我國文化扶貧政策的歷史變遷與未來走向*

陳 建

0 引言

2020年是我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會的收官之年。按照黨的十九屆四中全會要求，“堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧攻堅成果，建立解決相對貧困的長效機制”[1]，將是我國反貧困事業(yè)的工作重點。而文化扶貧政策作為貧困地區(qū)鄉(xiāng)村決勝脫貧攻堅、實現(xiàn)全面振興與全面小康的重要舉措，可以成為阻斷返貧、解決相對貧困的有效機制。我國的文化扶貧政策經(jīng)過多年探索發(fā)展，已構(gòu)成中國特色貧困治理與文化治理體系與實踐的基本內(nèi)容。同時，文化扶貧研究也成為圖書館學、公共管理學、政治學等多學科關(guān)注的熱點。學者們圍繞文化扶貧的內(nèi)涵、意義、問題、對策等內(nèi)容積累了豐碩成果。然而，2020年完成脫貧攻堅任務(wù)后，文化扶貧政策是調(diào)整轉(zhuǎn)變還是終結(jié)消解，是當前必須解答的問題。從公共政策角度看，政策很少能一直維持當初被采納的形式，而是處于持續(xù)不斷的演化之中[2]25，而政策變遷又具有路徑依賴性。探討文化扶貧政策變遷及其2020年后的走向，不僅需要結(jié)合新時代貧困形態(tài)的變化，更需要厘清文化扶貧政策變遷的歷史脈絡(luò)，從而繼往開來，確保政策抉擇的正確性。因此，在2020年這一重大時間節(jié)點交匯處，探究新中國文化扶貧政策變遷過程與經(jīng)驗，可以為2020年后相對貧困治理與文化扶貧政策規(guī)劃提供學術(shù)啟發(fā)與政策建議，具有比較重要的理論與實踐意義。

1 文化扶貧政策變遷分析的歷史制度主義范式

文化扶貧政策是政府制定實施的，以貧困地區(qū)文化供給與幫扶發(fā)展為重點，旨在豐富貧困地區(qū)人們精神文化生活、實現(xiàn)脫貧致富的一系列措施。目前，我國的文化扶貧政策強調(diào)文化的“扶志”與“扶智”作用及其對貧困地區(qū)發(fā)展的推動意義，涉及貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)、文化市場體系完善與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展、文藝創(chuàng)作、文化遺產(chǎn)保護等內(nèi)容，以及相應(yīng)的人才、資金等資源配套機制。就實踐而言，文化扶貧與貧困地區(qū)文化建設(shè)在政策目標、內(nèi)容上具有一致性，貧困地區(qū)又多分布于農(nóng)村。因此，基于打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、實施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略要求，現(xiàn)階段文化扶貧政策主要面向貧困地區(qū)農(nóng)村。學界討論文化扶貧問題時也集中圍繞貧困農(nóng)村地區(qū)展開。而文化扶貧政策的邊界相對模糊性與內(nèi)容多重性增加了其變遷發(fā)展過程的復(fù)雜性，并在不同經(jīng)濟社會發(fā)展階段發(fā)生了政策內(nèi)容、特性等的變動。這就需要有效的分析范式。歷史制度主義尤為關(guān)注制度的歷史和脈絡(luò)，并在制度變遷問題上具有較強解釋力，可以為本研究提供分析框架。1980 年以來，新制度主義興起并引發(fā)當代政治學發(fā)展的“范式革命”[3]23。新制度主義政治學也隨之發(fā)展為歐美政治學界的主流話語與研究范式[4]，并成為國內(nèi)政治學界一種流行理論[5]。目前已有學者在文化政策與機構(gòu)變遷等研究中運用到了歷史制度主義范式。例如，政府文化管理機構(gòu)變遷呈現(xiàn)路徑依賴特性，并存在以重大事件為表現(xiàn)形式的“關(guān)鍵節(jié)點”[6]；農(nóng)村公共文化制度變遷過程中受制度粘性等的制約，導致服務(wù)“懸浮化”[7]。這些研究證明了歷史制度主義的解釋力與適用性。

