生態(tài)文明體制改革背景下排污許可設(shè)定制度研究

潘 佳，王 彬

（1．北京物資學(xué)院 法學(xué)院，北京 101149；2．生態(tài)環(huán)境部 環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心，北京 100029）

一、問題的提出

在中共十九大報(bào)告上，習(xí)近平總書記談到要加快生態(tài)文明體制改革，建設(shè)美麗中國(guó)。2019年全國(guó)生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會(huì)上，習(xí)近平總書記進(jìn)一步指出，要通過全面深化改革，加快推進(jìn)生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)和制度體系建設(shè)。國(guó)家相繼制定了含有排污許可制度在內(nèi)的40多項(xiàng)關(guān)于生態(tài)文明建設(shè)的改革方案，對(duì)生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)行了全面部署。生態(tài)文明體制改革是全面深化改革的重要領(lǐng)域，各級(jí)政府部門要以解決生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域突出問題為導(dǎo)向，抓好已出臺(tái)改革措施的落地，及時(shí)制定新的改革方案。對(duì)涉及生態(tài)文明體制改革的一些重要舉措要盡快到位、發(fā)揮作用?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確要求，完善污染物排放許可制，盡快在全國(guó)范圍建立統(tǒng)一公平、覆蓋所有固定污染源的企業(yè)排放許可制。環(huán)保部以此為要求組建了改革領(lǐng)導(dǎo)小組，以環(huán)境質(zhì)量改善為核心，整體改革思路和方向是：改革要以排污許可制度為核心，整合各項(xiàng)環(huán)境管理制度，建立統(tǒng)一的環(huán)境管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)排污企業(yè)的全過程管理。目前，《排污許可管理?xiàng)l例》正在制定中，在條例正式頒布通過之前，明確排污許可設(shè)定的法定條件，具有重要的規(guī)范指引價(jià)值。由于排污許可的設(shè)定條件存在諸多認(rèn)知分歧，而且國(guó)務(wù)院迄今沒有出臺(tái)排污許可的配套法規(guī)，致使排污許可制度未能落地生根。中國(guó)很多地方規(guī)定違背行政許可法設(shè)定了新的排污許可事項(xiàng)，面臨著合法性危機(jī)［1］，動(dòng)搖了生態(tài)文明體制改革繼續(xù)推進(jìn)的制度基礎(chǔ)。鑒于此，對(duì)排污許可設(shè)定進(jìn)行全面的制度反思，可以明晰排污許可制度改革的方向，為生態(tài)文明體制改革的深化推進(jìn)確定法律依據(jù)［2］。

二、排污許可設(shè)定的法定條件與依據(jù)

排污許可屬于普通行政許可，排污許可的設(shè)定屬于創(chuàng)設(shè)立法權(quán)范疇，是在上位法沒有設(shè)定許可時(shí)，從無(wú)到有創(chuàng)設(shè)行政許可的行為，其不屬于執(zhí)行性立法權(quán)的規(guī)定權(quán)范疇［3］，即下位法就只能在上位法設(shè)定的許可范圍內(nèi)進(jìn)行細(xì)化［4］。排污許可設(shè)定的合法性，總體而言取決于其是否符合《行政許可法》、環(huán)保法律以及黨中央國(guó)務(wù)院有關(guān)排污許可制度的改革要求。

排污許可條件“法定”首先應(yīng)解決排污許可設(shè)定的“法定”與設(shè)定原則及設(shè)定范圍是否相符。中國(guó)《行政許可法》第11條規(guī)定了排污許可設(shè)定的基本原則，不難發(fā)現(xiàn)，排污許可設(shè)定目的符合“促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展”、“維護(hù)公共利益和社會(huì)秩序”等要求。該法第12條界定了可以設(shè)定許可的六類事項(xiàng)，排污許可屬于事項(xiàng)（一）中的“直接涉及生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及直接關(guān)系人身健康、生命財(cái)產(chǎn)安全等特定活動(dòng)，需要按照法定條件予以批準(zhǔn)的事項(xiàng)”，而且排污許可顯然不符合第13條中的主體自主決定、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、行業(yè)自律、事后監(jiān)管范疇，由因排污許可關(guān)涉的環(huán)境公益的重大性與排污主體的自我規(guī)制乏力，排污許可的設(shè)定實(shí)屬應(yīng)然。

