環(huán)境精細化治理的“市域”邏輯與推進路徑

余敏江

(同濟大學(xué) 政治與國際關(guān)系學(xué)院，上海 200092)

改革開放40多年來，中國邁向現(xiàn)代化的領(lǐng)域主要聚焦于經(jīng)濟領(lǐng)域、政治領(lǐng)域，而社會領(lǐng)域、生態(tài)文明領(lǐng)域的改革相對遲緩，走的是一條非均衡式改革之路。這種改革模式極大地促進了經(jīng)濟增長，但同時也積累了一系列深層次結(jié)構(gòu)性矛盾，最突出的就是經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護的失衡，產(chǎn)生了資源消耗大、環(huán)境污染嚴重、可持續(xù)發(fā)展水平低等不良后果。對此，習(xí)近平指出：“生態(tài)文明建設(shè)正處于壓力疊加、負重前行的關(guān)鍵期，已進入提供更多優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要的攻堅期，也到了有條件有能力解決生態(tài)環(huán)境突出問題的窗口期?！盵1]環(huán)境精細化治理強調(diào)環(huán)境治理理念、體制、機制、制度和“制度銜接”的精細化，是對傳統(tǒng)模糊型、粗放式環(huán)境治理的摒棄，因而是解決生態(tài)環(huán)境突出問題的重要抓手、切入點和突破口，亦是消解顯性污染高發(fā)態(tài)勢反彈和隱性污染“有組織的不負責任”困境的切實舉措，成為新時代推進生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的主導(dǎo)性策略。

作為一種環(huán)境治理創(chuàng)新的重要命題，不少地方政府針對區(qū)域突出的環(huán)境污染問題精準發(fā)力、精準施策，多層面、多向度、多領(lǐng)域推進環(huán)境精細化治理。然而，當前環(huán)境精細化治理還存在一些挑戰(zhàn)和問題，如環(huán)境精細化治理的惰性化、環(huán)境精細化治理的“中梗阻”、環(huán)境精細化治理中“社會在場”的弱化、環(huán)境社會組織參與的“叢林化”、環(huán)境法律與法規(guī)的籠統(tǒng)化和模糊化等難題。環(huán)境精細化治理的“市域”邏輯的提出正是對這些問題和挑戰(zhàn)的回應(yīng)。如何理解環(huán)境精細化治理落腳于市域?qū)用娴谋匾裕绾卫斫馐杏颦h(huán)境精細化治理的科學(xué)內(nèi)涵和質(zhì)的規(guī)定性，如何整體性推進市域環(huán)境精細化治理，是加快推進環(huán)境治理現(xiàn)代化進程中理論拓展和實踐發(fā)展雙重提升的重大課題。

1 “市域”特質(zhì)：環(huán)境精細化治理的結(jié)構(gòu)性前提

環(huán)境治理包括中央、省域、市域、縣(區(qū))域和鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等縱向?qū)蛹?。市域介于中央、省和縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)之間，具有承上啟下、聯(lián)接城市的重要作用。市域是指地級市所轄的所有行政區(qū)域，意味著市—縣(區(qū))—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—村(社區(qū))的架構(gòu)，既包括城鎮(zhèn)區(qū)域，也包括農(nóng)村地區(qū)。從這個意義上說，市域是具有集聚性、統(tǒng)合性、相對靈活性、雙向互動性和創(chuàng)新擴散性等特征的社會系統(tǒng)，因而是化解環(huán)境沖突風險成本低、效能高的“緩沖區(qū)”和“協(xié)調(diào)器”。作為市域社會治理中的重要一環(huán)，市域環(huán)境治理在生態(tài)文明建設(shè)加快推進的背景下，其在環(huán)境精細化政策制定和資源統(tǒng)籌等方面的主導(dǎo)性作用，還有諸多發(fā)揮的空間。作為環(huán)境治理目標細化、任務(wù)實化、行為規(guī)則化在市域?qū)用娴膶嵺`表達，市域環(huán)境精細化治理具有如下特質(zhì)。

1.1 治理結(jié)構(gòu)具有傳導(dǎo)性

作為國家治理體系中的中間層級，市域比省域更貼近基層，比縣域則更能調(diào)配和優(yōu)化整合治理資源。環(huán)境精細化治理的實質(zhì)在于實現(xiàn)環(huán)境治理中制度、資源、能力的高度精準配備。因此，市域與環(huán)境精細化治理具有天然的契合性。市域環(huán)境精細化治理不同于中央、省級政府側(cè)重環(huán)境精細化治理的頂層設(shè)計，也區(qū)別于縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府側(cè)重環(huán)境具體事務(wù)性工作。市域環(huán)境精細化治理處在中央、省級的精細化治理與縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的承接地位，是實現(xiàn)從“小處”著手向“高處”進發(fā)能動轉(zhuǎn)換的樞紐，是國家環(huán)境精細化治理的重要基石，亦是基層環(huán)境精細化治理的前線指揮部。一方面，推進市域環(huán)境精細化治理是中央和省域環(huán)境精細化治理的政策邏輯在市域范圍內(nèi)的展開，是中央和省域環(huán)境精細化治理在市域這一層級的強化和拓展；另一方面，市域環(huán)境精細化治理的政策規(guī)劃和行動方案的初始材料來源于基層，并由基層實施并檢驗這些政策規(guī)劃和行動方案的效力與效度，從而將縱向組織體系中的“市”整合到基層精細化治理結(jié)構(gòu)之中，延伸出超越原有地理空間的更大治理權(quán)限和更多治理資源。

