中國海洋漁業(yè)管理制度的創(chuàng)新研究
——基于美國漁業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)的借鑒

白 洋，胡 鋒，吳庭剛

（山東理工大學(xué)法學(xué)院，山東淄博 255049）

當(dāng)前維系人類生存發(fā)展的海洋漁業(yè)資源正遭遇來自過度捕撈與海洋污染的雙重威脅。聯(lián)合國糧農(nóng)組織的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全球海洋漁業(yè)整體健康安全不容樂觀，主要漁區(qū)的經(jīng)濟(jì)魚種均呈現(xiàn)不同程度的衰退態(tài)勢［1］。加強(qiáng)對捕撈用海行為的管控，遏制漁業(yè)資源衰退，成為國際社會關(guān)心的議題。目前，世界各國對海洋漁業(yè)的管理已經(jīng)從過去單一的魚種管理，逐步走向基于海洋生態(tài)系統(tǒng)健康安全、投入與產(chǎn)出控制相結(jié)合的全方位管理模式。上述管理理念在美國等漁業(yè)發(fā)達(dá)國家較早實(shí)施，并取得了成功經(jīng)驗(yàn)。本文以美國基于生態(tài)系的海洋漁業(yè)管理制度為研究對象，對其實(shí)施機(jī)制加以剖析和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，希冀能夠?yàn)槲覈Ｑ鬂O業(yè)管理的實(shí)踐與創(chuàng)新提供域外參考。

1 美國海洋漁業(yè)管理的研究現(xiàn)狀及學(xué)術(shù)梳理

國內(nèi)外學(xué)者從不同視角針對美國海洋漁業(yè)管理展開研究和探討，近年來的研究主要集中在以下幾個(gè)方面：第一，針對美國漁業(yè)法律與政策的研究。學(xué)者們主要圍繞《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)及管理法》（Magnuson-Stevens Fishery Conservation and Management Act，以下簡稱“MS法”）及其實(shí)施效果展開研究，如，Sewell等［2］針對MS法實(shí)施以來的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)進(jìn)行了系統(tǒng)分析與總結(jié)；Dell’Apa等［3］依據(jù)美國國家海洋和大氣管理局(NOAA)的漁業(yè)評估報(bào)告，對MS法的實(shí)施效果展開論證；韓楊等［4］對美國海洋漁業(yè)資源開發(fā)的主要政策與目標(biāo)進(jìn)行了系統(tǒng)梳理，并就其成功經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示加以探討。第二，針對關(guān)鍵性漁業(yè)管理措施的研究。在漁業(yè)管理計(jì)劃制定與實(shí)施層面，Sewell［5］系統(tǒng)分析了美國漁業(yè)管理計(jì)劃的實(shí)施效果，并就其存在的問題及改進(jìn)措施予以論證；林娜等［6］以美國區(qū)域海洋漁業(yè)管理委員會的決策機(jī)制為研究對象，對美國“政府-科學(xué)家-漁民”共同管理的漁業(yè)決策機(jī)制進(jìn)行了詳細(xì)剖析［5］。在漁業(yè)捕撈份額管理層面，Scheld等［7］采用實(shí)證分析方法對美國捕撈份額管理的各制度環(huán)節(jié)及其實(shí)施效果展開分析；韓楊等［8］在美國份額捕撈的制度解析基礎(chǔ)之上，探討了美國經(jīng)驗(yàn)對我國實(shí)施份額捕撈的啟示。第三，針對其他管理措施的研究。如，Asche［9］系統(tǒng)探討了美國漁船回購計(jì)劃的實(shí)施及其管理效果；Moore等［10］針對美國“國家觀察員”及“兼捕”漁獲等問題展開分析，并就其存在的不足與改進(jìn)加以探討；崔鳳等［11］圍繞美國海洋禁漁措施展開系統(tǒng)研究，在總結(jié)其成功經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)之上，對我國伏季休漁措施的完善提出了建設(shè)性意見。

整體而言，學(xué)術(shù)界針對美國海洋漁業(yè)管理的研究主要專注于某一具體制度的實(shí)施與借鑒，較少從整體性的制度安排及其深層次的價(jià)值理念展開討論。漁業(yè)管理只有在尊重海洋生態(tài)系統(tǒng)整體特性基礎(chǔ)之上，對超越海洋承載力的人類整體用海行為加以約束與規(guī)范，方能有效化解漁業(yè)危機(jī)。美國海洋漁業(yè)管理即是遵循生態(tài)系理念所實(shí)施的制度安排。本研究從海洋漁業(yè)資源的價(jià)值分析為切入點(diǎn)，論證了實(shí)施海洋生態(tài)系統(tǒng)漁業(yè)管理的必然性和必要性，在此理念指引之下，對美國海洋生態(tài)系統(tǒng)漁業(yè)管理的實(shí)施機(jī)制加以整體性審視，總結(jié)其制度成功經(jīng)驗(yàn)，并對我國海洋漁業(yè)管理制度的改革與完善提出了針對性的思路與建議。

