生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的理論溯源與制度回應(yīng)
——以自然保護(hù)地法制為例

于文軒

一、引 言

在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的宏觀背景下，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理已從理念邁向?qū)嵺`。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理對(duì)于解決目前突出的環(huán)境問(wèn)題、加大生態(tài)保護(hù)力度、健全生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制、推動(dòng)綠色發(fā)展，均具有重要意義。在實(shí)踐層面，我國(guó)目前已形成京津冀地區(qū)、長(zhǎng)三角地區(qū)、中原城市群等不同樣態(tài)的跨區(qū)域生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐，一些地區(qū)也在探索進(jìn)行跨行政區(qū)的協(xié)同立法和執(zhí)法模式。在這一探索過(guò)程中，也存在一些亟待解決的問(wèn)題，需要從理念基礎(chǔ)、規(guī)則創(chuàng)制、制度體系化路徑以及實(shí)施機(jī)制等方面作出努力。就自然保護(hù)地法制的健全和完善而言，這些措施也具有特別重要的意義。

對(duì)于“協(xié)同治理”的內(nèi)涵，目前理論界和實(shí)務(wù)界提及較多的是聯(lián)合國(guó)全球治理委員會(huì)的觀點(diǎn)，即協(xié)同治理是調(diào)和利益沖突和開(kāi)展合作的連續(xù)過(guò)程，其采用的手段既包括具有法律約束力的體制，也包括非正式的協(xié)商與和解，是“覆蓋個(gè)人、公共和私人機(jī)構(gòu)管理他們共同事務(wù)的全部行動(dòng)”[1](P45－46)。相較于其他治理方式而言，協(xié)同治理具有主體資格多元平等、權(quán)力運(yùn)行多維互動(dòng)、自組織行為能動(dòng)互補(bǔ)、系統(tǒng)機(jī)制動(dòng)態(tài)適應(yīng)等特點(diǎn)①此為聯(lián)合國(guó)全球治理委員的觀點(diǎn)。參見(jiàn)向俊杰：《我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同治理體系研究》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2016年版，第34頁(yè)。。

生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，是協(xié)同治理在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的適用和發(fā)展，要求以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為目標(biāo)，通過(guò)多元主體的協(xié)調(diào)與合作，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境的全方位、全過(guò)程保護(hù)[2]。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理是《環(huán)境保護(hù)法》明確規(guī)定的綜合治理原則在治理方式層面的具體體現(xiàn)①《環(huán)境保護(hù)法》第五條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)堅(jiān)持保護(hù)優(yōu)先、預(yù)防為主、綜合治理、公眾參與、損害擔(dān)責(zé)的原則?！?。從治理主體的角度看，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體系包括政府、市場(chǎng)和社會(huì)的協(xié)同，以及三者間形成的協(xié)同治理關(guān)系。從權(quán)力運(yùn)行的層級(jí)來(lái)看，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理體系包括國(guó)家層面的協(xié)同治理和區(qū)域間協(xié)同治理，以及二者之間的協(xié)同。從具體內(nèi)容上看，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理又包括生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理、生態(tài)環(huán)境損害彌補(bǔ)等方面的協(xié)同以及相互之間的協(xié)同。在這些方面，自然保護(hù)地管理是一個(gè)具有標(biāo)本價(jià)值的范例。

生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律機(jī)制，是基于法治方式實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的一整套措施，主要包括價(jià)值理念、規(guī)則創(chuàng)制和制度體系等層面。在價(jià)值理念層面，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理基于環(huán)境法的價(jià)值理念而展開(kāi)，踐行可持續(xù)發(fā)展觀念，并重視整體政府模式的引導(dǎo)與運(yùn)用。在規(guī)則創(chuàng)制層面，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理旨在實(shí)現(xiàn)政策與立法的共生與互動(dòng)，區(qū)域立法的協(xié)調(diào)與合作，以及規(guī)則體系的完整與自洽。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理制度體系的優(yōu)化，主要關(guān)注系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，加強(qiáng)過(guò)程管理[3]，以及發(fā)揮保障與評(píng)價(jià)機(jī)制的作用。這一理路對(duì)于我國(guó)目前自然保護(hù)地法制體系的健全和完善，具有指導(dǎo)意義。

二、理念框架：超越解釋論

從哈肯在《協(xié)同學(xué)：大自然構(gòu)成的奧秘》一書(shū)中闡釋物理學(xué)上的協(xié)同學(xué)(Synergetics)觀念開(kāi)始，協(xié)同理論在各領(lǐng)域得到廣泛重視。這種重視和應(yīng)用起初集中于自然科學(xué)領(lǐng)域，以實(shí)現(xiàn)開(kāi)放系統(tǒng)中的組成部分之間的有效協(xié)同作用、達(dá)致有序結(jié)構(gòu)為目標(biāo)。延伸到社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，一個(gè)基本觀點(diǎn)是應(yīng)基于規(guī)則之治、法律之治和良法之治，構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)治、社會(huì)自治與個(gè)人自主三者協(xié)同的治理格局，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)生活的法秩序構(gòu)造。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理不僅具有環(huán)境法的價(jià)值理念基礎(chǔ)和可持續(xù)發(fā)展觀念的依據(jù)，而且具有基于整體政府模式的機(jī)制基礎(chǔ)。同時(shí)，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理亦具有顯見(jiàn)的實(shí)踐價(jià)值，可為自然保護(hù)地法制的完善提供方法論指導(dǎo)。

(一)環(huán)境法價(jià)值理念的基奠與展開(kāi)

環(huán)境法的價(jià)值體系由正義、秩序和效率三個(gè)層面構(gòu)成。若將環(huán)境法在法域意義上界定為社會(huì)法屬性，環(huán)境法的正義觀更多地體現(xiàn)為羅爾斯式的正義觀念：自由權(quán)利在正義體系下處于最高位階，在此前提之下確保機(jī)會(huì)平等，差異的合理性則是最低限度的要求[4]。對(duì)于環(huán)境法而言，實(shí)現(xiàn)正義價(jià)值的關(guān)鍵點(diǎn)，是確保環(huán)境權(quán)益在不同環(huán)境法主體之間的差異保持合理限度，而這正是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律機(jī)制的意旨之一(即使不是最重要的意旨的話)，即實(shí)現(xiàn)這種具有矯正正義蘊(yùn)含的實(shí)質(zhì)正義的狀態(tài)。

