省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間邏輯

肖建華

(湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長沙 410081)

解決跨區(qū)域環(huán)境污染問題是我國多年來一直面臨的環(huán)境治理難題，最為典型的就是區(qū)域大氣污染、流域水污染等。中華人民共和國成立伊始，針對(duì)淮河流域的水患問題，毛澤東就果斷作出決策要根治淮河水患，并請(qǐng)周恩來掛帥組織專家抓長江、黃河、海河等大江大河的治本工作。長期以來，受生產(chǎn)力水平和社會(huì)制度的制約，再加上人為因素，省際流域水污染治理局面始終沒有根本改觀。從跨域河流環(huán)境治理來看，2016年9月中共中央、國務(wù)院印發(fā)了《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》，首次將改善長江生態(tài)環(huán)境放到規(guī)劃設(shè)計(jì)的第一位，是一次以長江為發(fā)力點(diǎn)推動(dòng)中國生態(tài)轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略抉擇。2019年9月習(xí)近平提出黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展戰(zhàn)略[1]。從跨域大氣治理來看，針對(duì)京津冀地區(qū)大氣污染問題，2010年國務(wù)院出臺(tái)專項(xiàng)指導(dǎo)文件將京津冀地區(qū)列為國家大氣污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐的重點(diǎn)區(qū)域。2014年頒布實(shí)施的《環(huán)境保護(hù)法》、2015年修訂的《大氣污染防治法》在法律層面確立了區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制。市際、縣際的污染治理受省級(jí)行政管轄的約束，聯(lián)防聯(lián)控容易開展[2]。而省際的聯(lián)防聯(lián)控十分復(fù)雜而難以開展，這是我國跨行政區(qū)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的難點(diǎn)。

跨行政區(qū)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的難點(diǎn)在于治理的空間跨越不同的行政區(qū)劃，尤其是省際空間，因?yàn)槭〖?jí)與省級(jí)之間互不隸屬，均歸中央管轄。因而探討省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理首先會(huì)遇到空間問題。一直以來時(shí)間與空間都是人類認(rèn)識(shí)和改造世界的兩個(gè)重要維度，但在以往的研究中人們對(duì)于空間的關(guān)注比較少。20世紀(jì)70年代末期開始，以列斐伏爾、?？?、哈維、詹姆遜和蘇賈等為代表的空間政治學(xué)理論家不斷強(qiáng)化空間的價(jià)值，全球化、民族國家、資本流動(dòng)與空間政治成為理論敘事的中心話題?？臻g的意涵開始擴(kuò)展，也由此躍升為一種新的社會(huì)關(guān)系載體?！翱臻g里到處彌漫著社會(huì)關(guān)系，它不僅被社會(huì)關(guān)系支持，也生產(chǎn)社會(huì)關(guān)系和被社會(huì)關(guān)系所生產(chǎn)。”[3]48空間不僅反映現(xiàn)代社會(huì)關(guān)系，還反映現(xiàn)代社會(huì)的權(quán)力關(guān)系?！翱臻g乃是權(quán)力、知識(shí)等話語，轉(zhuǎn)換成實(shí)際權(quán)力關(guān)系的關(guān)鍵所在?！盵4]1-2省際環(huán)境污染及其治理是一套復(fù)雜的空間系統(tǒng)，運(yùn)用空間政治學(xué)理論研究省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理，有助于分析省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間邏輯。

1 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間化存在

省域是我國區(qū)域發(fā)展的地方單元，也是各種國家層面的區(qū)域戰(zhàn)略得以落實(shí)的重要空間依托。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理是指相鄰省級(jí)行政區(qū)域的相關(guān)利益主體在共同價(jià)值理念的指導(dǎo)下，通過打破省級(jí)行政區(qū)域的限制以有效整合整個(gè)區(qū)域的資源與優(yōu)勢(shì)，結(jié)成有效的協(xié)作關(guān)系，使區(qū)域內(nèi)環(huán)境污染得到有效的聯(lián)合預(yù)防與控制。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理是一種空間化的存在，具有特定的空間治理主體和層次，空間政治化的趨勢(shì)日益明顯。

1.1 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的三個(gè)尺度空間

省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理形成了宏觀層面的跨省區(qū)域、中觀層面的省域到微觀層面的省內(nèi)三個(gè)尺度空間治理主體層次。各尺度空間層次治理重點(diǎn)不一，相關(guān)參與主體所起到的作用有所差異。

宏觀層面的空間治理對(duì)應(yīng)的空間范圍是跨省的區(qū)域或流域，如京津冀、長三角、(泛)珠三角、長江流域、黃河流域等。空間治理的主體主要是中央政府及區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理主要是在中央的縱向協(xié)調(diào)和推動(dòng)下進(jìn)行的，中央的縱向協(xié)調(diào)主要通過中央政府的職能部門及其派出機(jī)構(gòu)來實(shí)施。為了推進(jìn)區(qū)域、流域合作治理，2002年國內(nèi)的幾大主要河流設(shè)立了流域管理機(jī)構(gòu)，接受水利部和環(huán)保部的雙重領(lǐng)導(dǎo)；2006年在全國創(chuàng)立中央直管的五大區(qū)域環(huán)保督查中心，具體承辦跨省區(qū)域和流域的重大環(huán)境糾紛事件的協(xié)調(diào)和處理工作。為推動(dòng)京津冀和長三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理，成立了“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治協(xié)作小組”(2018年調(diào)整為“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”)與“長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組”。為推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展，2014年成立了“推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組”。宏觀層面的空間治理涉及戰(zhàn)略層面的空間發(fā)展權(quán)分配，治理的重點(diǎn)在于制定戰(zhàn)略空間規(guī)劃、建立不同層級(jí)政府及不同部門的協(xié)商共治制度機(jī)制?？臻g共治的理念要求政府、企業(yè)、社會(huì)組織以及公眾等多個(gè)主體參與到空間治理當(dāng)中。由于信息量大、技術(shù)性強(qiáng)，且利益直接相關(guān)度較低，分散的社會(huì)公眾宜委托代表其利益的社會(huì)組織或公共團(tuán)體進(jìn)行參與。