2 生態(tài)整體主義視野下海洋漁業(yè)管理的制度審視

漁業(yè)資源是一種典型的自然資源。所謂自然資源，聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署將其界定為“在一定時(shí)間與空間條件下，對人類具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值，能夠提高人類當(dāng)前和未來福利的各種自然要素的總稱”［12］34。對人類而言，有用性及經(jīng)濟(jì)價(jià)值是資源最為典型的特性。作為自然水域中的主要生物資源，漁業(yè)資源不僅具有重要的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還承載著重要的生態(tài)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值、文化價(jià)值及審美價(jià)值等價(jià)值功能。在上述價(jià)值體系中，生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值是其他價(jià)值的基礎(chǔ)。實(shí)質(zhì)上，所有的自然資源都是生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值的矛盾統(tǒng)一體，漁業(yè)資源也不例外。因此，漁業(yè)資源的開發(fā)利用必須協(xié)調(diào)好資源價(jià)值矛盾的沖突問題。

2.1 漁業(yè)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值的矛盾沖突

漁業(yè)資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值是魚種資源直接對人的利益需求所具有的意義，而漁業(yè)資源的生態(tài)價(jià)值則是指魚種資源直接對自然生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定、健康與完整所具有的功能。漁業(yè)資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)只有在“生態(tài)價(jià)值”毀滅后才能形成，而生態(tài)價(jià)值則只有在漁業(yè)資源尚未被作為工具價(jià)值消費(fèi)時(shí)才能得到保持。要實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源對人的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，就必然要喪失其生態(tài)價(jià)值，而要保持其生態(tài)價(jià)值，就不能將其視為工具性價(jià)值加以消費(fèi)［13］。因此，經(jīng)濟(jì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值在漁業(yè)資源這個(gè)載體上是同時(shí)存在的，具有一體兩面性，二者之間是此消彼長、相互對立的矛盾沖突關(guān)系。

2.2 生態(tài)系統(tǒng)整體健康決定資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的實(shí)現(xiàn)

在漁業(yè)資源生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值之間的矛盾沖突上，遵循“負(fù)載定額”生態(tài)規(guī)律從事漁業(yè)資源開發(fā)利用是協(xié)調(diào)二者矛盾的根本出路。也就是說，只有牢牢將人類的捕撈行為限定在魚種資源最大可持續(xù)生產(chǎn)量允許的范圍內(nèi)，人類才能從水體中獲得漁業(yè)資源所帶來的物質(zhì)滿足與經(jīng)濟(jì)收益。然而，上述措施只是消解矛盾最直觀的理念與措施，人類要想持續(xù)地獲取魚種資源，還需要對資源所依存的生態(tài)系統(tǒng)加以全方位、整體性保護(hù)。因?yàn)闆]有健康的水體就不可能安全保障食物鏈各環(huán)節(jié)的正常能量流動，所以對食物鏈所依存的生境加以保護(hù)同樣重要。離開環(huán)境、資源及生態(tài)系統(tǒng)的全方位、整體性保護(hù)，單純依賴對個(gè)體捕撈行為的限制，也無法實(shí)現(xiàn)資源的持續(xù)利用。生態(tài)整體主義環(huán)境法律觀的核心思想是：保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)的健康完整，就是保護(hù)人類的整體利益［14］。因此，要實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源的可持續(xù)利用，就需要在生態(tài)優(yōu)先理念下對整體用海行為加以統(tǒng)籌與安排，將人類捕撈行為限定在資源承載力允許的范圍內(nèi)。其中，捕撈權(quán)利的獲取應(yīng)當(dāng)以個(gè)體遵循對資源的養(yǎng)護(hù)責(zé)任和義務(wù)為前提。

綜上，生態(tài)整體主義視角下的漁業(yè)制度，實(shí)質(zhì)上是以海洋生態(tài)系統(tǒng)整體健康為前提的一種資源管理，是資源生態(tài)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值這一矛盾沖突在制度層面的協(xié)調(diào)與優(yōu)化。解決上述矛盾，只有對整體用海行為加以約束與限制，方能保障人類整體利益涵蓋下的個(gè)體利益的持續(xù)兌現(xiàn)。從世界范圍來看，美國較早實(shí)施了基于海洋生態(tài)系的漁業(yè)管理模式，并在不斷的摸索實(shí)踐中取得了較為成功的管理效果，值得我國借鑒。

3 美國生態(tài)系海洋漁業(yè)管理的制度考察

美國基于海洋生態(tài)系的漁業(yè)管理是與生態(tài)整體主義理念相契合的漁業(yè)管理方式，是一種為了實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源可持續(xù)利用，將生態(tài)系方法應(yīng)用在漁業(yè)管理中，同時(shí)考量社會、經(jīng)濟(jì)等綜合因素所實(shí)施的新型漁業(yè)管理模式。上述目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)離不開制度統(tǒng)籌加以保障，包括資源評估、總可捕量、有限準(zhǔn)入、配額捕撈、漁具漁法、禁漁區(qū)禁漁期、自然保護(hù)區(qū)、過程監(jiān)管以及社會配套等措施。美國地域廣闊，海岸線曲折復(fù)雜，生物物種豐富多樣，與我國海洋漁業(yè)資源自然現(xiàn)狀有著相似之處，加之美國基于海洋生態(tài)系的漁業(yè)管理相對發(fā)達(dá)，因此選擇美國漁業(yè)為典型加以研究，對于完善我國的漁業(yè)管理制度具有重要的參考價(jià)值。