在環(huán)境法語(yǔ)境下，秩序價(jià)值體現(xiàn)為安全性和可預(yù)見(jiàn)性兩個(gè)側(cè)面。安全性體現(xiàn)為對(duì)人體健康安全、財(cái)產(chǎn)安全和生態(tài)環(huán)境安全的保障，可預(yù)見(jiàn)性體現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境開(kāi)發(fā)利用過(guò)程的可預(yù)見(jiàn)性和法律結(jié)果的可預(yù)見(jiàn)性。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制正是通過(guò)法律主體間的溝通、協(xié)調(diào)、互動(dòng)與合作，基于一定的法律規(guī)則，確保安全性和可預(yù)見(jiàn)性的實(shí)現(xiàn)。在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理語(yǔ)境下，安全性是實(shí)現(xiàn)可預(yù)見(jiàn)性訴求的目的，可預(yù)見(jiàn)性是安全性訴求的具體體現(xiàn)和實(shí)現(xiàn)途徑。

環(huán)境法上的效率價(jià)值有別于經(jīng)濟(jì)學(xué)上的原初意義，具有經(jīng)濟(jì)學(xué)考量之外的三方面的內(nèi)在規(guī)定性：合目的性，即環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)和利用在滿足人的需求的同時(shí)，應(yīng)將其產(chǎn)生或者可能產(chǎn)生的負(fù)面影響控制在可接受的范圍內(nèi)；條件約束性，即環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)和利用應(yīng)考慮政策、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)層面的可行性以及社會(huì)倫理的可接受程度；與負(fù)外部性的高度關(guān)聯(lián)性，即對(duì)人體健康、生態(tài)系統(tǒng)、經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)產(chǎn)生的負(fù)面影響。

(二)可持續(xù)發(fā)展觀念的伸張與踐行

可持續(xù)發(fā)展觀念為生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供了指向，其四要素，即代際公平、代內(nèi)公平、資源環(huán)境的可持續(xù)利用以及環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的一體化，可視為生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的目標(biāo)[5]。

作為實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的最基本的要求，代內(nèi)公平是指代內(nèi)的所有人對(duì)于利用自然資源和享受清潔、良好的環(huán)境均有平等的權(quán)利[6]。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理通過(guò)對(duì)不同地區(qū)間生態(tài)環(huán)境資源開(kāi)發(fā)利用的統(tǒng)籌、整合與優(yōu)化，提高生態(tài)環(huán)境利用與管理的品質(zhì)與效率。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理機(jī)制也同時(shí)考慮各地區(qū)之間區(qū)域服務(wù)功能的差異性，對(duì)提供較多環(huán)境資源、生態(tài)服務(wù)的地區(qū)由受益方提供適當(dāng)性的補(bǔ)償，從而促進(jìn)生態(tài)資源和社會(huì)資源的公正分配。自然保護(hù)地采取的保護(hù)措施或多或少地會(huì)對(duì)保護(hù)地區(qū)域內(nèi)和周邊居民利用環(huán)境和資源的活動(dòng)產(chǎn)生影響，有時(shí)甚至對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)和其他相關(guān)權(quán)利產(chǎn)生限制。為此，應(yīng)在保護(hù)生態(tài)利益的同時(shí)，充分考慮社會(huì)經(jīng)濟(jì)利益，完善自然保護(hù)地的生態(tài)補(bǔ)償制度，從而實(shí)現(xiàn)代內(nèi)公平。代際公平則要求當(dāng)代人在實(shí)現(xiàn)自身發(fā)展的同時(shí)，要考慮后代人生存和利用資源的權(quán)利，并認(rèn)為當(dāng)代人有義務(wù)保證后代人的權(quán)利不受損害[7]。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理遵循時(shí)空規(guī)律的內(nèi)在要求，將生態(tài)環(huán)境資源的開(kāi)發(fā)與利用在時(shí)間維度上合理配置和優(yōu)化，從而很好地回應(yīng)了代際公平的內(nèi)在要求。

如果說(shuō)代內(nèi)公平和代際公平是實(shí)現(xiàn)作為生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理目標(biāo)的可持續(xù)發(fā)展觀的實(shí)施手段，那么資源環(huán)境的可持續(xù)利用以及環(huán)境與發(fā)展的一體化則是其目的。在可耗竭性資源賦存有限和非可耗竭性資源受制于技術(shù)條件而開(kāi)發(fā)利用能力也有限的條件下，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)以協(xié)同合作的方式，推動(dòng)資源的合理開(kāi)發(fā)和利用。對(duì)于生態(tài)要素和環(huán)境容量的利用，特別是針對(duì)具有跨區(qū)域性的河流、大氣等環(huán)境要素的利用，協(xié)同治理模式則更加強(qiáng)調(diào)生態(tài)環(huán)境的整體性特征，從而從利用方式上確保生態(tài)要素和環(huán)境容量利用的可持續(xù)性。作為終極目的，環(huán)境保護(hù)與社會(huì)發(fā)展的一體化始終是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的導(dǎo)向，其主要手段是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，同時(shí)加強(qiáng)在生態(tài)環(huán)境治理方面的協(xié)作。在此方面，自然保護(hù)地的特許經(jīng)營(yíng)制度體現(xiàn)得尤為明顯?！靶姓ぷ狻爆F(xiàn)象的發(fā)生，使得目前特許經(jīng)營(yíng)制度在實(shí)施過(guò)程中會(huì)發(fā)生重經(jīng)濟(jì)利益、忽視生態(tài)利益的現(xiàn)象。為此，應(yīng)基于資源環(huán)境的可持續(xù)利用以及環(huán)境與發(fā)展的一體化的要求，在厘清土地和自然資源的所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的基礎(chǔ)上，科學(xué)劃定和管理特許經(jīng)營(yíng)的開(kāi)發(fā)范圍[8]，清晰地劃分可向市場(chǎng)開(kāi)放和應(yīng)予嚴(yán)格管理的區(qū)域，以實(shí)現(xiàn)責(zé)任保護(hù)地的科學(xué)管理。

