府際數(shù)據(jù)共享的雙重困境：生成邏輯與政策啟示

鎖利銘

(南開大學(xué) 周恩來政府管理學(xué)院，天津 300350)

1 引言

近年來，政府部門之間的信息共享、數(shù)據(jù)共享成為國家治理改革實(shí)踐的重要內(nèi)容，數(shù)據(jù)共享不僅對政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和效率有著積極的意義，更是化解政府部門間協(xié)同合作不暢、消除部門壁壘的突破口。但是長久以來，政府組織間的信息共享可謂困擾實(shí)踐的頑疾，政府的“信息孤島”“信息煙囪”與“信息壁壘”現(xiàn)象依然存在，數(shù)據(jù)分享仍然存在不暢、不均與不足的問題[1]。從2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出推進(jìn)部門信息共享的要求、2016年習(xí)近平強(qiáng)調(diào)“以數(shù)據(jù)集中和共享為途徑，建設(shè)全國一體化的國家大數(shù)據(jù)中心，推進(jìn)技術(shù)融合、業(yè)務(wù)融合、數(shù)據(jù)融合，實(shí)現(xiàn)跨層級、跨地域、跨系統(tǒng)、跨部門、跨業(yè)務(wù)的協(xié)同管理和服務(wù)”[2]，到2018年《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出加快推進(jìn)部門政務(wù)信息聯(lián)通共用、建立共享信息平臺，以及2019年黨的十九屆四中全會明確提出要推進(jìn)數(shù)字政府建設(shè)，加強(qiáng)數(shù)據(jù)有序共享，可以看出數(shù)據(jù)共享已經(jīng)從行政管理層面上升到國家治理層面。2018 年，李克強(qiáng)總理進(jìn)一步明確打破“信息孤島”的時間表，即“打造全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺，三年內(nèi)實(shí)現(xiàn)國務(wù)院部門數(shù)據(jù)共享、滿足地方普遍性政務(wù)需求，五年內(nèi)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)全面實(shí)現(xiàn)‘一網(wǎng)通辦’”[3]，政府?dāng)?shù)據(jù)共享也被稱為“放管服”改革的“硬骨頭”。據(jù)中央黨校(國家行政學(xué)院)電子政務(wù)研究中心2019年發(fā)布的《省級政府和重點(diǎn)城市網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)能力調(diào)查評估報告》顯示，“數(shù)據(jù)共享難制約改革深化的問題日益突出”[4]。因此，數(shù)據(jù)共享成為影響國家治理的重要難題，亟須破解。

與此同時，全球正處在第四次科技革命的關(guān)鍵階段，信息技術(shù)本身的創(chuàng)新和擴(kuò)散呈現(xiàn)出信息化、網(wǎng)絡(luò)化、數(shù)字化快速迭代并不斷向智慧化、智能化演進(jìn)的趨勢，衍生出5G、大數(shù)據(jù)、物聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、區(qū)塊鏈等新型信息技術(shù)樣態(tài)，對人類社會產(chǎn)生廣泛而革命性的影響。據(jù)《第44次中國互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報告》顯示，中國網(wǎng)民已達(dá)9.04億，互聯(lián)網(wǎng)普及率達(dá)64.5%[5]，中國已經(jīng)成為一個數(shù)據(jù)豐裕型國家。2020年發(fā)布的《中共中央 國務(wù)院關(guān)于構(gòu)建更加完善的要素市場化配置體制機(jī)制的意見》將數(shù)據(jù)作為一種新型生產(chǎn)要素與土地、勞動力、資本、技術(shù)等傳統(tǒng)要素并列，明確指出要加快培育數(shù)據(jù)要素市場，推進(jìn)政府?dāng)?shù)據(jù)開放共享、提升社會數(shù)據(jù)資源價值、加強(qiáng)數(shù)據(jù)資源整合和安全保護(hù)。隨著數(shù)據(jù)時代的到來，國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會治理與政府科學(xué)決策中對數(shù)據(jù)的依賴越發(fā)強(qiáng)烈，為政府?dāng)?shù)據(jù)共享帶來了新機(jī)遇與新挑戰(zhàn)，深入認(rèn)識政府組織間的數(shù)據(jù)共享規(guī)律，已經(jīng)成為解決數(shù)據(jù)共享瓶頸的關(guān)鍵問題。

數(shù)據(jù)共享在實(shí)踐中是指“行政機(jī)關(guān)因履行職責(zé)需要使用其他行政機(jī)關(guān)的政府?dāng)?shù)據(jù)或者為其他行政機(jī)關(guān)提供政府?dāng)?shù)據(jù)的行為”[6]。既然數(shù)據(jù)共享是一組政府機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系行為，那么是否可以將其理解為一種府際合作、協(xié)同或協(xié)調(diào)行為？它與我們通常關(guān)注的府際協(xié)議、聯(lián)席會、公共服務(wù)一體化、大氣污染協(xié)同治理等府際協(xié)作領(lǐng)域的研究是什么關(guān)系？府際協(xié)作困境與數(shù)據(jù)共享困境的原因是否存在一致或共通之處？促進(jìn)府際協(xié)作的機(jī)制是否適用于數(shù)據(jù)共享？只有明確了這些問題，才能幫助我們理解數(shù)據(jù)共享的現(xiàn)實(shí)，尋求破解共享困境的可能。但是目前數(shù)據(jù)共享與府際協(xié)作的理論對話較弱，數(shù)據(jù)共享文獻(xiàn)較多集中在以信息科學(xué)與信息管理為基礎(chǔ)的圖書情報和電子政務(wù)領(lǐng)域，在公共管理與公共政策領(lǐng)域中的探討較少；而府際協(xié)作在公共管理與公共政策領(lǐng)域中的研究成果較多，在圖書情報與電子政務(wù)領(lǐng)域中卻很少。不得不說這是一個二者之間缺乏對話的議題，既是府際協(xié)作研究的不足，也是對數(shù)據(jù)共享的認(rèn)識不足。雖然學(xué)界已經(jīng)從實(shí)踐現(xiàn)狀和理論基礎(chǔ)等層面對數(shù)據(jù)共享進(jìn)行了大量研究，但多是從政府角度研究如何優(yōu)化數(shù)據(jù)共享流程和平臺建設(shè)來完善政府的數(shù)字治理，重點(diǎn)探討數(shù)據(jù)共享現(xiàn)狀、共享困境、共享路徑、共享機(jī)制和理論模型等問題。但脫離府際協(xié)作來看待數(shù)據(jù)共享會帶來兩個問題：一是在理論上缺乏機(jī)構(gòu)行動者的理論假設(shè)，從而將作為“共享者”的行為動機(jī)獨(dú)立于行政環(huán)境之外，而在各國的行政體系中都廣泛存在著碎片化問題，也就是部門太小、職能過窄、部門壁壘、機(jī)會主義等造成政府間的合作困境，這一行政環(huán)境與政府行為之間的相互作用是不能忽視的；二是對實(shí)踐中的解決機(jī)制缺乏多樣化的討論，目前更多集中在依靠信息平臺建設(shè)來打通各層級、各地方之間的共享通道，但是在學(xué)理上如何提供更多的數(shù)據(jù)共享場景以及對這種平臺的機(jī)構(gòu)范圍、管理機(jī)制等問題的解釋仍有待深入探究。

當(dāng)我們將數(shù)據(jù)共享視為府際協(xié)作的議題后，就需要與府際協(xié)作領(lǐng)域的分析框架與理論模型對話。從全球范圍看，府際協(xié)作的研究已經(jīng)成為公共管理研究的重點(diǎn)議題，圍繞府際合作[7]、府際協(xié)同[8]、府際協(xié)調(diào)[9]等問題展開了大量的研究，出現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)治理[10]、協(xié)作性治理[11]等理論流派，其中制度性集體行動基于第二代行動者理性假設(shè)，從集體行動困境出發(fā)，將發(fā)生在行政體系內(nèi)部的碎片化作為協(xié)作困境的起因，從而將組織間交互行為的微觀動機(jī)、中觀結(jié)構(gòu)和宏觀模式密切連接起來，形成了一般性的解釋框架，并提供了緩解集體行動困境的多樣化機(jī)制，在全球范圍內(nèi)產(chǎn)生了廣泛而深刻的影響。近年來，國內(nèi)外學(xué)者運(yùn)用制度性集體行動理論對府際公共服務(wù)合作、府際協(xié)議、環(huán)境合作等開展了大量的研究，最新的關(guān)于制度性集體行動的研究文獻(xiàn)關(guān)注到地方政府間經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策信息自愿分享的合作困境[12]，為我們進(jìn)一步研究數(shù)據(jù)共享提供了新的啟發(fā)。本文試圖使用制度性集體行動分析框架，引入交易成本和合作風(fēng)險等多維變量，提供一個府際協(xié)作視角下更為一般性的府際數(shù)據(jù)共享困境生成機(jī)理，在此基礎(chǔ)之上提出相應(yīng)的政策啟示與未來在該領(lǐng)域的研究方向。

