氣候難民的自然權利救濟及其制度展開

程 玉

(1.北京師范大學，北京 100875；2.中國政法大學，北京 100088)

權威氣候科學證據已經表明，全球氣候變暖確定性的增加給自然環(huán)境帶來了諸多不利影響。例如，海洋洋流流向發(fā)生變化，全球海洋風暴持續(xù)時間延長、強度增加，海平面不斷上升；許多陸生、淡水和海洋物種改變了分布范圍、遷徙模式、豐度和物種間的相互作用；很多區(qū)域的小麥和玉米產量大幅減少；極端天氣在全球肆虐，荒漠化加劇，干旱、洪澇頻發(fā)，氣候日益極端無常。(1)See Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), “Climate Change 2014: Synthesis Report of Fifth Assessment Report”, 2015, https://www.ipcc.ch/site/assets/uploads/2018/05/SYR_AR5_FINAL_full_wcover.pdf.預計到2100年，全球平均溫度升幅將超過3攝氏度，屆時冰川體積將減少85%，全世界70%的海岸線會發(fā)生20%以內幅度的海平面變化，海水酸化程度將達109%；而當全球平均溫度上升2攝氏度時，全球糧食產量可能會減少25%。(2)See Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), Climate Change 2014: Impacts, Adaptation and Vulnerability, Cambridge University Press, 2014, p.1353.在此背景下，很多國家的領土或因氣候條件極端而不再適宜人類居住，或因海平面上升而被淹沒，其國民開始主動或者被動向外遷徙。根據是否跨越國界，遷徙者可以分為兩類，一是在一國范圍內從某地區(qū)被迫遷徙至其他地區(qū)的國內流離失所者(Internal Displacement)；(3)政府間氣候變化專門委員會(IPCC)和國內流離失所監(jiān)察中心(IDMC)已經確認洪水和干旱等氣象災害是造成國內流離失所者的主要原因，并對氣候變化導致流離失所者進行了跟蹤報告。據報告，僅2010年，亞洲地區(qū)流離失所者數量達到了2945萬人，占全球的77%。See Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC), Climate Change 2014: Impacts, Adaptation and Vulnerability, Cambridge University Press, 2014, p.1353. 2017年，自然災難所致國內流離失所者數量雖有所下降，但全球135個國家或領地范圍內因自然災害導致的國內流離失所者仍高達1880萬人，其中，氣象災害引發(fā)的國內流離失所者達到1800萬人。See Norwegian Refugee Council/Internal Displacement Monitoring Centre (NRC/IDMC), “2018 Global Report on Internal Displacement”, May 16, 2018, https://www.internal-displacement.org/global-report/grid2018/downloads/2018-GRID.pdf.二是跨國界遷徙的移民或者難民(Migrants or Refugees)。對此，政府間氣候變化專門委員會(IPCC)第五次評估報告指出，“氣候變化會導致特定時間和地區(qū)的人口遷徙，給遷徙者及其原籍國和東道國帶來不均衡的風險和收益?！?4)同①, p.1060。2020年《世界移民報告》也將氣候變化列為移民的誘因之一，并列舉了不同生態(tài)區(qū)域的氣候移民實例。(5)See International Organization for Migration (IOM), “World Migration Report 2020”, November 2019, https://publications.iom.int/system/files/pdf/wmr_2020.pdf.對于低洼環(huán)礁、資源有限的小島嶼國家而言，自然地質屬性和處于發(fā)展中國家的客觀現實(缺乏資金和技術資源)使它們的脆弱性更甚、更易遭受損害。(6)參見張晨陽：“國際應對氣候變化所致小島嶼國家損失和損害研究”，《太平洋學報》，2017年第9期，第11頁。聯(lián)合國環(huán)境與人類安全研究所(UNU-EHS)對圖瓦盧、瑙魯等太平洋小島嶼國家國民因氣候變化導致跨國遷徙行為的評估證明了前述觀點。(7)See United Nations University Institute for Environment and Human Security (UNU-EHS), “Tuvalu: Climate Change and Migration”, November 2016, https://collections.unu.edu/eserv/UNU:5856/Online_No_18_Tuvalu_Report_161207_.pdf.

相較于“氣候移民”這一術語，當我們使用“氣候難民”概念時所要強調的是個人或群體被迫遷徙，他們會面臨更大的生存風險，需要更多和更優(yōu)先的權利保障。世界銀行2017年做出的一份最為悲觀的前景預測顯示，在未來30年內，全球可能超過1.43億人被迫成為氣候難民。(8)See Kanta Kumari Rigaud, “Groundswell: Preparing for Internal Climate Migration”, World Bank, 2018,https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/29461.而南太平洋小島嶼國家的自然資源(尤其是土地資源)有限，經濟水平不高，其國民淪為氣候難民的風險更大。氣候難民問題并不是一種純粹的社會現象，它對新時代的全球氣候治理提出了挑戰(zhàn)，引發(fā)了一系列國際法難題：氣候難民是否可以歸為傳統(tǒng)難民？氣候難民的哪些基本權利遭受了侵害，可否歸因于氣候變化？在既有實在國際法框架中，(9)實在國際法和自然國際法相對，有關實在國際法概念的內容，請參見羅國強著：《國際法本體論》，中國社會科學出版社，2015年第2版，第304-313頁。氣候難民是否有權主張損失與損害救濟？不再占有領土的氣候難民原籍國是否可以繼續(xù)保持其國際法意義上的國家資格，抑或成為“特殊的國際法律實體”？如何建立由原籍國、東道國和國際社會共同分擔的氣候難民責任機制？本文試圖對這些焦點問題作出初步解答。

一、全球氣候治理的新議題：氣候難民權利救濟困境

氣候難民產生的原因復雜多樣(可能源于環(huán)境、文化、經濟和家庭因素的綜合交織)，國際法理論和實踐目前尚未形成統(tǒng)一的氣候難民概念。學界關于氣候難民的概念定義眾說紛紜，包括氣候移民、氣候變化所致流離失所者、氣候遷徙者、氣候難民、環(huán)境難民、生態(tài)難民、環(huán)境移民等。國際移民組織(IOM)為避免概念混亂，將環(huán)境難民涵蓋在環(huán)境移民概念之中，并將后者界定為，“因環(huán)境突然或緩慢變化對人們生活或生存條件產生不利影響而被迫或主動、暫時或永久離開家園的個體或人群，既可以是國內遷徙，也可以是國際遷徙。”(10)參見鄭艷：“環(huán)境移民：概念辨析、理論基礎及政策含義”，《中國人口·資源與環(huán)境》，2013年第4期，第96頁。有學者沿用此種實用主義方法，將氣候難民定義為，“因氣候變化導致自然環(huán)境發(fā)生突發(fā)性或者漸進性變化而不得不立即或者在不遠的將來離開原居住地的人或人群?！?11)See Frank Biermann and Ingrid Boas, “Preparing for a Warmer World: Towards a Global Governance System to Protect Climate Refugees”, Global Environmental Politics, Vol.10, No.1, 2010, pp.60-88.貝諾伊特·梅爾(Benoit Mayer)將氣候難民概念的構成要件分解為：氣候變化是造成人口被迫逃離的主導性原因，氣候變化引發(fā)的是一種永久性遷徙，且氣候難民必須跨越國境。(12)See Benoit Mayer, “The International Legal Challenges of Climate-Induced Migration: Proposal for an International Legal Framework”, Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, Vol. 22, No.3, 2011, pp.13-14.邦尼·多徹蒂(Bonnie Docherty)和泰勒·詹尼尼(Tyler Giannini)將氣候難民概念的構成要素歸納為六個方面：(1)發(fā)生被迫遷徙行為；(2)暫時性或者永久性遷徙；(3)跨越國境的遷徙；(4)與氣候變化相關的環(huán)境損害；(5)突發(fā)性或者漸進性的環(huán)境損害；(6)人類遷徙行為與前述環(huán)境損害之間存在因果關系。(13)Bonnie Docherty and Tyler Giannini, “Confronting a Rising Tide: A Proposal for a Convention on Climate Change Refugees”, Harvard Environmental Law Review, Vol.33, No.2, 2009, p.372.這些概念或交織重疊或指向單一，但基本內涵相對一致。本文基于上述概念的共性，將氣候難民定義為，“因氣候變化導致的威脅人類生存的各類環(huán)境損害而被迫離開本國進行臨時或永久性跨國界遷徙的人(個體或者群體)?！?14)環(huán)境損害與氣候變化具有高度的因果關聯(lián)性，可由專門科學專家機構如政府間氣候變化專門委員會出具的報告確認。