其次，排污許可條件設(shè)定的“法定”需回應(yīng)排污許可設(shè)定的“法定”依據(jù)?！缎姓S可法》第4條規(guī)定：“設(shè)定和實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)依照法定的權(quán)限、范圍、條件和程序。”根據(jù)一般文義解釋，此處“法定”一詞中的“法”可作兩種理解：一是狹義的法，即法律；二是立法法層面廣義的法。但根據(jù)文義解釋難以厘清“法定”的內(nèi)涵及外延，我們?cè)俳Y(jié)合《行政許可法》第14、16、17條以及2013年《國(guó)務(wù)院關(guān)于嚴(yán)格控制新設(shè)行政許可的通知》規(guī)定，以體系解釋為方法進(jìn)行分析，筆者發(fā)現(xiàn)，此處的“法定”應(yīng)理解為法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章五類依據(jù)。此外，依據(jù)《行政許可法》第14、15條規(guī)定內(nèi)容，排污許可的創(chuàng)設(shè)應(yīng)法律先行，尚未制定法律等情形的，行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章均可以在一定條件下依順位創(chuàng)設(shè)行政許可。當(dāng)前，大氣及水污染防治層面的基本法設(shè)定了三類許可事項(xiàng)，環(huán)保基本法也對(duì)排污許可進(jìn)行了簡(jiǎn)單規(guī)定，但僅涉及有限的許可事項(xiàng)且條文內(nèi)容過于簡(jiǎn)單。

鑒于《行政許可法》頒布較早，其實(shí)施后相關(guān)的行政決定、環(huán)境資源法律相繼頒布修改，應(yīng)進(jìn)一步結(jié)合特別法優(yōu)于一般法、特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定的原則，再次考量排污許可權(quán)設(shè)定的依據(jù)是否有限縮解釋的空間。通過梳理，《環(huán)境保護(hù)法》（2014年修訂）、《大氣污染防治法》（2018年修正）、《水污染防治法》（2017年修正）、《海洋環(huán)境保護(hù)法》（2017年修正）、《放射性污染防治法》（2003年）、《核安全法》（2018年）中仍相繼使用了“法律規(guī)定”、“依法”、“按照規(guī)定”、“經(jīng)國(guó)家海洋行政主管部門審查批準(zhǔn)發(fā)給許可證”、“依照國(guó)務(wù)院有關(guān)規(guī)定”、“向國(guó)務(wù)院核安全監(jiān)督管理部門申請(qǐng)?jiān)S可”等較為模糊的修辭，難以為許可權(quán)設(shè)定依據(jù)提供限縮解釋的空間。也就是說，《排污許可法》適用后的環(huán)境污染類專門法律仍堅(jiān)持了貫徹行政許可法的一般規(guī)定，并未突破，為此，可以初步判斷排污許可設(shè)定的規(guī)范性依據(jù)包括法律、行政法規(guī)、國(guó)務(wù)院決定、地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章五類，需要進(jìn)一步追問解釋。