2 府際數(shù)據(jù)共享的制度性集體行動

制度性集體行動框架將集體行動理論、組織交易成本理論、公共經(jīng)濟(jì)理論、社會嵌入網(wǎng)絡(luò)理論以及政治市場政策設(shè)計(jì)理論等要素整合起來，提供了一個概念系統(tǒng)，以理解和研究當(dāng)代社會活動和治理安排中普遍存在的各種協(xié)作困境[13]。府際數(shù)據(jù)共享作為一種政府協(xié)同合作行為，亦可從這一框架中識別出一般性的共享動力，為我們帶來重新理解數(shù)據(jù)共享困境的新視角。

2.1 制度性集體行動及其困境

制度性集體行動的基礎(chǔ)性假定有兩個：一是碎片化的普遍存在；二是機(jī)構(gòu)也是理性選擇的行動者。其一，基于行政系統(tǒng)中的碎片化現(xiàn)象，李侃如(Kenneth G.Lieberthal)和蘭普頓(David M.Lampton)等學(xué)者認(rèn)為：“政府各部門的官員將根據(jù)其部門利益進(jìn)行公共政策制定或影響公共政策制定過程，中央政府各部門間、中央和地方政府間、各級地方政府間通過在項(xiàng)目談判中的各種爭論、妥協(xié)、討價還價后，才能制定出公共政策。”[14]78在科層治理和競爭性治理模式下，政府組織發(fā)展也越來越趨向功能分化，從而導(dǎo)致政府組織績效低下[15]212-213。早期的解決方案是以“合作政府”的理念進(jìn)行部門整合[16]，帶來的問題就是“碎片化”治理。之后，安塞爾(Chris Ansell)和加什(Alison Gash)[11]以及布萊森(John M.Bryson)等人[17]提出相似的協(xié)作理論，指出跨部門協(xié)作可以實(shí)現(xiàn)資源和信息的整合，從而改善碎片化帶來的合作困境。其二，假定機(jī)構(gòu)主體也是理性行動者。菲沃克(Richard C.Feiock)[13]使用奧斯特羅姆(Elinor Ostrom)[18]189第二代理性假定，將集體行動納入考量，信息不對稱分布、對風(fēng)險的認(rèn)知以及對其他行動者特征的識別等進(jìn)入集體行動的決定因素之中。于是，包括政府、非政府組織、企業(yè)等在內(nèi)的機(jī)構(gòu)行動者在面對與其他機(jī)構(gòu)共同行動的需要時，會對成本、收益、風(fēng)險等因素進(jìn)行權(quán)衡，通過各種機(jī)制選擇來提升集體行動收益，克服集體行動交易成本和降低協(xié)作風(fēng)險[19]8。

奧爾森的集體行動邏輯揭示出在人類社會中群體共同的收益并不能零成本促使個體之間有效的共同行動，個體會通過機(jī)會主義行為隱藏或弱化個體收益，個體間缺乏共同采取行動的動力，于是會出現(xiàn)不參與或搭便車等非合作或弱合作的“集體行動困境”現(xiàn)象。機(jī)構(gòu)行動者在面臨共同收益時，同樣要受到集體行動困境的制約，由于他們之間的利益不均衡、動機(jī)不一致、決策較分散等問題，常常會遭遇負(fù)外部性強(qiáng)或交易成本高昂等治理困境[19]51-72。制度性集體行動困境主要來源于機(jī)構(gòu)做出的決策對其他政府部門或組織產(chǎn)生權(quán)力資源劃分、組合與分配的影響，主要表現(xiàn)為水平困境、垂直困境和職能困境三種情境。水平困境指處于不同行政區(qū)域的同一部門間的協(xié)作困境，垂直困境是發(fā)生在不同層級的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)間的協(xié)作困境，而職能困境則指不同部門之間的協(xié)作困境，于是不同區(qū)域、不同層級和不同職能的機(jī)構(gòu)之間都會產(chǎn)生集體行動困境。

制度性集體行動框架進(jìn)一步認(rèn)為，產(chǎn)生這些集體行動困境的原因在于多個行動者之間面臨的交易成本和不確定性。其中，交易成本分為信息、談判、執(zhí)行、監(jiān)督四種，不確定性主要源自行動各方之間行動的低匹配性而產(chǎn)生的協(xié)調(diào)風(fēng)險，行動者可能不執(zhí)行承諾的違約風(fēng)險以及合作收益的分配不公帶來的風(fēng)險等。對于產(chǎn)生這些交易成本和風(fēng)險的影響因素，制度性集體行動框架提供了四個解釋變量：一是經(jīng)濟(jì)社會特征，也就是行動者本身的特征，比如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、政治地位、人口結(jié)構(gòu)等，它在一定程度上決定了行動者之間的集體行動是出于相似性還是互補(bǔ)性；二是交易物屬性，也就是集體行動的議題、領(lǐng)域與業(yè)務(wù)的特征，主要來自于威廉姆森交易成本理論中的資產(chǎn)專用性與績效可測量性[20]，專用性越高，可測量性越低，則集體行動的困境越大；三是政策網(wǎng)絡(luò)，即相關(guān)行動者在集體行動之前是否已經(jīng)處在一個共同行動的決策網(wǎng)絡(luò)，或者說是否具備了集體行動的社會關(guān)系基礎(chǔ)，也即彼此間的了解與信任程度；四是政治規(guī)則，包括戰(zhàn)略、政策等制度性約束，這些規(guī)則增加了集體行動的外在約束和監(jiān)督，降低了集體行動困境的程度。

圍繞這些困境，通過對全球各國不同類型機(jī)構(gòu)的集體行動的觀察，制度性集體行動框架提供了一系列可選擇機(jī)制[21]。這些機(jī)制分成復(fù)雜性和自主性兩個維度。復(fù)雜性指行動者結(jié)構(gòu)和功能結(jié)構(gòu)，行動者結(jié)構(gòu)分成雙邊及多邊結(jié)構(gòu)(即兩個行動者和兩個以上的行動者)，功能結(jié)構(gòu)則分成單一功能和多重功能的集體行動。在自主性維度上，從強(qiáng)到弱又依次劃分為松散靈活的社會嵌入機(jī)制、交互約束的契約機(jī)制、科層制下的授權(quán)機(jī)制以及政策驅(qū)動的強(qiáng)制機(jī)制[21]，這也意味著行動者的退出難度逐步增大。制度性集體行動框架進(jìn)一步指出，復(fù)雜性越高、自主性越低則機(jī)制性成本就越高[22]，適應(yīng)機(jī)制的選擇便構(gòu)成了制度性集體行動的核心目標(biāo)。

2.2 府際數(shù)據(jù)共享的動因

對于單個政府部門來說，由于資源約束需要與其他部門聯(lián)合，或者出于克服外部性帶來的影響以及聯(lián)合更多機(jī)構(gòu)以實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)等方面的考慮，會產(chǎn)生協(xié)同合作的訴求。對于數(shù)據(jù)共享而言，在決定是否進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時，政府機(jī)構(gòu)需要考慮其共享的收益和成本問題，當(dāng)預(yù)期收益大于潛在成本時，才有可能產(chǎn)生共享的意愿。在產(chǎn)生共享意愿的情況下，再考慮共享對象與共享機(jī)制，選擇不同的共享對象及其機(jī)制會帶來不同的交易成本和風(fēng)險。如此一來，數(shù)據(jù)共享過程便是機(jī)構(gòu)的理性選擇過程。