氣候難民問題的本質是權利的侵害與救濟。人類溫室氣體排放行為導致的氣候變化不僅影響了全球生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定，加劇了特定地區(qū)生存環(huán)境的惡化，還對包括生命權、健康權、財產權在內的各項基本人權的享有和實現構成了嚴重威脅。2003年，極地63名因紐特人直接向美洲人權委員會提起訴訟，要求委員會確認美國溫室氣體排放行為所致氣候變暖直接侵犯了其應享有的多項基本人權，包括文化權、財產權、生命健康權、人身權、居住權以及自由遷徙權等。(15)See Sheila Watt-Cloutier, “Petition to the Inter American Commission on Human Rights Seeking Relief from Violations Resulting from Global Warming Caused by Acts and Omissions of the United States”, University of Houston Law Center, December 7, 2005, http://law.uh.edu/faculty/thester/courses/ICC_Petition_7Dec05.pdf.盡管該案訴求最終被駁回，但其為國際社會探討氣候變化與人權關系提供了契機。聯(lián)合國人權理事會在其2008年和2011年的決議中指出，氣候變化對基本人權構成影響。(16)See Rana Balesh, “Submerging Islands: Tuvalu and Kiribati as Case Studies Illustrating the Need for a Climate Refugee Treaty”, Environmental and Earth Law Journal, Vol. 5, No.1, 2015, p.100.2017年，聯(lián)合國人權理事會組織國家和非國家行為體深入討論了“人權、氣候變化和跨國界移民、流離失所者的關系”，并得出結論，“氣候變化影響到數百萬人享有的廣泛人權，包括食物權、飲水權和衛(wèi)生權、健康權和適足住房權?！?2018年，聯(lián)合國人權事務委員會在關于生命權的一般性意見中，首次闡述了氣候變化與《公民權利和政治權利國際公約》第6條項下生命權的一般關系，它指出，“環(huán)境損害、氣候變化以及非可持續(xù)性發(fā)展構成對人類享有生命權之能力的最為緊迫、嚴重的威脅?！?17)Human Rights Committee, “General Comment No.36, Article 6: Right to Life”, CCPR/C/GC/36, October 30, 2018, para. 62.可以說，逃離氣候變化不利影響的難民并不是出于自主選擇，而是迫于逃離連最基本權利都無法保障的生存危機。事實上，氣候難民在遷徙中也并非一路坦途，他們始終遭受著仇外敵對心理，難以獲得食物、水、保健和住房，以及面臨隨時可能出現的任意拘留、人口販運、暴力襲擊、強奸和酷刑等威脅。(18)See UN Human Rights Council (UNHCR), “Summary of the Panel Discussion on Human Rights, Climate Change, Migrants and Persons Displaced across International Borders”, U.N. Doc. A/HRC/37/35, November 14, 2017, https://undocs.org/A/HRC/37/35.在面臨自然災難或公共衛(wèi)生事件時，氣候難民的權利更難獲得保障。例如，在新冠肺炎疫情期間，氣候難民因較難獲得檢測或醫(yī)療服務而特別容易受到COVID-19爆發(fā)的威脅。(19)See Carly A. Phillips, Astrid Caldas, Rachel Cleetus, et al, “Compound Climate Risks in the COVID-19 Pandemic”, Nature Climate Change, Vol.10, No.1, 2020, pp.586-588.

氣候難民問題不僅是重大的權利危機，也給全球治理帶來了嚴峻挑戰(zhàn)。其一，氣候難民全球遷徙行為可能導致疾病的全球傳播。例如，世界衛(wèi)生組織與倫敦衛(wèi)生學和熱帶醫(yī)學學院于2003年做的一項聯(lián)合研究表明，全球氣候變暖已經造成每年16萬人死于瘧疾和營養(yǎng)不良，到2020年這個數字可能會翻倍。(20)李文杰：“論氣候難民國際立法保護的困境和出路”，《海南大學學報》(人文社會科學版)，2012年第1期，第67頁。如果缺乏有效控制，氣候難民遷徙行為極有可能造成瘧疾等嚴重危害人類生命健康的傳染性疾病在全球范圍內的大規(guī)模傳播，誘發(fā)全球公共衛(wèi)生事件。可以預見，氣候難民的無序遷徙，很有可能會加劇全球新冠肺炎疫情的傳播。其二，爭奪生存所必需的自然資源(例如水和食物)易引發(fā)各種敵對與沖突，造成局部地區(qū)的戰(zhàn)爭不斷。例如，氣候變化使得非洲地區(qū)適宜耕種土地的1/2遭受沙漠化和土地退化的風險，導致達爾富爾等地區(qū)持續(xù)爆發(fā)水和草原等自然資源的爭奪，造成當地社群之間頻繁發(fā)生武裝沖突；極端自然災害事件也加劇了美洲地區(qū)的土壤退化，使得墨西哥每年都有70萬～80萬左右的人口尋求進入美國，美國政府為避免難民進入一直致力于在美墨邊界加筑高墻以實現邊界安全與穩(wěn)定。(21)Benoit Mayer, “The International Legal Challenges of Climate-Induced Migration: Proposal for an International Legal Framework”, Colorado Journal of International Environmental Law and Policy, Vol. 22, No.3, 2011, pp.11-12.此外，氣候難民潮還會對東道國(即氣候難民遷徙目的地)的資源分配和治理秩序帶來沖擊，如果缺乏穩(wěn)妥的秩序調節(jié)機制，東道國國民和氣候難民之間將爆發(fā)諸如種族歧視等不可避免的爭端，擾亂社會治安。

為救濟氣候難民遭受的權利侵害，并消除或減緩氣候難民給全球治理帶來的挑戰(zhàn)，國際社會不僅有必要想方設法從源頭減少氣候難民，還要考慮如何在制度層面確立氣候難民的權利保障機制，畢竟氣候變化損失與損害的后果無法完全消除——氣候難民也就無法完全消弭。從應對思路來看，既然氣候難民問題的本質是權利侵害與救濟，其應對方案自然也應從權利角度進行設計。無權利即無救濟，是極為簡明的法理。仔細研究后發(fā)現，盡管氣候難民議題已被納入國際政策和法律議程，但氣候難民的權利在實在國際法框架下尚難獲得保障。