中觀層面的空間治理對(duì)應(yīng)的空間范圍是省域，空間治理的主體主要是省級(jí)政府及部門。中觀層面空間治理的重點(diǎn)在于貫徹執(zhí)行中央政府的戰(zhàn)略空間規(guī)劃，制定省級(jí)戰(zhàn)略空間規(guī)劃，以橫向協(xié)作為主要形式開展環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理，主要表現(xiàn)為省際政府以“行政協(xié)議”為紐帶的區(qū)域發(fā)展論壇、區(qū)域聯(lián)席會(huì)議等制度形式，如《長江三角洲區(qū)域環(huán)境合作倡議書》《泛珠三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)合作協(xié)議》等。由于空間尺度較大，涉及省域所有公眾的空間利益，社會(huì)公眾宜以組織化的形式參與空間決策。

微觀層面的空間治理對(duì)應(yīng)的空間范圍是省內(nèi)，空間治理的主體主要是省級(jí)以下地方政府及企業(yè)、社會(huì)組織和公眾。省級(jí)以下地方政府直接貫徹執(zhí)行中央政府、省級(jí)政府環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的規(guī)劃、協(xié)議及政策法規(guī)。微觀層面空間治理決策與特定范圍公眾、企業(yè)的空間利益密切相關(guān)，涉及企業(yè)和公眾的切身利益，企業(yè)、公眾和社會(huì)組織參與熱情高，既可通過組織化的團(tuán)體參與，也可通過個(gè)體的方式表達(dá)訴求。

1.2 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間政治化

省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理是一種空間化的存在，除了具有特定的空間治理主體和層次，空間政治化的趨勢(shì)日益明顯。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理將深刻影響省域空間政治權(quán)力的運(yùn)行和配置、空間結(jié)構(gòu)的整合和優(yōu)化、空間利益的博弈和平衡、空間信息的共建和共享等方面。

其一，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理意味著政治權(quán)力在省域空間的重新配置。“空間是任何公共生活形式的基礎(chǔ)。空間是任何權(quán)力運(yùn)作的基礎(chǔ)?！盵5]13-14省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理涉及中央政府嵌入下省級(jí)地方政府之間橫向聯(lián)系的加強(qiáng)。橫向聯(lián)系的加強(qiáng)會(huì)使得協(xié)調(diào)性權(quán)力的地位越來越重要，并會(huì)導(dǎo)致新的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的設(shè)立，如京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組、長三角區(qū)域大氣污染防治協(xié)作小組和推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組等區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理意味著政治權(quán)力在省域空間的重新配置，如京津冀區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理不僅僅是京津冀三地之間的空間關(guān)系，而是包括了跨省區(qū)域空間層面在內(nèi)的中央政府、區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)“京津冀及周邊地區(qū)大氣污染防治領(lǐng)導(dǎo)小組”和省級(jí)政府層面的北京、天津、河北之間的空間關(guān)系。京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理的政治權(quán)力會(huì)在中央政府、區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)和京津冀政府的空間內(nèi)進(jìn)行重新配置，從而達(dá)到一種與省際大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理要求相適應(yīng)的新的均衡狀態(tài)。

其二，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理意味著空間結(jié)構(gòu)的整合和優(yōu)化。“空間既是在歷史發(fā)展中生產(chǎn)出來，又隨歷史的演變重新結(jié)構(gòu)和轉(zhuǎn)化?！盵6]110-111隨著聯(lián)防聯(lián)控治理過程的深化，空間結(jié)構(gòu)會(huì)發(fā)生相應(yīng)的變化，即從單一走向多元、從封閉走向開放、從無序走向有序，從而實(shí)現(xiàn)空間結(jié)構(gòu)的整合和優(yōu)化?！爸卫硭鶕碛械墓芾頇C(jī)制主要不是依靠政府的權(quán)威，而是合作網(wǎng)絡(luò)的權(quán)威?！盵7]6省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間結(jié)構(gòu)是由政府、區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、企業(yè)以及公民個(gè)體共同構(gòu)成的行動(dòng)者系統(tǒng)。

其三，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理意味著空間利益的博弈和平衡?？臻g區(qū)域中的所有合作主體都平等地享有公共物品和公共服務(wù)，是空間政治的正義追求，是“共同的善”。區(qū)域合作的利益主體是多元的，利益訴求的多元化導(dǎo)致區(qū)域利益博弈的復(fù)雜化。利益的博弈和平衡是空間生產(chǎn)矛盾與沖突的主題，投入和收益的不對(duì)等是空間跨部門協(xié)同最主要的障礙。毋庸置疑，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的關(guān)鍵問題就是各個(gè)空間合作主體的利益博弈和平衡。比如，長江經(jīng)濟(jì)帶覆蓋9省2市，橫跨東中西三大區(qū)域，東中西部地區(qū)發(fā)展階段存在差異，上中下游地區(qū)協(xié)同治理流域水污染的成本和代價(jià)存在很大的“不平衡”。長江經(jīng)濟(jì)帶區(qū)域環(huán)境合作的關(guān)鍵問題就是各個(gè)空間合作主體的利益如何調(diào)節(jié)。

其四，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理意味著空間信息的共建和共享?！翱臻g”和“信息”的交融發(fā)展為空間生產(chǎn)提供技術(shù)支撐。信息的交流和互信是空間治理主體得以協(xié)同治理的紐帶。在省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控實(shí)踐中，跨域污染信息的區(qū)域間、機(jī)構(gòu)間以及部門間的共建與共享對(duì)于促進(jìn)省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理中的有效協(xié)作具有重大意義。

2 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間生產(chǎn)難題

當(dāng)代空間政治理論最核心的聚焦便是空間生產(chǎn)，認(rèn)為當(dāng)代社會(huì)的生產(chǎn)本質(zhì)表現(xiàn)為空間生產(chǎn)。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的過程也就是空間生產(chǎn)的過程。長江經(jīng)濟(jì)帶、京津冀、珠三角、長三角等地區(qū)的實(shí)踐表明，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間生產(chǎn)面臨一系列空間政治難題。