從行動者的角度來看，作為數(shù)據(jù)共享主體的相關(guān)政府部門，既是數(shù)據(jù)的生產(chǎn)者和提供者，也是數(shù)據(jù)的需求者和使用者。更進(jìn)一步，對于數(shù)據(jù)共享的部門、機(jī)構(gòu)與組織而言，又可劃分為發(fā)出數(shù)據(jù)方和獲得數(shù)據(jù)方，這兩類行動主體對是否產(chǎn)生足夠的預(yù)期凈收益的考慮將激發(fā)政府部門進(jìn)行數(shù)據(jù)共享。制度性集體行動框架提出了協(xié)同合作中行動者的收益要素，分成集體性收益和選擇性收益。集體性收益是指該合作項(xiàng)目給各方帶來的項(xiàng)目收益，如兩個地方政府進(jìn)行交通基礎(chǔ)設(shè)施的合作，可以有效解決單個地方政府的財(cái)力不足，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展目標(biāo)。這個收益是宏觀的、集體的，既是所有合作各方共同獲得的收益，也是作為委托方的地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的公共收益。與此同時，合作中還存在由“關(guān)系資本”帶來的選擇性收益。選擇性收益就是某種合作關(guān)系帶來的社會資本、收益以及官員晉升可能性加大，這些收益直接作用在具體官員上。在此基礎(chǔ)上，數(shù)據(jù)共享的集體性收益是指通過數(shù)據(jù)共享實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)價值的增值和服務(wù)對象的滿足，從而達(dá)到數(shù)據(jù)資源的獲取和降低環(huán)境不確定性的目的[23]。這對于相關(guān)行動者而言均是如此，只是作用程度不同，即地方府際信息共享程度越大，這些政府也能因此獲得更多的集體收益，故而地方政府間的信息分享行為可被視為提升區(qū)域競爭力的理性舉措[12]。對于選擇性收益而言，通過數(shù)據(jù)共享獲得了進(jìn)入數(shù)據(jù)共享平臺的資格，結(jié)成數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)，可以獲得網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的收益、滿足上級政府的制度規(guī)則要求、提升在相關(guān)主體中的影響力和聲譽(yù)等。

3 府際數(shù)據(jù)共享雙重困境的生成機(jī)理

從制度性集體行動框架來看，數(shù)據(jù)是否共享及其共享程度本質(zhì)上是機(jī)構(gòu)行動者出于成本與收益的考量而作出的理性選擇，于是形成了我們分析府際數(shù)據(jù)共享問題的基準(zhǔn)點(diǎn)。但是與一般性的制度性集體行動相比，府際數(shù)據(jù)共享更為復(fù)雜，影響府際數(shù)據(jù)共享困境的因素亦需要結(jié)合這一特殊性進(jìn)行考察。

3.1 府際數(shù)據(jù)共享的雙重性

十九屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》在“完善國家行政體制”部分提出“以推進(jìn)國家機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化協(xié)同高效為著力點(diǎn)，優(yōu)化行政決策、行政執(zhí)行、行政組織、行政監(jiān)督體制。健全部門協(xié)調(diào)配合機(jī)制，防止政出多門、政策效應(yīng)相互抵消”，可以看到府際之間的協(xié)同配合對于國家行政體制建設(shè)至關(guān)重要。府際協(xié)作可以理解為在某一個或多個業(yè)務(wù)職能領(lǐng)域中，兩個及兩個以上的政府機(jī)構(gòu)采取的在資源投入、政策制定、治理行動等方面的共識性合作。制度性集體行動于政府機(jī)構(gòu)而言，就體現(xiàn)在府際協(xié)作的議題上。近年來關(guān)于府際協(xié)作的研究可謂蓬勃發(fā)展，涌現(xiàn)出一大批學(xué)術(shù)研究成果，有文獻(xiàn)統(tǒng)計(jì)表明，2006—2015年間，CSSCI數(shù)據(jù)庫中府際協(xié)作方面的文獻(xiàn)有近360篇[24]，目前的研究集中于水平集體行動問題，主要體現(xiàn)在區(qū)域間的府際合作、協(xié)調(diào)與協(xié)同等議題，泛珠三角、京津冀、長三角、珠三角、粵港澳大灣區(qū)等區(qū)域是相關(guān)研究的熱點(diǎn)，同時也有相當(dāng)數(shù)量的文獻(xiàn)研究職能部門之間的協(xié)同合作問題。無論是區(qū)域府際協(xié)作還是部門府際協(xié)作，都面臨著集體行動困境，而信息本身就是一個形成府際協(xié)作的重要因素。府際數(shù)據(jù)共享可以理解為出于公共或特定目的，兩個及兩個以上的政府機(jī)構(gòu)對各自獲取、掌握或產(chǎn)生的數(shù)據(jù)進(jìn)行傳輸并共同掌握的行動。依據(jù)制度性集體行動框架，形成集體行動困境的交易成本中就包含信息成本，也就是說信息是府際協(xié)作的前提與基礎(chǔ)，行動各方對彼此的熟悉狀況決定了其是否能夠形成有效的集體行動。反過來，當(dāng)協(xié)作發(fā)生后，彼此的信息共享成本和風(fēng)險會更低。

府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享之間呈現(xiàn)出高度關(guān)聯(lián)、相互嵌入的關(guān)系。府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享均發(fā)生在具有碎片化特征的行政系統(tǒng)內(nèi)，集體行動困境是其環(huán)境特征，政府機(jī)構(gòu)與其他政府之間的交互行為均可視作制度性集體行動。相比較而言，府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享間的差異主要有兩個：一是“交易物屬性”的差異，也就是集體行動的介質(zhì)，府際合作是更為寬泛的職能業(yè)務(wù)，而數(shù)據(jù)共享則是更為具體的單一性介質(zhì)；二是協(xié)作和共享的區(qū)別，協(xié)作是特定目的下的分工，需要對原有個體行動方式作出調(diào)整，而共享是在各自工作的基礎(chǔ)上進(jìn)行數(shù)據(jù)傳遞行動，無需改變原有數(shù)據(jù)生成、獲取行為，而是在數(shù)據(jù)的存儲和使用上進(jìn)行變動。

在此基礎(chǔ)上，我們便可以推斷出二者間的多重直接與間接的嵌入關(guān)系。一是數(shù)據(jù)共享作為府際協(xié)作的途徑，在業(yè)務(wù)和政策層面的協(xié)作前提是要在相關(guān)政府機(jī)構(gòu)之間獲得共識，如2012年國務(wù)院頒布的《大氣污染防治行動計(jì)劃》就提出，建立區(qū)域大氣污染防治協(xié)作機(jī)制，“組織實(shí)施環(huán)評會商、聯(lián)合執(zhí)法、信息共享、預(yù)警應(yīng)急等大氣污染防治措施，通報區(qū)域大氣污染防治工作進(jìn)展，研究確定階段性工作要求、工作重點(diǎn)和主要任務(wù)”，從中可以看到府際之間需要對各自掌握的排放源數(shù)據(jù)進(jìn)行綜合，才能做出集體性的目標(biāo)判斷，而這個協(xié)作過程本身就包含數(shù)據(jù)共享的過程。二是數(shù)據(jù)共享作為府際協(xié)作的內(nèi)容，數(shù)據(jù)共享與其他領(lǐng)域的協(xié)作是一體化嵌套的。從目前許多府際協(xié)議來看，各個相關(guān)方都會將數(shù)據(jù)(信息)共享(通報)作為協(xié)作的條款出現(xiàn)，如2018年滬蘇浙皖大數(shù)據(jù)聯(lián)盟共同簽署《滬蘇浙皖三省一市大數(shù)據(jù)聯(lián)盟合作備忘錄》提出“共同推動技術(shù)創(chuàng)新、加快數(shù)字資源開放共享”，此時數(shù)據(jù)本身和業(yè)務(wù)領(lǐng)域同等，都是協(xié)作的目標(biāo)內(nèi)容。三是數(shù)據(jù)共享作為府際協(xié)作的影響因素，政府機(jī)構(gòu)之間的數(shù)據(jù)共享程度越高則相互之間獲取對方的信息越多，二者協(xié)作的信息交易成本就越低，并能更好降低集體行動其他方面的交易成本，同時數(shù)據(jù)共享的程度也是獲得彼此信賴、成為彼此嵌入網(wǎng)絡(luò)的影響因素。四是數(shù)據(jù)共享作為府際協(xié)作的影響結(jié)果，府際協(xié)作的發(fā)生會帶來部門間的聯(lián)動，府際協(xié)作的深入過程能增進(jìn)溝通、累進(jìn)信任，降低府際數(shù)據(jù)共享中的分配不公等潛在風(fēng)險，進(jìn)一步增強(qiáng)數(shù)據(jù)共享的動力和程度。

