歐美國(guó)家海外利益保護(hù)中的NGO：作用與啟示

劉 超，賀小美，高 超

（湘潭大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 湘潭 411100）

國(guó)家海外利益是指主權(quán)國(guó)家的政府、企業(yè)、公民、軍隊(duì)等在境外活動(dòng)派生出的國(guó)家利益。全球化時(shí)代下國(guó)家海外利益逐漸成為國(guó)家利益核心。近年來，在“一帶一路”建設(shè)背景下，我國(guó)的海外利益增量巨大，國(guó)家利益邊疆日漸拓展，我國(guó)的海外利益保護(hù)機(jī)制也不斷完善，形成了“外交領(lǐng)事—經(jīng)濟(jì)協(xié)定—軍事行動(dòng)”這樣一種國(guó)家層面的海外利益保護(hù)機(jī)制。索馬里護(hù)航、利比亞撤僑等國(guó)家行動(dòng)有效保護(hù)了我國(guó)的海外利益，充分展現(xiàn)了我國(guó)的國(guó)家實(shí)力和大國(guó)形象。但隨著我國(guó)海外利益的拓展，海外利益呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化的傾向，還面臨著環(huán)保主義沖突、戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)亂等各種新舊風(fēng)險(xiǎn)疊加的新挑戰(zhàn)。如何在新的時(shí)代背景和國(guó)際環(huán)境下實(shí)現(xiàn)我國(guó)海外利益的有效保護(hù)，成為新時(shí)代國(guó)家發(fā)展道路上必然要回答的問題。

對(duì)于主權(quán)國(guó)家來說，貿(mào)易爭(zhēng)端、主權(quán)問題等特定國(guó)家海外利益問題可以通過外交途徑和軍事途徑解決，但同時(shí)也存在大量國(guó)家力量難以介入或不適合介入的海外利益保護(hù)難題。到今天，歐美國(guó)家（主要包括西歐、東歐以及北美地區(qū)的主權(quán)國(guó)家）的實(shí)踐已經(jīng)充分證明非政府組織（Non-Governmental Organizations，NGO）是保護(hù)這些國(guó)家海外利益的必要補(bǔ)充力量，NGO 業(yè)已成為歐美國(guó)家海外利益保護(hù)和拓展機(jī)制的重要組成部分。無國(guó)界醫(yī)生組織、歌德學(xué)院等各類大型國(guó)際非政府組織（International Non-Governmental Organizations，INGO）在樹立本國(guó)形象、服務(wù)海外本國(guó)企業(yè)與僑胞、開展人道主義救援、保護(hù)環(huán)境等方面，充分展現(xiàn)了其對(duì)所屬國(guó)與他國(guó)國(guó)家海外利益的保護(hù)與促進(jìn)的功能與能力。所以，在我國(guó)海外利益日益擴(kuò)展的背景下，應(yīng)當(dāng)借鑒歐美國(guó)家通過NGO 維護(hù)本國(guó)海外利益的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，提升NGO 在我國(guó)海外利益戰(zhàn)略中的地位與作用，著力構(gòu)建起相關(guān)機(jī)制模式。

當(dāng)前，國(guó)內(nèi)的國(guó)家海外利益風(fēng)險(xiǎn)研究多集中于領(lǐng)事外交、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易、法律協(xié)定等議題，而對(duì)相關(guān)歐美NGO 的研究可供參考的文獻(xiàn)較少，研究成果對(duì)國(guó)家相關(guān)政策的決策的參考價(jià)值有待提升。本文即以公共管理學(xué)科為視角，分析NGO 在歐美國(guó)家海外利益風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用，并討論我國(guó)如何發(fā)展服務(wù)國(guó)家海外利益的NGO 組織。

一 NGO 在歐美國(guó)家海外利益風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用

NGO 因其非政治性、非營(yíng)利性等特征為各國(guó)所廣泛認(rèn)同，有效推進(jìn)了各國(guó)公民社會(huì)的發(fā)展。20 世紀(jì)以來，特別是全球結(jié)社運(yùn)動(dòng)后，NGO 已成為各國(guó)開展公共外交和民間合作的主要力量，一些大型NGO 甚至能夠左右聯(lián)合國(guó)政策議題，引導(dǎo)全球政治輿論。在歐美國(guó)家的海外利益風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)活動(dòng)中，相關(guān)NGO 的活動(dòng)與歐美國(guó)家的外交風(fēng)格以及海外利益版圖密切相關(guān)。具體來說，NGO 在歐美國(guó)家的海外利益保護(hù)中主要發(fā)揮著如下作用。