當(dāng)前，以全國(guó)人大及其常委會(huì)通過的法律設(shè)定排污許可當(dāng)屬無(wú)疑，問題的關(guān)鍵是，行政法規(guī)及國(guó)務(wù)院決定可以設(shè)定排污許可嗎？本文認(rèn)為，排污許可是依法規(guī)范排污單位排污行為的基礎(chǔ)性環(huán)境管理制度，作為許可憑證的排污許可證是排污單位在生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)期接受環(huán)境監(jiān)管和生態(tài)環(huán)境主管部門實(shí)施監(jiān)管的主要法律文書。排污許可制作為一項(xiàng)普遍適用的常態(tài)化核心制度安排，不屬于《行政許可法》第14條第2款中以國(guó)務(wù)院決定形式設(shè)置的及時(shí)性、臨時(shí)性行政許可，排污許可制度適宜全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)制定法律，或國(guó)務(wù)院自行制定行政法規(guī)［5］。早在《行政許可法》起草的過程中，國(guó)務(wù)院能否以決定的方式創(chuàng)設(shè)行政許可就爭(zhēng)議頗多。為了行政管理的便利，鑒于有關(guān)公共治理領(lǐng)域制定法律與行政法規(guī)準(zhǔn)備不足，賦予國(guó)務(wù)院一定條件下的行政許可權(quán)力才被立法允許，即滿足“必要性”和“臨時(shí)性”要求。盡管排污許可實(shí)踐開展多年，建立法律制度仍是一項(xiàng)艱巨而復(fù)雜的系統(tǒng)工程，事關(guān)不同主體利益，立法條件還不成熟，要循序漸進(jìn)。先由國(guó)務(wù)院頒布條例，條件成熟后再制定法律。從中國(guó)實(shí)踐角度看，國(guó)務(wù)院通過決定設(shè)定行政許可的實(shí)踐并不具備這兩個(gè)原則。目前，國(guó)務(wù)院決定設(shè)定的很多行政許可不具有臨時(shí)性，而是長(zhǎng)期實(shí)施的行政許可［6］，排污許可的設(shè)定應(yīng)引以為鑒，為避免排污許可權(quán)被濫用，直接制定行政法規(guī)本身就是現(xiàn)實(shí)的路徑選擇。根據(jù)行政許可設(shè)定的一般法理，國(guó)務(wù)院有關(guān)排污許可的行政法規(guī)，需規(guī)定排污單位在行使其排污有關(guān)的法定權(quán)利時(shí)，哪些事項(xiàng)與行為需經(jīng)過有關(guān)政府機(jī)關(guān)的審核或批準(zhǔn)，才能作為或不作為，也就是說，規(guī)定排污單位行使法定權(quán)利時(shí)，必須符合明確的資格和條件。由此，立法主體有權(quán)在法定職權(quán)范圍內(nèi)設(shè)立許可，但不能超越憲法和法律所設(shè)立的相關(guān)界限［7］。排污許可設(shè)定權(quán)不可自由行使，行政許可自由裁量權(quán)亦不可濫用，應(yīng)規(guī)范行政許可權(quán)的設(shè)定［8］。

國(guó)家層面的設(shè)定權(quán)解決后，接下來(lái)的問題是地方性法規(guī)及省級(jí)政府規(guī)制可否設(shè)定排污許可。首先，在執(zhí)行立法權(quán)層面，依據(jù)《行政許可法》第16條的規(guī)定：法規(guī)、規(guī)章可以在上位法設(shè)定的排污許可事項(xiàng)范圍內(nèi)，對(duì)實(shí)施該排污許可作出“具體規(guī)定”。也就是說，地方性法規(guī)與省級(jí)政府規(guī)章可以在不違背排污許可行政法規(guī)的前提下，就排污許可的設(shè)定、實(shí)施機(jī)關(guān)、條件、程序、期限做出符合地方實(shí)際的具體安排與實(shí)施細(xì)則。其次，在創(chuàng)設(shè)立法權(quán)層面，歐美等發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)表明，地方設(shè)定排污許可的依據(jù)主要在于該許可是否達(dá)到了預(yù)期目標(biāo)，其有效實(shí)施建立在充分的政策評(píng)估和設(shè)定前后的成本效益分析基礎(chǔ)之上。就中國(guó)地方性法規(guī)而言，在沒有上位法就某一排污領(lǐng)域或行為進(jìn)行規(guī)定的情況下，允許地方性法規(guī)設(shè)置是不違背排污許可法基本規(guī)定的，且符合中央放管服的基本精神，由此，應(yīng)當(dāng)引入發(fā)達(dá)國(guó)家的成本收益分析等成功經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)評(píng)估地方排污許可的設(shè)定。鑒于省級(jí)政府設(shè)定排污許可的臨時(shí)性與任意性較大，與排污許可的重要地位不相稱，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范和限制省級(jí)政府設(shè)定臨時(shí)排污許可。

簡(jiǎn)言之，排污許可設(shè)定權(quán)應(yīng)當(dāng)在整體的法秩序下發(fā)揮合力，豐富及細(xì)化排污許可專門行政法規(guī)中有關(guān)排污許可設(shè)定權(quán)內(nèi)容，允許地方性法規(guī)設(shè)定排污許可，嚴(yán)格限制省級(jí)政府規(guī)章設(shè)定臨時(shí)許可。

三、排污許可的授予未必基于行為合法

當(dāng)前，一些環(huán)境保護(hù)部門工作人員認(rèn)為：行政許可只能發(fā)給合法排污單位，對(duì)違法排污單位發(fā)放許可，等于許可違法。①筆者在日常與環(huán)境保護(hù)等部門工作人員交流中，發(fā)現(xiàn)存在很多這樣的觀點(diǎn)。依本文所見，該觀點(diǎn)并無(wú)法律依據(jù)。