2.1 空間失衡：生態(tài)稟賦和經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異

所謂空間失衡，意指空間生態(tài)稟賦資源的非均衡和空間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的失衡。目前我國已經(jīng)形成了長三角、珠三角、京津冀三個(gè)較為成熟、規(guī)模較大的都市經(jīng)濟(jì)區(qū)，但與長三角、珠三角相比，京津冀區(qū)域一體化的進(jìn)展比較緩慢。在這背后，其主要原因可能在于京津冀區(qū)域中京津兩市是整個(gè)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心，而作為經(jīng)濟(jì)腹地河北省的發(fā)展明顯落后。京津已進(jìn)入或正進(jìn)入現(xiàn)代化階段，河北省現(xiàn)代化水平相對(duì)落后，這樣京、津、冀形成非均衡的發(fā)展態(tài)勢(shì)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡會(huì)使得省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間生產(chǎn)呈現(xiàn)明顯的地區(qū)差異性。

共同的戰(zhàn)略使命和目標(biāo)是地方政府協(xié)作的重要前提。地區(qū)差異性及空間失衡的存在將使區(qū)域空間生產(chǎn)的交易成本比較高，導(dǎo)致空間主體之間的戰(zhàn)略使命和目標(biāo)不一致，從而在諸如空氣治理等領(lǐng)域出現(xiàn)認(rèn)知上的偏差和職責(zé)上的不協(xié)調(diào)。同理，長江經(jīng)濟(jì)帶橫跨東中西部地區(qū)，地域性差異突出，東部省份的綠色發(fā)展水平明顯高于中西部省份。長江經(jīng)濟(jì)帶各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平地域性差異突出，經(jīng)濟(jì)帶沿線省、市環(huán)境保護(hù)理念、環(huán)境利益訴求等方面存在諸多差異，加之長久以來行政區(qū)劃的分割，造成了長江經(jīng)濟(jì)帶省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間生產(chǎn)面臨諸多難題和挑戰(zhàn)。

2.2 空間壁壘：不同行政區(qū)劃間的競爭策略

所謂空間壁壘，意指某一空間區(qū)域的人們進(jìn)入另外一個(gè)空間區(qū)域時(shí)所受到的限制。我國區(qū)域政府合作主要是在中央的縱向協(xié)調(diào)和推動(dòng)下進(jìn)行的，中央政府主導(dǎo)地方政府之間的合作。中央政府主導(dǎo)的地方政府間合作存在一定的合理性，但也使得地方政府在區(qū)域事項(xiàng)上更傾向于注重走上層路線而忽視與同級(jí)政府間的合作。同時(shí)，各地方官員之間也面臨經(jīng)濟(jì)發(fā)展的競爭態(tài)勢(shì)，因此在行政區(qū)劃的地理空間范圍內(nèi)，往往在“區(qū)劃型行政壁壘”內(nèi)塑造出新的“政策空間壁壘”，即不同行政區(qū)劃之間的地方政府及其官員往往競爭多于合作。

我國的環(huán)境保護(hù)長期以來實(shí)行的是以行政區(qū)域?yàn)橹鞯墓芾眢w制，這種屬地管理模式已成為跨行政區(qū)環(huán)境管理面臨的主要問題。地方政府的環(huán)保責(zé)任僅限于本行政區(qū)域，各級(jí)政府只對(duì)本地的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，這種責(zé)任體系對(duì)于跨界環(huán)境污染治理缺乏有效約束[8]81?！端ā冯m然明確了我國實(shí)行流域與行政區(qū)域相結(jié)合的體制，但目前流域弱勢(shì)、行政區(qū)域強(qiáng)勢(shì)的特征非常明顯，加上流域管理機(jī)構(gòu)作用的局限性，這種行政區(qū)域的治理模式使得行政區(qū)域各自為政，追求行政區(qū)域局部利益優(yōu)先，對(duì)關(guān)系流域生態(tài)和河流水質(zhì)的保護(hù)和治理往往選擇“搭便車”或者將環(huán)保責(zé)任和治理成本推給下游政府。有學(xué)者認(rèn)為這種行政區(qū)域規(guī)則下的行政區(qū)域化流域公共治理的模式不能滿足流域公共治理的內(nèi)在需要[9]。

2.3 空間沖突：非對(duì)等的府際關(guān)系

在區(qū)域空間內(nèi)沒有隸屬關(guān)系的政府之間形成一種不對(duì)等的狀態(tài)，即非對(duì)等府際關(guān)系。非對(duì)等府際關(guān)系的存在，低行政級(jí)別、低政治地位的政府往往可能被要求出讓更多的管轄權(quán)益。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的前提是主體地位平等，在此基礎(chǔ)上才有可能進(jìn)行磋商、合作。京津冀經(jīng)濟(jì)圈之所以沒有像珠三角、長三角那樣真正形成，主要原因可能在于京津冀地區(qū)多年來的“不平等合作”以及在此基礎(chǔ)上的“各自為政”。京津冀大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理空間生產(chǎn)也面臨同樣的合作困局。對(duì)于京津冀三地，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、發(fā)展方向、實(shí)現(xiàn)目標(biāo)存在明顯差異。作為國家政治中心的北京，天津市和河北省需要提高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、完善產(chǎn)業(yè)協(xié)同治理機(jī)制，幫助其疏解部分非首都功能，這是現(xiàn)實(shí)的和政治大局的要求，也是合理的安排。但這也在一定程度上導(dǎo)致北京同周邊地區(qū)進(jìn)行相關(guān)合作的意愿相對(duì)較弱，部分合作也就具有援助性質(zhì)。而作為京津的重要生態(tài)屏障，河北省又肩負(fù)維護(hù)京津地區(qū)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的重任，客觀上確實(shí)需要付出經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)治理的雙重成本，且京津?qū)颖钡馁Y源還具有“虹吸效應(yīng)”。