從公共管理的角度來看，府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享均屬于政府機(jī)構(gòu)的制度性集體行動，即行動者在進(jìn)行數(shù)據(jù)共享時本身在從事府際協(xié)作決策，而開展府際協(xié)作時也同步在做數(shù)據(jù)共享決策，于是府際數(shù)據(jù)共享是一個具有協(xié)作與共享的雙重性過程，其動機(jī)、困境和改善均受到兩種集體行動特征的共同作用。

3.2 府際數(shù)據(jù)共享的雙重困境

與一般性的合作類似，依然會出現(xiàn)政府間數(shù)據(jù)共享集體行動困境，即所有政府機(jī)構(gòu)都可以從另一個政府部門提供的信息中獲益，集體收益將極大助推區(qū)域的發(fā)展，但地方政府可能會出于戰(zhàn)略目的而隱瞞信息并從中獲取個人收益[12]。府際數(shù)據(jù)共享過程具有雙重性，其困境生成也具有雙重性，既要克服由于業(yè)務(wù)協(xié)作產(chǎn)生的府際協(xié)作困境，也要克服由于數(shù)據(jù)特征產(chǎn)生的府際共享困境。數(shù)據(jù)之所以需要共享，其根本原因在于行政系統(tǒng)的碎片化導(dǎo)致的部門信息不對稱，進(jìn)而帶來數(shù)據(jù)獲取、掌握和分析能力的分散，不能有效實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)驅(qū)動的價值，也不利于行政效率的提升。府際數(shù)據(jù)共享是基于不同主體間業(yè)務(wù)協(xié)同需求而產(chǎn)生的，具體以“數(shù)據(jù)”為核心，圍繞數(shù)據(jù)生成、搜集、處理、共享、管理、監(jiān)督等一系列過程進(jìn)行，存在四維難度，包括跨層級的垂直數(shù)據(jù)共享、跨地區(qū)的水平數(shù)據(jù)共享、跨部門的職能數(shù)據(jù)共享、跨系統(tǒng)的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)共享[25]，其中前三種屬于府際數(shù)據(jù)共享領(lǐng)域。第一，水平層面的橫向困境。即不同區(qū)域的同類業(yè)務(wù)部門間數(shù)據(jù)共享會有障礙，比如同一個數(shù)據(jù)在不同區(qū)域之間的互認(rèn)問題，以及因缺乏互動而出現(xiàn)的大量信息被重復(fù)收集的問題。第二，垂直層面的縱向困境。不同層級的政府在同一個政務(wù)服務(wù)上均有職能，這種上下同構(gòu)的體系會帶來大量數(shù)據(jù)資源的浪費(fèi)和重復(fù)收集。第三，職能層面的功能困境。也就是政府內(nèi)不同性質(zhì)的部門之間共享難題。于是，數(shù)據(jù)共享需要不同行動主體之間的協(xié)同配合才能實(shí)現(xiàn)，但這種協(xié)同合作過程不會自動且順利地發(fā)生，需要克服雙重障礙性因素，從而數(shù)據(jù)共享的過程就構(gòu)成了一個克服雙重“制度性集體行動”困境的過程，如圖1所示。

圖1 數(shù)據(jù)共享的制度性集體行動困境生成機(jī)理

與一般性的制度性集體行動困境相比，數(shù)據(jù)共享困境更為復(fù)雜，不僅要考慮機(jī)構(gòu)間協(xié)同合作本身的困境，還要考慮數(shù)據(jù)本身特殊性帶來的共享困境。于是府際數(shù)據(jù)共享困境由業(yè)務(wù)協(xié)作與數(shù)據(jù)共享的難度兩個維度共同構(gòu)成。數(shù)據(jù)共享本身是不同業(yè)務(wù)之間的信息整合，業(yè)務(wù)之間的差異會加大協(xié)同的交易成本?，F(xiàn)有的研究未將二者剝離開來，就難以精確識別數(shù)據(jù)共享究竟是政府間一般性協(xié)同問題還是數(shù)據(jù)的特殊性帶來的特殊困境?；谶@兩個難度的高低劃分，又形成了雙重困境的四種潛在情境。四種情境細(xì)化為三個等級的協(xié)同難度，如表1所示，低共享困境、低協(xié)作困境情境中府際數(shù)據(jù)共享難度最低，高共享困境、低協(xié)作困境與低共享困境、高協(xié)作困境兩類情境中府際數(shù)據(jù)共享難度居中，高共享困境、高協(xié)困境中府際數(shù)據(jù)共享難度最高。

表1 府際數(shù)據(jù)共享雙重困境的四種情境

3.3 影響府際數(shù)據(jù)共享的因素及作用機(jī)制

依據(jù)制度性集體行動的分析框架，府際數(shù)據(jù)共享困境程度體現(xiàn)為交易成本和風(fēng)險的高低，而影響交易成本與風(fēng)險的因素則可劃分為行動者屬性、交易物屬性、協(xié)同基礎(chǔ)、制度規(guī)則[13](如圖1所示)。這些是相對于一般府際協(xié)作而言的影響因素，對于數(shù)據(jù)共享的發(fā)生，交易物屬性既包含著業(yè)務(wù)領(lǐng)域的屬性也包含著數(shù)據(jù)自身的屬性，只有將這一因素加入考慮模型，才有可能理解這個雙重困境的內(nèi)在機(jī)理。

第一，政府機(jī)構(gòu)特征。主要是指政府機(jī)構(gòu)所處的經(jīng)濟(jì)、社會、政治地位等環(huán)境特征以及部門自身的開放程度等，不同政府自身特征之間的差異會成為影響共享交易成本和風(fēng)險的因素。比如區(qū)域間差異，不同政府間的信息化建設(shè)水平差異大，數(shù)據(jù)共享準(zhǔn)備度不一，服務(wù)分工、信息化需求等方面也有差異，導(dǎo)致不同政府部門之間信息化意識與信息化發(fā)展水平參差不齊。從現(xiàn)有文獻(xiàn)來看，府際數(shù)據(jù)共享更能接受“同質(zhì)性假設(shè)”，即相對接近的政府機(jī)構(gòu)之間會更愿意共享。如果兩個地方政府間在行政結(jié)構(gòu)、勞動力構(gòu)成上存在同質(zhì)性且地理位置相鄰，雙方在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的次序與手段選擇上又是一致的，那么信息協(xié)調(diào)問題則會相對較少，且存在經(jīng)濟(jì)外溢效應(yīng)[26]。南勛基(Namhoon Ki)等人通過具體區(qū)域內(nèi)的案例研究發(fā)現(xiàn)，信息共享上需要跨越管轄邊界的城際政府在選擇共享對象時，對同一縣域管轄范圍內(nèi)的伙伴有強(qiáng)烈傾向，表明了共享的空間關(guān)聯(lián)效應(yīng)[12]。與大型區(qū)域相比，在同一縣轄區(qū)內(nèi)相對較少的成員間更容易達(dá)成共識[27]。