(三)整體政府模式的引導(dǎo)與運(yùn)用

20世紀(jì)90年代以來(lái)，英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、美國(guó)、加拿大等國(guó)家實(shí)行政府改革，其內(nèi)容由此前的減少冗余機(jī)構(gòu)、設(shè)立單一職能的機(jī)構(gòu)和機(jī)構(gòu)性分權(quán)，調(diào)整為“整體政府”的模式。這一模式后為不少國(guó)家所采用。

在現(xiàn)代國(guó)家的環(huán)境治理框架中，往往設(shè)立統(tǒng)一的環(huán)境治理部門(mén)，同時(shí)存在諸多跨區(qū)域和跨部門(mén)的環(huán)境治理機(jī)構(gòu)組成綜合環(huán)境治理的體系。在一些國(guó)家里，環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)甚至具有相當(dāng)大的權(quán)力，保證在履行環(huán)境管理職能時(shí)不受其他因素的制約。整體政府理論倡導(dǎo)精簡(jiǎn)化和高效化，實(shí)現(xiàn)目標(biāo)職能和權(quán)力行使的統(tǒng)一，以避免因機(jī)構(gòu)松散和組織職能重復(fù)遺漏導(dǎo)致的行政效率低下的缺陷[9]。同時(shí)，整體政府理論還要求多方協(xié)作管理的體現(xiàn)，包括不同層級(jí)的政府間、公私部門(mén)之間、不同政策領(lǐng)域參與者直接的合作。因此，整合政府各組成部分中的環(huán)境治理職能，加強(qiáng)跨區(qū)域環(huán)境管理機(jī)構(gòu)之間的協(xié)同運(yùn)行，形成權(quán)責(zé)明晰、分工合作而又協(xié)調(diào)統(tǒng)一的良好狀態(tài)，同時(shí)強(qiáng)化社會(huì)參與，有助于以一種多層次、立體化的維度上解決區(qū)域生態(tài)環(huán)境問(wèn)題。

根據(jù)整體政府理論，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)社會(huì)部門(mén)之間的有效合作，制度創(chuàng)制應(yīng)遵循協(xié)商與共識(shí)的原則，并應(yīng)在制度規(guī)范的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)。在行為預(yù)期層面，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理肯定政府行為的必要，并致力于實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)力量的動(dòng)態(tài)均衡狀態(tài)[10]。

三、規(guī)則創(chuàng)制的協(xié)同模式

規(guī)則創(chuàng)制是制度供給的必要途徑，也是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的前提和基礎(chǔ)。在此，政策與立法的互動(dòng)、區(qū)域立法的協(xié)調(diào)以及規(guī)則體系的內(nèi)洽，對(duì)于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理具有重要意義。

(一)政策與立法的互動(dòng)

政策與立法之間的關(guān)系，是法學(xué)理論和法律實(shí)踐面臨的一個(gè)重要問(wèn)題，這在我國(guó)語(yǔ)境下尤為如此。一般而言，政策對(duì)法律的制定和實(shí)施起著指導(dǎo)作用；在特定情況下，當(dāng)國(guó)家尚未制定相應(yīng)的法律規(guī)范時(shí)，政策還直接起著法律的作用[11]。二者在經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)、指導(dǎo)思想、基本原則、社會(huì)目標(biāo)等方面具有一致性，同時(shí)又存在區(qū)別①這種區(qū)別體現(xiàn)為：政策可以主要由或完全由原則性的規(guī)定組成，可以只規(guī)定行動(dòng)的方向而不規(guī)定行為的具體規(guī)則；法律則是以規(guī)則為主，不能僅限于原則性規(guī)定。政策既可以以法律作為實(shí)施保障，也可以依靠宣傳、教育、政黨紀(jì)律作為保障；而法律則以國(guó)家強(qiáng)制力保證實(shí)施。政策具有較大的靈活性，具體政策往往隨著情勢(shì)的變化而隨時(shí)調(diào)整；而法律則具有較高的穩(wěn)定性。。在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域，政策具有較高的靈活性，不僅用于先見(jiàn)性地規(guī)定生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的目標(biāo)、方向和宏觀戰(zhàn)略(原則性政策)，而且有時(shí)作為先導(dǎo)性和實(shí)驗(yàn)性的實(shí)施性工具予以運(yùn)用(具體性政策)，并可對(duì)法律形成有效的補(bǔ)充。法律則更強(qiáng)調(diào)穩(wěn)定性和權(quán)威性，并以此為社會(huì)提供可預(yù)期的行為指導(dǎo)，實(shí)現(xiàn)“預(yù)測(cè)”功能。概言之，生態(tài)環(huán)境法律和政策作為生態(tài)環(huán)境治理的兩種主要制度工具，兩者互不排斥。二者互相依賴，又各自有其獨(dú)立的價(jià)值和作用，需要協(xié)同運(yùn)用。在法治社會(huì)中，法律應(yīng)該成為一種常態(tài)化工具，而政策則是對(duì)法律發(fā)展有所助益的輔助性工具。