橫向地方政府間實(shí)現(xiàn)合作更多的在于它們之間有著共同的利益，而在合作中總有處于劣勢(shì)的成員，一旦利益從劣勢(shì)方流向優(yōu)勢(shì)方，合作有可能就面臨著失敗[10]。大氣污染聯(lián)防聯(lián)控中當(dāng)聯(lián)防聯(lián)控的成本大于收益時(shí)，參與主體對(duì)于協(xié)同治理的積極性就比較弱[11]。在缺乏兼顧激勵(lì)與約束的利益協(xié)同機(jī)制的制度安排下，京津冀三地“被動(dòng)式”聯(lián)防聯(lián)控往往容易造成整體利益中的非理性結(jié)果，可能會(huì)出現(xiàn)生態(tài)治理中的“囚徒困境”[12]，降低了區(qū)域間合作的契合度，從而導(dǎo)致地方政府之間的合作共治意愿不足。這是目前京津冀地區(qū)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理面臨的難題。因而京津冀三地府際關(guān)系如何協(xié)調(diào)，也就關(guān)系三地在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理上的有效合作。

3 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間失靈及其表征

所謂空間失靈，就是市場失靈和政府失靈同時(shí)存在的空間化表征。政府和市場是決定空間生產(chǎn)的兩種主要力量?？臻g生產(chǎn)機(jī)制有兩種基本類型：政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間失靈是政府主導(dǎo)型和市場主導(dǎo)型失靈同時(shí)存在的空間化表征。

3.1 政府主導(dǎo)型空間生產(chǎn)失靈

政府主導(dǎo)型空間生產(chǎn)失靈主要表現(xiàn)為跨區(qū)域環(huán)境治理的行政分割，區(qū)域環(huán)境管理部門職責(zé)欠清晰，派出機(jī)構(gòu)(流域機(jī)構(gòu))和區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)不力，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議的可信承諾不確定，政府間區(qū)域環(huán)境治理政策、法律、規(guī)劃的碎片化等現(xiàn)象。

其一，區(qū)域環(huán)境管理部門職責(zé)欠清晰?？缡∮颦h(huán)境污染的公共性、外部性、空間外延性使得這種“復(fù)合型”污染已超越了省域地區(qū)單獨(dú)治理的能力范圍。當(dāng)前我國跨省域環(huán)境污染合作治理主要是在中央的縱向協(xié)調(diào)和推動(dòng)下進(jìn)行的。中央的縱向協(xié)調(diào)和推動(dòng)主要通過中央政府的職能部門、派出機(jī)構(gòu)(流域機(jī)構(gòu))和區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)來實(shí)施，如目前跨省級(jí)協(xié)調(diào)管理長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展的中央政府職能部門主要有水利部門和環(huán)保部門，派出機(jī)構(gòu)(流域機(jī)構(gòu))有長江水利委員會(huì)、長江流域水資源保護(hù)局、區(qū)域環(huán)保督查中心，區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組。我國流域管理體制實(shí)行資源與環(huán)境分別管理的制度，表現(xiàn)為水資源與水環(huán)境分別由水利部門和環(huán)保部門管理，其他部門在各自領(lǐng)域內(nèi)協(xié)同管理。

有學(xué)者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前水行政主管部門與國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等相關(guān)部門的職責(zé)劃分還比較明確，比較突出的問題就是水利部門和環(huán)保部門矛盾不斷，矛盾集中表現(xiàn)在對(duì)水功能區(qū)的劃分和對(duì)水環(huán)境功能區(qū)的劃分存在認(rèn)識(shí)差別，導(dǎo)致兩部門各自為政，如各自設(shè)置水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)、各自進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測(cè)，有各自的網(wǎng)絡(luò)，有些還是在同一個(gè)地方重復(fù)設(shè)置[13]59-62。為解決流域水利部門和環(huán)保部門矛盾，2007年太湖藍(lán)藻爆發(fā)并引發(fā)供水危機(jī)后，無錫市于當(dāng)年8月開始了流域治理機(jī)制上的創(chuàng)新嘗試，即推行流域管理河長制。河長制是指各級(jí)政府的主要負(fù)責(zé)人擔(dān)任轄區(qū)內(nèi)重要河流的河長，以負(fù)責(zé)河道、水源地的水環(huán)境與水資源的治理和保護(hù)?！昂娱L”作為當(dāng)?shù)氐狞h政主要負(fù)責(zé)人能對(duì)水污染治理中相關(guān)職能部門的資源進(jìn)行整合，同時(shí)能在流域的縱橫向地方政府之間進(jìn)行有力協(xié)調(diào)，這無疑是跨行政區(qū)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的一劑良藥。2017年在全國范圍內(nèi)全面推行河長制、湖長制。但“河長制”這種協(xié)調(diào)體制存在“以官僚制的手段來解決官僚制的問題”的悖論，它無法克服以權(quán)威為依托的等級(jí)制縱向協(xié)同存在的邏輯悖反。“河長制”這種目前暫時(shí)有效的混合型權(quán)威依托的等級(jí)制模式很有可能越來越力不從心，這種在外力強(qiáng)制下的協(xié)調(diào)有可能面臨缺乏持久的動(dòng)力機(jī)制而流于形式的危機(jī)[13]225-232。

其二，派出機(jī)構(gòu)(流域機(jī)構(gòu))和區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)不力。長江水利委員會(huì)、長江流域水資源保護(hù)局、區(qū)域環(huán)保督查中心作為國家水利部和生態(tài)環(huán)境部的派出機(jī)構(gòu)，同時(shí)也是長江經(jīng)濟(jì)帶的流域管理機(jī)構(gòu)，盡管從環(huán)境保護(hù)的博弈性、變化性及雙向性現(xiàn)狀來看，設(shè)置派出機(jī)構(gòu)(流域機(jī)構(gòu))恰逢其時(shí)，但在水利部門和環(huán)保部門的矛盾中扮演著非常尷尬的角色，三大派出機(jī)構(gòu)(流域機(jī)構(gòu))在職能上存在的重疊可能導(dǎo)致部門沖突問題在流域水質(zhì)管理中變得更為突出。另外三大派出機(jī)構(gòu)(流域機(jī)構(gòu))現(xiàn)實(shí)地位不明，其職能定位被認(rèn)定為“執(zhí)法派出機(jī)構(gòu)”，但其身份是“參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位”。其主要職能是協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理，但是法律沒有授予它強(qiáng)制處罰的權(quán)力，加之存在人財(cái)物支持不夠、工作對(duì)象模糊、運(yùn)行效率欠佳及自身內(nèi)部建設(shè)不足等問題[14]，導(dǎo)致其在承擔(dān)跨部門、跨區(qū)域的流域性問題的綜合協(xié)調(diào)和管理任務(wù)方面步履維艱。為推進(jìn)長江經(jīng)濟(jì)帶協(xié)調(diào)發(fā)展，2014年成立了推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，組長由中央政治局常委兼任，統(tǒng)籌長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施。長江沿線各省市自2015年起分別成立推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，其組長均為省委常委或直轄市市委常委。推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組不是一個(gè)正式的政府職能部門，類似于一個(gè)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，盡管領(lǐng)導(dǎo)小組有著高效的組織動(dòng)員能力，但綜合治理能力有限[15]。