首先，國際人權法在應對氣候難民問題時存在制度局限。目前，在很多領域取得了成功經驗的國際人權法并不能為氣候難民提供充分的基本權利保障。這是因為，國際人權法的適用以人權遭受直接侵犯為前提(要么侵犯本身是國家行為造成，要么國家在職權范圍內未采取行動保障人權免于遭受侵犯)，而氣候變化對氣候難民人權的侵犯具有間接性——溫室氣體累積排放導致各類突發(fā)性或者漸進性環(huán)境損害對氣候難民享有的基本人權構成限制。(22)See UN Human Rights Council (UNHRC), “Report of the Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights on the Relationship between Climate Change and Human Rights”, U.N. Doc. A/HRC/10/61, Januray 15, 2009, https://www.refworld.org/docid/498811532.html.事實上，氣候變化損失與損害具有典型的跨界性、累積性和集體性特征，要在法律層面證明一國的溫室氣體排放行為直接侵犯了特定人群的具體人權，具有相當大的困難。(23)參見龔宇：“人權法語境下的氣候變化損害責任：虛幻或現實”，《法律科學》，2013年第1期，第75-85頁。更何況，大多數國家普遍采取積極態(tài)度應對氣候變化，導致國際人權法中補充性保護機制(Complementary Protection)(24)國際人權法將國家保護義務范圍從難民擴展到處于被任意剝奪生命、酷刑或殘忍、不人道或有辱人格的待遇或處罰的危險中的人。這通常被稱為“補充性保護”，這種保護是對《難民公約》所提供保護的補充，源自國際人權公約體系，即《公民權利與政治權利國際公約》《經濟、社會及文化權利公約》和《禁止酷刑公約》，以及一些區(qū)域人權公約，例如《歐洲人權公約》。的適用條件(例如，保護免受任意剝奪生命、殘忍、不人道或有辱人格的待遇)難以滿足。(25)參見[澳]簡·麥克亞當：“新西蘭在氣候變化、災害及流離失所問題上的新判例”，《北大國際法與比較法評論》，2016年第1期，第75頁。從國際人權法的保護對象來看，國際人權公約遵循國家視角，其確立的成員國人權保護機制以成員國本國難民為適用前提。雖然近年來國際法在一國對另一國國民所負人權保護義務的問題上有所“松動”，但“有效控制”黃金法則(即一國僅對其能有效控制之國民負有人權保護義務)始終成立，致使國家一般對其領土或管轄范圍外的人不負有人權保護義務。2019年底，荷蘭最高法院在“烏爾根達案”(Urgenda)終審判決中認定，“氣候變化對國民生命與生活造成了切實且緊迫的威脅，依據《歐洲人權公約》第2條(生命權)以及第8條(個人及家庭生活權)，成員國有義務采取減排及適應措施”。(26)See Supreme Court of the Netherlands, The State of the Netherlands v. Stiching Urgenda, Judgment, December 20, 2019.2020年初，聯(lián)合國人權事務委員會在“泰提奧塔案”(Ioane Teitiota v. New Zealand)中第一次確認氣候移民獲得了《公民權利和政治權利國際公約》保護的法律可能性，成員國依據該公約所載之人權義務應采取積極措施應對氣候變化。(27)See United Nations High Commissioner of Human Rights Office, “Historic UN Human Rights Case Opens Door to Climate Change Asylum Claims”, January 21, 2020, https://www.ohchr.org/CH/ProfessionalInterest/Pages/UniversalHumanRightsInstruments.aspx.兩起司法案例都只認可了氣候難民原籍國對其本國居民的人權保護義務。

其次，作為國際人權法特殊組成部分的難民法——1951年《關于難民地位的公約》及其1967年議定書，也無法適用于氣候難民問題。這是因為，其一，通過法律解釋將氣候難民歸為公約難民的做法始終存在著難以突破的理論局限和道德困境。(28)氣候難民不同于政治難民，其起因并非政治迫害理由，并且氣候難民與逃離所謂迫害者的傳統(tǒng)難民不同，其會向作為“迫害者”(原籍國)的工業(yè)化國家尋求庇護；主權國家對公約難民資格條件享有任意解釋權，往往會基于國家利益采取更為嚴格的庇護/難民審核程序，以限制申請者的數量；氣候難民納入公約難民的保護范圍，會引發(fā)氣候難民原籍國的道德風險，氣候難民原籍國有可能會在應對氣候變化問題上態(tài)度消極，不積極采取減緩和適應措施。See Tony George Puthucherril, “Rising Seas, Receding Coastlines and Vanishing Maritime Estates and Territories: Possible Solutions and Reassessing the Role of International Law”, International Community Law Review, Vol.16, 2014, p.108.其二，即使通過文義擴張解釋或者條約修訂方式將氣候難民歸為傳統(tǒng)公約難民，既有難民公約機制也僅能提供一種有限保護。(29)《難民公約》項下難民保護存在二元困境：難民原籍國傾向于以道德和人道主義的方式進行討價還價，以擴大對尋求避難者的保護，而其他國家不愿承擔更多的責任；對于那些尚未遷徙至原籍國之外的氣候難民難以滿足流亡(在原籍國之外)要求；傳統(tǒng)國際難民法并未規(guī)定共同但有區(qū)別的責任分擔原則，同時它也缺乏全球環(huán)境基金等類似資金機制的規(guī)定；各國在實踐中習慣于采用個體意義上的甄別措施，通過個案裁決來判斷申請者是否符合難民的身份資格，不利于氣候難民的集體救濟；聯(lián)合國難民署每年預算已不足以支撐其開展保護日益增加的政治難民和國內流離失所者的援助任務。See Stellina Jolly and Nafees Ahmad, “Climate Refugees under International Climate Law and International Refugee Law: Towards Addressing the Protection Gaps and Exploring the Legal Alternatives for Criminal Justice”, ISIL Year Book of International Humanitarian and Refugee Law, Vol.14, 2014-2015, p.237.值得注意的是，2016年《關于難民和移民的紐約宣言》和2018年《全球難民契約》已經明確納入“突發(fā)自然災害和環(huán)境退化可能導致的跨界流離失所者”，這就為國際社會依托國際難民法應對氣候難民問題提供了可能性。(30)《全球難民契約》很多條款規(guī)定了有關氣候難民問題的解決辦法。例如，“減少災害風險”(第九條)、“備災措施”(第五十二、五十三條)、“全球、區(qū)域和國家的早期預警和早期行動機制”(第五十三條)，以及“基于科學證據對未來人口遷徙的預測”和“將難民納入減少災害風險戰(zhàn)略”(第七十九條)。但《全球難民契約》僅僅是一種國際倡議，并不具有強制性法律效力，(31)參見武文揚：“應對難民和移民的大規(guī)模流動：《關于難民和移民的紐約宣言》及其執(zhí)行困境”，《國外理論動態(tài)》，2018年第7期，第42-53頁。其規(guī)定的氣候難民權利保障規(guī)則僅有指導意義，各主權國家有權只采取契約項下難民人權保障措施中的部分內容。

最后，規(guī)制氣候難民問題產生原因(溫室氣體排放所致氣候變化)的國際氣候法也無法充分救濟氣候難民的權利侵害。盡管《聯(lián)合國氣候變化框架公約》(UNFCCC)和《京都議定書》并未使用與氣候難民或者氣候流離失所相關的概念，(32)See Ruth Gordon, “Climate Change and the Poorest Nations: Further Reflections on Global Inequality”, University of Colorado Law Review, Vol. 78, No.4, 2007, p.1583.但該公約第4條第1款b項承諾中的“適應”，(33)所有締約方應采取充分適應氣候變化的措施。第四款規(guī)定，附件二所列的發(fā)達國家締約方應當幫助特別易受氣候變化不利影響的發(fā)展中國家締約方支付適應這些不利影響的費用。為理解氣候流離失所(包括氣候難民)預留了解釋空間。隨著氣候流離失所問題日益嚴重，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》締約方大會(COPs)開始關注此議題(有關共識參見表1)。起初締約方大會對氣候流離失所問題的關注較少?！栋屠鑵f(xié)定》是自2007年巴厘島行動計劃之后首次詳細闡釋氣候變化所致人口遷徙和流離失所問題的協(xié)議。但總體上看，《巴黎協(xié)定》在氣候流離失所問題上的規(guī)定仍有諸多不足。其一，協(xié)定并未明確使用氣候難民概念，導致氣候難民與國內流離失所者混同，一定程度上分散和弱化了國際社會在解決氣候難民問題方面的焦點和信心。其二，雖然協(xié)定多處提及氣候流離失所，(34)《巴黎協(xié)定》序言要求各締約方尊重、促進和考慮氣候遷徙者的權利；《巴黎協(xié)定》多次提及解決氣候流離失所問題的關鍵在于保護人民、社區(qū)的復原力和生計的重要性，為其提供水、糧食、能源以及謀生機會；《巴黎協(xié)定》第8條要求華沙損失與損害機制執(zhí)行委員會在損失與損害方面加強理解、行動和支持，以應對屬于非經濟損失的氣候流離失所問題，第50條敦請該機制設立專門的氣候流離失所問題工作組，為避免、盡量減少和解決氣候流離失所問題提供綜合性解決方案。但其規(guī)范內容僅要求各締約方尊重、促進和適當考慮它們在應對氣候流離失所問題方面的責任。從責任配置來看，協(xié)定鼓勵原籍國通過災害風險管理框架解決氣候流離失所問題，與《巴黎協(xié)定》確立的自下而上式全球氣候治理新機制不謀而合，即原籍國而非國際社會對氣候流離失所者負主要責任。其三，協(xié)定設立的氣候流離失所問題工作組(TFD)僅負責科學研究和技術支持，不具有政策制定權。其四，從隨后的歷次氣候協(xié)議來看，《巴黎協(xié)定》序言規(guī)定的“氣候正義”和“遷徙者的權利”，(35)《巴黎協(xié)定》序言規(guī)定，“締約方在采取行動應對氣候變化時，應當尊重、促進和考慮它們各自對……遷徙者權利……等義務?！比匀粌H停留在原則性規(guī)定中，因缺乏細化條款而無法在實踐中發(fā)揮作用。