第二，協(xié)作基礎(chǔ)。在制度性集體行動框架中使用了政策網(wǎng)絡(luò)來表征協(xié)作的基礎(chǔ)，主要是指在數(shù)據(jù)共享之前相關(guān)各部門之間是否具備了在業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的合作、協(xié)同等行動，比如是否簽署過相關(guān)合作協(xié)議、是否處于同一個協(xié)作小組或聯(lián)席會，以及曾經(jīng)在協(xié)作中取得過成效。其中，是否有過信息分享的經(jīng)歷或者建立起了信息分享的網(wǎng)絡(luò)，將對數(shù)據(jù)分享產(chǎn)生積極的作用。這是因?yàn)樵谝延械膮f(xié)作關(guān)系和協(xié)作網(wǎng)絡(luò)的情況下，會通過行動者之間的互惠行為與預(yù)期降低潛在風(fēng)險，從而增加協(xié)作與共享的可能。因此在相對比較成熟的城市群內(nèi)部，各城市之間的數(shù)據(jù)共享就會更容易。如2019年出臺的《長江三角洲區(qū)域一體化發(fā)展規(guī)劃綱要》提出：“建立進(jìn)出口商品全流程質(zhì)量安全溯源管理平臺，開發(fā)信息化電子標(biāo)簽，整合生產(chǎn)、監(jiān)測、航運(yùn)、通關(guān)數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，實(shí)現(xiàn)全鏈條監(jiān)管。”長三角區(qū)域的府際合作進(jìn)程從20世紀(jì)80年代的長三角經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)會起就已經(jīng)開始，后來建立了一系列聯(lián)席會，簽訂了系列府際協(xié)議，各城市之間在很多方面開展了廣泛合作，彼此深度嵌入。

第三，制度規(guī)則。制度性集體行動強(qiáng)調(diào)協(xié)作各方在制度、政策、戰(zhàn)略等規(guī)則的約束下，降低談判成本，其中上級政府的規(guī)則約束即是通過引入上級權(quán)威來降低監(jiān)督成本和違約風(fēng)險。近年來中央發(fā)布的多項(xiàng)政策文件均反映了對全國范圍內(nèi)各級政府部門數(shù)據(jù)有序共享的要求。2006年發(fā)布的《在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》指出：“促進(jìn)信息資源共享，有序推進(jìn)相關(guān)政務(wù)系統(tǒng)之間、中央與地方之間的信息共享，促進(jìn)部門間業(yè)務(wù)協(xié)同?！?2016年印發(fā)的《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》、2017年印發(fā)的《政務(wù)信息系統(tǒng)整合共享實(shí)施方案》、2018年印發(fā)的《國務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導(dǎo)意見》、2020年印發(fā)的《國家政務(wù)信息化項(xiàng)目建設(shè)管理辦法》等都提出政務(wù)數(shù)據(jù)共享的方式要求，為各部門數(shù)據(jù)共享提供了外生動力。

第四，交易物屬性。在協(xié)作共享行動中，業(yè)務(wù)領(lǐng)域和數(shù)據(jù)屬性構(gòu)成了非常重要的影響因素。在制度性集體行動框架中，交易物屬性是影響交易成本和風(fēng)險的因素之一，這個因素來自于威廉姆森對于交易成本的考察，將交易物屬性的“資產(chǎn)專用性”和“績效可測量性”兩個變量引入集體行動結(jié)構(gòu)分析[28]。業(yè)務(wù)領(lǐng)域的資產(chǎn)專用性越高則府際協(xié)作的風(fēng)險越高，有效的合作越難以達(dá)成。比如在大氣和水的污染合作治理中，由于地理關(guān)系的穩(wěn)定性，行動各方會通過與周邊城市的反復(fù)合作來增加彼此的熟悉度，從而實(shí)現(xiàn)由淺入深的合作過程。但在現(xiàn)實(shí)中大氣治理合作通常不會順利地按照這一邏輯發(fā)生，這是因?yàn)榇髿馕廴揪哂羞吔绲牟淮_定性，行動者會降低投入于固定伙伴的動力，加之大氣污染治理的績效可測量難度較高，從而削弱了其合作動機(jī)[29]。數(shù)據(jù)共享中的專用性和可測量性，恰恰構(gòu)成此前一直被提及但未真正重視過的概念。因?yàn)閿?shù)據(jù)的內(nèi)容和形式以及可被加工的基礎(chǔ)千差萬別，在數(shù)據(jù)共享的問題上就是通常所說的“接口”或“兼容”問題。數(shù)據(jù)的產(chǎn)生和加工過程本質(zhì)上是數(shù)據(jù)的“專用性”問題。數(shù)據(jù)專用性的形成一方面是由于數(shù)據(jù)使用者的需求，另一方面也是使用者之間長期形成的慣例加深了路徑依賴，使得數(shù)據(jù)的專用性日益增強(qiáng)，形成所謂的行業(yè)內(nèi)部專用語言。數(shù)據(jù)專用性越高則該數(shù)據(jù)對于特定部門使用效率越高，但其他部門可及性越低，與之相對，數(shù)據(jù)通用性越高，則越有可能在更多政府機(jī)構(gòu)中被采納和使用，更能促進(jìn)政府機(jī)構(gòu)間的合作共享。此外，數(shù)據(jù)共享的績效可測量性是數(shù)據(jù)作為交易物的另一個屬性，從交易成本的理論來看，交易物可測量性越高則分配不公的風(fēng)險越低，行動者之間達(dá)成合作的風(fēng)險也就越低。數(shù)據(jù)績效反映在數(shù)據(jù)共享后的效果，也就是其他部門享有該數(shù)據(jù)后產(chǎn)生的價值，這在測量上是一個難題，因?yàn)檫@取決于政策問題需求、與其他數(shù)據(jù)配合以及處理工具等方面的問題。另外，每個政府機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)擁有量和實(shí)際共享的程度都很難衡量。制度性集體行動提供了在集體行動中通常出現(xiàn)的三種風(fēng)險，即協(xié)調(diào)、分配和背叛，這三種風(fēng)險在數(shù)據(jù)共享過程中依然存在。數(shù)據(jù)屬性進(jìn)一步?jīng)Q定了數(shù)據(jù)共享的特點(diǎn)，從而影響了這些風(fēng)險的產(chǎn)生與程度。

其一，數(shù)據(jù)凈收益的非對稱性。對于不同政府部門而言，其產(chǎn)生的成本是不同的，更重要的是每一項(xiàng)數(shù)據(jù)所帶來的集體性收益與選擇性收益也是不同的。于是不同政府機(jī)構(gòu)對數(shù)據(jù)共享的動力差距較大，數(shù)據(jù)提供方會考慮數(shù)據(jù)成本問題，比如共享的數(shù)據(jù)是需要額外加工的則會降低收益，進(jìn)而抑制共享的動力，這就產(chǎn)生了制度性集體行動的協(xié)調(diào)風(fēng)險。

其二，數(shù)據(jù)的投入沉默性。數(shù)據(jù)與諸如交通、環(huán)境等其他公共事務(wù)需要資源共享或交換不同，共享不是交換，而是一旦供給數(shù)據(jù)，數(shù)據(jù)便成為難以收回的沉默成本(1)沉默成本指已經(jīng)發(fā)生但無法收回的成本。，成為集體公共物品，具備了非排他性和非競爭性。而這種沉默成本的投入，無法保證分配的公平性，在數(shù)據(jù)投入與產(chǎn)出上很難誘發(fā)政府部門的積極預(yù)期，這使得政府部門在進(jìn)行共享合作時會更加謹(jǐn)慎，在一定程度上抑制了數(shù)據(jù)共享，制度性集體行動的分配風(fēng)險也因此產(chǎn)生。

其三，數(shù)據(jù)的使用安全性。一是數(shù)據(jù)本身是否真實(shí)，共享中的提供方并不能完全負(fù)責(zé)數(shù)據(jù)的真實(shí)性，而對接收方和使用方而言，難以識別數(shù)據(jù)真實(shí)性會降低其合作共享的動力；二是數(shù)據(jù)提供方會考慮數(shù)據(jù)被共享后的安全問題，即是否在合意的邊界內(nèi)被使用，而不會被濫用，這種風(fēng)險的存在同樣會抑制數(shù)據(jù)的提供。也就是說數(shù)據(jù)共享中會產(chǎn)生背叛相關(guān)方意愿的行動，共享的各方會在數(shù)據(jù)是否真實(shí)和是否被濫用等方面謹(jǐn)慎考量，這種對共享產(chǎn)生抑制的因素在制度性集體行動框架中被稱為背叛風(fēng)險。

4 政策啟示

近年來國家出臺各項(xiàng)政策推動府際數(shù)據(jù)共享，尤其是在積極推進(jìn)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)方面取得了長足進(jìn)步。數(shù)據(jù)共享的困境是由府際協(xié)作、數(shù)據(jù)特征等因素疊加影響下產(chǎn)生的，其形成機(jī)理的復(fù)雜性和解決機(jī)制的豐富性尚未被深刻認(rèn)識。在理論分析后對實(shí)踐也應(yīng)有一個整體性框架與策略，基于機(jī)構(gòu)行動者的個體理性、行政碎片化的環(huán)境特征以及問題差異性，政策啟示至少包括三點(diǎn)：注重共享動力的內(nèi)生性、共享機(jī)制的多樣性以及共享推進(jìn)的有序性。