其三，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議的可信承諾不確定。雖然我國初步形成了跨界生態(tài)區(qū)域管理體系，但在這種跨界生態(tài)區(qū)域管理體系中地方政府或地方政府相關(guān)職能部門的合作多是在政府協(xié)商的基礎(chǔ)上達(dá)成協(xié)議或共識(shí)，從而對(duì)各個(gè)行政區(qū)進(jìn)行約束[16]。這些協(xié)議或共識(shí)是一種承諾，協(xié)議各方彼此的信任程度是非常重要的。橫向省際信任可以降低達(dá)成協(xié)議和執(zhí)行協(xié)議的成本、降低合作中的不確定性并避免省際沖突。在地方政府合作法缺失、省級(jí)政府之間不存在行政隸屬關(guān)系、省際行政協(xié)議缺乏約束力的情況下，省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議面臨奧斯特羅姆所說的“公共池塘”資源使用中的可信承諾難題。無論是長三角、泛珠三角還是京津冀等區(qū)域合作地區(qū)，行政協(xié)議的締約機(jī)關(guān)消極不履行甚至違約的現(xiàn)象屢見不鮮?？梢姡啡眳^(qū)域性合作的制度安排和法律規(guī)定，僅靠地方政府間協(xié)調(diào)解決的辦法難以奏效，導(dǎo)致地方政府間相互推諉扯皮和爭議不斷[17]。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議是一種承諾，如何使這種承諾變得可信、如何構(gòu)建可信承諾機(jī)制是當(dāng)前亟須重視和研究的問題。

其四，政府間區(qū)域環(huán)境治理政策、法律、規(guī)劃的碎片化。目前地方環(huán)境治理協(xié)作大多數(shù)是在環(huán)境執(zhí)法層面，極少涉及區(qū)域規(guī)劃和地方法制的銜接。水問題涉及的利益相關(guān)方眾多，涉及流域資源開發(fā)利用和環(huán)境保護(hù)的部門很多，由于缺乏暢通的信息交流渠道，缺乏管理決策數(shù)據(jù)信息平臺(tái)與部門間和區(qū)域間信息共享平臺(tái)，流域公共治理在部門之間和不同的行政區(qū)之間沒有實(shí)現(xiàn)真正的信息共享，加之派出機(jī)構(gòu)(流域機(jī)構(gòu))與區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)、監(jiān)督和綜合管理能力有限，各個(gè)部門和行政區(qū)各自出臺(tái)的政策、規(guī)劃缺乏對(duì)水資源和水環(huán)境的全面考慮，從而導(dǎo)致國民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、城市總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃等與流域水資源開發(fā)利用規(guī)劃、水資源節(jié)約規(guī)劃和水資源保護(hù)規(guī)劃之間缺乏融合。

現(xiàn)行《憲法》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《立法法》等憲法性法律對(duì)地方政府組織間合作以及跨界污染治理合作未做明確規(guī)定。從嚴(yán)格意義上講，我國地方政府之間的合作在根本法層面遭遇無法可依的尷尬?，F(xiàn)行《環(huán)境保護(hù)法》也只是對(duì)縱向的環(huán)境治理主體做出了規(guī)定，對(duì)地方各級(jí)政府間如何展開環(huán)境合作并沒有提出有建設(shè)性的規(guī)定?，F(xiàn)行《大氣污染防治法》《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律法規(guī)僅僅在宏觀層面對(duì)聯(lián)防聯(lián)控提出了目標(biāo)，具體制度的細(xì)化交給地方“下位法”去完成。但在實(shí)際的地方環(huán)境立法工作中，沒有因地制宜地考慮本地實(shí)際的立法需求，只是機(jī)械地追求與中央有關(guān)立法的對(duì)應(yīng)一致[18]。區(qū)域內(nèi)地方政府間立法協(xié)調(diào)經(jīng)驗(yàn)匱乏，在環(huán)境與地理問題上休戚相關(guān)的省市在下位制度上存在沖突，比如排放物標(biāo)準(zhǔn)、污染監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)、行政許可審批標(biāo)準(zhǔn)等方面難以達(dá)成聯(lián)動(dòng)、聯(lián)防。另外，有關(guān)成本-利益分擔(dān)的立法協(xié)調(diào)機(jī)制的缺失是聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制的首要問題，中央立法只是宏觀指導(dǎo)，卻并未細(xì)化為成本—利益上的合理分配制度，地方政府的“下位法”制定的配套實(shí)施細(xì)則不健全，導(dǎo)致《大氣污染防治法》對(duì)區(qū)域內(nèi)行政主體共同責(zé)任的強(qiáng)調(diào)只有宣示意義，在涉及環(huán)境利益分配以及治理成本分擔(dān)的問題上協(xié)調(diào)不力，導(dǎo)致區(qū)域聯(lián)防聯(lián)控治理在某種程度上流于形式，難以達(dá)到治理良效[19]。

3.2 市場主導(dǎo)型空間生產(chǎn)失靈

市場主導(dǎo)型空間生產(chǎn)失靈主要體現(xiàn)在基于市場激勵(lì)的利益協(xié)同失靈。環(huán)境區(qū)域合作的關(guān)鍵問題是各個(gè)合作主體如何基于市場激勵(lì)進(jìn)行利益協(xié)同。環(huán)境區(qū)域合作中基于市場激勵(lì)進(jìn)行利益協(xié)同主要通過利益補(bǔ)償機(jī)制平衡主體間利益關(guān)系，實(shí)現(xiàn)環(huán)境公平，提高多元主體治理的積極性。