第一，行政處罰和行政許可是兩種獨(dú)立的行政行為，并不互為條件。行政處罰以行政相對(duì)人違法為前提，以《行政處罰法》為依據(jù)，排污單位無(wú)論是否有排污許可證，只要存在有關(guān)的行政違法行為，均應(yīng)受到行政處罰，排污許可的存在不是減輕或者免除行政處罰的法定依據(jù)。排污許可是依據(jù)法定條件和程序授予排污單位的，不以行為的合法性作為發(fā)證條件，會(huì)隨時(shí)因違法違反許可條件及現(xiàn)實(shí)條件等被撤銷行政許可。實(shí)踐中，有一種特殊情況的存在使得排污許可與行政處罰存在競(jìng)合，即排污企業(yè)未取得排污許可證，同時(shí)非法排放大氣污染物和水污染物的，針對(duì)此情況，生態(tài)環(huán)境部2018年7月20日在《關(guān)于環(huán)境行政處罰過程中有關(guān)問題的復(fù)函》中指出，排污企業(yè)未取得排污許可證，同時(shí)非法排放大氣污染物和水污染物的，屬于違法行為?，F(xiàn)行的《大氣污染防治法》和《水污染防治法》對(duì)未依法取得排污許可證排放污染物的違法行為，規(guī)定了相同的處罰措施，可以根據(jù)《大氣污染防治法》或者《水污染防治法》予以處罰。

第二，排污許可的依據(jù)為有限的“法定條件”，排污許可的授予不以“無(wú)違法行為證明”為要件?！缎姓S可法》第2條規(guī)定：行政許可是指“行政機(jī)關(guān)根據(jù)公民、法人或者其他組織的申請(qǐng)，經(jīng)依法審查，準(zhǔn)予其從事特定活動(dòng)的行為”。據(jù)此，排污許可依據(jù)法定條件而授予排污單位，符合法定條件就要準(zhǔn)予行政許可，而不是審查其全部行為是否合法，不以行為主義審查模式下的合法性為條件。中國(guó)目前的法律并未特別規(guī)定排污許可的準(zhǔn)入門檻，黨中央和國(guó)務(wù)院文件要求排污許可覆蓋所有固定污染源，這就意味著未來(lái)的立法中排污許可的門檻應(yīng)盡量降低，許可的范圍應(yīng)盡可能擴(kuò)大?？傮w而言，現(xiàn)有的國(guó)家及地方規(guī)范性文件中大量存在著設(shè)定條件不科學(xué)的行政許可，過高的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻限制了自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，造成了行業(yè)壟斷，成為提高社會(huì)創(chuàng)新能力的桎梏。我們不能忽視的現(xiàn)實(shí)是，全國(guó)仍有不少企業(yè)在沒有排污許可證“許可”的狀態(tài)下邊生產(chǎn)邊排污。排污許可制度的應(yīng)然理念為：有能力合法達(dá)標(biāo)排污的企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者均應(yīng)納入排污許可的適用范圍，而不宜糾結(jié)于排污單位的既往歷史與當(dāng)下表現(xiàn)是否“清白”。也就是說，排污許可應(yīng)采用“能力主義”的規(guī)制模式，而非“行為主義”的規(guī)制路徑。此外，2014年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的通知》要求“全面清理違法違規(guī)建設(shè)項(xiàng)目”。根據(jù)其要旨，對(duì)于歷史上存在環(huán)評(píng)和建設(shè)項(xiàng)目違法的單位，經(jīng)過整改方能納入排污許可，這也是考慮到環(huán)評(píng)違法單位領(lǐng)取排污許可證后的守法可能。所以，針對(duì)當(dāng)前的環(huán)保違法，完全可以和排污許可申請(qǐng)過程并行處理。