表1 歷屆締約方大會有關氣候流離失所問題(包括氣候難民)達成的共識

雖然國際政策和法律議程已經開始探討氣候難民問題，但截至目前，進展有限，既有實在國際法無法為氣候難民的權利救濟提供法律規(guī)范依據。實踐中，2005年因紐特人起訴被駁回，2014年基里巴斯公民以海平面上升導致土地喪失為由向新西蘭申請氣候難民身份被拒絕，這些都是明證。國際社會之所以無法就氣候難民問題達成一致的國際法解決方案，既和氣候難民權利救濟問題本身的復雜性相關，也和當前全球治理面臨的危機挑戰(zhàn)密不可分。事實上，2008年金融危機之后，以全球經濟復蘇乏力、全球貿易低迷、難民危機加劇等為特點的新全球化席卷全球，民族主義重新崛起，一體化與多樣性的競爭、合作與沖突的博弈此起彼伏。新全球化浪潮對各國經濟社會發(fā)展產生重大影響，在氣候變化領域也不例外，主要體現為全球治理體系日益呈現碎片化和多中心的特征，導致全球治理整體性方案難以落到實處，全球氣候治理呈現出不確定性。(36)參見門洪華：“應對全球治理危機與變革的中國方略”，《中國社會科學》，2017年第10期，第36頁。2015年美國退出《巴黎協(xié)定》和2017年美國退出《關于難民和移民的紐約宣言》加劇了全球氣候難民治理的不確定性。在2020年新冠肺炎疫情全球治理的時代情境中，現實主義主導著各國參與全球治理的態(tài)度，不僅導致各國各自為政、未能建立有效的聯(lián)防聯(lián)控機制，(37)蘇云婷：“新冠肺炎疫情背后：現實主義全球治理觀回溯”，《北京科技大學學報(社會科學版)》，2020年第2期，第60頁。也為全球氣候治理帶來了新的不確定性。在此背景下，可以預期，包括氣候難民在內的全球氣候治理的發(fā)展在未來很長一段時間內都將受到限制。

二、以自然權利為基礎的氣候難民權利救濟方案選擇

氣候難民在當前實在國際法框架中不享有救濟權，并不必然意味著他們也不享有自然國際法意義上的救濟權。在國際法二分為實在國際法和自然國際法的背景下，自然權利和實在權利之間的關系也呈現出互動特征。(38)一般而言，自然權利和實在權利(法律權利)的互動關系包括：其一，自然權利是自然國際法的核心概念，對具體自然權利的保護需要依賴于自然國際法內的一般法律原則或強行法規(guī)則，而法律權利是實在國際法的核心概念，權利人可以直接援引實在國際法中的一些保護規(guī)范；其二，實在權利來源于自然權利的轉化，因此自然權利規(guī)則可以被用來評價、指導有效的實在權利規(guī)則，甚至在實在權利規(guī)則出現空白或不當時，對其進行相應的補正、完善。此外，實在權利保護規(guī)則不能對自然權利構成嚴重違背、侵蝕；其三，自然權利的保護主要是通過實在權利的形式實現，實在權利的保護程度反向制約著自然權利的發(fā)現和實現程度。在當前實在權利規(guī)則無法保障氣候難民權利救濟需求的背景下，國際立法者應將注意力轉向那些可以對實在權利加以補充的自然權利。結合既有研究成果，本文認為，氣候難民的救濟可以從兩項自然權利入手。其一，個體性自然權利，即由地球集體所有權衍生出的地球資源再分配請求權和緊急避難權；其二，集體性自然權利，即其他國家負有消極不干涉和積極支持義務的氣候難民集體自決權。

2.1 地球集體所有權：地球資源再分配請求權和緊急避難權

地球集體所有權這一概念由格勞秀斯首倡，(39)參見[荷]格老秀斯著，馬呈元、譚睿譯：《戰(zhàn)爭與和平法(第二卷)》，中國政法大學出版社，2016年版，第53頁。其作用是服務于西方社會16—17世紀由格老秀斯、普芬道夫等人推動、展開的與“緊急避險權利”(Necessity Right)或“賓客權”(Hospitality Right)有關的討論?？档略诖嘶A上提出了“重新定居權利”，即基于地球集體所有權推論得出個體享有因受到風險而在其他國家重新定居的權利。(40)參見[德]康德著，何兆武譯：《永久和平論》，上海人民出版社, 2005年版，第24-25頁。地球集體所有權是一種非平均主義的“平等主義所有權”，并非指每個個體均對地球的某一具體資源/空間享有平均化的個體權利，而是所有人均對地球資源/空間享有一種對稱性權利要求。(41)See Mathias Risee, “The Right to Relocation: Disappearing Islands Nations and Common Ownership of the Earth”, Ethics and International Affairs, Vol.23, No.3, 2009, pp.283-294.依據霍菲爾德權利分析法學理論，為實現人類個體的自我保存，原初狀態(tài)中的地球資源集體所有權應至少包括兩項基本要素：(1)特權(Privilege)，每個地球資源所有權人都可以自由地占有、使用地球上的資源/空間，而其他所有權人沒有權利(No Right)要求其不占有、使用；(2)權利(Right/Claim)，每個人均有權利為維持生存而占有最低限度的生活資源，而其他所有權人負有不干涉的義務(Duty)。(42)See Pauline Kleingeld, “Kant’s Cosmopolitan Law: World Citizenship for a Global Order”, Kantian Review, Vol.998, No.2, 1998, pp.72-90.特權對應一種消極義務，即其他地球資源集體所有權人負有義務不干涉某個人占有、使用維持其基本生存所需的地球資源/空間；而權利對應的既可能是消極義務，也可能是積極義務，即地球集體所有權人在他人無法滿足基本生存需要，且在自身資源/空間有富余之時，負有轉讓資源的義務。因此，在緊急情況下接受和救濟他國公民，可理解為對權利積極義務的履行。申言之，對于其他任何地球公民而言，作為地球集體所有權人的氣候難民享有“權利”的結果是各國負有維持氣候難民生存的兩項自然法義務：其一，消極義務，即不干涉氣候難民為維持基本生存而占有、使用資源/空間的義務；其二，在發(fā)生極端緊迫情形時，為氣候難民提供維持基本生存所需之資源/空間的義務。

從權利的角度來看，上述從地球資源集體所有權推導出來的緊迫情形下資源/空間轉讓義務對應的是氣候難民的緊急避難權，該權利可以作為氣候難民權利救濟的規(guī)范依據。(43)有學者曾對其適用條件做過總結：(1)國家對受有風險的個體而非集體負有救濟義務；(2)受有風險的個體必須滿足特定標準，且其必須向另一國而非本國主張救濟；(3)另一國并非基于矯正正義對受有風險的個體負有救濟義務，即負有救濟義務的是所有國家而非特定國家；(4)另一國所負義務是永久接納部分或全部符合特定資格的個體。See Katrina Miriam Wyman, “Sinking Islands”, in Daniel H. Cole and Elinor Ostrom, eds., Property in Land and Other Resources, Puritan Press, 2012, pp.449-450.事實上，氣候難民享有的緊急避難權直接來源于地球資源集體所有權，也可以在人類社會制度的演進史中得到驗證。設想一下早期的人類社會狀態(tài)，人類開采自然資源的有限能力和自然資源的變幻莫測和不穩(wěn)定，使得自然資源開發(fā)主要以社群(洛克的早期政治社會)為基礎，但共同社群開發(fā)不能完全排除其他群體在干旱、饑荒時對自然資源的享用；隨后，隨著人類利用自然能力的不斷增強，人類社會先后經歷了財產私有(如牲畜)、自然共同所有(如水、河流)，再到自然為不同社群完全私有的制度演進。(44)Maurice Godelier, “Territory and Property in Primitive Society”, Social Science Information, Vol.17, No.3, 1978, p.417.此時人類為實現自我保存，就需要確保其身處生存威脅的困境時能擁有最低限度的應對能力——一種緊急避險權利。根據適用范圍不同，緊急避險權利有兩種。其一，在本社群內成員之間適用的緊急避險權利；其二，在社群之間適用的緊急避險權利。而隨著原始社群通過社會契約轉化為現代國家，作為一項“制度前自然權利”(即社會制度被建構出來之前的權利)的緊急避險權利也發(fā)生了演變。(45)具言之，社群內緊急避險權利完全轉化為國內法意義上的實在法權利；而針對其他社群之緊急避險權利，在國際關系演變過程中，僅實現了自然權利的部分制度化、法定化轉變(例如，國際人權法僅賦予政治難民以尋求庇護的權利)。一項自然權利并不會由于未及時或者未完全轉化為法定權利而導致法律效力的遞減或消失，緊急避險權在現代政治社會中也包含兩方面內容：(1)一國范圍內不同公民個體間的緊急避險權利，這種權利的義務指向也可以是國家，由國家在個體無法維持生存時提供救濟(國內法中的國家救助義務)；(2)一國公民在無法維持生存時，可以主張其他國家對其負擔一定的救濟義務，它來源于原初社會中特定社群成員向其他社群主張的緊急避險權利。