4.1 注重共享動力的內(nèi)生性

目前的府際數(shù)據(jù)共享基本上是以自上而下的強(qiáng)制方式推進(jìn)，缺少對政府行動者自愿性的關(guān)注。由于數(shù)據(jù)共享的績效可測量難度大，相關(guān)政府機(jī)構(gòu)是否充分地進(jìn)行共享是一個很難精準(zhǔn)測量的實(shí)踐難題，故而政府機(jī)構(gòu)有消極對待數(shù)據(jù)共享的動機(jī)。消極對待數(shù)據(jù)共享，主要源自個體共享動力不足，缺乏相應(yīng)的激勵機(jī)制。政府部門作為理性行動者，具有降低成本、提升收益的行動目標(biāo)。

雖然政府?dāng)?shù)據(jù)屬于公共資源，但是對于政府機(jī)構(gòu)而言，在成本-收益的考量中存在不共享、少共享、弱共享的選擇。一方面，由于政府機(jī)構(gòu)具有尋求最低使用成本的動機(jī)，從而使特定機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)專用性不斷增強(qiáng)，又反過來加劇數(shù)據(jù)共享的困境；另一方面，數(shù)據(jù)共享的選擇性收益長期被忽視，政府內(nèi)部特定對象之間的數(shù)據(jù)共享，實(shí)際上具有加深彼此了解與信任、進(jìn)而促進(jìn)其他領(lǐng)域協(xié)作的功能，這對政府機(jī)構(gòu)來說是一個獲得選擇性收益的機(jī)會。而如果完全采用自上而下的政策執(zhí)行方式進(jìn)行無固定指向性的分享，府際之間則難以通過數(shù)據(jù)來獲取特定社會資本。除了數(shù)據(jù)供給和共享的原始動力，在數(shù)據(jù)共享中給予一定的自主權(quán)也是應(yīng)對復(fù)雜多變共享環(huán)境的應(yīng)有舉措。影響數(shù)據(jù)共享困境的因素在不斷發(fā)生變化，不同主體間的非正式網(wǎng)絡(luò)擁有較低的交易成本與風(fēng)險，這也要求數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)要保持足夠的彈性空間，以克服數(shù)據(jù)共享困境。

因此，國家層面的注意力應(yīng)更多在于激勵政策的制定，提供數(shù)據(jù)共享的績效考核標(biāo)準(zhǔn)與監(jiān)督。要給予數(shù)據(jù)共享的政府主體一定程度和一定范圍的數(shù)據(jù)使用和共享自主權(quán)，包括數(shù)據(jù)分享的對象選擇、范圍選擇等，作為其通過共享獲取收益的動力，進(jìn)而激發(fā)其提升數(shù)據(jù)質(zhì)量、改善數(shù)據(jù)價值、降低數(shù)據(jù)專用以及持續(xù)共享的動機(jī)。

4.2 注重共享機(jī)制的多樣性

數(shù)據(jù)共享困境是由多種因素交織形成的，每個因素在不同情境中所起的阻礙程度不同，這就導(dǎo)致不同政府主體所面對的數(shù)據(jù)共享困境存在差異。因此并不存在數(shù)據(jù)共享的唯一最優(yōu)機(jī)制，試圖建立對一切情境適用的政策則面臨與條件不匹配的失靈風(fēng)險，需要以多樣化的數(shù)據(jù)共享機(jī)制來有針對性地緩解共享困境。制度性集體行動框架提供了多樣性的協(xié)同機(jī)制，包含行動者結(jié)構(gòu)、功能結(jié)構(gòu)和自主性維度，在數(shù)據(jù)共享機(jī)制設(shè)計(jì)上則需考慮是否能降低特定情境下的交易成本和風(fēng)險。

首先，需要在交易成本與風(fēng)險兩個基本維度上形成對數(shù)據(jù)共享困境程度與特征的初步判斷，如疫情防控中各地健康碼互通的最大困難在于數(shù)據(jù)真實(shí)性帶來的背叛風(fēng)險。在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步分析行動者屬性、協(xié)同基礎(chǔ)、制度規(guī)則、業(yè)務(wù)屬性、數(shù)據(jù)屬性等多重因素，實(shí)現(xiàn)對數(shù)據(jù)共享困境專業(yè)化、個性化、差異化認(rèn)識。而在數(shù)據(jù)共享機(jī)制的設(shè)計(jì)上就需與不同的數(shù)據(jù)共享困境相匹配，如圖2所示，在行動者結(jié)構(gòu)上包括雙邊共享、多邊共享、平臺共享、中介共享等形態(tài)。

說明：箭頭表示數(shù)據(jù)流向

雙邊共享發(fā)生在特定的兩個政府主體之間，以數(shù)據(jù)交換式共享為特征，主要基于雙方的互惠動力，雙方較為對等地共享數(shù)據(jù)，關(guān)鍵在于收益的對等，即平等交換；多邊共享則是在超過兩個以上的政府主體之間進(jìn)行的平等共享，也就是說各個政府主體通過將各自原先獲取或生成的數(shù)據(jù)與有限的若干機(jī)構(gòu)進(jìn)行共享，政府機(jī)構(gòu)能夠獲得較為豐富的數(shù)據(jù)源，以滿足數(shù)據(jù)多樣性的需求。以上兩種是自主共享，也就是共享對象是一個各方都認(rèn)可的自愿選擇結(jié)果，所有參與者都是共享主體，是一種獲取收益驅(qū)動下的有具體對象的共享行為。

相比而言，平臺共享與中介共享是協(xié)調(diào)共享，是基于上級權(quán)威規(guī)則的無向共享，每個共享主體只共享一個平臺，而不是共享給其他特定政府主體。中介共享是共享各方將數(shù)據(jù)統(tǒng)一交由第三方數(shù)據(jù)專業(yè)組織(數(shù)據(jù)企業(yè)或政府?dāng)?shù)據(jù)管理部門)，政府主體與此組織進(jìn)行協(xié)調(diào)數(shù)據(jù)的各項(xiàng)功能運(yùn)用。每一種結(jié)構(gòu)對于應(yīng)對數(shù)據(jù)共享的交易成本和潛在風(fēng)險是不同的，比如從行動者結(jié)構(gòu)來看，雙邊共享結(jié)構(gòu)比較簡單，建立共享關(guān)系的成本比較低，獲得社會資本的可能性最大，但是由于缺乏第三方的監(jiān)督或擔(dān)保，共享面臨著被退出、進(jìn)而失敗的可能。在中介共享結(jié)構(gòu)中，由于存在一個確定性的協(xié)調(diào)者，各方之間在數(shù)據(jù)共享中比較能夠形成更為便捷有效的監(jiān)督，其潛在風(fēng)險相對更低，但是對于中介組織的選擇會面臨各方偏好不一致引起的協(xié)調(diào)風(fēng)險，這就需要加強(qiáng)對數(shù)據(jù)中介組織的培育、選擇和監(jiān)管。

其次，在實(shí)現(xiàn)機(jī)制上，可以考慮引入更多契約規(guī)制政府?dāng)?shù)據(jù)共享，行政機(jī)關(guān)可以針對其特殊的數(shù)據(jù)需求，協(xié)商建立雙邊或多邊共享關(guān)系，以“合同”“協(xié)議”或者“備忘錄”的書面形式或電子形式進(jìn)行締結(jié)。而在功能結(jié)構(gòu)上，數(shù)據(jù)共享又分成業(yè)務(wù)協(xié)同性數(shù)據(jù)共享和非業(yè)務(wù)協(xié)同性數(shù)據(jù)共享，前者是線上線下相結(jié)合，以業(yè)務(wù)協(xié)同為目的的數(shù)據(jù)共享，既有政策上的配合，也有數(shù)據(jù)的共享，后者則只是以數(shù)據(jù)共享為目的，共享時并不能明確得知共享后生成績效的水平。