我國文化扶貧起步較早，政策變遷兼具歷史延續(xù)性與階段創(chuàng)新性，具備運用歷史制度主義進行分析的可行性與必要性。歷史制度主義以制度為焦點解釋社會想象，將制度視為歷史的產(chǎn)物，主張為了解特定時期的脈絡(luò)(即制度)，應(yīng)關(guān)注形成脈絡(luò)的歷史過程，這是其被稱為“歷史”制度主義的原因[8]21。制度是指嵌入政體或政治經(jīng)濟組織結(jié)構(gòu)中的正式或非正式的程序、規(guī)則、規(guī)范和慣例[9]。歷史制度主義者集中關(guān)注重大結(jié)果或復(fù)雜難題，嚴格用宏觀背景來分析社會或政治過程所得以開展的中觀或微觀層面上的組織與制度構(gòu)造，并以追尋這些歷時性進程之軌跡的方式提出解釋，這3個特征有助于我們理解政府、政治與公共政策[10]175。在解釋制度變遷時，早期歷史制度主義依賴于“斷裂均衡模型”[11]，認為制度一般處于長期穩(wěn)定狀態(tài)，只有在受到外部強烈沖擊時才會產(chǎn)生突發(fā)性變遷，然后再次進入靜態(tài)均衡期。依據(jù)該模型，制度變遷的動力來自于外部，變遷過程由制度形態(tài)發(fā)生重大變化的關(guān)鍵節(jié)點與變化之后的平穩(wěn)延續(xù)期構(gòu)成，即制度變遷是激進的。但現(xiàn)實中多數(shù)制度變遷卻是漸進的。因此，歷史制度主義等流派開始反思既有制度變遷理論的缺陷。其中，奧倫和斯科隆內(nèi)克通過引入時間概念解釋制度變遷，認為制度由在不同時間為解決不同問題出現(xiàn)的異質(zhì)要素構(gòu)成，即制度具有“形成的歷時性”與某一時間點上的“并列構(gòu)成性”[8]35，189。各種制度要素之間的矛盾沖突就會引發(fā)制度變化。如此，歷史制度主義便能解釋漸進式制度變遷類型與過程。在討論制度變遷時，歷史制度主義格外強調(diào)路徑依賴與關(guān)鍵節(jié)點的作用，認為具有特定順序的因果變量的相互影響在某一具體時刻的這一點上結(jié)合在一起[10]186，特定時間點的選擇會持續(xù)制約未來的選擇。在內(nèi)外部環(huán)境發(fā)生變化的關(guān)鍵節(jié)點上，一旦選擇了某種制度形態(tài)或模式，就會進入一個回報遞增過程，即“自我增強或正反饋的過程”[12]，其相對收益、退出成本會隨時間而上升，從而使制度變遷具有路徑依賴性；只有在下一個關(guān)鍵節(jié)點上，制度才會發(fā)生較大的變化。根據(jù)歷史制度主義的觀點與范式，文化扶貧政策屬于制度的范疇；文化扶貧政策是由多元異質(zhì)要素構(gòu)成的復(fù)合體，在不同時期為達到特定政策目標，加入了不同要素與內(nèi)容，其變遷有一定的邏輯可循。對此，借助歷史制度主義理論要點與框架，可以有效探究新中國文化扶貧政策變遷過程。