可以說，在人類社會通過先占將地球集體資源轉變?yōu)樗饺素敭a權(或者主權國家在本國主權范圍內享有的自然資源“財產權”)的過程中，財產權的構造中隱含著一項先天的自然義務(“生存需要”構成限制甚至排除財產權的條件)，該義務在原初社會向政治社會轉變過程中被暫時“封印”。換言之，“保留對原初地球資源集體所有權利的尊重”是人類同意建構政治社會、通過契約制定財產規(guī)則的前提條件。(46)參見[荷]格老秀斯著，馬呈元等譯：《戰(zhàn)爭與和平法(第二卷)》，中國政法大學出版社，2016年版，第53頁。對國際關系而言亦是如此，即一國公民(作為個體或集體)享有的自然資源財產權并非絕對不受約束，相反，對他國公民緊急避難權的尊重始終是該財產權的隱含條件。(47)諾齊克曾以“沙漠中的泉眼”為例進行了形象說明。發(fā)生氣候難民悲劇時，隱含的自然義務便被觸發(fā)，地球上各種自然資源將再次恢復至原初共有狀態(tài)(以維持所有人類基本生存為限)，(48)參見王鐵雄著：《美國財產法的自然法基礎》，遼寧大學出版社，2006年版，第126頁。氣候難民為實現自我保存，可以依據地球資源集體所有權主張分享已經為他國占有的資源。

從地球集體資源所有權還可以推導出另外一種氣候難民權利救濟方案。既然地球資源為集體所有，在分配不均時，資源分配中的弱勢群體在道德上有權要求再分配。以地球集體資源所有權為基礎，有些學者主張在全球分配正義框架內對全球范圍內自然資源的不公平分配現狀進行調整，通過自然資源再分配制度對已為各國所占有的自然資源進行再分配，將其他國家富余的自然資源轉給氣候難民，以維持其生存。貝爾嘗試引入羅爾斯和貝茨的國際自由正義思想(“人民的世界社會”和“世界主義方法”)，經過比較分析，貝爾認為貝茨基于羅氏“社會公平正義分配原則”提出的“全球資源再分配原則”(用于自然資源)和“全球差異原則”(用于利用自然資源而產生之收入、財富等)，相較于羅爾斯的“人民的世界社會”理論更利于解決氣候難民問題。但是，為了修正貝茨僅將自然資源視為工具價值的不足，貝爾認為應確保氣候難民享有平等分配自然資源和財富的權利。(49)See Derek R. Bell, “Environmental Refugees: What Rights? Which Duties?” Res Publica, Vol.10, No.2, 2004, pp.135-152.斯基林頓進一步主張，應構建出一套更加科學和合理的全球自然資源再分配、合作協(xié)議。(50)See Tracey Skillinton, “Reconfiguring the Contours of Statehood and the Rights of Peoples of Disappearing States in the Age of Global Climate Change”, Social Sciences, Vol.5, No.3, 2016, p.54.瑪格麗特·摩爾的分析盡管未直接指向氣候難民，但其關于自然資源控制和收益權二分，以及個體生命權對集體自決權行使之限制的觀點，亦可間接適用于氣候難民問題。(51)See Margaret Moore, “Natural Resources, Territorial Right, and Global Distributive Justice”, Political Theory, Vol.40, No.1, 2012, pp.86-107.因此，如果將氣候難民亟須的土地資源歸入這些學者所謂的自然資源范疇中，氣候難民將有權主張重新分配全球土地資源。

2.2 集體自決權：絕對化的救濟方案和相對化的救濟方案

長期以來，集體自決權在由自然權利向實在權利轉化的過程中，僅實現了部分轉化，以至于國際社會普遍認為，作為一項實在權利的集體自決權的內涵僅限于民族分離、民族獨立范疇，(52)參見楊澤偉：“論國際法上的民族自決與國家主權”，《法律科學》，2002年第3期，第40頁。其對應的義務也僅限于其他國家對某一民族是否獨立、如何對待各種基本權利等自決事項的消極尊重義務。這種狹義理解忽略了自然法意義上集體自決權的積極義務內涵——要求其他國家為其提供必要條件以確保自決權得以實現。由此導致的不利后果是，在既有實在國際法框架中，對于氣候難民要求其他國家提供一塊新領土以確保其集體自決權得以維系的權利主張(很多學者認為獨立的領土是確保集體自決權的必備條件)，其他國家并無相應的履行義務。為破解困局，有學者開始回歸自然權利，擴展集體自決權的應有內涵(積極尊重義務)，并將領土權利和集體自決權聯(lián)系起來(集體自決權以領土存在為前提)，進而主張氣候難民有權向其他國家尋求領土救濟——要求加害國提供新的領土，以保障集體自決權的實現。(53)Cara Nine, “A Lockean Theory of Territory”, Political Studies, Vol.56, No.10, 2008, pp.148-165; Avery Kolers, “Floating Provisos and Sinking Islands”, Journal of Applied Philosophy, Vol.29, No.4, 2012, pp.332-343; Frank Dietrichand Joachim Wundisch, “Territory Lost-Climate Change and the Violation of Self-determination Rights”, Moral Philosophy and Politics, Vol.2, No.1, 2015, pp.83-105.換言之，集體自決權遭受損害的氣候難民，有權要求其他國家提供一塊新的領土，以確保其可以繼續(xù)作為“自治”“獨立”的國際法律實體。

前述觀點的一個邏輯前提是將領土權利作為集體自決權的基礎。但該前提并不必然為真。這是因為，雖然集體自決權利和領土權利從自然權利轉向實在權利都依賴于同一種程序性自然權利，即自然聯(lián)合權利，(54)為確保個體自我保存，人類必須在享有占有、使用地球資源權利的同時，具有可彼此自由聯(lián)合的自然權利。自然聯(lián)合權利是一項自然權利，強調人與人之間進行合作的權利，這是由人類的現實處境決定的?！叭祟惖木硾r似乎比畜類更糟糕，因為很少有其他動物像人這樣生下來就如此脆弱”，人類要相互幫助、聯(lián)合以提高應付生存威脅的能力。參見[德]塞繆爾·普芬道夫著，鞠成偉譯：《人和公民的自然法義務》，商務印書館，2010年版，第80-83頁。但二者的基礎來源不同。自然聯(lián)合權利是具有工具屬性的程序性權利，其作用僅在于實現個體間的聯(lián)合，本身并非自然狀態(tài)中個體應享有的(內在價值型)實體性權利。自然狀態(tài)中的個體要實現自我保存的自然法義務，在邏輯上應至少享有三項內在價值型自然權利：第一，地球集體資源所有權及其衍生的緊急避難權；第二，自由處置個體發(fā)展諸事項的自決權利(個體自由)；第三，在自然權利受他人干涉或者妨礙時，原初狀態(tài)中的個體還享有相應的自然法執(zhí)行權。因此，我們需要回答自然狀態(tài)中的個體在行使自然聯(lián)合權利進入政治社會后，三種自然權利將如何變化。實際上，第一種自然權利作為義務附加于財產權中，而個體自決權和自然法執(zhí)行權，分別經由社會契約轉化為“命運共同體”的“集體自決權利”，以及“國家”的“領土權利”。一方面，個體自然聯(lián)合成“命運共同體”，提高了自我保存能力，實現了從自然狀態(tài)向現代政治社會的蛻變，并因自然法執(zhí)行權的讓渡催生了領土權利。(55)See Bas Van der Vossen, “Locke on Territorial Rights”, Political Studies, Vol.63, No.3, 2015, pp.713-728.另一方面，個體進入現代國家后，其個體自決權也因所涉事項的相似性和效率原則而發(fā)生自然聚合，由集體決定諸事項，進而衍生出集體的“自治”和“獨立”。(56)See Cara Nine, “Ecological Refugees, State Borders, and Lockean Proviso”, Journal of Applied Philosophy, Vol.27, No.4, 2010, pp.359-375.可見，集體自決權的價值基礎在于個體自決權(自然權利)的自然聚合，而領土權利的價值基礎則是個體自然法執(zhí)行權(自然權利)的讓渡，盡管兩者均通過自然聯(lián)合權利生成，但前者不宜直接理解為后者的價值來源或道德根據。二者的唯一關聯(lián)在于權利客體或者說權利行使的結果都會指向土地等自然資源。因此，對領土權利的損害不一定導致對集體自決權的損害，相應地，對集體自決權損害的救濟也并不必然要以恢復領土權利的方式來實現。