（一）政策研究

NGO 是歐美國(guó)家海外利益政策研究的重要智庫(kù)與執(zhí)行者。一方面，NGO 是歐美國(guó)家制定海外利益戰(zhàn)略的重要信息源。因?yàn)榉钦涡浴⒋壬菩缘忍卣?，NGO 在獲取一國(guó)特許權(quán)等多方面都具有明顯的優(yōu)勢(shì)，所以歐美國(guó)家將它們作為重要的橋頭堡，并依據(jù)獲得的信息制定相關(guān)海外利益戰(zhàn)略。比如美國(guó)在二戰(zhàn)后資助了大量的學(xué)者到世界各地開展田野研究，并取得了豐碩的學(xué)術(shù)成果，這些成果為美國(guó)全球戰(zhàn)略的制定提供了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。另一方面，歐美國(guó)家與NGO 在研究與制定維護(hù)既得國(guó)家利益的政策上有著相當(dāng)密切的合作關(guān)系，其中最為顯著的例子就是西方的行業(yè)性NGO 依靠歐美國(guó)家先進(jìn)產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)制定了為國(guó)際社會(huì)廣泛接受的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，如國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)化組織制定的ISO 質(zhì)量管理體系認(rèn)證和環(huán)境管理體系認(rèn)證的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)。這些標(biāo)準(zhǔn)樹立了歐美國(guó)家工業(yè)在世界上的決定性地位，進(jìn)而最大程度地維護(hù)了歐美國(guó)家的國(guó)際經(jīng)濟(jì)利益和壟斷地位。在這種合作關(guān)系下，主權(quán)國(guó)家與NGO 形成了事實(shí)上的利益同盟，所以歐美國(guó)家也會(huì)將相關(guān)NGO 的利益納入本國(guó)海外利益框架加以維護(hù)和支持。

近些年，NGO 在聯(lián)合國(guó)中扮演著重要的智庫(kù)角色。早在1968 年，聯(lián)合國(guó)就承認(rèn)了NGO 的合法地位。隨著INGO 力量的壯大，其在聯(lián)合國(guó)活動(dòng)中的地位也越來越重要，為維護(hù)世界和平作出了重要貢獻(xiàn)。人權(quán)觀察等INGO 在地區(qū)沖突的預(yù)警中發(fā)揮著重要作用，比如1994 年盧旺達(dá)大屠殺發(fā)生前，這些NGO 就曾向聯(lián)合國(guó)提出過多次預(yù)警，但很遺憾國(guó)際社會(huì)在當(dāng)時(shí)并沒有聽取建議。在政策咨詢方面，聯(lián)合國(guó)咨商是聯(lián)合國(guó)重要的合作伙伴?，F(xiàn)今，獲得聯(lián)合國(guó)咨商資格的NGO 已達(dá)4000余個(gè)，歐美國(guó)家也越來越重視INGO 在聯(lián)合國(guó)中的地位與作用，利用NGO 營(yíng)造有利于自身利益格局的全球治理體系。

（二）輿論引導(dǎo)

通過輿論施加壓力是NGO 活動(dòng)的主要策略之一。如前所述，歐美國(guó)家的一些大型NGO 在聯(lián)合國(guó)等國(guó)際框架體系內(nèi)有著非常大的影響力，因此也具有相當(dāng)?shù)妮浾撘龑?dǎo)能力。在國(guó)家海外利益面臨威脅時(shí)，這些NGO 便能夠引導(dǎo)國(guó)際輿論的關(guān)注方向，并制造輿論維護(hù)國(guó)家海外利益。

歐美國(guó)家利用“中國(guó)威脅論”“新殖民主義”等不實(shí)言論曲解和歪曲中國(guó)國(guó)際形象，是其應(yīng)對(duì)中國(guó)海外利益拓展挑戰(zhàn)的常用手段。近年來，歐美國(guó)家借NGO 在環(huán)保主義、人權(quán)問題等熱點(diǎn)政治話題上攻擊我國(guó)國(guó)家形象的案例非常多。在非洲，野生動(dòng)物問題是環(huán)保主義NGO 用以攻擊我國(guó)在非民間形象的熱點(diǎn)話題。2013 年，以我國(guó)公民楊鳳蘭坦桑尼亞走私象牙一案為代表的一系列與象牙相關(guān)的新聞在NGO 的催化下引起軒然大波，并將象牙問題的緣由片面地直指中國(guó)。肯尼亞綠色NGO，Wildlife Direct，其領(lǐng)導(dǎo)人曾通過CNN 發(fā)表文章稱“中國(guó)人正在通過大批殺害我們的大象而對(duì)非洲進(jìn)行戰(zhàn)爭(zhēng)。他們用經(jīng)濟(jì)恐嚇我們……我們必須保衛(wèi)我們的大象并清晰地表達(dá)對(duì)此事的態(tài)度”[1]。

（三）直接服務(wù)

NGO 直接服務(wù)著本國(guó)海外企業(yè)與公民。從金融服務(wù)、法律服務(wù)到保險(xiǎn)服務(wù)，甚至是安全保護(hù)，歐美國(guó)家依靠NGO 形成了一種較為完整的海外國(guó)家公民社會(huì)利益服務(wù)體系，為東道國(guó)海外企業(yè)和公民提供發(fā)布投資、安全等方面的信息報(bào)告以及文化交流、法律援助等具體服務(wù)。