4.3 注重共享推進(jìn)的有序性

需要明確的是，有效充分的數(shù)據(jù)共享是一個復(fù)雜的演化過程，從理論上來說，這個過程就是一個克服交易成本和緩解潛在風(fēng)險的過程。目前出臺的各項(xiàng)推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的政策主要集中在推進(jìn)“放管服”改革下的全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)，但是影響數(shù)據(jù)共享的個體因素和環(huán)境因素實(shí)際上具有非均衡性和累積性，難以一蹴而就，需要綜合考慮協(xié)作困境與共享困境的源頭及其原因，在推動策略和政策規(guī)劃上有序推進(jìn)。

首先，從共享者個體的角度，雖然在全國一體化政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)上是有明確的時間節(jié)點(diǎn)，但是更加有效的共享還是要充分調(diào)動政府主體的自主共享動機(jī)和意愿，而對于政府主體而言，共享存在兩個關(guān)鍵問題：一是要不要共享；二是如何共享。從不共享、弱共享到要共享和強(qiáng)共享，需要一個認(rèn)知累進(jìn)的接受過程。在如何共享上，關(guān)于共享對象、機(jī)制、領(lǐng)域上的選擇也是需要一個選擇和獲取相關(guān)收益的周期。數(shù)據(jù)共享機(jī)制建設(shè)需要有一個循序漸進(jìn)的過程，這既為不同主體克服數(shù)據(jù)共享的交易成本帶來緩沖與適應(yīng)，亦能在信任培養(yǎng)中逐漸降低數(shù)據(jù)共享的風(fēng)險，有序推進(jìn)數(shù)據(jù)共享的廣度與深度。

其次，在推進(jìn)策略上，識別問題癥結(jié)，將困境逐步降低。根據(jù)數(shù)據(jù)共享困境的情境，精準(zhǔn)識別雙重困境的原因，進(jìn)行有效變遷，將高難度轉(zhuǎn)變?yōu)橹械入y度，再從中等難度轉(zhuǎn)變?yōu)榈碗y度，按照表1所示，從高共享困境、高協(xié)作困境逐步向低共享困境、低協(xié)作困境推進(jìn)。對于不同地區(qū)、不同領(lǐng)域，可以開展對目前數(shù)據(jù)共享困境處在哪種狀態(tài)的有效評估，進(jìn)而有差別性地制定政策。如長三角、珠三角地區(qū)已經(jīng)擁有較好的府際協(xié)作基礎(chǔ)，尤其在大氣治理、水域治理、衛(wèi)生防疫等領(lǐng)域積累了一定的跨區(qū)域治理經(jīng)驗(yàn)，協(xié)作困境與共享困境較低。與此同時，還需對不同領(lǐng)域和區(qū)域所掌握的數(shù)據(jù)屬性進(jìn)行考察，如標(biāo)準(zhǔn)化程度、安全性等。在精準(zhǔn)識別數(shù)據(jù)共享的具體情境與阻礙因素的前提下，再將數(shù)據(jù)共享逐步從低難度情境向高難度情境推進(jìn)。比如可以先就單一事項(xiàng)進(jìn)行雙邊數(shù)據(jù)共享，在此基礎(chǔ)上探索復(fù)雜事項(xiàng)的多邊數(shù)據(jù)共享機(jī)制，以期跨越更高難度的數(shù)據(jù)共享困境。

最后，在政策協(xié)同上，考慮“數(shù)據(jù)-領(lǐng)域-機(jī)制”的匹配。既然數(shù)據(jù)共享困境的產(chǎn)生來自多個源頭，但是目前的政策呈現(xiàn)出分離狀態(tài)，彼此呼應(yīng)較弱。目前以數(shù)據(jù)共享為目標(biāo)的政策局限于數(shù)據(jù)管理領(lǐng)域，而在城市群發(fā)展規(guī)劃、府際協(xié)議等府際協(xié)作政策中數(shù)據(jù)共享是政策內(nèi)容，以大氣污染、水污染等行動計(jì)劃在內(nèi)的公共治理政策將數(shù)據(jù)共享作為政策工具，而彼此之間的政策條款、實(shí)施周期等缺乏整體配合，導(dǎo)致政策實(shí)施中的碎片化。實(shí)際上，三者需要高度契合，比如區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展中的府際合作，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合作，也要考慮生態(tài)環(huán)境等公共治理領(lǐng)域的協(xié)同治理，還要在數(shù)據(jù)上實(shí)現(xiàn)共享。因?yàn)樵趨^(qū)域府際協(xié)作中，注重的是協(xié)作機(jī)制的建設(shè)，比如聯(lián)席會、領(lǐng)導(dǎo)小組、協(xié)調(diào)會、府際協(xié)議等，這些平臺性機(jī)制可以為數(shù)據(jù)共享帶來較為成熟的共享網(wǎng)絡(luò)。而公共治理政策注重的是對實(shí)際問題相關(guān)利益方捆綁一起的協(xié)同應(yīng)對，可以提供基本的共享平臺或協(xié)調(diào)性組織，能夠有效降低數(shù)據(jù)共享的專用性帶來的共享風(fēng)險。因此可以考慮將當(dāng)前的數(shù)據(jù)共享、公共治理以及府際協(xié)作的政策進(jìn)一步整合，以增強(qiáng)政策之間的協(xié)同性。

5 結(jié)論與討論

上述研究將府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享的關(guān)系作出了一個結(jié)構(gòu)性分析，府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享是一對難以割裂的過程，從而將數(shù)據(jù)共享內(nèi)生到制度性集體行動框架之中。在識別出府際數(shù)據(jù)共享雙重困境的情況下，為推動府際數(shù)據(jù)共享提供政策改進(jìn)的取向。

5.1 研究結(jié)論

政府間數(shù)據(jù)共享困境作為阻礙政府?dāng)?shù)字化與協(xié)同合作的頑疾，需要在理論上做出更為科學(xué)的解釋，以為實(shí)踐提供改進(jìn)的方向?；诖耍疚牡难芯砍晒饕w現(xiàn)在以下幾點(diǎn)。

一是將數(shù)據(jù)共享與府際協(xié)作進(jìn)行理論對話。協(xié)作與共享是兩種不同的行為，府際協(xié)作與數(shù)據(jù)共享雖在“交易物屬性”上存在差別，但由于數(shù)據(jù)共享涉及在碎片化行政系統(tǒng)中不同行動者的合作，故與府際協(xié)作一同視為制度性集體行動的研究范疇。既有研究較少從府際協(xié)作視角來看待數(shù)據(jù)共享的相關(guān)議題，導(dǎo)致對數(shù)據(jù)共享的困境產(chǎn)生與解決機(jī)制的討論難以更進(jìn)一步。本文認(rèn)為，數(shù)據(jù)共享與府際協(xié)作是互相嵌套的，數(shù)據(jù)共享于府際協(xié)作而言既是途徑又是內(nèi)容，且二者相互依存，數(shù)據(jù)共享影響著府際協(xié)作的交易成本與關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，府際協(xié)作亦反向作用于數(shù)據(jù)共享的動力與程度。因此對府際數(shù)據(jù)共享的研究應(yīng)當(dāng)同時考慮協(xié)作與共享兩種集體行動特征。這既拓展了府際協(xié)作研究的邊界，亦為分析數(shù)據(jù)共享困境提供了新的視角。

二是提出了府際數(shù)據(jù)共享困境機(jī)理的解釋模型。從制度性集體行動框架出發(fā)，本文首先識別了府際數(shù)據(jù)共享困境的特征與類型。與一般制度性集體行動困境相比，府際數(shù)據(jù)共享是一個由協(xié)同與共享構(gòu)成的雙重困境?；谶@兩個維度高低劃分，可以看到數(shù)據(jù)共享存在四種潛在情境，分別對應(yīng)著不同的協(xié)同難度。接著，本文從交易成本與風(fēng)險兩個層面探究影響府際數(shù)據(jù)共享的因素與作用機(jī)制。府際數(shù)據(jù)共享困境既來自一般性府際協(xié)作困境產(chǎn)生的交易成本，包括政府機(jī)構(gòu)特征、協(xié)作基礎(chǔ)、制度規(guī)則與交易物屬性，同時還受到“數(shù)據(jù)”這一特殊交易物品特征的影響，數(shù)據(jù)的資產(chǎn)專用性較高、績效可測量性較低，數(shù)據(jù)共享中存在凈收益的非對稱性、投入沉默性與使用安全性問題，進(jìn)而導(dǎo)致制度性集體行動框架提出的協(xié)調(diào)、分配與背叛風(fēng)險。這一理論的構(gòu)筑為我們破解數(shù)據(jù)共享困境提供了一種可能性的嘗試。