利益補(bǔ)償在環(huán)境治理中直接體現(xiàn)為生態(tài)(保護(hù))補(bǔ)償。2015年以來《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于健全生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的意見》《關(guān)于加快建立流域上下游橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制的指導(dǎo)意見》等系列頂層設(shè)計(jì)文件頒布后，多省市先后通過制定實(shí)施辦法或方案進(jìn)行了流域生態(tài)補(bǔ)償探索。流域生態(tài)補(bǔ)償包含省內(nèi)補(bǔ)償和跨省補(bǔ)償。目前，我國已有20多個(gè)省份實(shí)現(xiàn)了省內(nèi)全流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?？缡×饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償形成了兩種模式：一種是新安江流域補(bǔ)償模式，即在中央政府的居中協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌下，上下游省級(jí)政府達(dá)成合意簽訂流域生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償協(xié)議；一種是渭河流域補(bǔ)償模式，即上下游省級(jí)政府自發(fā)簽訂流域生態(tài)補(bǔ)償協(xié)議。

2017年7月出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》對(duì)優(yōu)化長江經(jīng)濟(jì)帶的工業(yè)布局、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)等方面做了安排。長江經(jīng)濟(jì)帶上、中、下游產(chǎn)業(yè)統(tǒng)籌規(guī)劃、科學(xué)布局能否落地的關(guān)鍵是生態(tài)補(bǔ)償?！吧鷳B(tài)補(bǔ)償機(jī)制有沒有？能不能落地？這些問題不解決，很多設(shè)想很難實(shí)現(xiàn)。”[20]2018年2月，財(cái)政部印發(fā)和實(shí)施了《關(guān)于建立健全長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)補(bǔ)償與保護(hù)長效機(jī)制的指導(dǎo)意見》，要求長江流域相關(guān)省份和市縣積極推動(dòng)流域保護(hù)的共商共建，中央財(cái)政將視機(jī)制建立的進(jìn)度給予梯級(jí)獎(jiǎng)勵(lì)，將極大地調(diào)動(dòng)地方政府簽訂補(bǔ)償協(xié)議的積極性。但由于我國在國家層面缺乏對(duì)流域開展生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償?shù)耐暾贫瓤蚣埽粌H流域上下游之間的補(bǔ)償依據(jù)、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)難以做到合理定量，而且環(huán)境責(zé)任如何劃分、水體超標(biāo)造成的損害如何賠償、上下游之間如何協(xié)商以及建立怎樣的約束和協(xié)調(diào)機(jī)制等都缺乏有效的法律和政策支持[21]，使得“流域生態(tài)補(bǔ)償常常陷入‘只說不做’、‘知易行難’的困局，特別是跨省、市的生態(tài)補(bǔ)償難以落實(shí)，目前全靠地方自覺”[22]?！爱?dāng)前，由于缺乏國家層面協(xié)調(diào)、監(jiān)管與激勵(lì)的跨省補(bǔ)償辦法，一些地方對(duì)長江流域治污積極性不高，甚至不愿參加聯(lián)席會(huì)議，跨省治理水污染的責(zé)任落實(shí)、加大保護(hù)力度、避免落后產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移等意向多停留在口頭上、紙面上?！盵23]

京津冀三地政府在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理過程中建立了一系列具體運(yùn)行機(jī)制，推進(jìn)了三地在大氣污染治理上的協(xié)同行動(dòng)，但對(duì)于協(xié)同最為本質(zhì)的問題——“利益問題”未真正涉及[24]。京津冀大氣污染府際橫向協(xié)同過程，本質(zhì)上是三地政府在大氣環(huán)境利益上不斷博弈和調(diào)和的過程，協(xié)調(diào)好三地的利益關(guān)系是實(shí)現(xiàn)大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理的關(guān)鍵。京津冀三地發(fā)展階段的差異，使得如何確定治霾成本和收益成為建立成本分擔(dān)和收益共享機(jī)制的難點(diǎn)。三地協(xié)同治理大氣污染的成本和代價(jià)存在不平衡。三地聯(lián)防聯(lián)控治理大氣污染的成本如何分擔(dān)，聯(lián)防聯(lián)控治理資金是由中央政府下?lián)苓€是由地方政府承擔(dān)，區(qū)域內(nèi)三地政府均攤出資還是比例出資等系列涉及區(qū)域利益平衡的問題，現(xiàn)有的法律和政策文件均未給出答案。由于京津冀在大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理中并未建立起基于市場激勵(lì)的利益協(xié)同機(jī)制，三地協(xié)同治理大氣污染的內(nèi)生動(dòng)力不足，阻礙了區(qū)域內(nèi)地方政府參與大氣污染聯(lián)防聯(lián)控治理的熱情與力度。

4 省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間再生產(chǎn)優(yōu)化

通過對(duì)空間進(jìn)行規(guī)劃、管理和控制來建構(gòu)社會(huì)秩序，是國家治理的基本手段[25]。為破解省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的空間生產(chǎn)難題，推進(jìn)省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理，需要優(yōu)化空間再生產(chǎn)，調(diào)整空間生產(chǎn)的行動(dòng)、機(jī)制、節(jié)奏和布局來促進(jìn)省際環(huán)境聯(lián)防聯(lián)控治理結(jié)構(gòu)的平衡和社會(huì)關(guān)系的和諧。

4.1 尺度空間權(quán)力的橫縱協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)尺度空間生產(chǎn)銜接

為治理政府主導(dǎo)型空間生產(chǎn)失靈，推進(jìn)宏觀、中觀到微觀尺度空間縱向政府治理主體層次的和諧，需橫縱協(xié)調(diào)尺度空間權(quán)力，實(shí)現(xiàn)尺度空間生產(chǎn)銜接。具體來說，這可從以下方面著手。