在 “俄羅斯世界”外交思想的影響下，近年俄羅斯愈加重視NGO 在海外（特別是前蘇聯(lián)國(guó)家）服務(wù)俄胞的能力，并為此制定了特定的法律條款，鼓勵(lì)相關(guān)NGO 的成立和發(fā)展。較為著名的機(jī)構(gòu)包括全球海外同胞大會(huì)和海外同胞權(quán)益維護(hù)基金會(huì)，由俄羅斯外交部創(chuàng)立，接受聯(lián)邦財(cái)政資助以及民間捐贈(zèng)，在俄語(yǔ)教育與普及、法律援助等方面服務(wù)世界各地的俄羅斯僑胞。2012 年，海外同胞權(quán)益維護(hù)基金會(huì)聯(lián)合合作機(jī)構(gòu)就愛沙尼亞拒絕返還俄羅斯退休軍人繳納的稅費(fèi)與社會(huì)費(fèi)用一事向愛沙尼亞及國(guó)際法院提起訴訟，通過法律判決和國(guó)際輿論壓力，基金會(huì)成功維護(hù)了數(shù)千名俄羅斯退休軍人的合法權(quán)利[2]。

NGO 的這種直接服務(wù)功能，實(shí)際上有效彌補(bǔ)了使館機(jī)制在維護(hù)本國(guó)海外企業(yè)與公民利益方面面臨的人力物力資源有限等問題。這些NGO 提供的民間服務(wù)與領(lǐng)事外交等手段共同組成了維護(hù)國(guó)家海外利益的公共網(wǎng)絡(luò)，共同維護(hù)和促進(jìn)著歐美國(guó)家的海外利益。

（四）價(jià)值傳播

21 世紀(jì)以來，英國(guó)、美國(guó)等歐美國(guó)家愈加重視文化軟實(shí)力在增進(jìn)和維護(hù)海外利益戰(zhàn)略中的作用，通過民間途徑與其他國(guó)家開展文化合作的方式已經(jīng)具有戰(zhàn)略性地位。其中較為著名的機(jī)構(gòu)包括德國(guó)歌德學(xué)院、英國(guó)文化協(xié)會(huì)、法國(guó)法語(yǔ)聯(lián)盟以及早先的基督教教會(huì)等。以歌德學(xué)院為例，德國(guó)政府視文化交流為外交政策的三大支柱之一，力圖“通過價(jià)值觀對(duì)話預(yù)防沖突，為德國(guó)贏得合作伙伴”[3]?，F(xiàn)歌德學(xué)院分布于全球近80 個(gè)國(guó)家，主要推廣德語(yǔ)教育和德語(yǔ)研究，并對(duì)外展現(xiàn)德國(guó)的文化、政治等方面的社會(huì)生活。在20 世紀(jì)，歌德學(xué)院為淡化國(guó)際對(duì)歷史上納粹德國(guó)的負(fù)面印象、樹立德國(guó)的全新國(guó)際形象作出了大量努力。在德國(guó)海外利益集中的南非地區(qū)，德國(guó)政府通過這一手段成功維護(hù)了德語(yǔ)在此的主要語(yǔ)種地位；在中東地區(qū)，通過與伊斯蘭世界對(duì)話，歌德學(xué)院成為德國(guó)在“危機(jī)四伏的世界中一個(gè)可以對(duì)話的預(yù)警系統(tǒng)”[4]。

這些歐美國(guó)家的NGO 通過對(duì)其他國(guó)家進(jìn)行文化輸出以及開展教育等方面的援助，在東道國(guó)傳播和推廣本國(guó)文化和價(jià)值觀念，讓東道國(guó)公民更加深入地了解和認(rèn)同本國(guó)，進(jìn)而有效化解隔閡，降低交易成本。在大量非洲國(guó)家中，尤其是中部非洲和西部非洲國(guó)家，“前殖民宗主國(guó)被認(rèn)為是最具影響力的國(guó)家”，而且年輕人的認(rèn)同比例居高[5]。這為歐美國(guó)家維護(hù)本國(guó)海外利益增加了較大的社會(huì)資本存量。

（五）政治參與

隨自身能力增強(qiáng)，NGO 的活動(dòng)也漸漸深入東道國(guó)的政治體系中，甚至成為了東道國(guó)政治系統(tǒng)的一部分。NGO 參與東道國(guó)政治的途徑包括參與政策議題等的正式途徑和隱蔽的非正式途徑。大致可包括如下方面：