此外，市域環(huán)境精細化治理具有創(chuàng)新擴散性的特點，很多有效創(chuàng)新的鮮活經(jīng)驗通常被中央作為試點并進行復(fù)制和推廣。如果某地環(huán)境精細化治理的效果達到預(yù)期，其他市域政府會紛紛來此地學(xué)習(xí)和取經(jīng)，并將其環(huán)境精細化治理的經(jīng)驗和模式作為可復(fù)制、可推廣的治理行動或治理方案。在學(xué)習(xí)和取經(jīng)過程中，目標創(chuàng)新和工具創(chuàng)新的樣式也會不斷修正和改進。比如，無錫推出“河長制”之后，全國其他地區(qū)在原來“河長制”的基礎(chǔ)上又進一步推出了“雙河長制”，即“民間河長”“專家學(xué)者河長”與“政府河長”相配合進行流域治理[2]。市域常常分享外部傳遞的環(huán)境精細化治理政策、方法乃至立法經(jīng)驗，因而還兼有層級范圍內(nèi)扁平化治理的開放性。因此，市域相對于國家層面，環(huán)境精細化治理效能既有“自下而上”與“自上而下”的縱向傳導(dǎo)性，也有從中心向邊緣傳遞輻射而形成同頻共振的橫向協(xié)調(diào)性，因而在政策的試錯性上具有更大的容錯空間和轉(zhuǎn)圜余地。

1.2 治理尺度具有“地方性”

環(huán)境精細化治理既需要大刀闊斧，更需要從實際出發(fā)、因地制宜。實際上，推進環(huán)境精細化治理的大量任務(wù)在基層(縣域或區(qū)域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道)，推動環(huán)境精細化治理政策的落地之責任主體也在基層。由于環(huán)境污染和生態(tài)破壞具有流動性和復(fù)雜性，在城市和農(nóng)村兩個社會系統(tǒng)相互嵌合，大量環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題的解決超越了以縣域為治理單元的環(huán)境治理邊界，環(huán)境精細化治理必須從扎根于農(nóng)村的縣域轉(zhuǎn)向城市和農(nóng)村兩種社會形態(tài)結(jié)合體的市域。更為重要的是，縣域較低的治理層級、較小的治理空間和較單一的治理元素限制了環(huán)境污染治理的信息整合、資源整合和條塊整合，因而需要在更大空間的市域重構(gòu)基層環(huán)境精細化治理體系。

市域環(huán)境精細化治理由不同量級的城市(大都市、中小城市、城鎮(zhèn))組成，既涉及大都市、中心城市、城鎮(zhèn)之間的關(guān)系，也涉及城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的關(guān)系，其自身制度結(jié)構(gòu)、資源稟賦及其治理空間的確定性使得對自身治理環(huán)境公共事務(wù)的決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)具有閉環(huán)共解的特點。從這個意義上說，市域環(huán)境精細化治理既要兼顧國家環(huán)境精細化治理的統(tǒng)一性，又要強調(diào)地方的相對獨立性，即在特定的社會背景下，在具體區(qū)域特性中因地制宜地探索環(huán)境精細化治理的模式。同時，設(shè)區(qū)的市在城鄉(xiāng)規(guī)劃、生態(tài)保護和環(huán)境治理方面具有相對完備的立法和行政權(quán)限，具有統(tǒng)籌縣域和基層的行動能力，這使得市域環(huán)境精細化治理能夠獲得更多的治理資源及其信息，具有主導(dǎo)發(fā)展規(guī)劃以及靈活選擇治理模式的調(diào)整空間，從而實現(xiàn)環(huán)境精細化治理運行過程的游刃有余和治理有效性與合法性的兼顧。

1.3 行動主體具有稟賦上的獨特性

治理是在相互承認法權(quán)基礎(chǔ)上的政治認可[3]。因此，環(huán)境精細化治理的基礎(chǔ)也在于對除政府之外的其他治理主體身份和權(quán)利的政治認可，以實現(xiàn)多元治理主體在各自功能性領(lǐng)域內(nèi)的協(xié)同合作。從行動主體層面看，市域精細化治理是市域范圍內(nèi)黨委、政府、企業(yè)、環(huán)保組織、智庫專家、公眾等多元行動主體在形成合作性關(guān)系的基礎(chǔ)上開展的一種治理行動。與之相對應(yīng)，市域環(huán)境精細化治理是市域環(huán)境治理主體運用黨建、權(quán)力、貨幣、法律、道德、科技、民規(guī)民約等社會控制手段開展的一種社會行動。從理論上來說，盡管市域環(huán)境治理的行動主體無異于縣域環(huán)境治理，但實際上在市域范圍內(nèi)集中了擁有更多政治權(quán)力(如市級政府)、經(jīng)濟實力(如企業(yè))、社會力量(如智庫、社會組織與自治組織)的治理主體。很顯然，市域?qū)用鎿碛薪鉀Q環(huán)境精細化治理中政治、經(jīng)濟、思想教育、信息等資源整合能力，市域?qū)用娴馁Y源整合不僅包括人、財、物、信息等有形資源的整合，還包括促進凝聚生態(tài)共識的意識形態(tài)、生態(tài)理念、生態(tài)文化等無形資源的整合。同時，市域?qū)蛹壍暮诵男袆诱叽蠖嗑哂袘?yīng)對復(fù)雜環(huán)境問題的豐富經(jīng)驗和較強自主創(chuàng)新能力。而縣域環(huán)境精細化治理對象則呈現(xiàn)離散化、原子化和無序化的特點。雖然縣域在環(huán)境治理體系中處于直接面向基層的“接點”位置，聚焦公眾對環(huán)境領(lǐng)域的“最盼、最急”，對環(huán)境需求信號、治理難點及治理隱患及時捕獲、反應(yīng)敏捷，但是縣域?qū)用娴摹暗徒M織化”“碎片化”以及環(huán)境利益關(guān)聯(lián)主體的深度交錯，使得縣域政府缺乏解決復(fù)雜環(huán)境問題的實力與能級，因而難于實現(xiàn)將環(huán)境問題化解在萌芽、解決在基層的“事前事中事后”一體化治理。