3.1 對美國漁業(yè)法的考察

美國漁業(yè)危機(jī)肇始于20世紀(jì)60年代，為了有效遏制漁業(yè)資源衰退，美國于1976年專門制定《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)及管理法》對漁業(yè)資源進(jìn)行綜合管理，主要措施集中在限制漁船特別是外國漁船在本國水域的作業(yè)數(shù)量，以防止過度捕撈。早期的MS法由于未考量資源最大可持續(xù)生產(chǎn)量因素，加之漁具漁法等捕撈技術(shù)水平的提高，該法并未實(shí)現(xiàn)遏制漁業(yè)衰退的目標(biāo)訴求。到20世紀(jì)90年代，全美主要漁區(qū)均遭遇魚群資源衰退態(tài)勢，如新英格蘭地區(qū)的黑線鱈、鱈魚、比目魚等魚種和大西洋中部的牙鲆以及墨西哥灣的紅鯛魚均不同程度出現(xiàn)了衰退跡象［5］。1996年，美國國會對《馬格努森·史蒂文斯?jié)O業(yè)保護(hù)及管理法》進(jìn)行了修訂補(bǔ)充，規(guī)定所有漁場均應(yīng)根據(jù)資源最大可持續(xù)生產(chǎn)量制定漁業(yè)管理計(jì)劃來恢復(fù)已經(jīng)被過度捕撈的魚種數(shù)量。法案實(shí)施后，由于未明確資源最大可持續(xù)生產(chǎn)量實(shí)施的優(yōu)先性，加之缺乏強(qiáng)制實(shí)施機(jī)制，個(gè)別漁場仍存在重建計(jì)劃滯后情形，過度捕撈所引發(fā)的資源衰退現(xiàn)象依然存在。有鑒于此，2007年美國再次修訂了MS法，要求區(qū)域漁業(yè)委員會在資源科學(xué)評估基礎(chǔ)之上制定年度捕撈限量，且年度捕撈限量不得超過漁區(qū)科學(xué)和統(tǒng)計(jì)委員會建議的水平，并規(guī)定了嚴(yán)格的問責(zé)措施，以防止和糾正超過年度捕撈限量的過度捕撈問題［15］。至此，美國基于生態(tài)系的海洋漁業(yè)管理逐步完善，在魚種資源最大可持續(xù)生產(chǎn)量基礎(chǔ)之上，建立起投入與產(chǎn)出控制有機(jī)結(jié)合的漁業(yè)管理制度體系，并取得了良好的資源養(yǎng)護(hù)和利用管理效果。

3.2 美國生態(tài)系海洋漁業(yè)管理的制度經(jīng)驗(yàn)

美國基于海洋生態(tài)系的漁業(yè)管理，其成功之處在于通過制度統(tǒng)籌將整體用海行為限定在資源最大可持續(xù)生產(chǎn)量允許的范圍內(nèi)。實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)訴求，離不開健全有力的綜合管理。其主要的制度措施及經(jīng)驗(yàn)如下。

3.2.1 漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)的設(shè)置

美國漁業(yè)行政管理主要由聯(lián)邦政府和各州政府構(gòu)成，離岸3 n mile之內(nèi)區(qū)域漁業(yè)管理由各州政府管理，離岸3 n mile～200 n mile水域由聯(lián)邦政府管理［16］。美國商務(wù)部下屬的NOAA是負(fù)責(zé)全國漁業(yè)監(jiān)管的政府機(jī)構(gòu)，其下屬的國家海洋漁業(yè)局（NMFS）則直接與區(qū)域漁業(yè)管理委員會合作，開展資源評估、確定總可捕量及監(jiān)督執(zhí)法等具體職能。NOAA在所轄海域設(shè)置8個(gè)區(qū)域性漁業(yè)管理委員會，包括太平洋漁業(yè)管理委員會、西太平洋漁業(yè)管理委員會、中大西洋漁業(yè)管理委員會、加勒比海漁業(yè)管理委員會、新英格蘭漁業(yè)管理委員會、北太平洋漁業(yè)管理委員會、南大西洋漁業(yè)管理委員會及墨西哥灣漁業(yè)管理委員會。依據(jù)MS法規(guī)定，每個(gè)區(qū)域性漁業(yè)管理委員會應(yīng)當(dāng)制定綜合性的漁業(yè)管理計(jì)劃（FMP），對所在漁區(qū)魚種資源的最大可持續(xù)生產(chǎn)量加以制度保障，主要包括有限加入權(quán)（LAP）與個(gè)別漁獲配額等管理措施。另外，美國8個(gè)區(qū)域性漁業(yè)管理委員會均設(shè)置有針對魚種資源進(jìn)行數(shù)據(jù)搜集、分析與評估的科學(xué)與統(tǒng)計(jì)次委員會，以及與漁民捕撈、水產(chǎn)加工與技術(shù)提供等社會配套相關(guān)的咨詢次委員會。兩個(gè)次委員會負(fù)責(zé)決定美國漁業(yè)法實(shí)施機(jī)制中的3個(gè)關(guān)鍵性環(huán)節(jié)，即FMP、生物學(xué)容許漁獲量（ABC）及總可捕量（TAC）的確定與實(shí)施。為了加強(qiáng)管理效果，各區(qū)域管理委員會在沿海各州還設(shè)置有地區(qū)管理委員會及科學(xué)研究中心，分別負(fù)責(zé)所轄海域的漁業(yè)管理及相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)的采集分析工作，如新英格蘭漁業(yè)管理委員會設(shè)置在馬薩諸塞州，地區(qū)管理委員會設(shè)置在格洛斯特，海洋科學(xué)研究中心設(shè)置于伍茲霍爾。