2 政府主導的文化下鄉(xiāng):1949年以來的文化扶貧政策變遷歷程

目前，已有學者對文化扶貧作了階段劃分，代表性觀點有：“以改革開放為起點，從早前探索嘗試，經(jīng)歷開發(fā)扶貧、綜合扶貧與精準扶貧中的文化扶貧”的四階段論[13]；分別以1993 年、2006年、2015年為起點的三階段論[14]；分別以1993年、2015年為起點的粗放救濟與精準服務(wù)的兩階段論[15]。上述研究涵蓋了40年來文化扶貧經(jīng)歷的關(guān)鍵節(jié)點與主要階段，具有重要參考價值。盡管文化扶貧在改革開放后才成為正式的政策術(shù)語，但文化扶貧相關(guān)實踐在中華人民共和國成立伊始就已經(jīng)在農(nóng)村大規(guī)模實施。因此，遵循歷史制度主義范式，本研究將文化扶貧政策起點定為1949年中華人民共和國成立，并立足中華人民共和國70年發(fā)展歷程，以某一時期制定實施且明顯區(qū)別于以往的標志性政策文件或發(fā)生的異質(zhì)性變革為關(guān)鍵節(jié)點，將文化扶貧政策變遷歷程劃分為儲備萌發(fā)、興起擴展、轉(zhuǎn)變發(fā)展3個階段，后兩個階段又可以分別區(qū)分為不同的政策變遷區(qū)間。從整個變遷過程看，文化扶貧政策貫穿著強烈的政府主導的文化下鄉(xiāng)邏輯。這里不是將文化扶貧等同于文化下鄉(xiāng)，而是鑒于當前脫貧攻堅集中于農(nóng)村的政策實踐，透過內(nèi)容及形式，確定文化扶貧政策變遷的內(nèi)在邏輯?！拔幕锣l(xiāng)”側(cè)重指政府主導的行政化、外輸型的文化幫扶與塑造邏輯，這也是對歷史制度主義范式的具體應(yīng)用。

2.1 政策儲備萌發(fā)階段:動員宣教式文化扶貧(1949-1978)

中國共產(chǎn)黨從建黨之初即高度重視對社會的文化動員[16]，也歷來重視文化的扶貧作用[17]。中華人民共和國剛成立時，農(nóng)民落后的思想文化素質(zhì)、極度匱乏的精神文化生活與社會主義過渡及建設(shè)要求不符。為鞏固新生政權(quán)、發(fā)動群眾參與國家建設(shè)，黨和政府在農(nóng)村開展了一系列文化重建運動，即在農(nóng)村重構(gòu)新的文化秩序與文化生態(tài)。此時農(nóng)村處于普遍貧困狀態(tài)，農(nóng)村文化建設(shè)本身就帶有文化扶貧屬性，若干政策都蘊含了豐富的文化扶貧內(nèi)容，為改革開放后文化扶貧政策的正式興起奠定了基礎(chǔ)。同時，這一時期的文化扶貧政策實踐具有政治任務(wù)性，通過群眾動員，配合運動化的文化宣教與建設(shè)，強調(diào)文化為政治服務(wù)、為國家大政方針路線服務(wù)等；在政策重心上，與改革開放后的文化扶貧政策存在明顯區(qū)別。因此，1949年至1978年實際構(gòu)成了我國文化扶貧政策的儲備萌發(fā)階段。

