培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的若干理論和政策問題

姜長云

習近平總書記在黨的十九大報告中明確要求，“建立更加有效的區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展新機制”?！耙猿鞘腥簽橹黧w構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局”。2017 年12 月召開的中央經(jīng)濟工作會議明確要求，“提高城市群質(zhì)量，推進大中小城市網(wǎng)絡(luò)化建設(shè)”。2018 年12 月召開的中央經(jīng)濟工作會議進一步要求，“增強中心城市輻射帶動力，形成高質(zhì)量發(fā)展的重要助推力”。但就總體而言，除少數(shù)發(fā)達地區(qū)外，中國大多數(shù)地區(qū)城市群的發(fā)展在總體上，處于雛形或框架構(gòu)建階段，城市群內(nèi)部不同城市（鎮(zhèn)）之間的有機聯(lián)系尚待健全，錯位發(fā)展、分工協(xié)同、融合一體新格局尚待培育。與此相關(guān)的是，一個城市群往往包括若干都市圈，而都市圈作為城市群的重要組成部分，有利于打造成富有創(chuàng)新力和競爭優(yōu)勢的區(qū)域空間單元。但在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中，仍有許多重要理論和政策問題亟待深入研究，本文就此進行初步探討。

一、“中心化”“去中心化”的矛盾及其求解

迄今為止，關(guān)于都市圈的界定尚無統(tǒng)一標準。盡管如此，都市圈往往基于日常生活圈或人口通勤圈，由一個或一個以上核心城市同與其有密切聯(lián)系和一體化傾向的周邊地區(qū)組成，這應(yīng)是無疑議的。當然，這些周邊地區(qū)既包括核心城市之外不同層次、不同類型的城市（鎮(zhèn)），也包括環(huán)繞在城市周邊的鄉(xiāng)村地區(qū)?！秶野l(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328 號）將都市圈界定為“城市群內(nèi)部以超大特大城市或輻射帶動功能強的大城市為中心、以1 小時通勤圈為基本范圍的城鎮(zhèn)化空間形態(tài)”。作為一種政府業(yè)務(wù)工作抓手和政策導(dǎo)向，在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中，我們不必過多地拘泥于對都市圈的概念界定是否精準，而宜本著開放包容、求同存異、突出重點的原則，在尊重這一概念及其政策邏輯的基礎(chǔ)上，更多地關(guān)注影響都市圈高質(zhì)量發(fā)展的重大理論和政策問題。

無論對都市圈的概念作何界定，都市圈的發(fā)展都必然涉及如何科學處理核心城市和周邊地區(qū)發(fā)展的關(guān)系問題；或者進而言之，是都市圈核心城市與都市圈內(nèi)相關(guān)城鎮(zhèn)、廣域鄉(xiāng)村腹地的關(guān)系問題。在討論城鎮(zhèn)化問題時，經(jīng)常被作為議題的如何科學處理核心城市極化效應(yīng)和擴散效應(yīng)、核心城市向心集聚力和輻射帶動力的關(guān)系問題，實際上也是都市圈發(fā)展中如何科學處理核心城市與周邊地區(qū)發(fā)展關(guān)系的問題。能否科學處理這一問題，關(guān)系到都市圈的發(fā)展質(zhì)量及其可持續(xù)性。

通常，在城市群形成的初級階段，集聚是主要驅(qū)動力；在城市群的成長階段，集聚與擴散共同構(gòu)成主要驅(qū)動力；在城市群的成熟階段，擴散是主要驅(qū)動力（肖金成，2013）。有的學者基于對歐、美、日等國家或地區(qū)都市經(jīng)濟圈發(fā)展歷程的分析，將都市圈發(fā)展概括為5 個階段，分別是強核階段、外溢階段、布網(wǎng)階段、整合階段和耦合階段（宋迎昌，2005）。那么，在中國現(xiàn)階段培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中，應(yīng)該如何科學處理核心城市與周邊中小城市（鎮(zhèn)）、鄉(xiāng)村地區(qū)的關(guān)系呢？