以此為基礎，有些學者嘗試重新解讀集體自決權和領土權利之間的關系。例如，烏達倫采用了布坎南式的較弱意義上的自決概念，即自決是一個漸進的光譜式概念，完全領土權利的享有僅是實現自決的一個特例。(57)See Jorgen Odalen, “Underwater Self-determination: Sea-level Rise and Deterritorialized Small Islands States”, Ethics, Policy and Environment, Vol.17, No.2, 2014, pp.225-237.在現實國際社會中，各國可能僅能實現一定程度而非完全程度的自決。在重新理解集體自決權和領土權利關系的基礎上，烏達倫提出了一種相對意義上的集體自決權救濟方案，(58)在此意義上，不同于直接由其他國際社會為氣候難民提供一塊新領土的絕對意義上的集體自決權損害救濟方案，“去領土化的國家方案”是一種相對意義上的集體自決權恢復方案。即“去領土化國家方案”。根據該方案，氣候難民可以以集體文化社群或民族身份在東道國聚居，要求國際社會承認其獨立的國際法律實體身份(保有一定的自主權利，包括語言習慣、文化傳統(tǒng)等自治權利)，并對氣候難民原有領土上“被遺棄”的陸地、水底或者相應海洋區(qū)域繼續(xù)行使領土主權。我們可以清晰地看到烏氏方案成立的兩項基本前提：其一，該方案承認集體自決權和領土權利是兩種相對獨立的權利，對集體自決權損害的救濟并不一定要求領土轉讓式賠償，即氣候難民可以在不享有領土權利的情況下保有集體自決權，保留國際獨立政治法律實體的身份；其二，該方案承認了領土權利的財產權維度，氣候難民原籍國雖然已經喪失了在原有領土上建立正義秩序的能力，但其對原有領土上的自然資源仍享有獨立的控制權。但烏氏并未就該方案的具體落實路徑展開論述。

總之，以集體自決權作為氣候難民的權利基礎，可在邏輯上導出兩種權利救濟方案：其一，絕對化集體自決權方案；其二，相對化集體自決權方案，即“去領土化國家方案”。

三、去領土化國家方案在國際氣候法框架中的制度展開

氣候難民問題是奧爾森第一定律失效引發(fā)的一種“公地悲劇”，依賴利益訴求多元、行動能力差異較大的主權國家的個體理性行為不僅實現不了氣候難民的權利救濟目標，還存在外部性和“搭便車”效應。要走出這種困境，必須借助于國際社會的干預和適當的制度安排。(59)奧爾森第一定律提出，當集體中人數很少時，盡管個體僅僅尋求自我利益，集體的共同利益也會自動實現。而第二定律是指，當集體人數眾多或缺乏強制、激勵等特殊手段時，第一定律會失效，即不論個體如何精明地尋求自我利益最大化，由于他們不會自愿采取行動實現集體共同的利益，社會的集體理性結果便不能產生。對于國際關系，奧爾森定律同樣適用。See Olson M., The Logic of Collective Action: Public Goods and the Theory of Groups, Harvard University Press, 1971, pp.1-4.從自然權利的角度來看，氣候難民的權利救濟方案有四種可能選擇：由地球集體所有權衍生的個體緊急避難權方案和地球資源再分配請求權方案(“全球分配正義方案”)，以及由集體自決權導出的“絕對化集體自決權方案”(“領土賠償方案”)和“相對化集體自決權方案”(“去領土化國家方案”)。國際社會宜采用何種方案，需要從理論和實踐兩個層面進行綜合考慮。理論上，需要探討四種方案各自的優(yōu)缺點，并擇出最佳方案；實踐層面要考慮最佳方案和既有國際法律制度框架是否兼容，以及如何進行具體制度的構建。

3.1 “去領土化國家方案”是最優(yōu)權利救濟方案

全球氣候治理始終面臨著公平性和可行性的爭論。各主權國家在國家利益和全球公共利益之間不斷考量、平衡，力求通過談判尋找出最公平、最可行的氣候公平理論以及相應的國際氣候制度設計方案。(60)參見鄭艷、梁帆：“氣候公平原則與國際氣候制度構建”，《世界經濟與政治》，2011年第6期，第1-22頁。但氣候領域所涉利益的復雜性、動態(tài)性、交互性等特征，使奧爾森第一定律失效，各國氣候治理立場呈現出不確定性——在氣候談判政治場域中不斷進行著利益的分化和重組。(61)《巴黎協(xié)定》之后，全球氣候治理格局呈現出新動態(tài)。發(fā)達國家內部出現裂痕，2017年美國宣布退出《巴黎協(xié)定》；在美國政策影響下發(fā)達國家的立場集體退化，加拿大、新西蘭開始與歐盟立場趨同；而小島嶼國家和最不發(fā)達國家結成強有力的聯(lián)盟(公約將其從非附件一發(fā)展中國家中分離出來)，基礎四國的內部立場也進一步分化，以巴西為代表的發(fā)展中國家的政策出現退縮。這一客觀現實決定了最優(yōu)氣候難民權利救濟方案的形成，必然會在公平性和可行性兩個層面引起國際社會的激烈爭論，最終擇出的救濟方案也必然是公平性和可行性程度最高的方案。公平性是指，救濟方案可以充分救濟氣候難民的權利侵害，并且不同主權國家間的責任分配合乎氣候實質正義；可行性是指，在當下全球氣候治理格局中哪種救濟方案最易為各國采納、接受。主權國家對各種方案的理解和接受不僅取決于方案背后的公平正義理念，還取決于該方案給本國利益帶來的影響、各國現實發(fā)展條件的差異以及國內政治決策機制的影響等。(62)參見莊貴陽、陳迎著：《國際氣候制度與中國》，世界知識出版社，2005年版，第128頁。本文以救濟方案是否對東道國產生治理挑戰(zhàn)作為可行性的衡量指標。

對于緊急避難權方案，其導向的是一種最低限度的個體化救濟方案，即氣候難民作為個體有權向其他主權國家請求庇護(主張難民資格)。該方案并未要求轉讓領土，而是由各國自由決定是否接納氣候難民，實際上可以避免大規(guī)模的集體難民潮涌入，遭受的國家抵制相對更少。但國家對氣候難民資格的任意解釋權會嚴重制約氣候難民能夠獲得的救濟。即使個體有權在東道國以難民身份進行生存，其也僅享有部分公民資格。此外，在該方案中，氣候難民遭受的權利損害也無法全部獲得救濟。(63)例如，政治身份、語言習慣、文化傳統(tǒng)，以及對社群的集體身份認同等。而對于全球分配正義方案，其意圖在全球自然資源分配領域中引入公平原則進行再分配，以促進自然資源財富的平等化。但在奉行“自然資源主權至上”且平權結構特征明顯的國際社會現實中，(64)參見李慧明：“全球氣候治理制度碎片化時代的國際領導及中國的戰(zhàn)略選擇”，《當代亞太》，2015年第4期，第128頁。該方案同樣無法突破公平性難題。全球分配正義方案強調對國家富余資源的轉移，但何謂“富余”很難界定(有極強的價值屬性)，這就為各國有意規(guī)避或減輕責任提供了理由(自身資源稀缺)，導致最終被用以救濟氣候難民的資源極少，很難實現充分救濟氣候難民所遭受全部權利損害的制度目標。