3.2.2 漁業(yè)管理計(jì)劃的實(shí)施

美國十分重視海洋漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)與利用工作，主要通過國家漁業(yè)管理計(jì)劃和各漁區(qū)漁業(yè)重建管理計(jì)劃加以落實(shí)。國家FMP是在確保美國重要經(jīng)濟(jì)魚種的總可捕量的基礎(chǔ)之上，針對主要漁區(qū)漁業(yè)資源的養(yǎng)護(hù)和利用所采取的綜合管理措施。國家FMP規(guī)定每個(gè)漁區(qū)可以制定20～30個(gè)魚種的TAC，并在此基礎(chǔ)之上確定許可證發(fā)放數(shù)量，以及規(guī)定禁漁期、禁漁區(qū)等養(yǎng)護(hù)和利用措施。NMFS可持續(xù)辦公室會根據(jù)國家FMP在每個(gè)季度更新漁業(yè)資源數(shù)據(jù)狀態(tài)，并按照漁業(yè)資源可持續(xù)性指數(shù)來評估重要商業(yè)漁業(yè)和休閑漁業(yè)資源是否處于過度捕撈狀態(tài)。一旦被管理部門確立為已瀕臨過度捕撈狀態(tài)，可持續(xù)辦公室會立即通知相應(yīng)漁區(qū)管理委員會，要求其在兩年之內(nèi)制定實(shí)施漁場重建計(jì)劃，并應(yīng)立即采取措施停止過度捕撈行為。區(qū)域漁業(yè)重建計(jì)劃由區(qū)域漁業(yè)管理委員會召集，由利益相關(guān)者及研究專家組成的集體決策小組依據(jù)流程加以制定，并由區(qū)域漁業(yè)管理委員會中有表決權(quán)成員投票通過。重建計(jì)劃有時(shí)間上的要求，一般不超過10 a的限期。在一定間隔周期內(nèi)（一般不超過2 a）國家管理部門會審核該漁區(qū)的重建計(jì)劃，如果進(jìn)展不足，則會要求區(qū)域漁業(yè)管理委員會采取跟進(jìn)措施。此外，依據(jù)動態(tài)監(jiān)測的魚種評估數(shù)據(jù)，NMFS和區(qū)域漁業(yè)管理委員會可以對重建計(jì)劃、采用的管理措施作出必要的調(diào)整和修改［2］。

美國所實(shí)施的FMP是改變傳統(tǒng)以單一魚種或魚群為管理對象的制度模式，以維護(hù)生態(tài)系統(tǒng)整體健康安全為管理目標(biāo)，綜合考量生態(tài)系統(tǒng)中各構(gòu)成要件之關(guān)系，包括海水環(huán)境、海洋生物及人類影響等因素，所實(shí)施的一整套海洋綜合管理措施。據(jù)美國NOAA發(fā)布的《美國漁業(yè)狀況2018年度報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，2000—2018年期間美國已重建45個(gè)魚種，在已評估的魚種資源中，82%的魚種未出現(xiàn)被過度捕撈現(xiàn)象，MS法規(guī)定的重建要求顯著恢復(fù)了部分海域已枯竭的美國漁業(yè)［17］。

3.2.3 過剩捕撈產(chǎn)能的削減

美國海洋漁業(yè)管理制度成功的關(guān)鍵在于漁業(yè)管理計(jì)劃的制定實(shí)施，通過多種手段削減過剩捕撈產(chǎn)能來保障魚種資源最大可持續(xù)生產(chǎn)量處于安全利用狀態(tài)。在過剩捕撈產(chǎn)能削減環(huán)節(jié)上，美國典型的做法是采取有限準(zhǔn)入與產(chǎn)出控制相結(jié)合的管理措施，對過度捕撈行為加以規(guī)制，即漁業(yè)行政管理部門通過實(shí)施有限準(zhǔn)入權(quán)（LA）的形式限制漁業(yè)生產(chǎn)，持有漁業(yè)許可證的捕撈業(yè)者方可從某一特定魚種總可捕量中獲取一定比例的漁業(yè)配額從事捕撈行為。配額的實(shí)施類型主要包括個(gè)體捕撈配額（IFQ）、個(gè)體可轉(zhuǎn)讓配額(ITQs)及漁民社區(qū)發(fā)展配額(CDQ)等。美國最早的漁業(yè)配額捕撈實(shí)踐并非基于政府主導(dǎo)，而是由民間團(tuán)體主導(dǎo)，在1992年率先由中大西洋漁業(yè)管理委員會針對浪蛤（Surf Clam）及簾蛤（Quahog）實(shí)施的。此后，西、北太平洋漁業(yè)管理委員會分別于1995年和1996年針對銀鱈魚/大比目魚、明太鱈魚等實(shí)施了漁業(yè)共同體配額分配下的IFQ配額制度，即先將共同體配額分配給捕撈漁船及其加工船所組成的船團(tuán)，然后由船團(tuán)自行分配給漁船［18］。采取共同體配額模式的優(yōu)勢在于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置，提高漁業(yè)捕撈效率。因?yàn)椴稉茦I(yè)者過于集中于同一時(shí)間段捕撈，不僅容易導(dǎo)致區(qū)域漁業(yè)資源的市場供過于求，還會使得捕撈業(yè)者因冷藏過剩漁獲物而增加生產(chǎn)成本，從而影響捕撈業(yè)者的經(jīng)濟(jì)收益。因此，采取上述分配模式，捕撈業(yè)者可以根據(jù)市場需求自由安排捕撈時(shí)間，在降低捕撈成本的同時(shí)，可以保證漁業(yè)收益的最大化。