1950年12月，政務(wù)院批轉(zhuǎn)教育部頒布《關(guān)于開展農(nóng)民業(yè)余教育的指示》，將“開展農(nóng)民業(yè)余教育，提高農(nóng)民的文化水平”列為“當前我國文化建設(shè)上的重大任務(wù)之一”。因此，文化宣傳教育是當時文化扶貧政策的主基調(diào)。第一，實施掃盲運動。以掃盲班、識字小組、冬學、夜校等形式掃除文盲，這是文化扶貧與教育扶貧的結(jié)合。第二，建設(shè)縣、鄉(xiāng)文化館站。文化館、站基本任務(wù)是“通過群眾性文化活動，滿足當?shù)厝罕娢幕枰⒁詯蹏髁x和社會主義精神教育群眾，使其成為祖國自覺的積極的保衛(wèi)者與建設(shè)者”[18]。第三，組織農(nóng)民創(chuàng)辦農(nóng)村俱樂部。1951年4月政務(wù)院批準《文化部1950年全國文化藝術(shù)工作報告與1951年計劃要點》，要求“在有條件的村鎮(zhèn)設(shè)立農(nóng)村俱樂部”，并“以識字教育、時事宣傳、文化娛樂及普及科學知識為主要任務(wù)”；1954年文化部再次要求，“開展農(nóng)村俱樂部的工作，并應(yīng)大力加強對它們的輔導”[19]?！皩τ跁簳r沒有條件建立農(nóng)村俱樂部的地方，應(yīng)積極發(fā)展各種單一的文化活動組織，像歌詠隊、業(yè)余劇團、圖書室、讀報組等”[20]。農(nóng)村俱樂部強調(diào)為政治、為生產(chǎn)服務(wù)，成為“開展農(nóng)村文化工作的中心環(huán)節(jié)”[21]。第四，部署農(nóng)村廣播收聲網(wǎng)。1950年4月，新聞總署發(fā)布《關(guān)于建立廣播收音網(wǎng)的決定》，要求在全國建立廣播收音網(wǎng)并設(shè)置收音員，普遍組織收聽工作；1956年1月，中共中央出臺《1956年到1967年全國農(nóng)業(yè)發(fā)展綱要(草案)》，要求“從1956年開始，分別在7年或者12 年內(nèi)基本上普及農(nóng)村廣播網(wǎng)”[22]57。到1966年，“全國77%的人民公社、54%的生產(chǎn)大隊接通了有線廣播”[23]317。第五，組織電影、文藝、圖書下鄉(xiāng)活動。在電影下鄉(xiāng)方面，1950年，文化部組織成立600個農(nóng)村電影放映隊，并將其分布到全國各地；1956年2月，文化部等部門發(fā)出指示，要求“全國各地發(fā)展和健全農(nóng)村電影放映網(wǎng)”[20]；到1962 年，“各地大約有9000多個電影放映隊在農(nóng)村巡回放映電影”[24]。電影下鄉(xiāng)在豐富農(nóng)民精神文化生活的同時，也確保了黨和政府對農(nóng)村文化生態(tài)的重塑與引領(lǐng)。在文藝下鄉(xiāng)方面，各地政府大力發(fā)動各類單位與團體組織文藝下鄉(xiāng)活動，將新文藝送至農(nóng)村。在圖書下鄉(xiāng)方面，黨的宣傳部門、政府文化部門、文化出版單位積極組織出版農(nóng)民讀物，并向農(nóng)村俱樂部、圖書室、文化室提供各類讀物。歷史制度主義認為，“新制度是在既有制度下形成的”[8]31。上述內(nèi)容構(gòu)成了我國文化扶貧政策體系的雛形。

2.2 政策興起擴展階段:開發(fā)救濟式扶貧(1978-2005)

“真正意義上的扶貧開發(fā)，是在改革開放之后開始的”[25]。1978年后的文化扶貧政策受市場化導向的經(jīng)濟改革影響，強調(diào)文化的經(jīng)濟效益，帶有開發(fā)救濟性質(zhì)；而2005年，建設(shè)公共文化服務(wù)體系命題的提出，促使文化扶貧政策產(chǎn)生質(zhì)的提升。因此，1978年至2005年構(gòu)成了文化扶貧政策變遷的第二階段。其中，以1993 年為界，又區(qū)分為兩個區(qū)間。

(1)文化扶貧的有限探索(1978-1993)。改革開放之初，在經(jīng)濟社會發(fā)展帶動下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化站、農(nóng)村廣播、電影及文藝下鄉(xiāng)等農(nóng)村文化事業(yè)再度起步。但在農(nóng)村集體經(jīng)濟解體與市場化改革沖擊下，農(nóng)村文化事業(yè)在經(jīng)歷短暫復(fù)蘇后，一度陷入低迷發(fā)展狀態(tài)。文化扶貧的政策探索實際是在物質(zhì)性救濟開發(fā)扶貧帶動下逐漸興起的。例如，在中央，1984年9月，中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于幫助貧困地區(qū)盡快改變面貌的通知》，要求文教等部門從文化政策層面幫助貧困地區(qū)改變面貌；在地方，安徽省自1980年就開始了文化扶貧的政策研究與探索，證明文化扶貧是一種有效的扶貧開發(fā)方式[26]。這一時期的文化扶貧出現(xiàn)了一些創(chuàng)新性實踐，卻并未廣泛進入政府政策議程，進展較為有限。