從氣候正義的角度來看，個體緊急避難權方案和全球分配正義方案，均奉行的是單純的氣候分配正義理念，其實質是一種“資源平等觀”，強調“一人一份”的地球資源分配方式，這種正義觀念對氣候難民相關具體責任分配而言過于簡單、粗糙，忽略了各國溫室氣體歷史和現實排放程度不同的社會現實，與氣候實質正義相悖。(65)事實上，單純的矯正正義也與氣候實質正義相背離，因其僅側重于在過錯方(溫室氣體排放國)和受害方(氣候難民原籍國)之間分配責任，而忽略了氣候正義本應涉及的所有主權國家。而集體自決權救濟方案旨在融合分配正義和矯正正義理念，更具公平性。集體自決權救濟方案在認可各國應當就氣候變化承擔普遍共同責任的基礎上(“分配正義”)，強調有區(qū)別的責任(“矯正正義”)，通過特定的歸責原則和標準，將氣候難民的權利損害與國家溫室氣體排放行為聯(lián)結，為特定國家(“氣候加害國”，尤其是溫室氣體排放大國)而非地球集體所有權救濟方案中的任何國家設定具體責任。此外，從充分救濟氣候難民權利損害的角度來看，集體自決權救濟方案是對氣候難民的一種集體化救濟，可以在救濟個體受害者時，賠償氣候難民作為民族集體遭受的集體自決權損害，以維持其民族共同體的存續(xù)。因此可以說，集體自決權方案更具公平性。

在集體自決權救濟方案內部，“去領土化國家方案”更具政治可行性。這是因為，絕對化集體自決權救濟方案需要重新劃定國家邊界并轉讓領土，以確保氣候難民作為集體有新土地可以安置，此方法容易引起主權國家的抵制。而“去領土化國家方案”具有較高的政治可行性，其承認一種多元化救濟方案——國際社會無需向氣候難民轉讓領土，氣候難民可以作為獨立政治法律實體居留于他國領土范圍內，同時保有諸項自治權利。事實上，“去領土化國家方案”主張通過“手段式替代補償”措施增強氣候難民保持自決地位所必需的制度資源和經濟資源。(66)經濟資源是指開采原領土內自然資源的經濟資源，制度資源是用來有效分配自然資源租金的資源。See Maxine Burkett, “The Nation Ex-situ: on Climate Change, Deterritorialized Nationhood and the Post-climate Era”, Climate Law, Vol.2, No.3, 2011, p.345.這一方案可以弱化氣候難民與東道國在領土權利方面的直接沖突。

表2 四種氣候難民權利損害救濟方案的比較分析

3.2 去領土化國家方案與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》最為契合

對最優(yōu)氣候難民權利救濟方案的選擇還要考慮方案與既有國際法律制度的兼容性。一般而言，兼容性更高的方案是相對更優(yōu)的選擇，因為這意味著更低的制度生成成本。相較于在既有國際法框架中對已有法律的修訂，推倒重來的開創(chuàng)式立法(創(chuàng)設一項新公約)需要耗費更多的制度成本，且更易受到主權國家的抵制。考察既有國際法，本文認為，“去領土化國家方案”與《聯(lián)合國氣候變化框架公約》之間的兼容性最佳。理由有三：其一，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》序言載有“不得造成他國環(huán)境損害”，有助于國際社會未來在該公約框架中就“氣候變化損失與損害的賠償責任”問題實現談判回歸。(67)參見程玉：“論氣候變化損失與損害的國際法規(guī)則”，《太平洋學報》，2016年第11期，第12-22頁。該公約第18屆締約方大會已將“人口遷徙”和“氣候流離失所”界定為氣候變化損失與損害中的“非經濟損失”，這就意味著未來的氣候變化損失與損害談判理論上應當涵蓋氣候難民問題。其二，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》創(chuàng)設的專家機制、財政支持機制、能力技術合作機制和共同但有區(qū)別責任分擔機制，以及該公約廣泛的成員國基礎等，對于解決氣候難民問題具有有利的制度優(yōu)勢。(68)Bonnie Docherty and Tyler Giannini, “Confronting a Rising Tide: A Proposal for a Convention on Climate Change Refugees”, Harvard Environmental Law Review, Vol.33, No.2, 2009, p.394.其三，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》倡導的氣候正義原則與“去領土化國家方案”秉持的氣候正義理念相符合。該公約第3條及隨后諸氣候協(xié)議一貫秉承的“共同但有區(qū)別責任原則和各自能力原則”，本質上是一種分配正義基礎上的矯正正義，與集體自決權方案兼容。

此外，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》在氣候流離失所議題上已經取得的制度成果，為進一步落實“去領土化國家方案”奠定了制度構建的基礎。但誠如前文所述，既有制度成果過于原則和零散，并且《巴黎協(xié)定》進一步加強了國際氣候法的軟法化。在此背景下，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及相關氣候協(xié)定(主要是《巴黎協(xié)定》)暫時均無法為氣候難民的權利損害提供周全救濟。然而，它們可以為氣候難民權利救濟問題在國際氣候法框架中的“生根”提供初步依據，并為“去領土化國家方案”的制度化奠定規(guī)則基礎。

3.3 去領土化國家方案在國際氣候法框架中的制度構建

《巴黎協(xié)定》標志著國際社會打開了為氣候難民提供權利救濟的缺口，但“去領土化國家方案”要想發(fā)揮效力，仍需在國際氣候法的既有制度框架中展開具體的制度設計。

首先，國際立法者應以《巴黎協(xié)定》序言所載的“氣候正義”和“人權保障”為出發(fā)點，在未來氣候協(xié)議中專設氣候難民條款或者制定專門的氣候難民協(xié)議，并建立信息、資金、技術的共享和互助機制，通過綜合性風險管理機制提高原籍國和氣候難民的適應能力。協(xié)定序言提到的“氣候正義”，是對《聯(lián)合國氣候變化框架公約》“共同但有區(qū)別責任原則和各自能力原則”所蘊含氣候正義理念(分配正義和矯正正義的融合)的高度提煉，可以為建構氣候難民權利救濟方案提供正義觀念基礎。協(xié)定序言所涉“人權保障”條款明確列舉了遷徙者的權利，為設定氣候難民最低權利待遇提供了可能。專門的氣候難民條款或協(xié)議至少應包括以下內容：有關氣候難民的災害風險管理措施，氣候難民的集體自決權，重新安置土地的選擇和實施程序，以及國際社會就氣候難民重新安置和維持生存所需成本的責任分擔機制。

其次，氣候難民權利保障的核心要素是對集體自決權的損害賠償。按照“去領土化國家方案”，這種賠償形式并非要求國際社會為其提供一塊新領土，而是要確保氣候難民可以在新的土地上維持生存，至于新土地的領土主權可以仍然歸屬于東道國。(69)在東道國同意的情況下，氣候難民集體和東道國可以達成“嵌入式主權權利安排”或“共享主權權利組合安排”。See Cara Nine, “Ecological Refugees, State Borders, and Lockean Proviso”, Journal of Applied Philosophy, Vol.27, No.4, 2010, pp.374-375; Avery Kolers, “Floating Provisos and Sinking Islands”, Journal of Applied Philosophy, Vol.29, No.4, 2012, pp.341-342.本文建議，國際社會應考慮在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》制度框架內設立“全球土地委員會”，(70)Tracey Skillinton, “Reconfiguring the Contours of Statehood and the Rights of Peoples of Disappearing States in the Age of Global Climate Change”, Social Sciences, Vol.5, No.3, 2016, p.55.由其聯(lián)合政府間氣候變化專門委員會(IPCC)等機構負責研究不同區(qū)域氣候難民的遷徙模式和可能路徑，并在全球范圍內研究推行一種公平可行的“土地拍賣機制”或“土地長期租借機制”，為氣候難民選擇可能的定居土地。但氣候難民原籍國往往是經濟發(fā)展水平有限和自然資源并不富裕的“小島嶼國家”或“最不發(fā)達國家”，無法籌集足夠資金來支付土地的租金或使用費。加之，按照氣候正義的原則，氣候難民遭受的損失理應由國際社會共擔。因此，國際社會還有必要確立一種公平合理的資金分擔機制。本文建議，資金分擔機制的具體責任分配標準應同時兼顧氣候分配正義和矯正正義理念，重點考量以下幾組核心指標：第一，“過錯指標”，以污染者付費為原則，考量1990年政府間氣候變化專門委員會科學報告發(fā)布之后各國人均歷史累積的非生存排放量及其對全球氣候變化的貢獻比例；第二，“能力指標”，以能力支付為原則，考察各國自然資源的富裕程度(例如，土地利用情況/人口密度、各國未來的碳匯資源實力)、收入財富水平(國家國內生產總值和人均國內生產總值)；第三，“衡平指標”，針對特殊情況的“衡平處理”，例如：(1)基于“隱含碳”原理，扣除轉移排放對“生產者責任”的影響；(2)免除或減少“最不發(fā)達國家”和“小島嶼國家”對氣候難民問題的責任承擔等。(71)曹明德：“中國參與國際氣候治理的法律立場和策略：以氣候正義為視角”，《中國法學》，2016年第1期，第29-48頁。至于具體目標的最終選擇和多元目標間的組合方式，與國際社會在減緩和適應領域面臨的責任分擔爭議相同，需要經過多輪氣候談判方可實現。(72)基于不同利益和立場，各主權國家持有不同的責任分攤觀念。參見張麗華、李雪婷：“利益認知與責任分攤：中美氣候談判的戰(zhàn)略選擇”，《東北師范大學學報》，2020年第3期，第34頁。