三是提出了推進(jìn)府際數(shù)據(jù)共享的政策啟示。數(shù)據(jù)共享作為政府機(jī)構(gòu)理性選擇的結(jié)果，與碎片化的行政環(huán)境以及數(shù)據(jù)共享本身特征之間相互作用，決定了數(shù)據(jù)共享是否能有效實(shí)現(xiàn)。從這一基本視角出發(fā)，本文提出三點(diǎn)政策啟示。首先，要注重培養(yǎng)內(nèi)生性共享動力，這就需要在央地關(guān)系上做好職責(zé)劃分，賦予共享機(jī)構(gòu)一定的自主權(quán)；其次，在共享機(jī)制類型上需要打開思維，以多樣化的共享機(jī)制實(shí)現(xiàn)對現(xiàn)實(shí)復(fù)雜情境的逐一匹配；最后，在共享范圍和程度上要做到有序推進(jìn)，從易到難是基本路徑，同時也是確保數(shù)據(jù)共享有效性、持續(xù)性的需要。

5.2 研究展望

受到研究條件和能力的限制，本文尚存在諸多不足之處，本文提出的基于制度性集體行動的府際數(shù)據(jù)共享雙重困境的分析框架，未來還有諸多可以進(jìn)一步深入研究之處。

一是府際數(shù)據(jù)共享風(fēng)險研究。府際數(shù)據(jù)共享風(fēng)險決定著共享是否成功、是否可持續(xù)，對于它的研究將有助于考察共享伙伴選擇的問題。已有的數(shù)據(jù)共享文獻(xiàn)，關(guān)于這方面的基礎(chǔ)研究較少。在制度性集體行動和網(wǎng)絡(luò)治理的相關(guān)研究中，對于協(xié)作風(fēng)險已經(jīng)有了一定程度的推進(jìn)。協(xié)作風(fēng)險主要來自于雙方協(xié)作意愿的差異，差異越大則協(xié)作的潛在風(fēng)險越大，即越不可能達(dá)成協(xié)議或者協(xié)議越容易出現(xiàn)背叛、分配不公等問題。但是目前對府際協(xié)作的研究，僅考慮了協(xié)作領(lǐng)域的資產(chǎn)專用性和績效可測量性，未將風(fēng)險的分類影響細(xì)化。未來可以嘗試將數(shù)據(jù)特征進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化測量，比如通過對不同數(shù)據(jù)類型的專用性程度進(jìn)行排序，再通過雙邊和多邊的數(shù)據(jù)共享的主動和被動行為考察，分析協(xié)調(diào)風(fēng)險的大小，進(jìn)而可以觀測不同數(shù)據(jù)屬性的共享風(fēng)險。

二是府際數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)研究。數(shù)據(jù)共享是發(fā)生在不同行政主體之間的合作行為，從行動者的復(fù)雜性角度來說，形成了若干種豐富的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。目前的研究僅提供了一種理論上的政策啟示，對于網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的形態(tài)及其形成機(jī)理缺乏一般性理論探討。在此基礎(chǔ)上，可以依據(jù)制度性集體行動機(jī)制多樣性的框架拓展數(shù)據(jù)共享發(fā)生場景，比較共享的雙邊、多邊、平臺及中介等多種網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)現(xiàn)實(shí)，根據(jù)復(fù)雜性和自主性二維分類提供更為豐富的可能機(jī)制及其適用條件和構(gòu)成策略，如適合哪種類型數(shù)據(jù)、哪類業(yè)務(wù)以及是由政府主體自主達(dá)成協(xié)議構(gòu)成還是由權(quán)威驅(qū)動構(gòu)建。在經(jīng)驗(yàn)研究中，可以對已經(jīng)存在的府際數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行實(shí)證描述，對于發(fā)生在不同場景、不同功能以及不同范圍內(nèi)的數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)，引入規(guī)模、密度、中心度、核心邊緣等基本指標(biāo)描述數(shù)據(jù)共享中的政府間關(guān)系，判斷不同政府機(jī)構(gòu)在網(wǎng)絡(luò)中所處的角色，進(jìn)而借助Bonding和Bridge等網(wǎng)絡(luò)路徑解釋結(jié)構(gòu)形成的政府個體網(wǎng)絡(luò)行為因素，以及經(jīng)濟(jì)社會特征、數(shù)據(jù)特征與問題類型等對共享網(wǎng)絡(luò)整體結(jié)構(gòu)特征進(jìn)行研究，從而建立起更為豐富和一般性的解釋模型。

三是數(shù)據(jù)共享與府際網(wǎng)絡(luò)的耦合關(guān)系研究。本文只關(guān)注于數(shù)據(jù)共享這一環(huán)節(jié)，但是數(shù)據(jù)共享多大程度上降低了政府間其他領(lǐng)域(如城市群的大氣污染)的協(xié)同交易成本和風(fēng)險，反過來其他領(lǐng)域的合作是否增加了共享的動力、降低了共享風(fēng)險，仍有待探究。如果將數(shù)據(jù)共享放入府際協(xié)同治理、城市群一體化治理等框架內(nèi)，那么測量數(shù)據(jù)共享在多大程度上、哪些領(lǐng)域中更能有效促進(jìn)府際協(xié)同合作。反過來，哪些領(lǐng)域的合作、什么合作機(jī)制能在多大程度上促進(jìn)數(shù)據(jù)共享，這可以為協(xié)同合作治理的研究提供更多的假設(shè)，也為制度性集體行動提供更新的理論議題。與此同時，引入復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)科學(xué)的分析模型，將數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)與目前的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展下的府際網(wǎng)絡(luò)、公共治理領(lǐng)域中的治理網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行比較和關(guān)聯(lián)性研究，從而考察這些網(wǎng)絡(luò)之間的嵌入、耦合的條件，以此對數(shù)據(jù)共享與府際合作網(wǎng)絡(luò)可能的耦合關(guān)系進(jìn)行預(yù)測，進(jìn)而為政策協(xié)同提供科學(xué)依據(jù)。

四是數(shù)據(jù)共享的有效邊界研究。當(dāng)下政府?dāng)?shù)據(jù)在何種范圍內(nèi)共享在實(shí)踐中尚處于探索階段，從中央到各級地方政府，均在建設(shè)一個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)共享的云平臺或網(wǎng)絡(luò)，而數(shù)據(jù)共享的出發(fā)點(diǎn)本身是為了打破跨區(qū)域、跨層級與跨部門的協(xié)同壁壘，但是如果數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)之間彼此分離，那就產(chǎn)生了新的碎片化和新的壁壘。而產(chǎn)生這些問題的根源在于，目前在科學(xué)上還未回答數(shù)據(jù)共享的最優(yōu)邊界在哪里的問題。該邊界存在一個兩難困境，如果網(wǎng)絡(luò)太大，涉及的主體太過分散，則會產(chǎn)生大量無關(guān)信息，造成數(shù)據(jù)使用成本和協(xié)調(diào)成本增高，而如果邊界太小，則數(shù)據(jù)共享的范圍狹窄，無法起到共享需要的多源規(guī)模效應(yīng)。這就需要研究府際數(shù)據(jù)共享網(wǎng)絡(luò)中的主體數(shù)量規(guī)模、結(jié)構(gòu)對共享的微觀動力和宏觀效果的影響，比如網(wǎng)絡(luò)主體數(shù)量最優(yōu)值的計(jì)算，即超過或低于某個數(shù)量則共享主體的共享動力就會減弱，或者考察主體之間的同質(zhì)性結(jié)構(gòu)程度，即主體特征指標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)差或者變異系數(shù)對共享效果的影響。此外，還可以考慮結(jié)合我國目前區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的實(shí)踐，使用實(shí)際數(shù)據(jù)測量并比較不同區(qū)域之間的共享動力與效果，以探索數(shù)據(jù)共享的最佳區(qū)域邊界。