第三，排污許可為“證后”監(jiān)管，以證為環(huán)境管理的關(guān)鍵，制度著眼于排污單位許可排污后的持續(xù)守法而非許可前一時(shí)合法狀態(tài)。黨中央和國(guó)務(wù)院多次提出建立并實(shí)施固定污染源全覆蓋的排污許可制度，其目的是通過證前審查與證后監(jiān)管，覆蓋污染源建設(shè)、生產(chǎn)、關(guān)閉全過程的“一證式”管理，推動(dòng)排污單位由原來(lái)的被動(dòng)接受監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)橹鲃?dòng)認(rèn)證守法［9］，而非強(qiáng)調(diào)排污許可前的某個(gè)具體行為時(shí)間截點(diǎn)守法。2018年8月生態(tài)環(huán)境部部長(zhǎng)李干杰在全國(guó)生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)深化“放管服”改革及轉(zhuǎn)變政府職能會(huì)議上指出：“取消環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)資質(zhì)、環(huán)?？⒐を?yàn)收等兩項(xiàng)行政審批事項(xiàng)”，就是考慮到企業(yè)完全可以制造條件過關(guān)。實(shí)踐中，只要排污單位違法排污未被查處，環(huán)保部門均要承擔(dān)監(jiān)管不力的責(zé)任，區(qū)別在于由發(fā)證單位還是證后監(jiān)管單位承擔(dān)責(zé)任，從許多發(fā)證和證后監(jiān)管一體的國(guó)家和地區(qū)看，這根本不是一個(gè)問題。況且，國(guó)內(nèi)很多其他行政許可事項(xiàng)的立法，均沒有將被許可單位的全面守法作為許可條件。當(dāng)前，包括各類行政許可在內(nèi)的“放改服”之改革精神便是要加強(qiáng)證后監(jiān)管與簡(jiǎn)化證前審查，從實(shí)踐看，中國(guó)已經(jīng)在工業(yè)產(chǎn)品許可領(lǐng)域?qū)嵤┳C后審查試點(diǎn)。2018年6月《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境保護(hù)堅(jiān)決打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》要求2020年覆蓋所有固定污染源。由此觀之，全面和實(shí)質(zhì)的排污許可證前審查顯然不現(xiàn)實(shí)。排污許可是依據(jù)具體的許可條件核發(fā)的，許可不是排污單位各類行為的“合法證明”和逃脫行政監(jiān)管的擋箭牌。許可單位向排污單位核發(fā)排污許可證，并不意味著排污單位可以豁免行政處罰和其他法律責(zé)任，更不代表排污許可核發(fā)部門的監(jiān)管職責(zé)消失。

由此，排污許可的授予條件，本質(zhì)上取決于和行政處罰的關(guān)系厘定及許可行為背后的規(guī)制模式。簡(jiǎn)言之，排污許可依據(jù)法定條件和程序授予排污單位，不以行為的合法性為發(fā)證條件；排污許可的授予以主體的“能力主義”許可模式為要義，不以排污單位溯及既往的行為違法性為審查要件；排污許可為“證后”監(jiān)管，以證為環(huán)境管理的關(guān)鍵，制度導(dǎo)向在于排污單位許可排污后的持續(xù)守法而非許可前一時(shí)合法的判定。

四、環(huán)評(píng)可以不作為排污許可的前置

排污許可條件設(shè)定的另一個(gè)難題在于，可否將環(huán)評(píng)作為準(zhǔn)予許可的前置程序。在筆者看來(lái)，環(huán)評(píng)前置的觀點(diǎn)并無(wú)說服力，主要理由如下：

第一，現(xiàn)有各類規(guī)定未全面禁止環(huán)評(píng)違規(guī)企業(yè)的排污。目前，中國(guó)法律法規(guī)尚未明確企業(yè)環(huán)評(píng)違法情形下可否被授予排污許可。與此同時(shí)，實(shí)踐中建設(shè)單位未批先建、違反“三同時(shí)”制度①“三同時(shí)制度”是中國(guó)獨(dú)創(chuàng)的、出現(xiàn)最早的一項(xiàng)環(huán)境管理制度，指建設(shè)項(xiàng)目中的防治污染設(shè)施，應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、同時(shí)施工、同時(shí)投產(chǎn)使用。2015年開始實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》第四十一條對(duì)該制度進(jìn)行了規(guī)定。的現(xiàn)象一直較為普遍。針對(duì)環(huán)評(píng)未批、先行開工的情形，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條設(shè)置了“責(zé)令停止建設(shè)、處以罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”的責(zé)任形式。針對(duì)未批環(huán)評(píng)、建設(shè)完成的情形，《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》第23條規(guī)定了“責(zé)令限期改正、處以罰款；造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞的，責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用或者責(zé)令關(guān)閉”的處罰類型。據(jù)此，禁止排污的范圍僅限于“造成重大環(huán)境污染或者生態(tài)破壞”被“責(zé)令停止生產(chǎn)或者使用”或者“責(zé)令關(guān)閉”，除此之外，建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)以后未被禁止排污。也就是說，一旦排污被允許，排污許可證便應(yīng)當(dāng)頒發(fā)。而且，《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)及絕大多數(shù)有關(guān)排污許可的地方規(guī)定，均未將環(huán)評(píng)合法與符合“三同時(shí)”制度要求作為頒發(fā)許可證的前置條件。