一種觀點認為，當前中國的許多大城市甚至特大城市，作為都市圈的核心城市輻射帶動力不強，仍具有較強的集聚經(jīng)濟或規(guī)模經(jīng)濟、范圍經(jīng)濟效應(yīng)，城鎮(zhèn)化或都市圈的發(fā)展仍應(yīng)處于以培育極化效應(yīng)或強核為主的階段；培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，應(yīng)結(jié)合規(guī)劃布局和政策導(dǎo)向的傾斜引導(dǎo)、公共資源配置的傾斜支持，著力推動優(yōu)質(zhì)資源、中高端要素和中高端產(chǎn)業(yè)向核心城市集聚，優(yōu)先發(fā)展核心城市，加快都市圈“中心化”進程。待作為核心城市的大城市、特大城市發(fā)展到一定階段后，再順應(yīng)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變，引導(dǎo)其強化對周邊地區(qū)的擴散效應(yīng)和外溢作用，著力增強都市圈核心城市對周邊地區(qū)的輻射帶動作用。還有一種觀點認為，近年來，在中國推進城鎮(zhèn)化的過程中，許多大城市、特大城市虹吸效應(yīng)過強，導(dǎo)致優(yōu)質(zhì)資源、中高端要素和中高端產(chǎn)業(yè)過度向核心城市集中集聚，擠壓周邊中小城市和鄉(xiāng)村地區(qū)的發(fā)展空間，加劇城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展失衡問題，是部分中小城市或鄉(xiāng)村地區(qū)走向衰敗蕭條的重要原因，因此城鎮(zhèn)化或都市圈的發(fā)展也要注意規(guī)避“一花獨放不是春”的問題；培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的當務(wù)之急，不是強化極化效應(yīng)和聚集經(jīng)濟，而是要結(jié)合規(guī)劃布局、政策導(dǎo)向和公共資源配置格局的調(diào)整，做好都市圈“去中心化”的文章，引導(dǎo)優(yōu)質(zhì)資源、要素和產(chǎn)業(yè)更多地向大城市周邊的中小城市和小城鎮(zhèn)流動，借此更好地支持周邊地區(qū)發(fā)展，防止“大樹底下不長草”；通過夯實中小城市（鎮(zhèn)）發(fā)展基礎(chǔ)，實現(xiàn)都市圈城鎮(zhèn)體系“百花齊放春滿園”。

應(yīng)該說，前述兩種觀點都有一定的合理性，但也各有其偏頗之處。實際上，二者都強調(diào)在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中，要通過規(guī)劃布局和政策引導(dǎo)、公共資源配置的傾斜，實現(xiàn)預(yù)期目標。前一種觀點面臨的問題是，有什么動力機制能夠確保核心城市周邊的中小城市和鄉(xiāng)村地區(qū)有積極性先支持核心城市優(yōu)先發(fā)展，待核心城市發(fā)展到一定階段后再加快自身發(fā)展？按照前一種觀點的邏輯，倘若核心城市率先發(fā)展不成功，周邊地區(qū)是否一直要等下去？怎么能保證周邊地區(qū)共享發(fā)展成果，或有平等發(fā)展權(quán)？按照后一種觀點，在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中，是否就不需要培育核心城市的引領(lǐng)和輻射帶動作用？核心城市又有什么動力機制聽任更多資源、要素和產(chǎn)業(yè)流向周邊地區(qū)？按照后一種觀點的邏輯，都市圈的發(fā)展很容易出現(xiàn)核心城市品質(zhì)和發(fā)展能級不高、輻射帶動能力不強的問題。實際上，這兩種觀點都無法規(guī)避核心城市和周邊地區(qū)在優(yōu)質(zhì)資源、要素和產(chǎn)業(yè)發(fā)展方面競爭有余、合作不足的問題，都難以形成都市圈核心城市與周邊城鎮(zhèn)、廣域鄉(xiāng)村之間的層次分工和錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補格局；也難以有效增進都市圈發(fā)展的關(guān)聯(lián)性、整體性和協(xié)同性，提升都市圈發(fā)展的整體質(zhì)量、效益和創(chuàng)新力、競爭力。無論是按這兩種觀點中的哪一種，實現(xiàn)都市圈高質(zhì)量發(fā)展的目標都容易落空。