總的來說，從理論邏輯上講，環(huán)境精細化治理的市域邏輯，是將市域作為一種兼具本體論和方法論意義的存在來認知，前者認為市域具有最優(yōu)治理半徑和最大政策邊際效應(yīng)，是將環(huán)境污染問題化解在萌芽的最直接治理層級。后者則將市域看作是一個具有以城帶鄉(xiāng)的引擎作用、以點帶面的示范作用的有效載體。從實踐邏輯視角講，環(huán)境精細化治理的市域邏輯，是指綜合運用黨建、權(quán)力、貨幣、法律、道德、科技、民規(guī)民約等社會控制手段來處理環(huán)境公共事務(wù)的活動，具體表現(xiàn)為在充分發(fā)掘、努力汲取現(xiàn)有制度資源的基礎(chǔ)上，提升市域在理念、體制、機制、制度、方式等方面的精細化程度，亦即著力提升市域環(huán)境治理結(jié)構(gòu)在規(guī)范度與治理能力方面的有效性，以系統(tǒng)性地回應(yīng)因工業(yè)化、城鎮(zhèn)化所帶來的環(huán)境治理在信息整合、條塊整合、社會資源整合等方面的深刻嬗變。

2 增量拓展：環(huán)境精細化治理的市域意蘊

環(huán)境精細化治理是環(huán)境治理發(fā)展的縱深階段。環(huán)境精細化治理既體現(xiàn)在對具體環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題進行精準施策，又突出環(huán)境治理體制改革、治理流程再造和治理制度創(chuàng)新，這種在微觀層面和宏觀層面的雙重變革，能夠有效解決現(xiàn)有問題，也預(yù)防類似問題重復(fù)出現(xiàn)或反復(fù)發(fā)生。作為環(huán)境精細化治理的重要基石和承上啟下的樞紐，市域能夠在中央統(tǒng)一部署下，機動靈活地制定環(huán)境政策，亦能夠?qū)Νh(huán)境污染精準防控、精準施策。市域環(huán)境精細化治理既有環(huán)境精細化治理“規(guī)定動作”的共性，也有市域?qū)用妗白赃x動作”的獨特個性。后者基于地方性知識的特定情境，通過利用市域立法與行政的相對獨立性以及權(quán)責完備性，形成市—區(qū)(縣、市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)上下聯(lián)動的局面，最大限度地彰顯市域的正面性，彰顯省域以上環(huán)境治理的政治性和基層環(huán)境治理的社會性的功能耦合和包容性優(yōu)勢，因而是一種增量的拓展。

2.1 市域環(huán)境精細化治理意味著環(huán)境監(jiān)測體系的一體化

環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境治理體系的頂梁柱[4]。作為環(huán)境治理的前期工作，環(huán)境監(jiān)測能夠有效探測環(huán)境質(zhì)量、生態(tài)狀況、污染物源頭，客觀反映區(qū)域的污染狀況及其發(fā)展變化趨勢，為環(huán)境影響評價、排污收費、碳交易等環(huán)保獎懲制度提供可靠依據(jù)，并輔助生態(tài)環(huán)境部門制定有效的環(huán)境決策，因而是環(huán)境精細化治理的基礎(chǔ)。

長期以來，市域?qū)用鎸嵭械氖怯烧嚓P(guān)部門(環(huán)保、水利、國土、海洋、農(nóng)業(yè)、林業(yè))為主干開展的環(huán)境監(jiān)測的單一管理體制。這樣的體制安排帶來了環(huán)境監(jiān)測成本高、整體效率低、監(jiān)測數(shù)據(jù)割裂嚴重、數(shù)據(jù)挖掘應(yīng)用深度和廣度欠缺等問題。為此，2015年2月5日原環(huán)境保護部出臺《關(guān)于推進環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的指導(dǎo)意見》，鼓勵引導(dǎo)社會力量參與環(huán)境監(jiān)測，環(huán)境監(jiān)測服務(wù)社會化的格局逐漸形成。黨的十八屆五中全會提出，要“實行省以下環(huán)保機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度”[5]。環(huán)境監(jiān)測社會化以及省級統(tǒng)管的改革表明了中央打破基層政府地方保護主義的決心，從體制上消解了一些基層政府干預(yù)環(huán)境監(jiān)測執(zhí)法的難題。為適應(yīng)社會化改革和垂直管理，將市域作為環(huán)境監(jiān)測的基本單元是推進環(huán)境監(jiān)測立體化、一體化的不二選擇。因為市域環(huán)境監(jiān)測既能克服基層在環(huán)境監(jiān)測中存在的協(xié)調(diào)能力不足，以及省域及以上在環(huán)境監(jiān)測中存在的鞭長莫及與回應(yīng)滯后等問題，又可使市域政府有效接受公眾監(jiān)督，形成責任邊界清晰、政府與社會組織協(xié)同、信息共享的生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)。例如,成都市環(huán)保局于2018年10月11日印發(fā)《成都市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)三年行動計劃(2018—2020 年)》，統(tǒng)籌建設(shè)環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)、污染源監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)和生態(tài)狀況監(jiān)測網(wǎng)絡(luò),統(tǒng)一構(gòu)建全市生態(tài)環(huán)境監(jiān)測大數(shù)據(jù)平臺[6]。可以這么說，市域環(huán)境監(jiān)測站正以中層驅(qū)動者的角色對沖傳統(tǒng)環(huán)境監(jiān)測體制的負面影響并以此保證市域環(huán)境精細化治理大計的貫徹落實，因而是市域環(huán)境精細化治理的關(guān)鍵。