在目前的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理實(shí)踐中，關(guān)于環(huán)境要素的污染治理由法律和政策共同推動(dòng)，而在區(qū)域協(xié)同治理的方面多由政策指導(dǎo)，這種狀況不利于生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的順利推進(jìn)。為此，一方面應(yīng)實(shí)現(xiàn)政策的法律化，特別是原則性政策的法律化[12]。政策的法律化并非以法律的形式簡(jiǎn)單重復(fù)政策內(nèi)容，而是需要對(duì)現(xiàn)行政策中的規(guī)則進(jìn)行提煉，將符合法律規(guī)范和協(xié)同治理需要的部分予以確認(rèn)。在一定程度上，這一過(guò)程是對(duì)現(xiàn)行政策的規(guī)范性和合法性的系統(tǒng)梳理。另一方面是發(fā)揮政策(特別是具體性政策)的補(bǔ)充性作用。在我國(guó)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理中，以生態(tài)環(huán)境要素協(xié)同為基本內(nèi)容的治理，在法律和政策的層面均有規(guī)定，兼具了穩(wěn)定性和靈活性的特征。在自然保護(hù)地管理領(lǐng)域亦有體現(xiàn)。事實(shí)上，我國(guó)自然保護(hù)地體制改革首先從政策體系領(lǐng)域開(kāi)始推進(jìn)。2019年6月發(fā)布的《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確要求完善法律法規(guī)體系，加快推進(jìn)自然保護(hù)地相關(guān)法律法規(guī)和制度建設(shè)，推動(dòng)制定出臺(tái)自然保護(hù)地法，研究提出各類自然公園的相關(guān)管理規(guī)定②《關(guān)于建立以國(guó)家公園為主體的自然保護(hù)地體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》第二十三段。。

需要注意的是，在社會(huì)系統(tǒng)論的視域之下，作為政治系統(tǒng)組成部的政策與作為法律系統(tǒng)的法律規(guī)則運(yùn)行于不同的子系統(tǒng)之中，但同時(shí)又具有高度關(guān)聯(lián)性，這在我國(guó)尤其如此。特別是在生態(tài)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域中，政策與法律之間具有天然的密切聯(lián)系，使得政策向法律的轉(zhuǎn)化較少遭遇系統(tǒng)性障礙，并且轉(zhuǎn)化為法律規(guī)則的政策內(nèi)容在實(shí)踐中更具可操作性。這不僅不會(huì)削弱政策系統(tǒng)的獨(dú)立性，而且使得法律規(guī)范得以應(yīng)對(duì)其內(nèi)在的保守傾向，同時(shí)獲得更強(qiáng)的社會(huì)適應(yīng)性。二者在相互支持和密切互動(dòng)過(guò)程中共同為生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理提供工具層面的支持。當(dāng)然，這一過(guò)程中同樣需要注意把握生態(tài)環(huán)境政策法制化的范圍與尺度，正如生態(tài)環(huán)境法律的完全政策化不可取一樣，生態(tài)環(huán)境政策的泛法制化亦非協(xié)同治理的適當(dāng)路徑。

(二)區(qū)域立法的協(xié)調(diào)

區(qū)域立法協(xié)同是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理視角下規(guī)則創(chuàng)制的重要內(nèi)容。在此，可重點(diǎn)關(guān)注立法機(jī)構(gòu)協(xié)同、針對(duì)重點(diǎn)內(nèi)容的規(guī)范以及法規(guī)動(dòng)態(tài)清理等三個(gè)方面。

立法機(jī)構(gòu)協(xié)同。區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理規(guī)則創(chuàng)制的最正式、也是最重要的形式。立法過(guò)程的啟動(dòng)以及后續(xù)的有效實(shí)施，均離不開(kāi)立法機(jī)構(gòu)的協(xié)同。一方面是在堅(jiān)持法制統(tǒng)一原則的前提下創(chuàng)新現(xiàn)有立法機(jī)制，可通過(guò)成立區(qū)域間協(xié)同立法專門(mén)機(jī)構(gòu)(如成立區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理立法工作委員會(huì))，作為推動(dòng)立法進(jìn)程的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)立法工作的協(xié)調(diào)；也可針對(duì)區(qū)域間協(xié)同立法形成專門(mén)的合作機(jī)制，由所涉地區(qū)人大法制工作機(jī)構(gòu)協(xié)商確定協(xié)同立法的工作機(jī)制，確立具體的協(xié)同規(guī)則和運(yùn)作形式(如立法規(guī)劃協(xié)調(diào)對(duì)接機(jī)制、重大項(xiàng)目聯(lián)合攻關(guān)立法機(jī)制等)[13](P125)。另一方面，可吸收相關(guān)區(qū)域的行政機(jī)關(guān)、專業(yè)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織和利益相關(guān)方參加規(guī)則制定?？赏ㄟ^(guò)組織座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等形式，聽(tīng)取各方意見(jiàn)和建議，基于協(xié)作機(jī)制，使相關(guān)利益主體參與到立法過(guò)程中，以兼顧各區(qū)域的利益需求，增強(qiáng)立法文本在實(shí)施階段的可接受性[14](P44)。

針對(duì)重點(diǎn)內(nèi)容的規(guī)范。區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注區(qū)域協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)域協(xié)同行動(dòng)和區(qū)域治理責(zé)任，明確行政管理事權(quán)的劃分與協(xié)調(diào)，以及區(qū)域內(nèi)社會(huì)參與的具體途徑。首先，探索構(gòu)建區(qū)域立法協(xié)調(diào)機(jī)制，可選的措施包括：完善立法規(guī)劃協(xié)同機(jī)制，結(jié)合各區(qū)域的實(shí)際情況共同確定立法需求和目標(biāo)定位；建立立法信息交流平臺(tái)機(jī)制，確保協(xié)同立法過(guò)程中信息交流的及時(shí)、通暢①可通過(guò)聯(lián)席會(huì)議、聯(lián)合調(diào)查、立法信息網(wǎng)站建設(shè)等方式實(shí)現(xiàn)。參見(jiàn)楊暉：《京津冀協(xié)同立法存在的問(wèn)題及對(duì)策思考——以環(huán)境立法為視角》，《河北法學(xué)》2017年第7期。；創(chuàng)新立法備案和立法后評(píng)估機(jī)制，將協(xié)同合作的精神延續(xù)到立法過(guò)程的末端[14](P46－48)。其次，確保區(qū)域協(xié)同行動(dòng)，具體措施包括但不限于實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)劃協(xié)同和環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)協(xié)同、實(shí)施區(qū)域總量控制制度、統(tǒng)一環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度、建立協(xié)調(diào)的重污染預(yù)警會(huì)商和應(yīng)急響應(yīng)機(jī)制，建立區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償制度，等等[15][16]。更為重要的是，應(yīng)當(dāng)合理確定區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的責(zé)任主體，對(duì)包括地方政府責(zé)任在內(nèi)的區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理的具體途徑進(jìn)行規(guī)范，明確中央、部委和各級(jí)政府相應(yīng)的責(zé)任，科學(xué)劃定和協(xié)調(diào)生態(tài)環(huán)境的行政管理事權(quán)，強(qiáng)化區(qū)域責(zé)任的規(guī)范管理和監(jiān)督[17]。在推進(jìn)自然保護(hù)地立法過(guò)程中，這些方面均需予以特別關(guān)注。