(2)文化扶貧的多方推進(1993-2005)。1993年是文化扶貧政策正式興起的起點。1993年12月，原國務(wù)院貧困地區(qū)經(jīng)濟開發(fā)領(lǐng)導小組更名為國務(wù)院扶貧開發(fā)領(lǐng)導小組，更加強調(diào)扶貧實踐的組織化與系統(tǒng)化；同月，文化部成立全國文化扶貧委員會，領(lǐng)導規(guī)劃、統(tǒng)籌推進全國文化扶貧工作。國家文化扶貧委員會一經(jīng)成立就聯(lián)合多個政府部門與文化單位，開展了“萬村書庫”“報刊下鄉(xiāng)”“送戲下鄉(xiāng)”等文化扶貧政策項目。自此，文化扶貧作為助力扶貧開發(fā)的基本工具，正式嵌入扶貧政策制度體系，進入全國范圍的多方推進階段。1994年12月，國務(wù)院出臺《國家八七扶貧攻堅計劃》，要求“文化、廣電部門加快貧困地區(qū)文化設(shè)施建設(shè)，采取電影放映隊、文化流動車、擴大電視收視率及有線廣播覆蓋范圍等形式改善群眾文化生活”[27]。1995年底，中宣部、農(nóng)業(yè)部、文化部等八部委聯(lián)合開展“文化下鄉(xiāng)”活動，并在1997年擴展為十部委組織的文化、科技、衛(wèi)生“三下鄉(xiāng)”活動?！拔幕锣l(xiāng)潮’對貧困地更是如雪中送炭，受到了老少邊窮地區(qū)的熱烈歡迎”[28]。多方聯(lián)動共同推進文化扶貧政策實踐成為扶貧脫貧的重點。在《文化事業(yè)發(fā)展“九五”計劃和2010年遠景目標綱要》《中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》《文化部關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見》和文化部、國家計委、財政部頒發(fā)的《關(guān)于進一步加強基層文化建設(shè)的指導意見》等政策文件中，文化治愚、文化脫貧致富成為多次強調(diào)的政策亮點。此后，文化扶貧一直是政府扶貧政策議程、規(guī)劃及實踐的基本組成部分，且發(fā)展為涵蓋圖書配送、文藝下鄉(xiāng)、文化宣教、設(shè)施建設(shè)等多項內(nèi)容的綜合扶貧體系。在這一階段，文化扶貧政策完成了從積累到出臺、興起的變遷過程。但是，此時的文化扶貧在很大程度上依附于經(jīng)濟扶貧，強調(diào)對貧困地區(qū)農(nóng)民的文化救濟以及對扶貧開發(fā)的精神推動，“文化扶貧就好像一根杠桿，起一點啟動和撬動的作用”[29]。

2.3 政策轉(zhuǎn)變發(fā)展階段:服務(wù)供給式文化扶貧(2005—2020)

“文化首先是一個公共性的概念”[30]2，文化扶貧以文化為要素，以公共服務(wù)為要旨。2005年后，文化扶貧開始超越從屬于經(jīng)濟扶貧的文化救濟開發(fā)屬性，轉(zhuǎn)變?yōu)楦毓卜?wù)性的貧困地區(qū)文化供給實踐。2005年啟動的新農(nóng)村建設(shè)與公共文化服務(wù)體系建設(shè)構(gòu)成了文化扶貧政策轉(zhuǎn)變的基本場域。這一階段，文化扶貧的公共性與社會功能得到了有效彰顯，并通過與公共文化服務(wù)體系、精準扶貧的相互結(jié)合，實現(xiàn)了從粗放到精準的政策優(yōu)化發(fā)展。而2020年是我國打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、全面建成小康社會決勝收官之年，應(yīng)成為既有文化扶貧政策周期的一個結(jié)束點。因此，2005-2020 年是文化扶貧政策變遷的第三階段。期間，文化扶貧政策先強調(diào)短時期內(nèi)完成體系架構(gòu)與快速運轉(zhuǎn)；在初見成效后，文化扶貧政策又著重追求高效益的持續(xù)化發(fā)展。因而，這一階段又以2015年為界，分為粗放運作與精準優(yōu)化兩個區(qū)間。