監(jiān)督選舉。在非洲，總統(tǒng)大選是一國(guó)最為重要的政治事件。國(guó)家政權(quán)能否平穩(wěn)交接、國(guó)家經(jīng)濟(jì)能否平穩(wěn)發(fā)展、國(guó)內(nèi)能否維持和平很大程度上取決于總統(tǒng)大選。游行示威、地方暴亂等情況在大選過程中時(shí)有發(fā)生。為了實(shí)現(xiàn)選舉的順利開展，非洲國(guó)家往往愿意邀請(qǐng)和接受NGO 作為觀察員開展全程監(jiān)督。這一現(xiàn)象正說明了NGO 與南北政府間合作一樣在非洲國(guó)家具有非常高的信用與地位，這種信任和地位為NGO 影響東道國(guó)、維護(hù)本國(guó)海外利益提供了有力保障。

參與政策議題。NGO 在東道國(guó)的活動(dòng)除了直接服務(wù)本國(guó)政府、企業(yè)和公民以及民間援助和交流外，還主要通過游說該國(guó)政府改變其政策和做法來維護(hù)本國(guó)海外利益，其中關(guān)鍵一環(huán)就是通過援助活動(dòng)或項(xiàng)目合作與政黨政治融入東道國(guó)政治系統(tǒng)之中。首先，歐美國(guó)家NGO 在環(huán)保、婦女保護(hù)等議題上往往握有大量對(duì)外合作或援助資源，并且通過這些資源在與東道國(guó)的合作機(jī)制中掌握著主動(dòng)權(quán)，從而創(chuàng)造了參與東道國(guó)公共政策的機(jī)會(huì)。其次，NGO 還通過參與東道國(guó)的政黨政治影響東道國(guó)的政策走向，如密切聯(lián)系各黨派以保持對(duì)本國(guó)政策的穩(wěn)定性。同時(shí)，在相關(guān)國(guó)家，歐美國(guó)家往往擁有成熟的新聞報(bào)道系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)、報(bào)紙等途徑，NGO 的輿論影響力得以進(jìn)一步擴(kuò)大。

通過非正式途徑參與東道國(guó)政治。由于NGO活動(dòng)具有隱蔽性，歐美國(guó)家還通過NGO 的民間非正式途徑來實(shí)現(xiàn)本國(guó)的海外利益維護(hù)。從秘密接觸東道國(guó)政治領(lǐng)袖等非官方方式，到間諜活動(dòng)等非法行為，再到政治沖突中的煽動(dòng)顏色革命顛覆東道國(guó)政權(quán)，NGO 通過非正式途徑方式參與東道國(guó)政治的手段繁多。

綜上所述，NGO 已經(jīng)成為歐美國(guó)家維護(hù)自身海外利益的重要一環(huán)。歐美國(guó)家力圖通過NGO 在東道國(guó)的政治與文化等活動(dòng)構(gòu)建起一套海外風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防機(jī)制，以最低的成本和最可控的手段實(shí)現(xiàn)本國(guó)海外利益風(fēng)險(xiǎn)的有效管理。

二 歐美國(guó)家海外利益保護(hù)中NGO 作用發(fā)揮存在的問題

NGO 在歐美國(guó)家海外利益保護(hù)中的作用主要集中于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防與風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急管理，經(jīng)濟(jì)、政治與文化手段是其主要方式，但這種方式也產(chǎn)生了NGO 活動(dòng)意識(shí)形態(tài)濃厚、志愿失靈等問題。

（一）NGO 活動(dòng)的意識(shí)形態(tài)色彩濃厚

現(xiàn)國(guó)際上具有較大影響力的NGO 都建立于歐美國(guó)家，其組織的宗旨、運(yùn)作方式、領(lǐng)導(dǎo)人的領(lǐng)導(dǎo)思想都天然帶有西方的政治文化傳統(tǒng)。雖然這些NGO 自身和西方的理論界都認(rèn)為NGO 的行為選擇是非政治的和中立的，但其對(duì)國(guó)家海外利益的認(rèn)識(shí)因意識(shí)形態(tài)而不可避免地帶有偏狹性，而大國(guó)格局下NGO 的行為選擇更充分地顯現(xiàn)了這一特點(diǎn)。

以英國(guó)為例，為了維護(hù)和發(fā)展自己在非利益，英國(guó)對(duì)非成立過“牛津饑荒救濟(jì)委員會(huì)”“非洲委員會(huì)”等多個(gè)組織，希望借助這些組織的援助，增進(jìn)與非洲國(guó)家的政治關(guān)系，維護(hù)和增進(jìn)在非利益。但是所謂的援助換來的不是非洲的繁榮。在NGO 向非洲落后地區(qū)公眾提供改善醫(yī)療、教育等公共服務(wù)資源的同時(shí)，英國(guó)政府借助NGO 以提升治理能力、消除腐敗、遏制軍火等名義向非洲大肆兜售西方民主制度和巨額國(guó)家貸款，并將援助資金與政治條件捆綁，迫使政策結(jié)果實(shí)現(xiàn)英國(guó)政府所決定的“標(biāo)準(zhǔn)”。