2.2 市域環(huán)境精細化治理意味著污染源監(jiān)控的無縫隙化

對污染源的精準監(jiān)控，是環(huán)境精細化治理的核心。隨著城鎮(zhèn)化進程的不斷加快，由于環(huán)境系統(tǒng)的開放性和污染物的流動性，城市環(huán)境污染通過污染產(chǎn)業(yè)和污染物排放兩個層面迅速向郊區(qū)及偏遠農(nóng)村地區(qū)轉(zhuǎn)移。城鄉(xiāng)間的污染物流動及其邊緣性、模糊性成為環(huán)境精細化治理新的重點和難點。作為城市和農(nóng)村兩種社會形態(tài)的結(jié)合體，市域為打破城鄉(xiāng)分割的環(huán)境精細化治理提供了可能。市域既包含大中城市等大型治理單元，也包括縣(區(qū))、鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)等基礎(chǔ)治理單元，還包含行政村、自然村和城市網(wǎng)格、社區(qū)、小區(qū)、樓棟等微型治理單元，構(gòu)成了一個系統(tǒng)完整的治理生態(tài)系統(tǒng)，形成了橫向到邊、縱向到底的無縫隙治理新格局。由此可見，市域環(huán)境精細化治理對城鄉(xiāng)分割的二元結(jié)構(gòu)進行了功能性彌補，針對不同空間范圍內(nèi)的污染物排放及其屬性，建構(gòu)嵌套、合作與多層次的多界面環(huán)境治理體系。

此外，信息技術(shù)的發(fā)展使得“無縫隙化”的市域污染源監(jiān)控成為可能。與大數(shù)據(jù)、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能以及未來可期的塊數(shù)據(jù)、區(qū)塊鏈技術(shù)等相關(guān)的硬件資源和人才資源大多集中在大中城市，因此具有較強數(shù)據(jù)整合和應(yīng)用能力的市域是將這些信息技術(shù)融入環(huán)境治理最好的層級。目前，部分市域政府在城鄉(xiāng)社會的末端建立了生態(tài)環(huán)境綜合治理服務(wù)平臺，如蘇州的環(huán)境綜合監(jiān)管平臺、杭州的污染源監(jiān)管信息管理與公開平臺。這些平臺在收集污染物信息等業(yè)務(wù)過程中能夠超越組織邊界實現(xiàn)市域政府與轄區(qū)居民的良性互動。由此，市域環(huán)境治理在信息全流程管控、大數(shù)據(jù)驅(qū)動環(huán)境決策、引導(dǎo)公眾參與等方面實現(xiàn)了以城帶鄉(xiāng)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化，城市和鄉(xiāng)村的治理元素被重新組織和動員起來。

2.3 市域環(huán)境精細化治理意味著權(quán)責配置的清晰化

通過權(quán)責清晰化、規(guī)則明晰化和系統(tǒng)建構(gòu)將環(huán)境治理的各主體納入環(huán)境精細化治理系統(tǒng)，建立起政社互動的環(huán)境治理體系，是市域環(huán)境精細化治理功能增量拓展的基本思路。習(xí)近平強調(diào)“要統(tǒng)籌兼顧、整體施策、多措并舉，全方位、全地域、全過程開展生態(tài)文明建設(shè)”和“各相關(guān)部門要履行好生態(tài)環(huán)境保護職責，使各部門守土有責、守土盡責，分工協(xié)作、共同發(fā)力”[1]。這在方法論上明確提出了環(huán)境治理部門協(xié)調(diào)、空間協(xié)同、系統(tǒng)集成的總要求。當前市域環(huán)境精細化治理的體制性困局之一在于市域政府部門之間環(huán)保職能的交叉、重疊或斷裂，導(dǎo)致市域環(huán)境治理一致性和內(nèi)聚力的弱化，如表1所示。

表1 L市大氣污染防治各相關(guān)部門的監(jiān)督管理職能一覽表

(續(xù)表1)