那么，如何協(xié)調(diào)前述兩種觀點的矛盾，推動都市圈高質(zhì)量發(fā)展？筆者認為，比較有效的途徑是堅持推進都市圈中心化提升和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展并重的方針，將推進都市圈核心城市增強向心集聚力和輻射帶動力有機結(jié)合起來，將推進都市圈核心城市提升發(fā)展能級與加快構(gòu)建大中小城市網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的城鎮(zhèn)體系、培育鄉(xiāng)村振興新動能有機結(jié)合起來。在推進核心城市內(nèi)涵提升和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的同時，打造都市圈梯級增長節(jié)點，推進城鄉(xiāng)融合和以城帶鄉(xiāng)，加快構(gòu)建由中心城市牽頭、網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的都市圈發(fā)展協(xié)調(diào)推進機制。

一是通過推進都市圈中心化提升，鼓勵都市圈中心城市在推進集約型緊湊式發(fā)展和加快綠色低碳、智慧化轉(zhuǎn)型方面發(fā)揮引領(lǐng)作用，增強對都市圈內(nèi)外優(yōu)質(zhì)資源、高端要素和高端產(chǎn)業(yè)的集聚力，進而增進都市圈中心城市的活力、創(chuàng)新力和競爭力，提升其發(fā)展能級、經(jīng)濟密度和對都市圈高質(zhì)量發(fā)展的引領(lǐng)能力。這一方面有利于解決都市圈中心城市與周邊中小城市、廣域鄉(xiāng)村低層次同質(zhì)競爭的問題，規(guī)避因低層次同質(zhì)競爭引發(fā)的都市圈中心城市對周邊地區(qū)資源、要素和產(chǎn)業(yè)發(fā)展的虹吸效應(yīng)；另一方面有利于強化都市圈中心城市與周邊地區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)和梯度分工、錯位互補、融合協(xié)作格局，增強都市圈中心城市對周邊地區(qū)發(fā)展的核心主導(dǎo)作用和引領(lǐng)帶動能力，為打造富有活力、創(chuàng)新力和競爭力的現(xiàn)代化都市圈創(chuàng)造條件。

二是通過推進都市圈網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展，培育以大城市或特大城市為核心、大中小城市和小城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展的城鎮(zhèn)體系，加快構(gòu)建極核化、組群化、網(wǎng)絡(luò)化的都市圈發(fā)展格局，將都市圈內(nèi)部層次不同、功能有別的大中小城市和小城鎮(zhèn)打造成都市圈梯級增長節(jié)點。借此，可以為推進都市圈高質(zhì)量發(fā)展、提升都市圈核心城市發(fā)展能級，提供多元化多層次的戰(zhàn)略支撐，增強都市圈發(fā)展的抗風險能力。這也有利于將都市圈內(nèi)部除核心城市外的大中小城市和小城鎮(zhèn)打造成承接和中轉(zhuǎn)放大核心城市引領(lǐng)帶動作用的戰(zhàn)略平臺，有利于更好地發(fā)揮都市圈城鎮(zhèn)體系對周邊鄉(xiāng)村發(fā)展的輻射帶動作用。在此背景下，依托都市圈重大基礎(chǔ)設(shè)施通道和都市圈內(nèi)鄰近城市之間的集聚—擴散效應(yīng)，打造都市圈產(chǎn)業(yè)發(fā)展廊道和都市圈發(fā)展軸；在夯實都市圈梯級增長節(jié)點的同時，通過推進基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治和公共服務(wù)共建共享，強化都市圈內(nèi)部發(fā)展的網(wǎng)絡(luò)鏈接機制，增強都市圈整體功能，提升都市圈生產(chǎn)空間集約高效、生活空間宜居適度、生態(tài)空間山清水秀水平。