(1)文化扶貧政策的粗放運作(2005-2015)。2005年10月十六屆五中全會通過《中共中央關(guān)于制定“十一五”規(guī)劃的建議》，提出了建設(shè)社會主義新農(nóng)村的重大歷史任務(wù)，要求“逐步形成覆蓋全社會的比較完備的公共文化服務(wù)體系”[31]。隨后，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳相繼頒布《關(guān)于進一步加強農(nóng)村文化建設(shè)的意見》《關(guān)于加強公共文化服務(wù)體系建設(shè)的若干意見》和中共中央、國務(wù)院頒布《關(guān)于推進社會主義新農(nóng)村建設(shè)的若干意見》等文件，明確了以廣播電視村村通、農(nóng)家書屋工程、電影放映工程、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站、文化信息資源共享工程等項目為主的農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)實踐。借助舉國實踐，文化扶貧政策除文化經(jīng)濟性項目外，開始融入新農(nóng)村與農(nóng)村公共文化服務(wù)體系建設(shè)進程。依托大規(guī)模運動化項目下鄉(xiāng)機制，這種快速推進的文化扶貧政策實踐具有覆蓋廣、見效快的優(yōu)勢；但卻在一定程度上是一種大網(wǎng)格、粗線條、“漫灌式”文化供給模式，存在供需失衡、實際效益差且難以持續(xù)等局限。在完成體系化構(gòu)建后，這種粗放運作的文化扶貧政策需要優(yōu)化升級。

(2)文化扶貧政策的精準優(yōu)化(2015-2020)。作為關(guān)鍵性事件，自2015年開始，精準扶貧與構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系開始促成文化扶貧政策由粗放運作向精準優(yōu)化轉(zhuǎn)變。一方面，隨著脫貧攻堅戰(zhàn)全面打響，精準扶貧理念嵌入文化扶貧政策體系?！拔覈M入了文化精準扶貧的歷史新階段”[32]，文化扶貧開始強調(diào)精細化設(shè)計與精準化運行。另一方面，構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系為文化扶貧精準化提供了體系支撐。2013年11月，黨的十八屆三中全會提出“建立健全現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系”[33]的新命題；2015年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，首次要求“與國家扶貧開發(fā)攻堅戰(zhàn)略結(jié)合，編制老少邊窮地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)發(fā)展規(guī)劃綱要，按照精準扶貧的要求集中實施一批文化扶貧項目”[34]，精準化成為文化扶貧政策的基本標準；2015年12月，文化部等七部委共同印發(fā)《“十三五”時期貧困地區(qū)公共文化服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃綱要》，首次對貧困地區(qū)公共文化建設(shè)作出專門性規(guī)劃，并將“精準建設(shè)”作為規(guī)劃實施的保障。精準化成為文化扶貧政策優(yōu)化發(fā)展的內(nèi)在邏輯與基本目標。此后，《“十三五”脫貧攻堅規(guī)劃》《“十三五”時期文化扶貧工作實施方案》等政策文件著重強調(diào)多措并舉，對貧困地區(qū)公共文化進行提檔升級與填平補齊；并將因地制宜，精準扶貧、精準脫貧作為基本原則，以六個精準統(tǒng)領(lǐng)文化扶貧實踐。

通過精準化的政策項目運作，文化扶貧實現(xiàn)了服務(wù)供給的提質(zhì)增效。一方面，以精準扶貧、精準脫貧為指向，力求文化扶貧在對象識別、措施到戶、項目安排、成效保障等層面達到精準化要求，已成為政策全過程運行的基本準則。另一方面，借助現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的制度平臺及項目資源，文化扶貧政策的貧困治理功效日益彰顯。貧困地區(qū)構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系與文化精準扶貧實際具有異曲同工之妙，構(gòu)建公共文化服務(wù)體系的系統(tǒng)實踐可以為推進文化精準扶貧提供硬件基礎(chǔ)、資源保障與政策優(yōu)勢。正是通過與精準扶貧方略、現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的互補結(jié)合，文化扶貧與經(jīng)濟扶貧已成為脫貧攻堅的兩翼，共同確保脫貧攻堅順利收官。