“城市治理是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容”“要注重在科學(xué)化、精細化、智能化上下功夫”[7]。中央已連續(xù)釋放“加快推進城市治理精細化”的各類信號，而基層從來不缺少創(chuàng)新精神，更不乏創(chuàng)造治理體制機制改革先進經(jīng)驗?zāi)酥琳兊膭恿ΑＳ捎谑杏蜃陨硪?guī)模及資源調(diào)度半徑適中，兼具剛性和柔性的雙重特征，而資源下沉和技術(shù)嵌入又激活了市域環(huán)境治理。因此，市域環(huán)境精細化治理具有彌合部門職責交叉重疊的正向意義。一方面，在市域范圍內(nèi)通過現(xiàn)代信息技術(shù)將政府服務(wù)中心和環(huán)境治理平臺對接，能夠解決發(fā)改、經(jīng)信、公安、生態(tài)環(huán)境、園林綠化、自然資源等職能部門信息失靈和目標分離難題，形成環(huán)境治理齊抓共管的合力；另一方面，市域環(huán)境精細化治理是以解決問題為導(dǎo)向，“塊”的資源和權(quán)限被充分賦予，縱向連接通暢、橫向聯(lián)結(jié)多元和縱橫合作的新模式有望形成，促使基層環(huán)境精細化治理實現(xiàn)由虛向?qū)?、從條塊分割到條塊協(xié)同的轉(zhuǎn)變。由此，市域環(huán)境精細化治理實現(xiàn)權(quán)責配置的清晰化，能夠有效解決基層環(huán)境精細化治理的“懸浮化”和“碎片化”難題。

2.4 市域環(huán)境精細化治理意味著“決策—執(zhí)行”的互動優(yōu)化

國家環(huán)境治理側(cè)重于統(tǒng)一的頂層設(shè)計，更多的是國家或政治意志的反映；而基層環(huán)境治理則側(cè)重于特殊化的問題處理，更多的是國家或政治意志的執(zhí)行。因此，國家環(huán)境治理與基層環(huán)境治理之間會出現(xiàn)宏觀結(jié)構(gòu)上的普遍性與微觀行為上的特殊性的張力與沖突。市域環(huán)境精細化治理實質(zhì)上是地方生態(tài)文明建設(shè)驅(qū)動的地域空間以及附著在地域空間之上的政治、經(jīng)濟、社會關(guān)系重構(gòu)的過程，成為一種彌合宏觀治理結(jié)構(gòu)與微觀治理行為的嵌入式與聯(lián)結(jié)式樞紐。

由于市域環(huán)境精細化治理匯聚了更多的政治資源、經(jīng)濟資源、信息資源以及相對成熟的志愿者組織、環(huán)保組織、環(huán)境智庫專家，更加彰顯了市域在環(huán)境精細化治理過程中的治理主體優(yōu)勢和治理資源優(yōu)勢，有利于形成民情民意表達—綜合—處置—反饋的全鏈條處置機制，因而能夠?qū)崿F(xiàn)市域?qū)用娴臎Q策—執(zhí)行的互動優(yōu)化。在市域環(huán)境精細化治理過程中，實際存在涵蓋一個中心(黨委)和三個輔翼(執(zhí)行機構(gòu)、技術(shù)機構(gòu)、監(jiān)督機構(gòu))的決策執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)。在這個網(wǎng)絡(luò)中，黨委作為跨部門、跨行業(yè)協(xié)同的政策倡導(dǎo)者，起著“統(tǒng)攬全局、協(xié)調(diào)各方”的作用，負責制定市域?qū)用娴沫h(huán)境政策，也負責在環(huán)境沖突化解中的利益表達、利益綜合以及協(xié)調(diào)各個利益主體和行動者之間的關(guān)系，并依據(jù)相關(guān)政府部門和利益相關(guān)者的回饋，不斷修訂環(huán)境精細化治理方案。執(zhí)行機構(gòu)是環(huán)境精細化具體政策的執(zhí)行主體，通常由政府及其相關(guān)職能部門負責，負責在黨委的政治領(lǐng)導(dǎo)和技術(shù)機構(gòu)的專業(yè)業(yè)務(wù)指導(dǎo)之下，根據(jù)實際情況進行調(diào)適性治理。技術(shù)機構(gòu)通常包括智庫以及環(huán)境精細化治理中有影響的社會個體，其最大的優(yōu)勢在于廣泛搜集民情民意，并在綜合各方意見的基礎(chǔ)上實現(xiàn)環(huán)境政策制定的前期優(yōu)化，最大限度地避免由于環(huán)境精細化政策不當而引發(fā)的“二階沖突”問題。監(jiān)督機構(gòu)是指環(huán)境精細化治理中的官方媒體和社會組織等，他們一方面負責發(fā)現(xiàn)環(huán)境精細化治理中的漏洞、死角與盲點，監(jiān)督環(huán)境精細化治理的隨意性以及“有組織的不負責任”的狀態(tài)，另一方面也負責在環(huán)境精細化治理中提供可信的第三方信息，避免環(huán)境精細化治理中因循政策治理或循數(shù)治理而產(chǎn)生的“信任斷裂”。

3 三維一體：市域環(huán)境精細化治理的推進路徑

黨的十八大以來，在“綠水青山就是金山銀山”“像保護眼睛一樣保護生態(tài)環(huán)境，像對待生命一樣對待生態(tài)環(huán)境”“生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰”等環(huán)境政治話語的引導(dǎo)下和基層政府“懶政”的現(xiàn)實困境下，位于行政體制層級中間的市域政府開始發(fā)力，并在主體、方法和目標上形成了系統(tǒng)化的改革推力，構(gòu)成了黨的十八大以來地方政府運作的新型動力。雖然“市域驅(qū)動”這種新型動力的出現(xiàn)并沒有特別清晰的時間節(jié)點，但近些年來浙江杭州的全域“無廢城市”治理、浙江湖州的環(huán)境“清單化治理”、安徽合肥的“三線三邊”環(huán)境治理、四川成都的“數(shù)智”環(huán)境治理、廣東深圳的“一街一站”式大氣治理等，都體現(xiàn)了“市域驅(qū)動”的特征。也就是說，位于中央和基層之間的市域政府正以“中層驅(qū)動者”的角色積極探索新的環(huán)境精細化治理舉措，以宣示環(huán)境精細化治理創(chuàng)新的改革狀態(tài)并驅(qū)動轄區(qū)內(nèi)的行政體系積極作為。