三是通過推進都市圈中心化提升和網(wǎng)絡(luò)化發(fā)展并重，有利于將推進都市圈核心城市提升發(fā)展能級同引導(dǎo)都市圈梯級節(jié)點城市向心發(fā)展結(jié)合起來，將都市圈核心城市增強對開放、創(chuàng)新的引領(lǐng)力與都市圈梯級節(jié)點城市做實對基層和鄉(xiāng)村的帶動力結(jié)合起來，將增強中心城市輻射帶動力同營造不同層次、不同類型、不同功能城市（鎮(zhèn)）間的分工協(xié)作、優(yōu)勢互補、融合協(xié)同格局結(jié)合起來。借此，以促進中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化、一體化發(fā)展為導(dǎo)向，更好地幫助都市圈核心城市擴大發(fā)展的騰挪空間，完善都市圈空間發(fā)展格局；也為培育區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展新動能創(chuàng)造條件，推動都市圈加快構(gòu)建彰顯生機活力的優(yōu)質(zhì)創(chuàng)業(yè)圈、富有創(chuàng)新力和競爭力的高效產(chǎn)業(yè)圈、宜居宜業(yè)宜游的魅力生活圈和長效普惠共享的便捷服務(wù)圈，增強都市圈在全國發(fā)展中的顯示度、競爭力和可持續(xù)發(fā)展能力。

二、警惕被曲解的“首位度”誤導(dǎo)都市圈發(fā)展

許多地方在討論都市圈發(fā)展的重要性時，都喜歡拿中心城市（或核心城市，下同）首位度說事，都市圈中心城市更是如此。似乎培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的一個重要目標就是提高中心城市首位度。這實際上是一種曲解甚至誤解。

在區(qū)域經(jīng)濟學中，往往將在一個國家或地區(qū)中第一大城市規(guī)模占據(jù)絕對優(yōu)勢的現(xiàn)象稱為首位分布，將在一個國家或地區(qū)中，第一大城市與第二大城市人口等規(guī)模指標的比值稱作首位度（魏后凱，2011）。首位度高，說明在該國或該地區(qū)發(fā)展中，人口集中于金字塔頂部中心城市（往往也是第一大城市）的程度高，體現(xiàn)了中心城市在所在國家或區(qū)域城鎮(zhèn)體系中的相對主導(dǎo)程度。但是，中心城市首位度往往受到所在國家或區(qū)域自然地理條件和經(jīng)濟社會因素的影響。比如，山區(qū)相對于平原地區(qū)，前者中心城市的首位度低一些有其合理性。忽視這些條件或因素的影響，簡單比較不同中心城市的首位度，容易夸大首位度指標的實際意義。

之前已有一些研究證明，只有在完整的城鎮(zhèn)體系中計算和比較中心城市首位度才有意義，不加區(qū)分地按照行政單元計算中心城市首位度，并據(jù)此分析中心城市規(guī)模應(yīng)該得到擴大或受到控制，容易得出錯誤的結(jié)論（沈遲，2019）。通常，城市人口的集聚性及其需求的高層次、高密度，主要表現(xiàn)在城市的中心城區(qū)。由于城市中心城區(qū)的人口數(shù)往往小于該城市對應(yīng)行政區(qū)的人口數(shù)，而且在不同城市中心城區(qū)人口數(shù)占對應(yīng)行政區(qū)人口數(shù)的比重往往存在較大差別，計算中心城市首位度應(yīng)該利用第一大城市與第二大城市的中心城區(qū)人口數(shù)進行比較，不宜采取兩大城市所在行政區(qū)的人口數(shù)進行比較。