法規(guī)動(dòng)態(tài)清理。區(qū)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同立法的另外一個(gè)重要維度，是對(duì)既往立法的合理性的審查。協(xié)同立法的深入推進(jìn)，離不開(kāi)對(duì)既往立法的修改、解釋或廢除。對(duì)于此前因地方保護(hù)等原因引起的規(guī)范空白與沖突、權(quán)利義務(wù)不平衡等問(wèn)題，應(yīng)由區(qū)域協(xié)同立法機(jī)構(gòu)進(jìn)行清理審查，并基于法定立法程序解決，或者基于協(xié)同立法機(jī)制，由有關(guān)區(qū)域的立法機(jī)關(guān)基于合理性審查，促進(jìn)區(qū)域性生態(tài)環(huán)境立法的合目的性。因此，應(yīng)建立區(qū)域法規(guī)的動(dòng)態(tài)清理機(jī)制，制定相應(yīng)的沖突法規(guī)清理整頓辦法，出臺(tái)相應(yīng)規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)和程序要求，實(shí)現(xiàn)區(qū)域立法廢、改、釋的協(xié)同。一是要對(duì)與上位階立法相沖突或帶有地方保護(hù)主義的法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件進(jìn)行清理，及時(shí)修改或廢止；二是要加強(qiáng)溝通交流，及時(shí)將各地的法規(guī)清理情況進(jìn)行及時(shí)反饋、相互通報(bào)，實(shí)現(xiàn)相互監(jiān)督；三是要應(yīng)保持動(dòng)態(tài)跟蹤，確保法規(guī)適用過(guò)程中出現(xiàn)的新問(wèn)題能夠得到及時(shí)解決[13](P127－128)。

(三)規(guī)則體系的自洽

生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理規(guī)則創(chuàng)制的另外一個(gè)重要方面，是規(guī)則體系的科學(xué)性，并主要體現(xiàn)為層級(jí)健全、內(nèi)容自洽、區(qū)域協(xié)調(diào)等三個(gè)方面。

層級(jí)健全。一般而言，層級(jí)健全是法律體系的最基本要求。廣義上的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律體系包含了符合協(xié)同治理理念要求的所有的生態(tài)環(huán)境立法。在這一意義上講，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律體系健全，也就是環(huán)境法律體系的完整性。就目前階段而言，健全的生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律體系，是指特定區(qū)域、特定領(lǐng)域內(nèi)立法的完整性。為此，在符合中央立法精神的前提下，可以允許區(qū)域立法擁有更大的自主權(quán)，中央立法對(duì)區(qū)域立法發(fā)揮涵攝功能，區(qū)域立法則是實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理規(guī)則創(chuàng)制的主要方式[18]，并應(yīng)使區(qū)域立法在所涉及的領(lǐng)域內(nèi)逐步形成層級(jí)健全的法律體系。

內(nèi)容完整。在現(xiàn)階段，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理面臨的不可回避的問(wèn)題，是法制內(nèi)容的缺失與沖突問(wèn)題。內(nèi)容缺失不僅體現(xiàn)為跨區(qū)域、跨領(lǐng)域協(xié)同治理方面的立法缺位，而且體現(xiàn)為重要領(lǐng)域的專門(mén)立法缺失，如一些區(qū)域的生物多樣性保護(hù)、應(yīng)對(duì)氣候變化等方面。內(nèi)容沖突主要體現(xiàn)為不同層級(jí)、不同領(lǐng)域的針對(duì)同一事項(xiàng)的法律規(guī)范在內(nèi)容方面存在矛盾。事實(shí)上，這兩個(gè)方面也是我國(guó)目前生態(tài)環(huán)境立法存在的一個(gè)亟待解決的問(wèn)題。因此，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律規(guī)則內(nèi)容的系統(tǒng)與自洽的過(guò)程，也就是我國(guó)環(huán)境法律體系的內(nèi)容逐步充實(shí)和完備的過(guò)程。為了實(shí)現(xiàn)自然保護(hù)地管理領(lǐng)域的協(xié)同治理，構(gòu)建一個(gè)體系完整、內(nèi)容充實(shí)的自然保護(hù)地法律體系尤為必要。這意味不僅需要一部綜合性自然保護(hù)地法律[19]，還要根據(jù)不同自然保護(hù)地的類型、特點(diǎn)和功能，制定相應(yīng)的支撐性和實(shí)施性立法，同時(shí)注重技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的完善，從而形成以“基本法＋專類保護(hù)法＋技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)”為框架的完整的自然保護(hù)地法律體系[20](P133)[21]。