3 從文化下鄉(xiāng)到文化治理:2020年后的文化扶貧政策走向

打贏脫貧攻堅戰(zhàn)并不意味著文化扶貧政策的消解。2020年消除絕對貧困后，“相對貧困仍將長期存在，相對貧困群體將成為貧困主要群體”[35]。2020年后的反貧困事業(yè)將以建立解決相對貧困的長效機制為重點，繼續(xù)向前推進。這些長效機制必須作用于貧困對象，使其產(chǎn)生脫貧致富的持久動力。而以“志智雙扶”為要義、具有文化惠民、樂民、富民功能的文化扶貧政策可以有效提振扶貧對象精神志氣，提升其脫貧致富能力。因此，就農(nóng)村而言，2020年后文化扶貧政策應(yīng)圍繞相對貧困展開，著重從文化治理層面解決相對貧困問題。文化扶貧政策邏輯應(yīng)從政府主導的文化下鄉(xiāng)轉(zhuǎn)為政府引領(lǐng)的文化治理。對此，可著重從行動邏輯與行動者兩個維度切入。當然，從長遠看，解決相對貧困應(yīng)“以農(nóng)村為主轉(zhuǎn)向城鄉(xiāng)統(tǒng)籌扶貧”[36]，但“2020年后我國反貧困的基本定位是在防止返貧的基礎(chǔ)上解決相對貧困問題，主戰(zhàn)場依然是農(nóng)村，而不是城市，在總體判斷上這點是絕不能誤判的”[37]。同時，2020年中央一號文件明確要求“加強解決相對貧困問題頂層設(shè)計，納入實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略統(tǒng)籌安排”[38]。鑒于此，在探討2020年后的文化扶貧走向時，本研究仍重點關(guān)注農(nóng)村地區(qū)。

3.1 加快從行政到服務(wù)的邏輯轉(zhuǎn)換

從變遷過程看，文化扶貧政策一直貫穿著政府主導的行政化邏輯，即地方政府將文化扶貧當作行政任務(wù)，并在層級壓力與部門競爭催動下進行任務(wù)分解、加碼，并確保下鄉(xiāng)完成。這種邏輯是文化扶貧政策高效運轉(zhuǎn)的內(nèi)在機理，但又具有簡單化屬性。“簡單化就像一張張簡略地圖，只表達官員所感興趣的片段”[39]3。文化扶貧政策通過各類標準化且相對簡單的項目嵌入復(fù)雜的鄉(xiāng)村社會，試圖塑造貧困地區(qū)鄉(xiāng)村特殊多樣的文化生態(tài)，容易導致項目不落地或難以持續(xù)。特別是在一些不良政績觀作用下，文化扶貧項目容易成為“政績工程”。因此，解決相對貧困，應(yīng)將服務(wù)邏輯融入鄉(xiāng)村文化治理實踐，提高治理的靈活性與有效性。這也是對當前服務(wù)供給式文化扶貧政策進一步升華。一方面，以供需調(diào)適提高治理靈活性。應(yīng)突破需求決定供給或供給決定需求的單向思路，確立需求引導供給、供給引領(lǐng)需求的雙向互動調(diào)適邏輯。既要根據(jù)精準識別相對貧困對象及其文化需求確定文化供給內(nèi)容與形式；也要將先進文化因子有效傳遞給相對貧困對象，從而強化其對美好生活的需求，增強脫貧致富的動力。另一方面，以增強農(nóng)民獲得感提高治理有效性。相對貧困是一個比較概念，更強調(diào)農(nóng)民的實際獲得與滿足程度。因此，推進相對貧困的文化治理需要導入獲得感理念。獲得感“內(nèi)在的包含了公平公正與包容性特征，強調(diào)社會中的每一個個體，特別是弱勢、邊緣群體都能夠共享發(fā)展成果”[40]，與解決相對貧困具有高度契合性。相對貧困對象的文化服務(wù)獲得感應(yīng)成為文化治理體系與政策項目設(shè)計的重點，尤其在文化治理效果評估時應(yīng)將獲得感水平作為重要指標，而不只是考核顯性的統(tǒng)計數(shù)字。