這些意識(shí)形態(tài)濃厚的NGO 活動(dòng)，不僅僅反映出NGO 在大國(guó)格局下的工具性，也反映出大國(guó)“沖突博弈”的主流行動(dòng)模式。在北非、中東、南美等地區(qū)，這些資助和“民主改革”給發(fā)展中國(guó)家?guī)サ氖墙?jīng)濟(jì)倒退、貧窮、腐敗，反過來發(fā)展中國(guó)家政權(quán)又因?yàn)檫@些難以解決的問題而更深地依附于歐美國(guó)家。所以，這種模式下的NGO 行動(dòng)招致了大量的國(guó)際非議。在NGO 盡其可能維護(hù)本國(guó)已有海外利益的同時(shí)，也可能正在導(dǎo)致歐美國(guó)家喪失國(guó)家海外利益戰(zhàn)略的長(zhǎng)遠(yuǎn)機(jī)遇。

（二）NGO 從事各種非法活動(dòng)，反噬國(guó)家海外利益

有能力維護(hù)一國(guó)海外利益的NGO 大致包括兩種類型。一類是歐美國(guó)家為了維護(hù)和發(fā)展自身海外利益而特別成立的NGO，如美國(guó)民主基金會(huì)；另一類為致力于某一專業(yè)領(lǐng)域活動(dòng)的大型國(guó)際NGO，如國(guó)際紅十字組織。但無論是哪一種組織，都天然地存在明顯的利益傾向。這種利益既包括政府掌控的工具性利益，也包括NGO 自身的組織利益，甚至于包括組織成員自身利益。這種利益常常與NGO 的人道、中立等價(jià)值原則出現(xiàn)沖突和雜糅，與國(guó)際法和東道國(guó)法律相沖突，導(dǎo)致國(guó)家海外利益遭到反噬。

一方面，NGO 在維護(hù)本國(guó)海外利益的同時(shí)，也容易將海外利益矛盾泛化和復(fù)雜化，暗中擴(kuò)張政治利益，干涉他國(guó)內(nèi)政，損害他國(guó)利益。俄羅斯在近年“俄羅斯世界”外交思想的指導(dǎo)下，積極支持NGO 在烏克蘭等前蘇聯(lián)國(guó)家展開活動(dòng)，維護(hù)自己的地緣政治利益；但其變相干涉內(nèi)政等激進(jìn)的舉措也讓部分國(guó)家拒絕接受其入境，導(dǎo)致本國(guó)國(guó)家形象受損。一些NGO 在維護(hù)本國(guó)海外利益時(shí)更是扮演著一種不光彩的角色。美國(guó)民主基金會(huì)等NGO 一直是美國(guó)對(duì)外政治的重要力量，是美國(guó)輸出意識(shí)形態(tài)、控制他國(guó)的主要組織。干涉他國(guó)內(nèi)政、煽動(dòng)顏色革命、資助傀儡政權(quán)與反對(duì)派武裝等是其常用手段。這樣一種極富政治侵略性的極端海外利益維護(hù)手段雖然暫時(shí)影響或控制了一國(guó)政權(quán)，但也常常引發(fā)民族仇恨與沖突。由此產(chǎn)生的難民潮、恐怖襲擊等惡果近年來成為歐美國(guó)家最為嚴(yán)峻的國(guó)家安全問題。國(guó)家海外利益不僅無法穩(wěn)定，而且還使得危機(jī)擴(kuò)散，引火燒身。

另一方面，NGO 活動(dòng)的非營(yíng)利性等特征很容易成為NGO 組織或成員徇私的掩飾，這種徇私行為引起過大量外交問題。無國(guó)界醫(yī)生組織、海洋觀察（Sea-Watch）等都曾出現(xiàn)過以人道主義救援難民為幌子，實(shí)際上參與蛇頭活動(dòng)幫助偷渡客偷渡至其他國(guó)家甚至是本國(guó)的例子。

（三）志愿失靈導(dǎo)致NGO 維護(hù)國(guó)家海外利益的能力有限

志愿失靈一般是指第三部門或者社會(huì)自治組織由于慈善不足、業(yè)余性等原因?qū)е缕洳荒苡行?shí)現(xiàn)組織目標(biāo)的組織失敗現(xiàn)象。這種組織失敗現(xiàn)象不可避免地出現(xiàn)在各類NGO 當(dāng)中。