第二，現(xiàn)有規(guī)定僅明確了環(huán)評(píng)與排污許可的銜接方式，而非前置程序?！犊刂莆廴疚锱欧旁S可制實(shí)施方案》對(duì)排污許可與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的銜接作出三項(xiàng)要求：首先，排污許可制度在“基本原則”層面銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。其次，排污許可制度在“整合環(huán)境管理制度”層面銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，即“新建項(xiàng)目必須在發(fā)生實(shí)際排污行為之前申領(lǐng)排污許可證，環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)中與污染物排放相關(guān)的主要內(nèi)容應(yīng)當(dāng)納入排污許可證，其排污許可證執(zhí)行情況應(yīng)作為環(huán)境影響后評(píng)價(jià)的重要依據(jù)”，這是對(duì)兩者在內(nèi)容銜接與監(jiān)管銜接的環(huán)節(jié)要求［10］。再次，排污許可制度在“規(guī)范排污許可證發(fā)放”層面銜接環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，即“根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)要求等，依法合理確定許可排放的污染物種類、濃度及排放量”。不難發(fā)現(xiàn)，以上方案并未強(qiáng)制將依法環(huán)評(píng)作為排污許可的前提。另外，前環(huán)保部2016年頒布的《排污許可證管理暫行規(guī)定》第10條第3、4款也做出規(guī)范排污許可證發(fā)放語(yǔ)境下排污許可銜接環(huán)境評(píng)價(jià)的類似規(guī)定。根據(jù)該兩款，核發(fā)機(jī)關(guān)應(yīng)根據(jù)污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、總量控制指標(biāo)、環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)要求等，確定排放污染物種類、濃度及排放量。對(duì)新改擴(kuò)建項(xiàng)目的排污單位，環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)將環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件及批復(fù)的相關(guān)要求作為重要依據(jù)。可見，該款對(duì)上述第三層面的銜接進(jìn)行了拓展和細(xì)化，同樣沒有規(guī)定依法排污作為許可排污的前置程序，而僅僅是將環(huán)評(píng)的內(nèi)容適當(dāng)納入了排污許可的管理。

第三，倘若將依法環(huán)評(píng)作為許可排污的前提，就意味著變相承認(rèn)補(bǔ)辦環(huán)評(píng)制度。2016年全國(guó)人大常委會(huì)修正的《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第31條取消了“……由有權(quán)審批該項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件的環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，限期補(bǔ)辦手續(xù)”，修改為“……擅自開工建設(shè)的，由縣級(jí)以上環(huán)境保護(hù)行政主管部門責(zé)令停止建設(shè)，根據(jù)違法情節(jié)和危害后果，處……罰款，并可以責(zé)令恢復(fù)原狀”。盡管2017年之前環(huán)保部辦公廳頒布的《關(guān)于做好環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度與排污許可制銜接相關(guān)工作的通知》提出“環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度是申請(qǐng)排污許可證的前提和重要依據(jù)”，但通知全文內(nèi)容均未在程序上體現(xiàn)環(huán)評(píng)是排污許可的前置必要，而是盡可能細(xì)化環(huán)評(píng)與排污許可兩者在適用中的緊密關(guān)系和銜接方式，僅僅是為全面規(guī)范、集約管理企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者的行為提供便于操作的指引。譬如，通知要求“納入排污許可管理的建設(shè)項(xiàng)目，可能造成重大環(huán)境影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告書的，原則上實(shí)行排污許可重點(diǎn)管理；可能造成輕度環(huán)境影響、應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表的，原則上實(shí)行排污許可簡(jiǎn)化管理等等”。所以，通知指出的前提僅僅表明了環(huán)評(píng)在排污許可管理中的重要性和應(yīng)考慮性，絕非是程序?qū)用娴那爸靡?。如果將前提作為前置要件?lái)適用，排污單位沒有環(huán)評(píng)就意味著無(wú)法申請(qǐng)排污許可，就意味著變相恢復(fù)被刪除的補(bǔ)辦環(huán)評(píng)條款。