脫離了相對完整的城鎮(zhèn)體系，不宜簡單地進行中心城市首位度比較。如果一個省不是一個相對完整的城鎮(zhèn)體系，計算中心城市首位度也就沒有太大意義。比如，山東至少存在著以濟南為中心和以青島為中心兩個相對完整的城鎮(zhèn)體系，用濟南中心城區(qū)人口數(shù)與青島中心城區(qū)人口數(shù)之比來衡量濟南首位度，或者用青島中心城區(qū)人口數(shù)與濟南中心城區(qū)人口數(shù)之比來衡量青島首位度，說明不了太多問題。離開了北京和天津，河北省域城鎮(zhèn)體系也不是相對完整的城鎮(zhèn)體系，因此將河北第一大城市石家莊與第二大城市的中心城區(qū)人口數(shù)進行比較，據(jù)此得出石家莊首位度是高還是低，也沒有太大意義。寧夏南北向長、東西向短，最南端的固原和偏北的銀川應(yīng)該不屬于一個城鎮(zhèn)體系，用銀川中心城區(qū)人口數(shù)和固原中心城區(qū)人口數(shù)進行比較，充其量只能說明哪個城市中心城區(qū)的人口規(guī)模大。中心城市首位度與經(jīng)濟發(fā)展水平或人均GDP 之間，也不存在明確的一一對應(yīng)關(guān)系。

近年來，許多地方在討論都市圈發(fā)展的重要性時，往往把都市圈中心城市人口數(shù)和GDP等相關(guān)經(jīng)濟指標占全省比重，作為衡量中心城市首位度的指標。這實際上存在對中心城市首位度概念的延伸轉(zhuǎn)化問題，有偷換概念甚至誤讀的嫌疑。為什么這樣說呢？第一，同一個省份未必屬于一個相對完整的城鎮(zhèn)體系，不宜簡單地進行中心城市首位度分析。第二，城市首位度主要是所在城鎮(zhèn)體系中第一大城市和第二大城市人口數(shù)之比，并非第一大城市相關(guān)指標與全省之比。

當然，借用城市首位度概念，將其延伸到省域、區(qū)域分析，而且將省會城市相關(guān)指標與全省比較，也并非一定不可以。比如，將省會城市人口數(shù)、GDP 或其他發(fā)展指標占全省比重定義為省會城市在省域發(fā)展中的首位度，據(jù)此進行不同省份之間的比較，也談不上有什么專業(yè)性的失誤。但是，在這種概念內(nèi)涵發(fā)生異化的前提下，按照異化前的首位度概念對異化后的首位度計算數(shù)據(jù)進行過多解讀，必須謹慎防止誤讀。第一，相對于不同省份、不同省會城市的橫向比較，這一指標在同一省份、同一省會城市的縱向比較更能反映對應(yīng)省會城市發(fā)展質(zhì)量、效益和競爭力的提升情況。第二，基于不同省份、不同省會城市的橫向比較，據(jù)此得出省會城市規(guī)模應(yīng)該得到擴張或受到控制的結(jié)論，往往是缺乏邏輯或不合理的。因為不同省會城市人口數(shù)、GDP或其他發(fā)展指標占全省比重大小，往往是特定自然地理條件和經(jīng)濟社會因素綜合作用的結(jié)果，它與省會城市應(yīng)該得到擴大或受到控制之間并無必然聯(lián)系。第三，在按照這種方法計算省會城市在省域發(fā)展中的首位度時，如果需要討論的是省會城市作為城市的功能作用，那么與省會城市對應(yīng)的人口、GDP 或其他發(fā)展指標，應(yīng)該采用省會城市中心城區(qū)的對應(yīng)數(shù)據(jù)，不宜采用省會城市與行政區(qū)概念相對應(yīng)的數(shù)據(jù)。