區(qū)域協(xié)調(diào)。區(qū)域協(xié)調(diào)是生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理規(guī)則創(chuàng)制的內(nèi)在要求。這既包括規(guī)則內(nèi)容的協(xié)調(diào)，也包括規(guī)則創(chuàng)制過(guò)程的協(xié)調(diào)。以京津冀地區(qū)污染防治為例。現(xiàn)階段河北承擔(dān)了更多的責(zé)任①例如，在2014年3月持續(xù)6天的重污染天氣中，石家莊關(guān)停企業(yè)2 025家，直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)到了60.3億元，而治理結(jié)果是京津冀三地受益。參見(jiàn)王娟、何昱：《京津冀區(qū)域環(huán)境協(xié)同治理立法機(jī)制探析》，《河北法學(xué)》2017年第7期。，而京津兩地作為受益者卻缺少對(duì)于河北的生態(tài)補(bǔ)償。在此情形下，容易出現(xiàn)“搭便車者瓦解合作”的效果②“搭便車者瓦解合作”是指如果每個(gè)參與者都進(jìn)行合作，將達(dá)到一種帕累托最優(yōu)的狀態(tài)，而搭便車者作為背叛者，無(wú)論其所占比例如何，都將無(wú)法形成高效的合作。同時(shí)，在可自由選擇時(shí)參與者都將選擇與自身貢獻(xiàn)程度相當(dāng)?shù)娜诉M(jìn)行合作。，而降低生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理效率。為了實(shí)現(xiàn)社會(huì)正義，“需要在決定利益劃分的各種社會(huì)安排之間進(jìn)行選擇，并需要確認(rèn)一種體現(xiàn)合理分配份額的協(xié)議。這些原則提供了一種在社會(huì)基本制度中分配權(quán)利和義務(wù)的方式，并且規(guī)定了社會(huì)合作中利益和責(zé)任的適當(dāng)分配”[22]。在自然保護(hù)地法制建設(shè)過(guò)程中應(yīng)特別注意，由于自然保護(hù)地可能涉及不同省份或區(qū)域，不同類型的自然保護(hù)地建設(shè)訴求可能不一，不同主體對(duì)自然保護(hù)地也可能產(chǎn)生特定的功能訴求[20](P132)。因此，一方面應(yīng)按照自然保護(hù)地的類型、自然要素構(gòu)成和生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行狀況以及實(shí)際管理需要，形成具有針對(duì)性和具有地方特色的管理方案；另一方面，還應(yīng)考慮自然保護(hù)地內(nèi)部生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性、綜合性③關(guān)于生態(tài)系統(tǒng)的綜合性及其管理上的因應(yīng)措施，詳見(jiàn)蔡守秋：《論綜合生態(tài)系統(tǒng)管理》，《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第3期。等特征，充分吸收有關(guān)主管部門(mén)參與規(guī)則制定，以實(shí)現(xiàn)立法過(guò)程和立法內(nèi)容兩個(gè)層面的有機(jī)互動(dòng)、內(nèi)洽銜接和協(xié)同共進(jìn)。

四、制度體系的優(yōu)化與整合

我國(guó)目前形成了以生態(tài)功能分區(qū)和重點(diǎn)環(huán)境要素治理為方向的兩種路徑。在制度層面，事先預(yù)防、事中管控和事后救濟(jì)三類制度，已逐漸被認(rèn)可為我國(guó)生態(tài)環(huán)境法律制度的基本類型。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理在遵循環(huán)境法基本規(guī)律的基礎(chǔ)上，更加重視系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范，加強(qiáng)過(guò)程管理，同時(shí)注重發(fā)揮保障與評(píng)價(jià)機(jī)制的作用。

(一)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范

生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)是一種系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，即并非獨(dú)立存在的風(fēng)險(xiǎn)，而是受到諸多因素影響而發(fā)生生態(tài)環(huán)境損害的不確定性①原初意義上的“系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”，是指金融產(chǎn)業(yè)面臨的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)，即指由整體政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等環(huán)境因素對(duì)證券價(jià)格所造成的影響，包括政策風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)周期性波動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)、利率風(fēng)險(xiǎn)、購(gòu)買力風(fēng)險(xiǎn)、匯率風(fēng)險(xiǎn)等。。在環(huán)境法領(lǐng)域中，“風(fēng)險(xiǎn)”是指在某一特定環(huán)境或時(shí)間內(nèi)某種損害發(fā)生的可能性[23]。生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，是指生態(tài)系統(tǒng)及其組分所承受的結(jié)構(gòu)和功能的損害的風(fēng)險(xiǎn)[24]。需要澄清的是，有學(xué)者認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)是一種心理感受，這實(shí)際上一方面混淆了風(fēng)險(xiǎn)的客觀性和不確定性的內(nèi)涵，另一方面是混淆了風(fēng)險(xiǎn)本身與風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知(Risk Perceptions)[25]之間的關(guān)聯(lián)性：風(fēng)險(xiǎn)是具有(轉(zhuǎn)化為損害的)不確定性的客觀存在，但風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知屬于心理感知的范疇。在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理語(yǔ)境下，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的防范措施基于“預(yù)防原則”②環(huán)境法上的“預(yù)防原則”，是指對(duì)環(huán)境開(kāi)發(fā)與利用行為產(chǎn)生的環(huán)境污染或環(huán)境破壞等問(wèn)題事先采取預(yù)測(cè)、分析和防范措施，以避免、消除由此可能造成的損害。參見(jiàn)汪勁：《環(huán)境法學(xué)(第四版)》，北京大學(xué)出版社2018年版，第49頁(yè)。展開(kāi)，具有突出重要的地位。預(yù)防原則亦應(yīng)為自然保護(hù)地法制所遵行。事實(shí)上，設(shè)立自然保護(hù)地這一行動(dòng)本身，在很大程度上即為遵循生態(tài)法上的預(yù)防原則的體現(xiàn)。