盡管環(huán)境精細化治理在一些地方蓬勃開展，但現(xiàn)有的市域環(huán)境精細化治理更多地關(guān)注政府的結(jié)構(gòu)優(yōu)化、職能轉(zhuǎn)變、信息共享和社會資源整合等政策供給方，而較少關(guān)注環(huán)境精細化治理的政策客體，即“想象中的社會公眾”這一抽象概念，這極易造成環(huán)境治理的“只見森林不見樹木”，并最終造成市域環(huán)境治理的社會公眾獲得感不強、滿意度不高等問題。因此，推進市域環(huán)境精細化治理必須堅持治理任務(wù)、治理體制、治理方式“三維一體”，著力化解市域環(huán)境精細化治理“突擊一陣風”、功能發(fā)揮不充分以及能力不足等突出問題。

3.1 以突出問題為導(dǎo)向推進市域環(huán)境治理工作布局精細化

“解決問題，滿足需求”已成為驅(qū)動市域環(huán)境治理創(chuàng)新的重要動力。近年來，越來越多的棘手公共問題，如霧霾“爆表”、垃圾圍城、重金屬超標、飲用水污染、環(huán)境鄰避沖突等不斷涌現(xiàn)，將市域環(huán)境精細化治理推向公眾視界和輿論頂端?！凹止矄栴}是一種特殊類別的社會系統(tǒng)問題，這類問題的信息模糊不清，難以被準確表達，它涉及眾多的社會主體和決策主體，并且彼此之間存在明顯的價值觀沖突，問題最終如何解決難以預(yù)料?！盵8]環(huán)境治理場域中大量棘手公共問題的出現(xiàn)，考驗著環(huán)境精細化治理體系的完備性和環(huán)境治理主體的能力。有學(xué)者以環(huán)境鄰避沖突為具體研究對象，總結(jié)出了其存在多重沖突的“公共價值集”，分別是：地方政府的政治價值訴求、施建企業(yè)的經(jīng)濟價值訴求、周邊公眾的社會價值訴求以及環(huán)保組織的生態(tài)價值訴求[9]。治理難度可見一斑。如果市域政府在履行環(huán)境職能時，沒有根據(jù)公眾意愿權(quán)衡多種彼此沖突的價值觀念并達成價值共識，而是從“便利性”“顯政績”“維穩(wěn)定”等方面考慮，采用簡單、單一、僵化的治理手段，必然造成公眾對市域政府環(huán)境治理能力和手段產(chǎn)生質(zhì)疑并引發(fā)社會信任危機。

在解決環(huán)境突出問題時，市域應(yīng)在法律允許的框架范圍內(nèi)，增強參與性、開放性和政策制定的靈活性，并且賦予基層政府靈活應(yīng)對棘手公共問題的調(diào)適性權(quán)力。一方面要突出環(huán)境問題治理的多元參與和有效性，優(yōu)化基層政府精準瞄準“潛在”或“隱性”環(huán)境污染問題及其解決之道的自主權(quán)。同時充分發(fā)揮環(huán)境智庫的作用。環(huán)境智庫是市域政府環(huán)境決策與民意訴求之間的橋梁，因此有必要賦予環(huán)境智庫專家更多的權(quán)威，建立專業(yè)權(quán)和參與權(quán)、行政權(quán)相配合的制度。實際上每一個城區(qū)、縣域、社區(qū)、村莊都有自身獨特的生態(tài)環(huán)境狀況和環(huán)境污染問題，不同階段、不同環(huán)節(jié)也都有其不同的環(huán)境污染問題及其治理手段，不同企業(yè)、不同行業(yè)更是有著差異化的污染特點和控污防污要求。這需要在有效參與的前提下，通過專業(yè)技術(shù)的指導(dǎo)，不斷優(yōu)化差異化解決問題的方案。另一方面，科學(xué)利用“市域”擁有的立法權(quán)優(yōu)勢，因地制宜地完善環(huán)境治理的地方法規(guī)來精準施策。隨著簡政放權(quán)改革步伐的不斷加快，尤其是2015年《立法法》的修改，賦予所有設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)，這一規(guī)定加強了設(shè)區(qū)的市在環(huán)境治理中的頂層設(shè)計與統(tǒng)籌兼顧能力。然而，在市域立法中不同程度地存在諸如法律條款粗疏、責任條款設(shè)置不完善、重制裁管束輕激勵、法律規(guī)范銜接協(xié)調(diào)不到位等問題，“出現(xiàn)了立法重數(shù)量、輕質(zhì)量，立法不斷升格，立法盲目攀比等現(xiàn)象”[10]。因此，在市域?qū)用嫘枰⒎蠈嶋H、實用的法，構(gòu)建從源頭預(yù)防、過程控制、損壞賠償?shù)截熑巫肪康木唧w清晰的地方性法規(guī)或規(guī)章，并以法治思維和法治方式解決環(huán)境沖突和矛盾。