近年來，許多地方為了強調(diào)培育都市圈甚至發(fā)展壯大省會城市的重要性，將城市首位度概念延伸轉(zhuǎn)化或內(nèi)涵異化為省會城市人口、GDP等相關(guān)指標占全省的比重，分別形成省會城市人口首位度、省會城市經(jīng)濟首位度的概念；再根據(jù)計算的省會城市首位度數(shù)據(jù)及其與其他省份省會城市首位度數(shù)據(jù)的比較，得出本省應(yīng)該培育以省會城市為核心的都市圈，并優(yōu)先支持省會城市做大做強的結(jié)論。這種分析不僅偷換了中心城市首位度的概念，而且張冠李戴地把兩個不相關(guān)的事情聯(lián)系在一起，是經(jīng)不住推敲的。

有的地方計算省會城市首位度時，不是采用省會城市中心城區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)與全省比較，而是采用省會城市對應(yīng)行政區(qū)的相關(guān)數(shù)據(jù)與全省比較。如按照這種方法根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒2019》相關(guān)數(shù)據(jù)計算，除北京、天津、上海、重慶外，2018年在全國省會城市中，人口首位度，即省會城市人口占全省比重位居全國省會城市前三強的分別是西寧、銀川和哈爾濱，人口首位度分別為39.3%、32.7%和28.8%；人口首位度位居全國省會城市最低的3個省會城市分別是濟南、南京和鄭州，人口首位度分別為7.4%、10.5%和10.3%。2018 年經(jīng)濟首位度，即省會城市GDP 占全省比重位居全國前3 強的分別是銀川、長春和西寧，分別為51.3%、47.6%和44.9%；經(jīng)濟首位度最低的分別是濟南、南京和呼和浩特市，分別為10.3%、13.9%和16.8%。從這種比較結(jié)果可見，省會城市首位度偏低或偏高，都很難說是好事或壞事。如果據(jù)此得出省會城市偏小、首位度偏低，應(yīng)該擴大省會城市空間范圍的結(jié)論，更是與培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈要求堅持高質(zhì)量發(fā)展、形成區(qū)域競爭新優(yōu)勢和增強中心城市輻射帶動力的方向背道而馳的。按照前述概念內(nèi)涵異化了的首位度邏輯，如果將省會城市的區(qū)域范圍擴大到全省，則省會城市的首位度都等于100%，顯然這是毫無意義，甚至荒謬的。

三、培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈與推進行政區(qū)劃調(diào)整

培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈，關(guān)鍵是構(gòu)建運行有效、融合一體的都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，破除都市圈內(nèi)部不同行政區(qū)之間、城鄉(xiāng)之間的利益藩籬和政策壁壘，以促進都市圈中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）同城化發(fā)展為導(dǎo)向，統(tǒng)籌優(yōu)化都市圈發(fā)展的空間治理體系和空間開發(fā)格局，在基于各自比較優(yōu)勢和空間關(guān)聯(lián)科學選擇都市圈內(nèi)核心城市、梯級節(jié)點城市功能定位的基礎(chǔ)上，推進構(gòu)建核心城市引領(lǐng)、分工協(xié)作有序、軸帶聯(lián)動發(fā)展、網(wǎng)絡(luò)鏈接有效的都市圈一體化發(fā)展新格局。借此，協(xié)同推進都市圈構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，強化基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、生態(tài)環(huán)境聯(lián)防聯(lián)治、公共服務(wù)共建共享和區(qū)域城鄉(xiāng)融合發(fā)展，持續(xù)推進都市圈培育體現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)展方向，統(tǒng)籌有力、競合有序、錯位協(xié)同、綠色協(xié)調(diào)、共享共贏的命運共同體。

在討論都市圈發(fā)展和編制都市圈發(fā)展規(guī)劃的過程中，推進行政區(qū)劃調(diào)整很容易成為廣受關(guān)注的選項。有人認為這是都市圈發(fā)展的當務(wù)之急，寄希望于借此解決都市圈核心城市騰挪空間不夠、輻射帶動空間不足、聚集效應(yīng)不強的問題。有人認為都市圈發(fā)展需要理順管理體制，推進行政區(qū)劃調(diào)整有利于解決在現(xiàn)有不同行政區(qū)之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)的問題，完善區(qū)域治理體系和規(guī)劃管控體系，規(guī)避區(qū)域之間惡性同質(zhì)競爭問題。還有一些人雖然不認同推進行政區(qū)劃調(diào)整是都市圈發(fā)展的當務(wù)之急，但也把適時推進行政區(qū)劃調(diào)整作為推動未來發(fā)展的重要備選舉措。