歐美國(guó)家NGO 維護(hù)海外利益時(shí)，志愿失靈的案例更多地出現(xiàn)在人道主義組織上。歐美國(guó)家海外利益的分布大量集中于不穩(wěn)定地區(qū)，如中東等，這些地區(qū)政局混亂，戰(zhàn)爭(zhēng)動(dòng)亂常年持續(xù)。但大部分的國(guó)際性NGO 十分注重維護(hù)自身的非政治性、非營(yíng)利性等宗旨和特征，所以在一般任務(wù)中，這些NGO 的行動(dòng)不會(huì)攜帶武器等物品。這也就導(dǎo)致了其在戰(zhàn)爭(zhēng)等沖突環(huán)境中無法有效維護(hù)包括成員安全在內(nèi)的組織利益，組織職能難以有效執(zhí)行。國(guó)際紅十字衛(wèi)生組織、綠色和平組織、無國(guó)界醫(yī)生組織等INGO 在人道主義援助、經(jīng)濟(jì)發(fā)展援助等行動(dòng)過程中都遭受過當(dāng)?shù)剀婇y、恐怖分子等的干擾，也曾遭受過搶劫、綁架、謀殺等事件。因無力保護(hù)自身安全而退出戰(zhàn)亂地區(qū)人道主義救援的例子屢見不鮮。比如2014 年4 月，紅十字組織在也門的一名瑞士籍成員遭殺害，紅十字組織不得不暫停該地區(qū)工作；2018 年6 月，因受安全威脅，紅十字組織又不得不撤出在也門的71 名成員。這給INGO 的活動(dòng)蒙上了一層陰影。

由此可見，NGO 在維護(hù)國(guó)家海外利益戰(zhàn)略當(dāng)中的地位與功能是特定的、有限的。我們雖然可以視NGO 為保護(hù)國(guó)家海外利益的重要伙伴，但NGO 的相關(guān)活動(dòng)難以超越其組織能力而存在，也并不能成為軍隊(duì)等主權(quán)國(guó)家機(jī)構(gòu)在維護(hù)國(guó)家海外利益過程中的替代主體。

綜上所述，NGO 在歐美國(guó)家海外利益保護(hù)中的作用是重要的，也是有限的。歐美國(guó)家既依靠NGO 有力地維護(hù)了自身海外利益，但大國(guó)格局之下NGO 在維護(hù)本國(guó)海外利益時(shí)也具有明顯的工具性，甚至是充當(dāng)著一種不光彩的角色。

三 歐美國(guó)家利用NGO 保護(hù)海外利益對(duì)我國(guó)的啟示

由以上研究可見，歐美國(guó)家在利用NGO 保護(hù)和發(fā)展本國(guó)海外利益中既擁有巨大優(yōu)勢(shì)，也存在突出問題。當(dāng)前，我國(guó)正深入推動(dòng)一帶一路建設(shè)，海外利益邊疆不斷擴(kuò)展。在維護(hù)國(guó)家海外利益過程中，應(yīng)秉持構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的理念，借鑒歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，重視NGO 在我國(guó)海外利益風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)中的重要角色，探索相關(guān)合作模式機(jī)制，提升NGO 服務(wù)我國(guó)海外利益的能力水平，同時(shí)摒棄歐美國(guó)家在利用NGO 維護(hù)海外利益時(shí)沖突博弈的思維。

（一）重視NGO 在我國(guó)“一帶一路”海外利益風(fēng)險(xiǎn)管理中的地位

文化公共外交是我國(guó)NGO 維護(hù)海外利益的主要方式之一。目前全球已有155 個(gè)國(guó)家（地區(qū)）設(shè)立了共539 所孔子學(xué)院和1129 個(gè)孔子課堂，在規(guī)模上超過了歌德學(xué)院等歐美國(guó)家文化NGO，并且近年來取得了較好的漢文化普及成果。但我們?nèi)匀灰J(rèn)識(shí)到“一帶一路”時(shí)代下我國(guó)在利用NGO 維護(hù)國(guó)家海外利益力量上與歐美國(guó)家的差距。據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國(guó)2011 年進(jìn)入國(guó)際協(xié)會(huì)聯(lián)盟（Union of International Associations, UIA）的INGO 數(shù)量為45 個(gè)，僅占全球INGO 總量的0.08%，而獲得聯(lián)合國(guó)特別咨商資格的也僅有中國(guó)科協(xié)、宋慶齡基金會(huì)、全球化智庫(kù)等極少數(shù)NGO[6]。這無疑是與我國(guó)當(dāng)下的國(guó)際地位與政治經(jīng)濟(jì)實(shí)力不匹配的。同時(shí)“一帶一路”沿線國(guó)家中有大量的高風(fēng)險(xiǎn)國(guó)家，甚至未建交國(guó)家，這些無法通過外交手段管理的風(fēng)險(xiǎn)直接威脅著我國(guó)對(duì)外投資企業(yè)和項(xiàng)目的安全，這就需要充分發(fā)揮智庫(kù)等NGO 的海外利益風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急的作用。