第四，美國(guó)經(jīng)驗(yàn)及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)均未設(shè)置環(huán)評(píng)前置等規(guī)定。在美國(guó)，排污許可與環(huán)評(píng)系彼此獨(dú)立的制度實(shí)踐，環(huán)評(píng)沒有納入排污許可的審批環(huán)節(jié)。無(wú)論是《國(guó)家環(huán)境政策法》中的僅涉及法定義務(wù)的環(huán)境評(píng)估，還是《清潔空氣法》《清潔水法》中的實(shí)體要求、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)許可條款，都體現(xiàn)和表明了排污許可與環(huán)評(píng)的互不干涉性。如《清潔空氣法》僅規(guī)定了排放源須證明排放污染物的擴(kuò)散量不違反《國(guó)家環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（National Ambient Air Quality Standards，NAAOS）允許的排放增加量，或者符合該質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)減少或消除污染物的要求。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)的相關(guān)規(guī)定表明，環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以替代固定污染源的許可設(shè)定，比如固定污染源需要申請(qǐng)?jiān)O(shè)置許可證和操作許可證，環(huán)境影響評(píng)價(jià)可以替代設(shè)置許可證，申請(qǐng)操作許可證的前提是取得設(shè)置許可證。①中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)《固定污染源設(shè)置變更及操作許可辦法》第12條規(guī)定：“公私場(chǎng)所應(yīng)于取得固定污染源設(shè)置許可證后，始得進(jìn)行固定污染源設(shè)備安裝或建造，并應(yīng)依許可證內(nèi)容進(jìn)行設(shè)置或變更。”

綜上，排污許可與環(huán)評(píng)的緊密關(guān)系，并不代表環(huán)評(píng)的前置必要，而是在環(huán)境管理過程中盡量突出兩類制度的滲透，發(fā)揮合力。目前，依法環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度不宜作為排污許可的前置程序，對(duì)未批先建、批驗(yàn)不符合的違規(guī)企業(yè)，以盡量納入排污許可證管理范疇為總體原則，逐步規(guī)范其排污行為［11］。對(duì)實(shí)踐層面缺少環(huán)評(píng)及“三同時(shí)”手續(xù)的在建項(xiàng)目頒發(fā)排污許可證，并不存在問題。

五、達(dá)標(biāo)排放不是排污許可的條件

排污許可條件設(shè)定最后一個(gè)可能的問題在于是否應(yīng)當(dāng)將達(dá)標(biāo)排放作為排污許可的條件。在筆者看來(lái)，穩(wěn)定達(dá)標(biāo)排放是對(duì)固定污染源運(yùn)行全過程的基本要求，《行政許可法》及相關(guān)環(huán)保法律沒有明確規(guī)定達(dá)標(biāo)排放為排污許可條件，實(shí)際上也不可能作為排污許可的條件。

第一，以逆向推理為解釋方法，若達(dá)標(biāo)排放為排污許可的條件，那么超標(biāo)即應(yīng)當(dāng)無(wú)證。如果達(dá)標(biāo)排放作為排污許可條件，超標(biāo)排放便違反了排污許可條件，不符合許可條件即應(yīng)撤銷行政許可，但現(xiàn)行法律法規(guī)等均無(wú)明確規(guī)定超標(biāo)排污即撤銷排污許可?！洞髿馕廴痉乐畏ā罚?018年修正）第99條規(guī)定：“違反本法規(guī)定，有下列行為之一的，由縣級(jí)以上人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門責(zé)令改正或者限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，并處十萬(wàn)元以上一百萬(wàn)元以下的罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：（一）未依法取得排污許可證排放大氣污染物的；（二）超過大氣污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)大氣污染物排放總量控制指標(biāo)排放大氣污染物的；（三）通過逃避監(jiān)管的方式排放大氣污染物的”。由此可見，超標(biāo)排污情節(jié)嚴(yán)重的，才能責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉?！端廴痉乐畏ā返?3條也作出相似要求，“違反本法規(guī)定……情節(jié)嚴(yán)重的，報(bào)經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉：（一）未依法取得排污許可證排放水污染物的；（二）超過水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)或者超過重點(diǎn)水污染物排放總量控制指標(biāo)排放水污染物的”，即超標(biāo)排污情節(jié)嚴(yán)重的，才能責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉。所以，對(duì)于有符合要求的治污設(shè)備、具備達(dá)標(biāo)“應(yīng)然”可能的排污單位，可以發(fā)放許可證。