此外，除有限準(zhǔn)入及其配額捕撈措施外，回購計(jì)劃是美國削減捕撈過剩產(chǎn)能、保障漁場重建計(jì)劃的另一有效舉措。回購計(jì)劃是建立在漁民自愿原則基礎(chǔ)之上，基于漁區(qū)資源生態(tài)恢復(fù)之目標(biāo)，政府通過購買漁船或捕撈許可證來削減過剩捕撈產(chǎn)能的舉措?；刭徲?jì)劃一般由漁區(qū)管理委員會發(fā)起，MS法也允許特定漁場內(nèi)多數(shù)許可證持有人請求設(shè)立和實(shí)施回購計(jì)劃。回購計(jì)劃對于削減捕撈過剩產(chǎn)能起到了積極的作用，有力地保障了漁區(qū)生物資源正常生產(chǎn)力水平的恢復(fù)。

3.2.4 社會配套及監(jiān)管措施

美國實(shí)施基于產(chǎn)出控制的制度伊始，為了消除漁民對配額捕撈的負(fù)面情緒，NMFS采取了一系列與之相關(guān)的輔助配套措施：第一，為配額捕撈設(shè)定1 a～2 a的緩沖期，給予漁民足夠的準(zhǔn)備時(shí)間。第二，針對漁民中的小規(guī)模從業(yè)者等弱勢群體，給予轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)以及財(cái)政補(bǔ)貼等政策上的幫扶。例如，針對阿拉斯加傳統(tǒng)漁業(yè)原住民群體，采取漁民社區(qū)發(fā)展配額模式（CDQ），將不同魚種TAC的7.5%～10.0%配額優(yōu)先發(fā)放給傳統(tǒng)原住民聚居的6個(gè)社區(qū)，用于社區(qū)發(fā)展需要，如給予低收入漁民以配額幫扶［19］。第三，從捕撈到銷售實(shí)施的全過程監(jiān)管，主要通過船舶衛(wèi)星監(jiān)控系統(tǒng)、派駐觀察員、執(zhí)法人員定期海上檢查、捕撈與購買數(shù)據(jù)自行申報(bào)等方式對捕撈全過程加以監(jiān)督管理。對于違反監(jiān)管規(guī)定的捕撈業(yè)者，從較輕的警告、罰金、吊銷執(zhí)照，嚴(yán)至刑事責(zé)任，罰則體系相對完整。此外，為了保障在總可捕量基礎(chǔ)之上的配額捕撈的實(shí)施效果，各漁區(qū)如果統(tǒng)計(jì)獲得的實(shí)際捕撈數(shù)據(jù)接近TAC總量，漁獲回報(bào)系統(tǒng)將會向從業(yè)者宣告漁期結(jié)束，避免超越總可捕量的捕撈行為發(fā)生［20］。

美國基于生態(tài)系的漁業(yè)管理經(jīng)過實(shí)踐證明，資源養(yǎng)護(hù)與利用效果顯著，取得了良好的經(jīng)濟(jì)效益與社會效益。美國NOAA發(fā)布的《美國漁業(yè)狀況2018年度報(bào)告》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，2018年美國絕大多數(shù)的魚類種群處于可持續(xù)利用水平，在目前已知的321種魚類中，有293種沒有受到過度捕撈，占比為91%，遭受過度捕撈的美國魚類種群數(shù)接近歷史最低水平［17］。美國海洋生態(tài)、地緣特征與我國有相似之處，其漁業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)值得我國借鑒與學(xué)習(xí)。

4 基于美國經(jīng)驗(yàn)的中國海洋漁業(yè)管理制度創(chuàng)新思考

自2000年我國《漁業(yè)法》實(shí)施20多年來，傳統(tǒng)的禁漁期、漁船雙控等管理措施未能有效地遏制海洋漁業(yè)資源的衰退。據(jù)《2018年中國海洋生態(tài)環(huán)境狀況公報(bào)》統(tǒng)計(jì)，實(shí)施監(jiān)測的河口、海灣、灘涂濕地、珊瑚礁等21個(gè)典型海洋生態(tài)系統(tǒng)中，健康狀態(tài)占比23.8%、亞健康占71.4%、不健康占4.8%，河口與海灣生態(tài)系統(tǒng)均處于亞健康與不健康狀態(tài)，魚卵及籽魚密度均偏低［21］。問題之癥結(jié)，源自于制度安排未能有效契合資源生態(tài)整體特性所致。如前文所述，只有保障海洋整體生態(tài)系統(tǒng)的健康安全，才能實(shí)現(xiàn)漁業(yè)資源的永續(xù)利用目標(biāo)?；谏鲜隼砟?，結(jié)合美國海洋生態(tài)系漁業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，本文從宏觀與微觀兩個(gè)層面提出了對我國既有漁業(yè)管理制度進(jìn)行改革與創(chuàng)新的方法。