我國(guó)海外利益風(fēng)險(xiǎn)的戰(zhàn)略管理應(yīng)當(dāng)從長(zhǎng)計(jì)議，積極構(gòu)建起維護(hù)國(guó)家海外利益的NGO 力量。一方面，在我國(guó)積極推動(dòng)國(guó)內(nèi)NGO 成長(zhǎng)發(fā)展的同時(shí)，相關(guān)部門、企業(yè)和社會(huì)公眾也應(yīng)當(dāng)通過設(shè)立基金等途徑積極支持具備條件的NGO 走出國(guó)門，向世界展示我國(guó)NGO 的獨(dú)特姿態(tài)。這個(gè)過程中也要加強(qiáng)各使領(lǐng)館對(duì)我國(guó)當(dāng)?shù)豊GO 的支持，培育一批與當(dāng)?shù)毓裆鐣?huì)深度融合、相處融洽的NGO。另一方面要加強(qiáng)與大型INGO 的深度合作。在這方面我國(guó)積累了較為豐富的經(jīng)驗(yàn)和成果。近年來，綠色和平組織聯(lián)合我國(guó)多所高校與研究機(jī)構(gòu)發(fā)布了《中國(guó)海外煤電股權(quán)投資趨勢(shì)與風(fēng)險(xiǎn)分析》等多份簡(jiǎn)報(bào)，多方面評(píng)估了我國(guó)海外能源項(xiàng)目并提示了相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警[7]。世界自然基金會(huì)（World Wide Fund for Nature, WWF）也與我國(guó)政府在非洲象保護(hù)等項(xiàng)目上展開合作，有效維護(hù)了我國(guó)在非洲的國(guó)際形象。

（二）加強(qiáng)NGO 建設(shè)，增強(qiáng)NGO 維護(hù)我國(guó)海外利益的能力

我國(guó)要培育能夠有力維護(hù)國(guó)家海外利益的NGO，就必須要加強(qiáng)NGO 建設(shè)，增強(qiáng)NGO 能力，使NGO 為維護(hù)我國(guó)海外利益凝心聚力。而鑒于如下兩方面原因，我國(guó)更要為建設(shè)NGO 充分而合理地發(fā)揮國(guó)家力量。第一，歐美國(guó)家NGO 以及相關(guān)NGO 理論注重NGO 的公民社會(huì)性，也就是組織的非政治性、非盈利性等特征，力圖通過這種無瑕的組織合法性獲得較高的自由度和充分的組織權(quán)利；但在實(shí)際政治生活中這種純粹的公民社會(huì)性是不存在的。一如前文所述，歐美國(guó)家有能力維護(hù)本國(guó)海外利益的NGO 或是具有顯著的政治工具性，或是脫離國(guó)家監(jiān)督進(jìn)而危害東道國(guó)和本國(guó)利益。第二，我國(guó)當(dāng)前海外利益風(fēng)險(xiǎn)保護(hù)的現(xiàn)實(shí)需要對(duì)NGO 能力提出了非常高的要求，而要在短期內(nèi)滿足這種現(xiàn)實(shí)需要就必須借助國(guó)家力量。

黨的十九大報(bào)告提出要“完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會(huì)治理體制”，公眾參與社會(huì)建設(shè)得到了一次良好的發(fā)展機(jī)會(huì)。這種國(guó)家公權(quán)力與社會(huì)力量有機(jī)結(jié)合的新方向或許為我國(guó)構(gòu)建維護(hù)國(guó)家海外利益的NGO 力量提供了新模式。這種新模式至少要求國(guó)家和政府作出三方面的努力。首先，加快相關(guān)立法工作，為NGO 的海外行動(dòng)與政府管理提供法律依據(jù)。其次，在關(guān)鍵地區(qū)與關(guān)鍵領(lǐng)域要將黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)融入NGO 組織體系之中，明確組織使命和行為策略。再次，政府部門要提供專業(yè)的人才與資金支撐，支持NGO 開展公共外交、海外維權(quán)等多元化的專業(yè)工作，支持NGO 成為我國(guó)維護(hù)國(guó)家海外利益的緊急動(dòng)員力量。

（三）加快探索“政府+NGO”的國(guó)家海外利益風(fēng)險(xiǎn)管理模式

現(xiàn)階段，我國(guó)海外利益保護(hù)以“領(lǐng)事外交—經(jīng)濟(jì)協(xié)定—軍事行動(dòng)”的政府模式為主，這種海外利益風(fēng)險(xiǎn)管理模式有效維護(hù)了我國(guó)海外利益命脈，但同時(shí)也存在大量國(guó)家力量難以介入或不適合介入的海外利益保護(hù)難題和國(guó)家資源分配不足的問題。這就需要以NGO 為主的民間公共外交力量對(duì)權(quán)力真空進(jìn)行有效補(bǔ)充，構(gòu)建起“政府+NGO”的國(guó)家海外利益風(fēng)險(xiǎn)管理新模式。

首先，NGO 活動(dòng)要與國(guó)家外交政治、軍事實(shí)力協(xié)同。一方面，有效的國(guó)家海外利益風(fēng)險(xiǎn)管理依賴于各主體之間的協(xié)同合作，各要素間合理配合打出組合牌才能實(shí)現(xiàn)最佳結(jié)果。建立相關(guān)的機(jī)制是加快探索“政府+NGO”國(guó)家海外利益風(fēng)險(xiǎn)關(guān)系模式的重中之重。另一方面，服務(wù)于我國(guó)海外利益風(fēng)險(xiǎn)管理的NGO 本身就是我國(guó)海外利益風(fēng)險(xiǎn)的一部分，支持和保護(hù)這些NGO 是我國(guó)政府義不容辭的責(zé)任。