在實(shí)踐層面，我國(guó)目前生態(tài)環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防體現(xiàn)為兩種路徑，一是在生態(tài)環(huán)境功能分區(qū)上，各區(qū)域以劃定生態(tài)功能區(qū)的形式，對(duì)各功能區(qū)的生態(tài)環(huán)境保護(hù)重點(diǎn)預(yù)防。中原城市群生態(tài)環(huán)境治理規(guī)劃要求形成“三屏四廊”的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)③參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)中原城市群發(fā)展規(guī)劃的通知》(發(fā)改地區(qū)〔2016〕2817號(hào))。；京津冀地區(qū)在生態(tài)紅線的劃定中形成了“兩屏兩帶”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)空間分布格局[26]；長(zhǎng)三角地區(qū)也劃定了“皖西大別山生態(tài)屏障”、“皖南-浙西-浙南生態(tài)屏障”和“淮河-洪澤湖生態(tài)廊道”、“長(zhǎng)江生態(tài)廊道”以及“濱海生態(tài)保護(hù)帶”。這些生態(tài)功能區(qū)劃分以地方的生態(tài)環(huán)境實(shí)際出發(fā)，通過(guò)劃定生態(tài)紅線的方式破除了行政壁壘，對(duì)生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行整體性預(yù)防。二是在重點(diǎn)環(huán)境要素治理上，各區(qū)域的具體側(cè)重雖然不同，但是都要求對(duì)大氣、水和土壤污染進(jìn)行協(xié)同治理。在預(yù)防重點(diǎn)生態(tài)環(huán)境要素所發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)上，各區(qū)域?qū)嵺`都強(qiáng)調(diào)了對(duì)于土壤污染的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，這一點(diǎn)與我國(guó)《土壤污染防治法》的規(guī)定相契合。而在長(zhǎng)江三角洲的生態(tài)環(huán)境治理中，水污染為其主要治理方向，在深化跨區(qū)域水污染聯(lián)防聯(lián)治中，其強(qiáng)調(diào)對(duì)于“江河源頭、飲用水水源保護(hù)區(qū)及其上游”地區(qū)的水污染風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防，在長(zhǎng)江沿岸地區(qū)也要預(yù)防有毒化學(xué)品運(yùn)輸船舶環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)④參見(jiàn)《國(guó)家發(fā)展改革委住房城鄉(xiāng)建設(shè)部關(guān)于印發(fā)長(zhǎng)江三角洲城市群發(fā)展規(guī)劃的通知》(發(fā)改規(guī)劃〔2016〕1176號(hào))。。

在制度層面，系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)防范的一項(xiàng)重要措施是評(píng)估制度。除了環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度等傳統(tǒng)的預(yù)防性制度⑤預(yù)防性法律制度是主要作用于環(huán)境污染、生態(tài)破壞預(yù)防領(lǐng)域的法律制度，主要包括生態(tài)規(guī)劃、環(huán)境影響評(píng)價(jià)與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、環(huán)境信息公開(kāi)制度四項(xiàng)。參見(jiàn)王燦發(fā)：《論生態(tài)文明建設(shè)法律保障體系的構(gòu)建》，《中國(guó)法學(xué)》2014年第3期。之外，在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理語(yǔ)境下，還需要特別強(qiáng)調(diào)規(guī)劃中的事前評(píng)估和第三方評(píng)估?？梢岳斫獾氖?，由于環(huán)境污染和生態(tài)破壞的顯著的跨區(qū)域特征，單一區(qū)域的生態(tài)環(huán)境治理措施往往難以產(chǎn)生預(yù)期效果。在此情形下，統(tǒng)籌相關(guān)區(qū)域的生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理，對(duì)區(qū)域內(nèi)的生態(tài)環(huán)境承載能力進(jìn)行科學(xué)的整體評(píng)估和事前規(guī)劃，就尤為重要。例如，對(duì)于京津冀地區(qū)共享的大氣資源與水資源，可以嘗試跨越行政區(qū)劃建立統(tǒng)一的規(guī)劃、標(biāo)準(zhǔn)、防治措施與法律責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)重點(diǎn)問(wèn)題的協(xié)同治理⑥以2013年《大氣污染防治行動(dòng)計(jì)劃》為例，其針對(duì)京津冀地區(qū)在排放標(biāo)準(zhǔn)、污染源控制、空氣質(zhì)量等方面提出統(tǒng)一目標(biāo)與規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)了2017年京津冀地區(qū)PM2.5平均濃度比2013年同期下降39.6%的成果，立法上實(shí)現(xiàn)完成整體規(guī)劃的成效可見(jiàn)一斑。。為確保評(píng)估的公正性，可以采用第三方評(píng)估機(jī)制。傳統(tǒng)的第三方評(píng)估機(jī)構(gòu)多為社會(huì)組織。然而，面對(duì)跨區(qū)域、跨領(lǐng)域生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理這樣的復(fù)雜評(píng)估對(duì)象，一般的社會(huì)組織受其能力限制可能力不從心。為此，可由生態(tài)環(huán)境部門(mén)主導(dǎo)，由有關(guān)主管部門(mén)選任專家成立特定區(qū)域或者領(lǐng)域的生態(tài)環(huán)境評(píng)估機(jī)構(gòu)，同時(shí)吸收包括社會(huì)組織在內(nèi)的利益相關(guān)方參加評(píng)估。

(二)過(guò)程管理與多元共治

就生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理而言，除了傳統(tǒng)的“三同時(shí)”制度、環(huán)境保護(hù)許可制度等措施之外，過(guò)程管理的實(shí)現(xiàn)手段主要是行政督促機(jī)制和公眾參與機(jī)制。這兩類機(jī)制分別采取“由上而下”和“由下而上”的路徑，將政府科層管理邏輯與公眾參與治理邏輯有機(jī)融合，從而充分發(fā)揮管理和監(jiān)督的功能。目前，行政督促機(jī)制的主要方式是環(huán)境保護(hù)督察。我國(guó)的環(huán)境監(jiān)管體系從2014年之前的“督企”模式到其后的“督政”模式，再到2016年之后的“黨政同責(zé)”模式，經(jīng)歷了目標(biāo)和手段等層面的演變。在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的背景下，環(huán)境保護(hù)督察制度應(yīng)明確區(qū)域中心的職權(quán)，確認(rèn)其行政編制[27]，更加注重其與中央環(huán)境保護(hù)督察組的協(xié)同配合。