4.1 宏觀層面創(chuàng)新制度規(guī)范理念

海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體健康安全是實(shí)現(xiàn)資源持續(xù)利用的前提條件。為實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，必須將既有的基于單一魚種或種群的管理修正為基于生態(tài)系的漁業(yè)管理模式，即國家對海洋生態(tài)系統(tǒng)安全的全面管理，這就需要在政策與法律層面加以宏觀統(tǒng)籌，進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。與美國等漁業(yè)發(fā)達(dá)國家相比較，我國既有的漁業(yè)管理制度在理念上存在以下不足：第一，法律設(shè)定未能確立海洋生態(tài)整體保護(hù)理念。既有的海洋管理制度是按照環(huán)境要素進(jìn)行規(guī)制，割裂環(huán)境與資源的一體性，缺乏海陸統(tǒng)籌規(guī)制措施，不能有效保障海洋生態(tài)系統(tǒng)的整體健康安全；此外，現(xiàn)行《漁業(yè)法》所保護(hù)的對象僅局限于經(jīng)濟(jì)魚種資源，未能充分考慮生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)物種間的關(guān)聯(lián)性，即使是針對主要的經(jīng)濟(jì)漁種也未能真正落實(shí)總可捕量捕撈制度，奧林匹克式競爭性捕撈問題十分突出，法律實(shí)施效果自然不能彰顯。第二，制度價(jià)值未能體現(xiàn)生態(tài)優(yōu)先的價(jià)值理念。漁業(yè)資源作為環(huán)境要素的重要組成部分，兼具經(jīng)濟(jì)價(jià)值、生態(tài)價(jià)值、科學(xué)價(jià)值以及文化價(jià)值等多種價(jià)值功能，其中生態(tài)價(jià)值是其他價(jià)值實(shí)現(xiàn)的前提條件，具有增益其他價(jià)值實(shí)現(xiàn)的正相關(guān)性，而經(jīng)濟(jì)價(jià)值則具有其他價(jià)值所不具備的損毀特性，即具有負(fù)相關(guān)性，因此，只有確立生態(tài)價(jià)值優(yōu)先理念才能保障其他價(jià)值的持續(xù)性實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前我國零星分散且缺乏統(tǒng)籌的漁業(yè)法律制度未能確立生態(tài)優(yōu)先理念，制度重心依舊側(cè)重于資源的經(jīng)濟(jì)價(jià)值保護(hù)，價(jià)值理念上的偏差是導(dǎo)致當(dāng)前漁業(yè)管理制度無法真正實(shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用的主要誘因。

綜上，解決漁業(yè)危機(jī)需要在生態(tài)整體觀指引下加以制度設(shè)計(jì)，宏觀上的規(guī)范思路可作如下考量：首先，在環(huán)境與資源的整體觀指引下，統(tǒng)籌考慮海洋環(huán)境保護(hù)與生物資源利用的聯(lián)系與融合，在同步規(guī)劃、同步實(shí)施的原則基礎(chǔ)上，嘗試建立綜合性的海洋環(huán)境資源保護(hù)法律體系［22］；然后，在生態(tài)優(yōu)先理念指引下，明晰保護(hù)的范圍與路徑。一般來說，自然保護(hù)的內(nèi)涵劃分為“保持”與“保存”兩個(gè)層面，其中“保持”的目的是滿足人類對資源經(jīng)濟(jì)價(jià)值的持續(xù)利用，而“保存”的目的則是實(shí)現(xiàn)資源介質(zhì)的生態(tài)價(jià)值，保障生態(tài)環(huán)境的安全［12］251。海洋生物資源價(jià)值特性的一體兩面性，決定了法律規(guī)制路徑的差異：對于那些具有重要生態(tài)價(jià)值以及承載力嚴(yán)重透支的資源物種，應(yīng)當(dāng)采取保存的理念，避免人為的干擾，如借鑒美國經(jīng)驗(yàn)實(shí)施漁場重建計(jì)劃，并輔之以海洋自然保護(hù)區(qū)、禁漁區(qū)、增殖放流等管理措施；對于承載力允許范圍內(nèi)的資源物種，在開發(fā)利用者履行相應(yīng)養(yǎng)護(hù)義務(wù)的前提下，則可以適度開發(fā)利用，一旦資源承載力達(dá)至紅線警戒點(diǎn)，則必須實(shí)施全面禁限措施加以養(yǎng)護(hù)。最后，由于受海洋生物資源公共物品特性及經(jīng)濟(jì)人理性的影響，極易導(dǎo)致公眾“搭便車”行為的發(fā)生，因此無論在保持抑或保存理念下的資源管理，均離不開公權(quán)力的全程監(jiān)管，需要在公法統(tǒng)籌下針對產(chǎn)權(quán)改革與制度配套等措施加以修正并完善［23］。