其次，要通過我國(guó)政府加強(qiáng)各NGO 間的協(xié)同作用，構(gòu)建系統(tǒng)的國(guó)家海外利益風(fēng)險(xiǎn)管理格局。由于NGO 突出的專業(yè)性，在維護(hù)國(guó)家海外利益的實(shí)踐中，各種主義的NGO 之間難以實(shí)現(xiàn)高效協(xié)同。此外由于上文所提到“NGO 的公民社會(huì)性”，歐美國(guó)家公民視其為對(duì)抗政府或?qū)股鐣?huì)不公平、捍衛(wèi)自身權(quán)益的重要途徑，這導(dǎo)致歐美國(guó)家政府對(duì)NGO的管理往往只能停留在財(cái)政控制與問責(zé)之上，而無法深入促進(jìn)NGO 之間的協(xié)同。所以，當(dāng)務(wù)之急是要通過外交部構(gòu)建統(tǒng)一的NGO 服務(wù)與聯(lián)系平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)政府與NGO 之間的有效信息溝通。另外，要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上加快實(shí)現(xiàn)政府在“政府+NGO”模式中的元治理角色指揮棒作用，推動(dòng)政府與NGO、NGO 與NGO 之間的深度協(xié)同。

（四）秉持人類命運(yùn)共同體理念，尊重東道國(guó)主權(quán)與內(nèi)政

NGO 在維護(hù)我國(guó)海外利益的過程中要秉持人類命運(yùn)共同體的新理念。當(dāng)下正逢我國(guó)前所未有的海外利益拓展時(shí)期，也是向世界展現(xiàn)我國(guó)寬容并包的大國(guó)形象的良好機(jī)遇。在由中國(guó)文化、中國(guó)高鐵、中國(guó)基建等中國(guó)名片打造的新時(shí)代中國(guó)形象的基礎(chǔ)上，也應(yīng)當(dāng)借鑒歐美國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，通過NGO 展現(xiàn)我國(guó)更為親民的國(guó)家軟實(shí)力。通過參與構(gòu)建人類命運(yùn)共同體，將海外利益風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為拓展我國(guó)海外利益的機(jī)遇。在這方面，NGO 應(yīng)當(dāng)主動(dòng)將國(guó)際人道主義精神、聯(lián)合國(guó)憲章等構(gòu)建人類命運(yùn)共同體的基本遵循內(nèi)化于心，外化于形。

此外，我國(guó)NGO 的海外活動(dòng)應(yīng)摒棄歐美國(guó)家沖突博弈的邏輯思維。歐美國(guó)家主導(dǎo)的NGO 的行為邏輯延續(xù)著歐美國(guó)家一貫的沖突博弈思維，不免淪為大國(guó)間競(jìng)爭(zhēng)攻訐對(duì)手、俘獲政治依附國(guó)的工具。所以我國(guó)在支持NGO 開展海外活動(dòng)的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重引導(dǎo)NGO 在項(xiàng)目合作等方面尊重東道國(guó)主權(quán)與內(nèi)政，以專業(yè)化的組織活動(dòng)積極融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)，推動(dòng)?xùn)|道國(guó)的發(fā)展。

國(guó)家海外利益風(fēng)險(xiǎn)的研究在新時(shí)代我國(guó)海外利益不斷拓展的背景下，應(yīng)當(dāng)成為一門多元化研究的顯學(xué)。本文從公共管理學(xué)科的比較角度出發(fā)，探討了歐美國(guó)家在海外利益保護(hù)中NGO 的作用與管理現(xiàn)狀。通觀歐美國(guó)家通過NGO 維護(hù)國(guó)家海外利益的種種現(xiàn)象，這種國(guó)家與NGO 之間的合作總體來說是促進(jìn)國(guó)家海外利益保護(hù)和加強(qiáng)公民社會(huì)建設(shè)的雙贏之舉。

一帶一路的建設(shè)是我國(guó)推進(jìn)中華民族偉大復(fù)興、維護(hù)全球化發(fā)展潮流、推動(dòng)人類命運(yùn)共同體建設(shè)的重大戰(zhàn)略抉擇，也是我國(guó)提升國(guó)家自信、民族自信的良好機(jī)遇。在一帶一路建設(shè)過程中，通過NGO 來展現(xiàn)良好的國(guó)家形象、維護(hù)國(guó)家海外利益，這不僅是增強(qiáng)我國(guó)海外利益保護(hù)能力的重大舉措，也是推進(jìn)我國(guó)社會(huì)力量發(fā)展的重要一步。