3.2 以治理結(jié)構(gòu)創(chuàng)新推進市域環(huán)境治理體制精細化

市域環(huán)境精細化治理在多重治理層級中功能的發(fā)揮，一定程度上實現(xiàn)了各層級能量的內(nèi)聚，這使得環(huán)境精細化治理各子場域發(fā)生了內(nèi)聚效應(yīng)。然而，內(nèi)聚后的各子場域并未實現(xiàn)趨于理想化的同心重疊，即目標協(xié)同、信息協(xié)同、全生命周期協(xié)同，而是依然分散在不同層級和不同職能部門之中，形成了以“條”為主線的部門治理和以“塊”為單元的屬地治理兩種分割的治理模式。建立市—區(qū)(縣、市)—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)的縱向秩序貫通和多元主體協(xié)同、跨部門協(xié)同的橫向秩序擴展的機制成為當務(wù)之急。

在中國，市域經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)的復(fù)雜性遠比西方發(fā)達國家同一層級在相同或相近階段的發(fā)展形態(tài)要艱難復(fù)雜得多，這就決定了市域環(huán)境精細化治理不能按照西方發(fā)達國家的科層式邏輯進行，而是需要有一個強有力的組織性權(quán)威力量進行引領(lǐng)和協(xié)調(diào)。針對市域環(huán)境治理存在的“多頭治理”“無具體制度治理”“不作為避責”等現(xiàn)象，市域黨委發(fā)揮“查漏補缺”的政治彈性作用。針對市域各級政府和環(huán)保組織、社會公眾治理環(huán)境內(nèi)生動力不足的難題，黨組織發(fā)揮先鋒模范作用、戰(zhàn)斗堡壘作用、志愿者服務(wù)作用，進而不斷培養(yǎng)環(huán)境治理的能手，確保市域擁有足夠的治理資源并有效防止改革措施空轉(zhuǎn)。針對市域環(huán)境背后復(fù)雜的利益關(guān)聯(lián)，黨委的獨特政治角色使其在制度的操作和自身的政治活動中，通過權(quán)力、制度、文化甚至信息的統(tǒng)合協(xié)調(diào)，在市—縣(區(qū))—鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)—社區(qū)(村)的垂直化治理體系中建立起高效聯(lián)動、上下貫通的指揮體系和逐級應(yīng)對—反饋的執(zhí)行體系。同時，以深化“放管服”與黨政機構(gòu)改革為契機，完善橫向業(yè)務(wù)架構(gòu)，建立部門協(xié)作的環(huán)境精細化治理體系，真正建立起“塊塊合作”“條條協(xié)同”“條塊銜接”的區(qū)域一體、動態(tài)治理的問題解決機制。

多元治理主體越來越成為環(huán)境精細化治理不可缺少的一環(huán)。相比縣鄉(xiāng)基層政府，市域?qū)用媸菍⒔M織和個人最大程度整合起來的有效載體，具有豐富多樣的資源稟賦和解決問題的資源手段。當前，充分利用豐富的社會資源和專業(yè)的市場化手段，是建構(gòu)橫向秩序擴展機制的必由之路。一方面，充分發(fā)揮社區(qū)自治、行業(yè)自律、居民(村民)議事說事、群團協(xié)作、公民參與的作用，推進政府、社區(qū)、經(jīng)濟行為主體(市場、大型企業(yè))、科研機構(gòu)(專家、技術(shù))、社會組織(環(huán)境運動、環(huán)境綱領(lǐng))與公眾等要素結(jié)構(gòu)配置的合理化，注重多元主體的力量均衡與制約并構(gòu)建協(xié)商共治關(guān)系。其中，社區(qū)(村)在市域環(huán)境治理共同體中發(fā)揮重要作用，環(huán)境治理和服務(wù)重心向基層下移為其提供了重要支撐和保障。適度賦權(quán)、資源統(tǒng)合和有效的增能機制是社區(qū)持續(xù)展開環(huán)境精細化治理的關(guān)鍵。另一方面，通過健全政府購買環(huán)境公共服務(wù)機制，發(fā)揮市場主體自主治理的作用，真正以環(huán)境污染治理“市場化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化”為導(dǎo)向，推動建立排污者付費、第三方治理與排污許可證制度有機結(jié)合的污染治理新機制。

3.3 以科技重塑治理推進市域環(huán)境治理方式精細化

環(huán)境精細化治理不存在固化的模式，而是動態(tài)演化的歷史過程。從歷史的發(fā)展來看，市域的權(quán)力邊界、政府的功能職責、環(huán)境的治理格局總在變化發(fā)展之中。環(huán)境精細化治理也總是在國家與社會互動關(guān)系中內(nèi)在生存的，并與科技工具及其段位保持著雙向遞進關(guān)系。環(huán)境精細化治理具有用“數(shù)據(jù)說話、用數(shù)據(jù)決策”的精準治理優(yōu)勢、“橫向到邊、縱向到底”的無縫隙治理優(yōu)勢和“資源占用少、治理成本低”的簡約治理優(yōu)勢。通過環(huán)境精細化治理，能夠復(fù)歸“以人為本”這一環(huán)境治理的根本目標，能夠在培育生態(tài)理性中形成政治動員，并在維護環(huán)境正義中形成“國家趨近社會”的態(tài)勢。然而，環(huán)境精細化治理對于秩序和確定性的偏愛，以及對指標治理的迷信，容易使環(huán)境精細化治理陷入秩序唯美主義的迷思。