4.2 微觀層面創(chuàng)新制度管理舉措

當(dāng)前按照生態(tài)環(huán)境與自然資源分別設(shè)置管理機(jī)構(gòu)背景下，基于海洋生態(tài)系的漁業(yè)管理模式離不開制度的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，借鑒美國漁業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，可以從漁區(qū)設(shè)置、漁業(yè)管理計(jì)劃、有限準(zhǔn)入、配額捕撈以及過程監(jiān)管等層面加以制度創(chuàng)新與完善。

4.2.1 建構(gòu)符合我國國情的漁業(yè)管理計(jì)劃

美國漁業(yè)管理成功的關(guān)鍵，在于制定有清晰的國家漁業(yè)管理計(jì)劃和區(qū)域漁業(yè)重建計(jì)劃。美國漁業(yè)管理計(jì)劃實(shí)施的前提是擁有科學(xué)的漁業(yè)資源評估體系，即在動態(tài)持續(xù)獲取海洋生態(tài)系統(tǒng)的各項(xiàng)數(shù)據(jù)基礎(chǔ)之上，科學(xué)評估海洋漁業(yè)資源的健康狀態(tài)，并根據(jù)魚種資源分布區(qū)域及魚種屬性等基礎(chǔ)性數(shù)據(jù)，有針對性地制定實(shí)施不同的漁業(yè)管理計(jì)劃；此外，在持續(xù)監(jiān)測資源與環(huán)境各項(xiàng)數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)上，定期評估漁業(yè)管理計(jì)劃的實(shí)施效果，并據(jù)此科學(xué)調(diào)整管理計(jì)劃，使制度安排始終與資源生態(tài)特性相契合。對于我國而言，目前海洋漁業(yè)資源基礎(chǔ)評估數(shù)據(jù)不完善，開展實(shí)施漁業(yè)管理計(jì)劃的條件尚未成熟，未來，應(yīng)當(dāng)在完善我國海洋漁業(yè)資源評估體系的前提下建立海洋漁業(yè)資源可持續(xù)發(fā)展指標(biāo)體系，有針對性地在全國范圍內(nèi)開展魚種資源的調(diào)查評估工作，并針對渤海、黃海、東海與南海4個(gè)海區(qū)進(jìn)行評估分級，為下一步漁業(yè)資源的開發(fā)利用提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)；其次，依據(jù)評估結(jié)果，綜合考量各海區(qū)魚種資源、漁船分布、漁業(yè)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)以及經(jīng)濟(jì)占比等因素，逐步建立既符合國家漁業(yè)中長期產(chǎn)業(yè)規(guī)劃與布局，又符合不同海域漁區(qū)特點(diǎn)的國家漁業(yè)管理計(jì)劃，在此基礎(chǔ)之上，再分別對渤海、黃海、東海及南海海域?qū)嵤┗诟骱^(qū)特點(diǎn)的區(qū)域漁業(yè)管理計(jì)劃［4］。

4.2.2 實(shí)施有限準(zhǔn)入基礎(chǔ)上的配額捕撈制度

美國根據(jù)漁場重建計(jì)劃，通過實(shí)施限制準(zhǔn)入方案來解決產(chǎn)能過剩問題，即通過發(fā)放許可證來限制漁民進(jìn)入漁場，或者在漁業(yè)利益相關(guān)者之間分配準(zhǔn)入權(quán)，從業(yè)者只有在獲得準(zhǔn)入許可證的前提下方可獲得捕撈配額從事漁業(yè)生產(chǎn)。上述舉措取得了良好的管理效果，值得我國借鑒。當(dāng)前我國在有限準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，主要通過漁船及其功率的總量控制（雙控）、漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)專業(yè)以及燃油補(bǔ)貼等措施來壓縮過剩漁業(yè)捕撈產(chǎn)能。在雙控環(huán)節(jié)，雖然實(shí)現(xiàn)了漁船及其功率數(shù)總量上的有效控制，但由于捕撈技術(shù)及效率的提高，單位捕撈努力量漁獲量居高不下，捕撈總量依然呈現(xiàn)逐年增長態(tài)勢，過度捕撈并未實(shí)現(xiàn)根本性扭轉(zhuǎn)。此外，在漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)、燃油補(bǔ)貼等環(huán)節(jié)，由于未能充分考量漁業(yè)從業(yè)者經(jīng)濟(jì)上的差別地位，如普通漁民與商業(yè)捕撈業(yè)者，加之缺乏足夠的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，不僅未能有效削減過剩漁業(yè)產(chǎn)能，反而導(dǎo)致資源集中在規(guī)?；稉茦I(yè)者群體，在一定程度上反向激勵了捕撈業(yè)者的過度捕撈行為［24］。針對上述制度弊端，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)借鑒美國海洋漁業(yè)管理經(jīng)驗(yàn)，在科學(xué)確定總可捕量的基礎(chǔ)之上，實(shí)施有限準(zhǔn)入基礎(chǔ)之上的配額捕撈制度。具體而言，以特定漁區(qū)漁種為單位，在法律區(qū)分捕撈主體類型前提下實(shí)施差異化的配額捕撈模式。如，針對商業(yè)捕撈業(yè)者實(shí)施類似美國有限準(zhǔn)入權(quán)制度（漁業(yè)許可基礎(chǔ)上的配額捕撈）；針對生計(jì)捕撈業(yè)者實(shí)施捕撈許可基礎(chǔ)上的個(gè)體可轉(zhuǎn)讓配額(ITQs) 制度；針對傳統(tǒng)漁村及社區(qū)實(shí)施漁民社區(qū)發(fā)展配額（CDQ）制度。同時(shí)，允許生計(jì)捕撈業(yè)者及漁民社區(qū)通過市場行為進(jìn)行配額轉(zhuǎn)讓，在優(yōu)化資源配置的同時(shí)進(jìn)一步促進(jìn)漁民轉(zhuǎn)產(chǎn)轉(zhuǎn)業(yè)，