但是，我們認為，推進行政區(qū)劃調(diào)整，不應(yīng)是構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的重要選項，充其量只宜作為輔助措施。都市圈規(guī)劃作為區(qū)域規(guī)劃的一種重要類型，區(qū)域規(guī)劃本身就是以跨行政區(qū)的特定區(qū)域國民經(jīng)濟和社會發(fā)展為對象編制的規(guī)劃①，以貫徹實施重大區(qū)域戰(zhàn)略、協(xié)調(diào)解決跨行政區(qū)重大問題為重點②，這也決定著在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中，不宜把推進行政區(qū)劃調(diào)整作為構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的重要選項。在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中，固然需要提升政府規(guī)劃和戰(zhàn)略統(tǒng)籌力，推進都市圈內(nèi)部跨行政區(qū)的政策協(xié)調(diào)和規(guī)劃銜接；也需要促進都市圈發(fā)展更好地對接國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略，提升開放合作水平、改革創(chuàng)新能級和發(fā)展品質(zhì)品位，為更好地爭取國家或省級層面的資金、資源、戰(zhàn)略和政策支持創(chuàng)造條件。這些方面可通過擴大行政區(qū)劃范圍的方式實現(xiàn)，也可以通過推進都市圈內(nèi)部跨行政區(qū)深度合作、構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的方式實現(xiàn)。超越都市圈的省級政府也可以為提升政府規(guī)劃和戰(zhàn)略統(tǒng)籌力，以及對接國家發(fā)展的重大戰(zhàn)略提供堅實支撐。

更重要的是，培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈應(yīng)該成為市場主導(dǎo)、自然發(fā)展的過程，成為政府引導(dǎo)、高質(zhì)量發(fā)展的過程③。在此過程中，不僅涉及都市圈中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）之間的關(guān)系，還涉及周邊城市作為都市圈梯級增長節(jié)點城市與其周邊亞區(qū)域小城市（鎮(zhèn)）、特色小鎮(zhèn)乃至廣域鄉(xiāng)村之間的關(guān)系。培育發(fā)展融合一體的現(xiàn)代化都市圈，要以都市圈中心城市與周邊城市（鎮(zhèn)）、梯級節(jié)點城市與其周邊亞區(qū)域一體化發(fā)展為基礎(chǔ)，協(xié)調(diào)增強都市圈中心城市、梯級節(jié)點城市各自的向心集聚力和輻射帶動力，以及都市圈整合發(fā)展能力和綜合創(chuàng)新力、競爭力。因此，在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中，應(yīng)該適度淡化自上而下的行政管理理念，著力培育多元互補、剛?cè)嵯酀?、柔性適應(yīng)、網(wǎng)絡(luò)協(xié)同的現(xiàn)代治理理念，注意激發(fā)政府、非政府組織和社會公眾等多元主體通過多種方式參與都市圈發(fā)展的積極性、主動性和創(chuàng)造性；更多關(guān)注培育都市圈融合一體發(fā)展的內(nèi)生動力和可持續(xù)發(fā)展能力，完善都市圈內(nèi)部不同行政區(qū)之間，甚至城鄉(xiāng)之間的協(xié)同、聯(lián)動和整合發(fā)展機制。在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中，都市圈內(nèi)部核心城市與梯級節(jié)點城市之間，核心城市、梯級節(jié)點城市與其周邊區(qū)域之間的經(jīng)濟、社會和技術(shù)聯(lián)系均存在逐步強化和深化的過程。撇開強調(diào)行政區(qū)劃調(diào)整和行政區(qū)擴圍的思路，用多元共治的理念培育都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，有利于更好地順應(yīng)城鎮(zhèn)化發(fā)展和都市圈演進規(guī)律，按照“政府推動，市場主導(dǎo)”和“融合互補，協(xié)作共贏”原則，引導(dǎo)都市圈發(fā)展的利益相關(guān)者更好地培育都市圈命運共同體意識，持續(xù)強化和深化前述經(jīng)濟、社會和技術(shù)聯(lián)系，并深入推進要素市場一體化和營商環(huán)境建設(shè)，完善成本共擔利益共享機制，形成推進都市圈融合一體化發(fā)展的“大合唱”。