我們的觀念需要改變，而且還不應(yīng)滿足于觀念的改變，而是要在這種改變中去著力形塑新的思維方式，以反映歷史變動的新要求[11]。因而我們的環(huán)境精細化治理的思維與觀念需要轉(zhuǎn)變?！罢w智治”是生態(tài)環(huán)境治理現(xiàn)代化的重要發(fā)展趨勢，也是提升環(huán)境精細化治理效率的最佳選擇。所謂“整體智治”，是指政府及其相關(guān)職能部門、企業(yè)、環(huán)保組織、社區(qū)、公眾等環(huán)境治理主體廣泛運用以大數(shù)據(jù)為代表的現(xiàn)代信息技術(shù)，驅(qū)動市域環(huán)境治理跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域高效協(xié)同，進而實現(xiàn)從不同主體、平臺、資源和系統(tǒng)的簡單相加向智慧融合、智慧治理和智慧服務(wù)轉(zhuǎn)變，以提升系統(tǒng)互用性和環(huán)境資源優(yōu)化配置的一種新的治理方式。整體智治包含三個核心要件。一是精準識別、動態(tài)追蹤、集成共享的生態(tài)環(huán)境數(shù)據(jù)庫的建立，目的在于著力解決當前市域?qū)用娣从齿^多的環(huán)境治理信息孤島、數(shù)字壁壘和數(shù)字鴻溝問題。二是以大數(shù)據(jù)共享為基礎(chǔ)的跨部門、跨行業(yè)、跨主體合作體系的建立，旨在促使環(huán)境治理需求與供給更高效匹配。三是圍繞算法開發(fā)大數(shù)據(jù)驅(qū)動的整體治理結(jié)構(gòu)，以建模、科學(xué)預(yù)測和自動回應(yīng)取代命令的對話。整體智治是一場從理念到行動、從結(jié)構(gòu)到模式、從局部到全局的深刻革命，在市域?qū)用婢哂斜厝恍?、緊迫性和技術(shù)可行性。

整體智治是市域環(huán)境精細化治理的重要切入點，且已經(jīng)在市域精準供給環(huán)境公共服務(wù)、部門協(xié)同治理方面有所顯現(xiàn)，如杭州“城市大腦”治理平臺、青島“大數(shù)據(jù)+網(wǎng)格化”為支撐的“聯(lián)防聯(lián)控”等。當前，要充分利用大數(shù)據(jù)、人工智能、云計算、物聯(lián)網(wǎng)、Web3.0技術(shù)等信息技術(shù)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))、城市網(wǎng)格的管理服務(wù)中心和縣(區(qū))、市的環(huán)境治理信息系統(tǒng)進行智能化改造并實現(xiàn)互聯(lián)互通，推動市域環(huán)境精細化治理的智能化轉(zhuǎn)型。在此基礎(chǔ)上，將整體智治融入市域環(huán)境精細化治理的流程、業(yè)務(wù)和機制中。同時，將黨建、法治、德治、信用治理和智治有機結(jié)合起來，通過整體智治實現(xiàn)政治、權(quán)力、貨幣、責任、資源的合理匹配，實現(xiàn)各個環(huán)節(jié)和流程無縫銜接、統(tǒng)籌聯(lián)動。

4 結(jié)語

目前環(huán)境精細化治理已經(jīng)演化為制度化的治理策略，成為治理實踐中的常態(tài)機制，在克服粗放型治理、運動式治理、政績導(dǎo)向型治理的困境方面發(fā)揮著重要作用。隨著環(huán)境精細化治理的演進和城鄉(xiāng)社會的轉(zhuǎn)型，市域環(huán)境精細化治理既要適合城鄉(xiāng)一體化的客觀需要，又要突破“低組織化”“碎片化”“模糊化”“懸浮化”等困境。市域環(huán)境精細化治理具有治理結(jié)構(gòu)的傳導(dǎo)性、治理尺度的地方性和行動主體稟賦上的獨特性等基本特征，具有促進治理資源統(tǒng)合和精細化能級提升、促進治理體系和治理能力協(xié)調(diào)的功能優(yōu)勢。從這個意義上說，環(huán)境精細化治理的市域邏輯，不僅具有技術(shù)邏輯，而且具有體現(xiàn)合規(guī)律性和合目的性相統(tǒng)一的政治邏輯。

2019年12月以來北京、深圳、杭州、武漢、昆明等地先后出臺了市域社會治理現(xiàn)代化試點工作方案。市域社會治理現(xiàn)代化試點的全面鋪開，為從市域?qū)用嫱七M環(huán)境精細化治理提供了重要契機。實際上，在市域?qū)用?，環(huán)境污染和生態(tài)破壞的流動性、異質(zhì)性更加凸顯，環(huán)境沖突頻發(fā)和環(huán)境風險增多，市域環(huán)境治理蘊藏著“不確定性”風險。因此，市域環(huán)境精細化治理在“美麗中國”建設(shè)過程中不僅尤為重要，而且尤為緊迫。推進市域環(huán)境精細化治理應(yīng)利用市的統(tǒng)籌規(guī)劃能力，以解決環(huán)境治理場域中的棘手公共問題為出發(fā)點，以重構(gòu)基層環(huán)境治理的基本單元和內(nèi)在結(jié)構(gòu)為突破口，優(yōu)化縱向秩序貫通和橫向秩序擴展機制，以整體智治提升市域環(huán)境治理效能。