4.2.3 完善捕撈到銷售的全過程監(jiān)管體系

市場和政府均是資源配置的有效手段，單靠市場調(diào)節(jié)資源配置，在公共資源和信息不對稱等情況下存在市場失靈問題［25］。美國完善的漁業(yè)監(jiān)管體系有效地保障了基于生態(tài)系漁業(yè)管理的實(shí)施效果，其通過派駐國家觀察員、實(shí)施漁船電子監(jiān)控系統(tǒng)、捕撈與交易數(shù)據(jù)自行申報(bào)等方式，對捕撈行為實(shí)施全過程監(jiān)管，資源養(yǎng)護(hù)與利用成效顯著。未來，我國在啟動配額捕撈的過程中，可以借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定漁民和漁產(chǎn)品交易商必須向漁業(yè)管理部門提供政府監(jiān)管魚種的相關(guān)捕撈與交易的數(shù)據(jù)資料，這就要求從業(yè)者在船舶航行報(bào)告及捕撈日志中詳細(xì)記載捕獲和丟棄的魚種數(shù)量、航程距離、捕魚區(qū)域、使用的設(shè)備以及漁獲交易等數(shù)據(jù)信息。上述數(shù)據(jù)信息的提供，不僅有助于漁業(yè)管理者有效跟蹤捕撈業(yè)者是否遵守限額捕撈的規(guī)定，還可以交叉檢查多種來源的相同銷售信息，最大限度地降低捕撈及銷售環(huán)節(jié)數(shù)據(jù)造假等欺騙性行為的發(fā)生。此外，自行申報(bào)數(shù)據(jù)所提供的捕撈種類及數(shù)量、使用的設(shè)備、捕魚地點(diǎn)以及兼捕漁獲物等相關(guān)信息，則有助于進(jìn)一步修正經(jīng)濟(jì)漁種評估數(shù)據(jù)的動態(tài)偏差，提高總可捕量數(shù)據(jù)計(jì)算的精確度，從而保障產(chǎn)出控制的實(shí)施效果［2］。最后，由于我國海岸線廣闊，捕撈業(yè)群體數(shù)量龐大，除了建立強(qiáng)有力的政府監(jiān)管制度之外，發(fā)揮漁業(yè)組織尤其是培育自律性漁民協(xié)會的自我管理十分必要［26］。發(fā)達(dá)國家的環(huán)境治理實(shí)踐已經(jīng)證明，社會組織是公眾參與的主要依靠力量，漁民協(xié)會等社會組織相對于個(gè)體捕撈業(yè)者而言，具有人力資源優(yōu)勢和專業(yè)優(yōu)勢，對降低政府監(jiān)管成本、減輕政府監(jiān)管壓力具有積極的作用［27］。

5 結(jié)論

美國海洋漁業(yè)管理制度本質(zhì)上是一種基于海洋生態(tài)系的漁業(yè)管理模式，制度安排因契合海洋資源特性，有效地將人類整體用海行為限定在魚種資源最大可持續(xù)生產(chǎn)量允許的范圍內(nèi)，從而實(shí)現(xiàn)了資源的可持續(xù)利用，其成功的關(guān)鍵在于在科學(xué)的魚種資源數(shù)據(jù)評估基礎(chǔ)之上所實(shí)施的漁業(yè)管理計(jì)劃，并通過投入控制與產(chǎn)出控制有機(jī)結(jié)合的管理舉措來保障漁業(yè)管理計(jì)劃的實(shí)施效果。未來，我國海洋漁業(yè)管理亦應(yīng)在海洋生態(tài)系理念指引下作出制度安排，制定符合我國國情的漁區(qū)漁場重建計(jì)劃，在漁船雙控、漁具漁法、禁漁期以及增殖放流等既有管理手段基礎(chǔ)之上，創(chuàng)新漁業(yè)管理制度，探索符合我國國情的漁業(yè)份額捕撈模式，并運(yùn)用現(xiàn)代科技手段對海洋捕撈行為加以全程監(jiān)管。只有在遵循資源生態(tài)規(guī)律前提之下，將人類用海行為牢牢限定在環(huán)境承載力允許的范圍內(nèi)，即做到“明邊界、定規(guī)則、確權(quán)利、行義務(wù)”，方能“定紛止?fàn)帯?，?shí)現(xiàn)資源可持續(xù)利用的目標(biāo)訴求。