公眾參與在《環(huán)境保護(hù)法》中已有明確規(guī)定①參見(jiàn)《環(huán)境保護(hù)法》第5條、第五章內(nèi)容。。諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主埃莉諾·奧斯特羅姆基于實(shí)地研究推導(dǎo)出公共池塘理論，認(rèn)為除了國(guó)家和企業(yè)主之外，資源的實(shí)際使用者可以通過(guò)自發(fā)協(xié)調(diào)構(gòu)建共同擴(kuò)大收益和減小損失的集體[28]。經(jīng)濟(jì)學(xué)對(duì)公共資源的公眾參與的研究，證明了公民訴求表達(dá)與群體間協(xié)商機(jī)制對(duì)于優(yōu)化決策的必要性與合理性。在生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理框架下，公眾參與不僅發(fā)揮著利益相關(guān)方自下而上的主動(dòng)參與機(jī)制的積極作用，調(diào)動(dòng)整個(gè)社會(huì)參與生態(tài)環(huán)境治理的積極性并提高決策科學(xué)性，而且對(duì)于協(xié)同治理起著重要的監(jiān)督作用。因此，在自然保護(hù)地管理中，可鼓勵(lì)公眾和其他有關(guān)主體參與其中，如此既可體現(xiàn)對(duì)利益相關(guān)方的充分尊重，分擔(dān)管理和財(cái)政壓力，推動(dòng)從政府管控到多方共治模式轉(zhuǎn)變，又可發(fā)揮各相關(guān)方面社會(huì)主體的積極作用，有效推動(dòng)自然保護(hù)地協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)[29]。

(三)保障與評(píng)價(jià)機(jī)制

就目前階段而言，生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的保障與評(píng)價(jià)機(jī)制的完善，重要的兩個(gè)方面是信息共享制度與政績(jī)考核制度的完善。以現(xiàn)代環(huán)境治理理論觀之，若缺少信息披露的要求，“生態(tài)環(huán)境的不確定性及其產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)和環(huán)境效應(yīng)就會(huì)被忽略”[30]。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理框架下信息共享制度的完善，一方面是推動(dòng)區(qū)域協(xié)同規(guī)劃。為解決區(qū)域信息統(tǒng)計(jì)偏差和缺漏等問(wèn)題，需要協(xié)調(diào)解決區(qū)域間信息共享時(shí)可能產(chǎn)生的統(tǒng)計(jì)項(xiàng)目、口徑、精度等方面的問(wèn)題。為了解決類似的問(wèn)題，美國(guó)設(shè)立首席信息官委員會(huì)和政府間調(diào)解辦公室，其他國(guó)家也有類似的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。此類機(jī)構(gòu)有助于建立信息共享平臺(tái)和長(zhǎng)效機(jī)制，推動(dòng)信息有效整合與溝通[31]。另一方面，是確保信息處理過(guò)程的科學(xué)性，充分發(fā)揮現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段的作用。對(duì)于地域廣泛、對(duì)監(jiān)測(cè)管理要求較高的自然保護(hù)地管理工作而言，信息共享和科學(xué)運(yùn)用尤其重要。

在我國(guó)，行政績(jī)效考核直接影響主政官員的價(jià)值選擇偏好與行動(dòng)邏輯。一個(gè)共識(shí)是，行政官員的經(jīng)濟(jì)績(jī)效訴求，是導(dǎo)致環(huán)境污染事故頻發(fā)的根本制度原因。近些年來(lái)，在強(qiáng)調(diào)政績(jī)考核避免唯GDP傾向的同時(shí)，加入了“綠色GDP”指標(biāo)的考量。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理的語(yǔ)境下，在強(qiáng)調(diào)環(huán)境績(jī)效的同時(shí)，還應(yīng)完善環(huán)境績(jī)效審計(jì)制度?？梢詤⒄諊?guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織(ISO)發(fā)布的ISO14000環(huán)境管理系列標(biāo)準(zhǔn)，將環(huán)境績(jī)效指標(biāo)分為環(huán)境狀態(tài)指標(biāo)(ECIs)、管理績(jī)效指標(biāo)(MPIs)、作業(yè)績(jī)效指標(biāo)(OPIs)三大類指標(biāo)，細(xì)化和統(tǒng)一環(huán)境績(jī)效的審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)，從而充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)績(jī)效考核的激勵(lì)作用。在自然保護(hù)地內(nèi)多區(qū)域協(xié)同治理的情形下，某地區(qū)的環(huán)境績(jī)效審計(jì)與考核，不應(yīng)只依據(jù)一地的環(huán)境治理成效，而應(yīng)有針對(duì)整個(gè)區(qū)域的協(xié)同性考核評(píng)價(jià)指標(biāo)。

五、結(jié) 論

協(xié)同觀念從物理學(xué)到管理學(xué)的發(fā)展，為其在法學(xué)領(lǐng)域的應(yīng)用提供了觀念和方法論層面的基礎(chǔ)。從某種意義上講，我國(guó)生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理法律實(shí)踐引導(dǎo)著理論的探索與發(fā)展，這一實(shí)踐的發(fā)展又對(duì)理論創(chuàng)新提出了更高的要求。生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理在超越解釋論(抑或被評(píng)價(jià)為“解釋論”)的牽絆后，其首要任務(wù)是闡明在規(guī)則創(chuàng)制和制度構(gòu)建方面的內(nèi)在規(guī)定性。這些規(guī)定性顯然具有階段性和地域性特征——這也從一個(gè)側(cè)面體現(xiàn)了生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理在時(shí)間維度上的動(dòng)態(tài)性和空間維度上的彈韌性。于規(guī)則創(chuàng)制而言，政策與立法的共生互動(dòng)、區(qū)域立法的協(xié)作以及規(guī)則體系本身的完整自洽，是協(xié)同治理的必然要求①環(huán)境法的政策性特征，有利于政府靈活應(yīng)對(duì)各種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。參見(jiàn)李艷芳：《論生態(tài)文明建設(shè)與環(huán)境法的獨(dú)立部門(mén)法地位》，《清華法學(xué)》2018年第5期。；于制度體系而言，對(duì)系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的高度關(guān)注，也使得過(guò)程管理(作為風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的必然延伸和發(fā)展階段)和保障機(jī)制(作為風(fēng)險(xiǎn)管理的補(bǔ)充性和支撐性措施)成為應(yīng)有之義。在自然保護(hù)地管理中踐行生態(tài)環(huán)境協(xié)同治理，將在很大程度上推動(dòng)自然保護(hù)地法制的優(yōu)化及其有效實(shí)施。