第二，依據(jù)域外和中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)經(jīng)驗(yàn)，排放標(biāo)準(zhǔn)作為排污許可要求而非許可條件。德國(guó)《聯(lián)邦污染排放保護(hù)法》第4條第1款第1項(xiàng)規(guī)定：一個(gè)設(shè)施或設(shè)備，會(huì)產(chǎn)生環(huán)境的影響或者以其他方式危害鄰居或公眾，應(yīng)當(dāng)取得許可，獲得排放許可的條件包括德國(guó)聯(lián)邦污染物排放保護(hù)法規(guī)定的條件和其他公法所規(guī)定的條件［12］。這些條件雖然包含排放標(biāo)準(zhǔn)，但均不作為許可條件。美國(guó)1972年《清潔水法》第402條規(guī)定：任何人于任何點(diǎn)源向美國(guó)水域排放污染物，必須取得NPDES（The National Pollutant Discharge Elimination System Permit，NPDES）許可證，否則違法。美國(guó)排污許可根據(jù)基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)和基于環(huán)境質(zhì)量的標(biāo)準(zhǔn)，綜合確定排污單位的排放限值。排放限值根據(jù)許可證適用于具體企業(yè)，而非在頒發(fā)許可證之前直接適用于企業(yè)。在第一輪頒發(fā)排污許可證缺乏適用標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，《清潔水法》允許發(fā)證人員根據(jù)最佳專業(yè)判斷（Best ProfessionalJudgment，BPJ）確定排放限值。中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)2003年版《事業(yè)廢（污）水排放地面水體許可辦法》規(guī)定，要求申請(qǐng)排放許可者提交試車計(jì)劃書等材料，申請(qǐng)簡(jiǎn)易排放許可文件者才可以三個(gè)月內(nèi)用符合排放流水標(biāo)準(zhǔn)的檢測(cè)報(bào)告代替。

第三，地方性法規(guī)及規(guī)章普遍未將達(dá)標(biāo)排污作為許可條件。以“排污＋許可”，或“排放＋許可”為并列關(guān)鍵詞在北大法寶進(jìn)行標(biāo)題檢索，截至2018年11月，中國(guó)共頒布了近200項(xiàng)涉及排污許可的各類規(guī)范性文件，其中地方層面只有《哈爾濱市重點(diǎn)污染物排放總量控制條例》（2016）和《河北省達(dá)標(biāo)排污許可管理辦法》（2014）將達(dá)標(biāo)排放作為排污許可條件?！逗幽鲜p少污染物排放條例》（2013）和《包頭市排污許可證管理辦法》（2012）則對(duì)超標(biāo)排放發(fā)放臨時(shí)排污許可證做出規(guī)范。

由此，無(wú)論是基于逆向推理的解釋適用、參考發(fā)達(dá)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)還是地方實(shí)踐，達(dá)標(biāo)排放與否均不是排污許可的法定前提條件。

結(jié) 語(yǔ)

多年來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央高度重視生態(tài)文明體制改革，注重從國(guó)家全局戰(zhàn)略層面來(lái)闡釋和部署生態(tài)文明建設(shè)［13］，在推動(dòng)生態(tài)文明改革和建設(shè)重大實(shí)踐中取得了一系列重大進(jìn)展，生態(tài)環(huán)境治理成效顯著。隨著生態(tài)文明體制改革的繼續(xù)深化，作為其重要部分的固定污染源環(huán)境管理制度改革也必將在整體的機(jī)構(gòu)、職能、制度改革中理順關(guān)系。排污許可制度是環(huán)境管理的基礎(chǔ)制度，其設(shè)定問題不僅關(guān)涉整個(gè)生態(tài)文明制度，更是保障國(guó)家長(zhǎng)治久安和科學(xué)發(fā)展的問題［14］。中國(guó)應(yīng)盡快頒布《排污許可管理?xiàng)l例》，確立排污許可的范圍和適用對(duì)象以及與相關(guān)制度的銜接等一般規(guī)定，進(jìn)一步明確實(shí)施程序、執(zhí)行規(guī)范、證后監(jiān)管及法律責(zé)任，以進(jìn)一步強(qiáng)化排污者責(zé)任，為打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)建立全面的制度保障。