第一，培育地方政府環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的價(jià)值共識(shí)。如果說全球化、后工業(yè)化意味著人類歷史的一個(gè)新的階段的開啟，也就必然會(huì)要求終結(jié)競爭政治，并建構(gòu)起一種新型的政治模式——合作政治[26]。合作共識(shí)的缺失與不足是制約區(qū)域地方政府協(xié)作行動(dòng)的關(guān)鍵因素。為培育地方政府環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的價(jià)值共識(shí)，應(yīng)轉(zhuǎn)變各省市“GDP至上”的發(fā)展觀，切實(shí)貫徹落實(shí)新發(fā)展理念，將生態(tài)文明建設(shè)指標(biāo)作為黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要內(nèi)容，尤其是在生態(tài)保護(hù)考核方面應(yīng)建立區(qū)域統(tǒng)一的綠色考核指標(biāo)體系，從制度上完善“河長制”的考評(píng)機(jī)制，讓“河長”的問責(zé)落到實(shí)處。

第二，完善跨區(qū)域環(huán)境治理地方政府合作的法制體系。一是應(yīng)制定《政府間關(guān)系協(xié)調(diào)法》或《政府間合作法》。規(guī)范央地間的財(cái)權(quán)和事權(quán)，加快央地關(guān)系法治化。同時(shí)規(guī)范地方政府間的合作，并注重對(duì)地方政府間惡性競爭和違約責(zé)任的監(jiān)督和懲罰。二是應(yīng)盡快制定實(shí)施《長江保護(hù)法》并出臺(tái)可操作性的配套政策法規(guī)，使其能落地實(shí)施。三是應(yīng)全面分析和梳理《水法》《環(huán)境保護(hù)法》《水污染防治法》等現(xiàn)行法律法規(guī)，對(duì)相互沖突、不協(xié)調(diào)的法律法規(guī)進(jìn)行修訂或予以廢止，對(duì)競爭行為進(jìn)行規(guī)制。四是盡快出臺(tái)《水資源補(bǔ)償條例》，在條例的基礎(chǔ)上進(jìn)一步出臺(tái)《水資源生態(tài)補(bǔ)償法》。五是需要建立政府內(nèi)在的誠信自覺制度、建立健全區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議條款規(guī)范制度、完善區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行糾紛解決制度和完善區(qū)域污染聯(lián)防聯(lián)控協(xié)議履行監(jiān)督約束機(jī)制，增強(qiáng)聯(lián)防聯(lián)控治理中所形成的規(guī)則、共識(shí)、約定、協(xié)議等軟法的效力，解決省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理協(xié)議的可信承諾難題。

第三，明確界定部門權(quán)限，建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制。依行政合法原則，要求行政主體的行政行為都必須符合法律與法規(guī)的規(guī)定[27]33，其核心要求是行政主體必須在其行政權(quán)限的范圍內(nèi)開展行動(dòng)。然而，環(huán)境立法中關(guān)于部門之間職責(zé)范圍的規(guī)定是不清晰的，尤其是關(guān)于部門之間如何開展協(xié)作的規(guī)定更是語焉不詳。如前所述，針對(duì)流域公共治理的部門分割問題，應(yīng)進(jìn)一步梳理水利部門、環(huán)保部門及其他部門的職責(zé)分工，并明確統(tǒng)管部門與分管部門之間的職責(zé)劃分，在職責(zé)明晰的基礎(chǔ)上建立部際協(xié)調(diào)機(jī)制[28]。

第四，明晰界定派出機(jī)構(gòu)職能定位，提升派出機(jī)構(gòu)的區(qū)域協(xié)調(diào)力?；谀壳罢蟛恐聘母锏男枰?，對(duì)于中央政府的派出機(jī)構(gòu)，如長江水利委員會(huì)、長江流域水資源保護(hù)局、區(qū)域環(huán)保督查中心等派出機(jī)構(gòu)，為提升其區(qū)域協(xié)調(diào)力，需進(jìn)一步明晰其職能定位，同時(shí)可采用類似于規(guī)劃局、審計(jì)局、環(huán)保局等一類的行政編制與事業(yè)編制相互配合的體制，以解決其編制限額及結(jié)構(gòu)比例問題。當(dāng)然，由于區(qū)域性特征，對(duì)于具體工作人員的職責(zé)以及職位的具體分配應(yīng)當(dāng)依據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際合理設(shè)計(jì)。

第五，建立制度化、平等化的非政府區(qū)域環(huán)境合作組織。長江三角洲區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化近40年的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)告訴我們，期待用行政手段，由中央政府出面和協(xié)調(diào)，組建跨區(qū)域、超省級(jí)的政府行政機(jī)構(gòu)，集中解決長三角地區(qū)各行政區(qū)與整個(gè)經(jīng)濟(jì)區(qū)域不統(tǒng)一而帶來的各種問題，已證明行不通。長三角地區(qū)各城市政府借助于非政府組織形式——長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)，建立制度化的、平等化的自發(fā)聯(lián)合與合作，以專題合作、項(xiàng)目帶動(dòng)、政策聯(lián)動(dòng)的形式進(jìn)行運(yùn)作，長三角地區(qū)各城市政府最終從惡性的競爭和被動(dòng)的合作走向了全面、主動(dòng)、自覺的合作[29]108-110。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理離不開中央政府的協(xié)調(diào)和推動(dòng)，但中央政府切忌過度介入或介入缺位，應(yīng)轉(zhuǎn)變好自身的職能，進(jìn)行適度介入。省域政府間最終應(yīng)通過建立非政府區(qū)域環(huán)境合作組織，運(yùn)用市場機(jī)制來有效配置資源，可借鑒長江三角洲城市經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會(huì)的成功做法，采取專題合作、項(xiàng)目帶動(dòng)、政策聯(lián)動(dòng)的形式實(shí)現(xiàn)省域政府間制度化、平等化的自發(fā)聯(lián)合與合作。

4.2 空間結(jié)構(gòu)的整合和優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)多中心區(qū)域治理