3.2 優(yōu)化政府主導、農(nóng)民為主、社會力量參與的合作治理格局

(1)強化“掌舵式”政府主導職能及府際聯(lián)動機制。政府主導下的文化扶貧政策是我國反貧困事業(yè)的重要優(yōu)勢，必須予以堅持與優(yōu)化。各級政府及文化部門不僅主導整個政策過程，還直接參與各類文化扶貧項目的具體運作，體現(xiàn)為“劃槳式”政府主導。這種政府主導方式可以快速推進文化扶貧進程，但卻不適應(yīng)相對貧困的治理要求。而當前我國“文化建設(shè)中的政府主觀傾向、部門意志較為明顯”[41]，削弱了文化扶貧政策的社會效益。因此，在相對貧困的文化治理中，堅持并優(yōu)化政府的主導作用，必須確立“掌舵式”政府主導職能，構(gòu)建多部門合作的府際聯(lián)動機制。一方面，強化政府“掌舵”職能?！罢穆氊熓钦贫娑皇莿潣盵42]186，政府應(yīng)強化科學決策、規(guī)范引導、資源聚合、關(guān)系協(xié)調(diào)、結(jié)果評估等職能，避免過多干預(yù)農(nóng)民能夠自主治理、市場與社會能夠有效發(fā)揮作用的鄉(xiāng)村文化領(lǐng)域。另一方面，構(gòu)建跨部門府際聯(lián)動機制。在以往實踐中，政府文化、新聞出版、廣電等文化部門或單獨或聯(lián)合推行了若干文化扶貧政策項目?！懊恳粋€政策主體處于政治體系中的不同位置，擁有不同的公共權(quán)力與資源”[43]。因此，圍繞鄉(xiāng)村相對貧困的文化治理，必須充分發(fā)揮多部門合力，構(gòu)建跨部門的府際聯(lián)動機制，促進各部門間的溝通聯(lián)系、資源協(xié)調(diào)與項目整合。例如，設(shè)立以解決相對貧困為目標的鄉(xiāng)村文化建設(shè)領(lǐng)導小組、協(xié)調(diào)委員會等機構(gòu)是彌合科層制部門分割的有效路徑。

(2)重塑農(nóng)民主體并擴大社會力量的合作參與。在文化扶貧政策中，“盡管各級政府文件中一再強調(diào)鼓勵社會力量參與文化扶貧，但實際上政府基本是唯一的提供主體”[44]，這與多方參與、共建共享的原則不符。從文化治理層面解決相對貧困的關(guān)鍵在于以文化的力量激發(fā)農(nóng)民對美好生活的熱切需求，使之產(chǎn)生脫貧致富的持續(xù)動力；并動員、吸納更多的社會資源以提供多樣化的文化產(chǎn)品與服務(wù)。因此，應(yīng)在文化治理中重塑農(nóng)民主體性，擴大社會力量的合作參與。在農(nóng)民主體層面，可通過還權(quán)賦能重塑農(nóng)民主體性。處于相對貧困中的農(nóng)民既是文化政策項目的作用對象，也是文化治理的重要主體。政府應(yīng)賦予農(nóng)民文化治理權(quán)限，在提供資源保障和政策引導前提下，充分發(fā)揮農(nóng)民在文化建設(shè)、服務(wù)方面的積極性與創(chuàng)造性。鄉(xiāng)村社會中的文化能人、優(yōu)秀傳統(tǒng)

文化等都可以成為農(nóng)民實現(xiàn)文化自主治理的優(yōu)勢資源，村民自治組織或具有自治性質(zhì)的村社區(qū)文化委員會可以成為農(nóng)村文化治理的組織形式。在社會力量層面，文化事業(yè)單位、社會組織及企業(yè)等行動者要將制度層面的共建共享原則轉(zhuǎn)化為實際的治理效能。一方面，社會力量應(yīng)以合作者身份，通過政府購買、合同外包、項目合作、PPP等途徑參與相對貧困的文化治理實踐；另一方面，打贏脫貧攻堅戰(zhàn)后，鄉(xiāng)村文化領(lǐng)域已具備吸引社會力量參與的條件，文化類組織應(yīng)基于鄉(xiāng)土文化資源、農(nóng)民文化需求、本組織優(yōu)勢，積極開發(fā)具有較高經(jīng)濟、社會效益的文化項目，帶動鄉(xiāng)村文化事業(yè)與產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展。與政府主導的大規(guī)模文化扶貧項目相比，社會力量開發(fā)實施的鄉(xiāng)村文化項目應(yīng)更突出靈活性、多樣性和鄉(xiāng)土適應(yīng)性，避免“千村一面”的格式化項目實踐。