有人可能會質疑，這種自上而下式的責任分擔機制似乎與《巴黎協(xié)定》確立的自下而上式的全球治理新路徑發(fā)生沖突。事實上，本文提出的“去領土化國家方案”是一種“自上而下”和“自下而上”相混合的模式。一方面，該方案提倡一種自愿的土地租賃機制，鼓勵各國探索靈活的主權結構，體現了“自下而上”；另一方面，該方案要求各國承擔公平的資金責任，為氣候難民重新定居提供財務保障，東道國需為氣候難民確立最基本的權利待遇，體現了“自上而下”。這種混合機制和《巴黎協(xié)定》確立的頂層管控和自由靈活特征相結合的規(guī)則模式相契合。(73)參見于宏源：“自上而下的全球氣候治理模式調整：動力、特點與趨勢”，《國際關系研究》，2020年第1期，第110頁。自《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第24屆締約方大會以后，《巴黎協(xié)定》的“自上而下”色彩不斷增強，旨在就協(xié)定實施細則進行磋商的卡托維茲氣候大會最終通過統(tǒng)一規(guī)則為“自下而上”的松散協(xié)定注入了更多強制性色彩，提升了協(xié)定的法律地位。(74)參見朱松麗：“從巴黎到卡托維茲：全球氣候治理中的統(tǒng)一和分裂”，《氣候變化研究進展》，2019年第2期，第209頁。

最后，為確保氣候難民權利保障機制的落實，相應國際法規(guī)則需要修正。其一，修訂有關國際法主體的成立、承認標準。根據1933年《蒙得維的亞公約》第1條規(guī)定，國家成立必須以領土作為必備要素。(75)參見《蒙得維的亞公約》第1條，根據該條規(guī)定，作為國際法上的主體的國家需須具備4個條件，即永久的居民、確定的領土、政府(有效控制)、與其他國家進行交往的能力。對于“去領土化國家方案”而言，這會構成障礙。因此，本文贊同托馬斯·格蘭特(Thomas D. Grant)對《蒙得維的亞公約》項下“領土”要素標準的重新解讀——領土對國家資格來說并不是必須要素，《蒙得維的亞公約》第1條標準的含義主要是表明一個主體能否成為一個國家，而不是要表明一個主體如何終止其國家資格。(76)See Thomas D. Grant, “Defining Statehood: The Montevideo Convention and Its Discontents”, Columbia Journal of Transnational Law, Vol.37, No.2, 1998, p.435.一旦特定的民族集體成為一個國際法意義上的國家，便不再會因為失去領土或失去對領土的有效控制而失去國家資格。(77)參見何志鵬、謝深情：“領土被海水完全淹沒國家的國際法資格探究”，《東方法學》，2014年第4期，第92頁。這就意味著，集體居留于東道國的氣候難民仍可保留其國際法主體資格，有權代表國民主張集體自決權損害賠償。其二，修訂國際海洋法。為確保集體自決權的充分賠償，要對現行國際海洋法規(guī)則進行修訂，允許凍結當前海域的外部界限，以保留氣候難民對原海域的領土主權，尤其是對海域自然資源的主權。(78)See Sarra Sefrioui, “Adapting to Sea Level Rise: A Law of the Sea Perspective”, in Gemma Andreone, ed., The Future of the Law of the Sea, Springer International Publish, 2017, pp.3-22.其三，為促進氣候難民集體自決權救濟方案在國際氣候法框架中的制度展開，后巴黎時代國際氣候制度還應關注氣候程序公平目標的落實，努力構建一套更加公平的氣候談判程序規(guī)則。只有保障利益相關方的全方位參與，平等表達意愿，才能避免制度實施中的“搭便車”和“外部性”等問題。

四、結 語

有關氣候難民問題的國內研究剛剛起步，在“實在國際法”盛行的當下，以自然權利為視角來研究氣候難民問題更是“人跡罕至”之徑，這也正是本文的研究價值所在。在國際法碎片化的背景下，氣候難民問題的復雜性與綜合性，使得自然災害法、人權法、難民法、環(huán)境法、移民法等部門國際法在理論上均可適用。但不可否認的是，現有國際法律保障機制均是基于溫室氣體濃度控制、自然災害救濟、難民和移民保護等特定目標而創(chuàng)設的國際法律規(guī)范。它們在創(chuàng)設之初并未考慮到氣候難民問題，使得氣候難民救濟權利在實在國際法框架中存在規(guī)范缺位。但從自然權利和實在權利二分互動的觀點來看，人類認知能力的局限性和部分自然權利概念內涵的復雜性，導致了自然權利向實在權利的轉化具有不完全性。那些暫時未能轉化的自然權利并非不再具有法律效力，其法律效力在道義上并非必然低于法律權利。因此，盡管氣候難民不享有實在救濟權利，但其仍享有自然救濟權利。本文認為，個體緊急避難權和集體自決權可作為氣候難民尋求救濟的權利基礎。在綜合比較分析之后，相對化集體自決權方案(“去領土化國家方案”)是最優(yōu)選擇。該方案可與國際氣候法框架良好兼容，并且《巴黎協(xié)定》為該方案的制度構建奠定了理念和規(guī)則基礎。未來國際立法者應著重考慮如何在國際氣候法的框架中將“去領土化國家方案”展開為具體的實在法制度體系。

發(fā)展中國家應重視其在氣候談判過程中的策略選擇，在始終堅持集體自決權方案的基礎上，盡量規(guī)避發(fā)達國家最抵觸的領土轉讓賠償，支持“去領土化國家方案”，同時將損害責任轉化為資金義務，進一步弱化責任剛性。在后巴黎時代全球氣候治理由雙極(發(fā)達國家和發(fā)展中國家)轉向三元(發(fā)達國家；小島嶼國家和最不發(fā)達國家；其余發(fā)展中國家)且不同利益集團氣候立場分裂的格局中，中國作為發(fā)展中國家集體的代表之一，必須警惕發(fā)達國家和更弱發(fā)展中國家可能就氣候難民問題向中國施加更多責任。在此背景下，中國不宜采取拒絕承擔責任的簡單策略，這不僅會有損中國的國際形象，也會讓中國在全球治理中“脫離”發(fā)展中國家陣營。因此，為確保未來中國不至處于不利地位，中國政府應積極推進氣候難民國際議題的談判工作，尤其應通過科學研究強調氣候難民問題對自己造成的不利影響以及自身在應對氣候難民問題上的可能貢獻。在氣候談判中，中國政府應在強調自身責任、能力的同時，努力敦促發(fā)達國家按照氣候正義原則承擔責任，并在實踐中以“南南合作”和共建“一帶一路”為抓手，在氣候難民問題方面加強與小島嶼國家、最不發(fā)達國家開展合作行動。