我國現(xiàn)有的省際環(huán)境污染合作治理僅限于行政體系內(nèi)部，主要采取中央政府發(fā)號(hào)施令、省級(jí)政府貫徹執(zhí)行的中央政府權(quán)威主義治理模式。如長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展戰(zhàn)略提出后，成立了推動(dòng)長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組，《長江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展規(guī)劃綱要》《長江經(jīng)濟(jì)帶生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》《關(guān)于加強(qiáng)長江經(jīng)濟(jì)帶工業(yè)綠色發(fā)展的指導(dǎo)意見》相繼出臺(tái)，沿岸各省市達(dá)成的環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治協(xié)議、區(qū)域通關(guān)一體化等所有合作協(xié)議均由國家發(fā)改委提出并負(fù)責(zé)推動(dòng)。省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理理應(yīng)由政府、區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、社會(huì)組織、企業(yè)以及公民個(gè)體共同構(gòu)成的行動(dòng)者系統(tǒng)，但在絕大多數(shù)地區(qū)，區(qū)域政策的決策與執(zhí)行完全由政府主導(dǎo)，社會(huì)組織基本被排除在外，從而導(dǎo)致區(qū)域治理的高成本和低效率[30]。比如，長三角區(qū)域水污染防治協(xié)作小組由三省一市和環(huán)境保護(hù)部(現(xiàn)為生態(tài)環(huán)境部)等12個(gè)部委組成，其中并無環(huán)保組織參與。

環(huán)境無疑是典型的公共物品，其“搭便車”和“外部性”問題通過“私有化—市場化”方式來解決是很困難的。理論和實(shí)踐都已證明，“私有化—市場化”“中央集權(quán)—利維坦”等作為環(huán)境問題的解決方案均已遭遇失敗，從而產(chǎn)生對(duì)多中心環(huán)境治理的制度需求。推進(jìn)省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理，解決空間政治問題，防范空間失靈，必須加強(qiáng)政府與公民的互動(dòng)，大力發(fā)揮社會(huì)組織的作用，形成一種多中心、多主體的區(qū)域治理格局。如何推進(jìn)公眾參與，提高公眾參與績效成為目前環(huán)境治理的熱議話題[31]。公眾參與在“河長制”治理模式中體現(xiàn)了一種自下而上與自上而下的有機(jī)結(jié)合，可以從根本上解決“河長制”這種協(xié)調(diào)體制存在的行政弊端。

4.3 空間利益的博弈和平衡，實(shí)現(xiàn)空間的均衡和正義

利益是區(qū)域合作的原動(dòng)力，利益關(guān)系是區(qū)域內(nèi)地方政府間關(guān)系的核心問題。利益調(diào)節(jié)的重點(diǎn)在于彌合相對(duì)收益的差異，實(shí)現(xiàn)空間的均衡和正義。當(dāng)前，破解省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理的“利益差”，構(gòu)建“互惠”的利益協(xié)同機(jī)制是實(shí)現(xiàn)省際環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理成敗的關(guān)鍵。

首先，應(yīng)明確各省級(jí)政府在聯(lián)防聯(lián)控治理中的職責(zé)范圍，可通過區(qū)域行政協(xié)議或立法的形式，實(shí)行共同但有區(qū)別的責(zé)任原則，明確各省級(jí)政府在聯(lián)防聯(lián)控治理中的權(quán)力和義務(wù)。明晰公權(quán)力主體的權(quán)力和義務(wù)不僅可以降低聯(lián)防聯(lián)控的運(yùn)行成本，還可以優(yōu)化配置社會(huì)資源、提高治理效率。其次，應(yīng)在各省級(jí)政府平等協(xié)商的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染聯(lián)防聯(lián)控治理成本的公平分擔(dān)。各省級(jí)政府可通過區(qū)域性協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)客觀評(píng)估治理成本，結(jié)合地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及環(huán)境污染占比程度、自身經(jīng)濟(jì)承受能力、利益受損情況等因素，量化分?jǐn)傁鄳?yīng)的治理成本。再次，完善區(qū)域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制。除了通過政府轉(zhuǎn)移支付、財(cái)政補(bǔ)貼、稅收優(yōu)惠等手段外，還應(yīng)發(fā)揮市場機(jī)制在生態(tài)補(bǔ)償中的作用，探索碳匯交易、排污權(quán)交易、水權(quán)交易等市場化補(bǔ)償方式，構(gòu)建政府、社會(huì)、市場協(xié)同的多元融資機(jī)制和生態(tài)補(bǔ)償基金制度。最后，構(gòu)建環(huán)境污染治理成果的利益分配和共享機(jī)制。應(yīng)建立科學(xué)的環(huán)境評(píng)價(jià)體系，根據(jù)可評(píng)價(jià)、可量化、可監(jiān)督的環(huán)境評(píng)價(jià)體系設(shè)立污染治理成果獎(jiǎng)懲機(jī)制、考核機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)治理主體污染治理成果的利益分配和利益共享。

4.4 空間信息共享機(jī)制的構(gòu)建和完善，增強(qiáng)跨域治理的政府信任度

省際政府間互不隸屬，但行政等級(jí)分明、經(jīng)濟(jì)實(shí)力各異。政治、經(jīng)濟(jì)地位的差異加大了平等對(duì)話和有效協(xié)調(diào)的難度，進(jìn)而影響到合作過程中的互信水平。構(gòu)建一個(gè)平等互信的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制為地方政府之間交流信息提供了便利，而信息共享往往被看做是進(jìn)一步合作的重要前提。當(dāng)前我國在跨行政區(qū)流域環(huán)境信息共享方面取得了一定進(jìn)展，但仍存在排污標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一、排污信息的不一致、突發(fā)性水污染事件聯(lián)合執(zhí)法信息互通和共享不夠、企業(yè)環(huán)境信息公開的進(jìn)展比較緩慢等問題。2016年環(huán)境保護(hù)部發(fā)布了《生態(tài)環(huán)境大數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)方案》，跨行政區(qū)地方政府應(yīng)貫徹落實(shí)這一方案。推進(jìn)我國環(huán)境數(shù)據(jù)信息共享平臺(tái)的建設(shè)，應(yīng)在充分考慮地區(qū)發(fā)展不平衡的基礎(chǔ)上逐步實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一的排污標(biāo)準(zhǔn)。完善流域跨區(qū)斷面水質(zhì)、水文、廢污水排放的聯(lián)合監(jiān)測(cè)和信息互通，尤其需建立突發(fā)性水污染事件聯(lián)合執(zhí)法的信息互通和共享。對(duì)于屬于環(huán)保部門確定的重點(diǎn)排污企業(yè)應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)境信息披露，通過激勵(lì)約束機(jī)制規(guī)范引導(dǎo)企業(yè)自覺主動(dòng)披露環(huán)境信息。