構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制既要有戰(zhàn)略思維，也要立足當前，腳踏實際，從小事做起，注意借鑒其他方面行之有效的經(jīng)驗。如推進大江大河流域治理甚至河長制等舉措，也有諸多可供借鑒之處。有些地方在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中，推進取消都市圈內(nèi)部的高速收費站，加強都市圈內(nèi)外環(huán)線建設(shè)，推進都市圈內(nèi)部斷頭路、城際鐵路和城市—機場快速通道建設(shè)，強化政策引導(dǎo)鼓勵區(qū)域差異化、特色化發(fā)展，引導(dǎo)國家級開發(fā)區(qū)（產(chǎn)業(yè)園區(qū)，下同）強化同省市級開發(fā)區(qū)的產(chǎn)業(yè)鏈關(guān)聯(lián)，培育都市圈核心城市—梯級節(jié)點城市—小城鎮(zhèn)—鄉(xiāng)村地區(qū)之間的產(chǎn)業(yè)發(fā)展梯度和產(chǎn)業(yè)鏈、供應(yīng)鏈關(guān)系，鼓勵行業(yè)協(xié)會、產(chǎn)業(yè)聯(lián)盟甚至博物館聯(lián)盟等在推進跨區(qū)域合作中發(fā)揮作用，也是推進都市圈一體化、構(gòu)建跨行政區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展新機制的重要舉措。這些舉措都有利于打破行政區(qū)經(jīng)濟，是推進行政區(qū)劃調(diào)整難以根本替代的。當然，鑒于當前行政層級在很大程度上影響公共政策調(diào)整和公共資源分配，建立高層級的都市圈發(fā)展領(lǐng)導(dǎo)小組和有效的都市圈發(fā)展組織支撐機制，對于構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制也有重要影響，對此也應(yīng)給予重視。從長遠來看，引導(dǎo)都市圈內(nèi)部不同行政區(qū)之間、不同利益相關(guān)者之間深化換位思考，并順應(yīng)發(fā)展階段轉(zhuǎn)變循序漸進地推進都市圈建設(shè)，對于引導(dǎo)和凝聚社會共識、加快構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制也有重要意義。

在培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的過程中，如果疏于構(gòu)建都市圈協(xié)調(diào)發(fā)展新機制，只是將關(guān)注的重點放在推進行政區(qū)劃調(diào)整或擴圍上，很可能導(dǎo)致都市圈建設(shè)“臺上稱兄道弟，臺下勾心斗角”，導(dǎo)致都市圈內(nèi)部不同區(qū)域之間“面和心不和”甚至“貌合神離”的格局。因為單靠行政區(qū)劃調(diào)整，難以有效解決都市圈內(nèi)部發(fā)揮市場對資源配置決定性作用的問題，難以有效培育都市圈內(nèi)部多元利益主體，特別是企業(yè)和社會力量參與都市圈發(fā)展的內(nèi)生動力，并有效激發(fā)其主動性、積極性和創(chuàng)造性；甚至也難以有效培育都市圈內(nèi)部次級行政區(qū)層面參與都市圈發(fā)展的內(nèi)生動力。

注釋

①參見《國務(wù)院關(guān)于加強國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃編制工作的若干意見》（國發(fā)〔2005〕33 號）。②參見《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》。③參見《國家發(fā)展改革委關(guān)于培育發(fā)展現(xiàn)代化都市圈的指導(dǎo)意見》（發(fā)改規(guī)劃〔2019〕328號）。