“強(qiáng)省會戰(zhàn)略”之辯

王樹華

洞見 Lnsight

“強(qiáng)省會戰(zhàn)略”之辯

王樹華

“省會戰(zhàn)略”的實(shí)施應(yīng)該是以拉動省內(nèi)其他城市協(xié)同發(fā)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展作為最終目標(biāo)，否則省會城市的發(fā)展也必然陷入孤掌難鳴、難以為繼的境地。

“十二五”以來，我國大多數(shù)省份的省會城市經(jīng)濟(jì)增長速度明顯快于省內(nèi)其他城市，這體現(xiàn)為省會城市“經(jīng)濟(jì)首位度”的提高。這在一定程度上反映了這些省份試圖通過實(shí)施“省會戰(zhàn)略”拉動本省經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長。但“省會戰(zhàn)略”的實(shí)施應(yīng)該是以拉動省內(nèi)其他城市協(xié)同發(fā)展進(jìn)而實(shí)現(xiàn)全省經(jīng)濟(jì)的均衡發(fā)展作為最終目標(biāo)，否則省會城市的發(fā)展也必然陷入孤掌難鳴、難以為繼的境地。因此，“省會戰(zhàn)略”的實(shí)施，應(yīng)該是適度的。

“強(qiáng)省會”時代正在走來

“十二五”期間，在我國27個省會城市中，有24個省會城市的“經(jīng)濟(jì)首位度”(省會城市GDP占全省的比重)出現(xiàn)不同程度提高，1個省會城市的經(jīng)濟(jì)首位度基本保持持平(濟(jì)南)，2個省會城市(沈陽、西寧)的經(jīng)濟(jì)首位度出現(xiàn)下降。這說明，當(dāng)前我國絕大多數(shù)省會城市在全省中的比重趨于上升，“省會戰(zhàn)略”正逐步成為當(dāng)前我國各省推動區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展一個重要戰(zhàn)略選擇。

在我國中西部地區(qū)，“省會戰(zhàn)略”成為中西部各省推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍選擇。2015年，經(jīng)濟(jì)首位度最高的十大省會城市有6個在西部地區(qū)、3個在中部地區(qū)。6個西部省會城市分別是銀川(經(jīng)濟(jì)首位度為50.9%)、西寧(46.8%)、拉薩(36.7%)、成都(35.9%)、西安(32.0%)和蘭州(30.9%)，3個中部省會城市分別是長春(38.7%)、哈爾濱(38.1%)、武漢(37.2%);2011-2015年，在經(jīng)濟(jì)首位度提升最快的十大省會城市中，西部地區(qū)就占了5個、中部地區(qū)占4個。5個西部省會城市分別是蘭州，“十二五”時期經(jīng)濟(jì)首位度提升了3.7個百分點(diǎn)、銀川(3.6個百分點(diǎn))、成都(3.3個百分點(diǎn))、貴陽(3.1個百分點(diǎn))、烏魯木齊(2.5個百分點(diǎn))，4個中部省會城市分別是哈爾濱(4.0個百分點(diǎn))、武漢(3.9個百分點(diǎn))、太原(2.9個百分點(diǎn))、內(nèi)蒙古(1.9個百分點(diǎn))。

在貴州，省會貴陽發(fā)展得風(fēng)生水起，多項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)增速在全國省會城市中連續(xù)排名第一，“十二五”時期貴陽經(jīng)濟(jì)總量占全省比重從24.4%提高到27.5%，經(jīng)濟(jì)首位度提高了3.1個百分點(diǎn)，成功打造了“經(jīng)開區(qū)、高新區(qū)、貴陽綜合保稅區(qū)、航空港經(jīng)濟(jì)區(qū)”四大開放平臺和“生態(tài)文明貴陽國際論壇、貴陽大數(shù)據(jù)博覽會”兩張名片?！顿F州省十三五規(guī)劃綱要》明確提出要“進(jìn)一步增強(qiáng)貴陽城市功能，提高省會城市首位度”，貴陽在全省的經(jīng)濟(jì)地位有望進(jìn)一步提升。

在河南，省會鄭州不僅拿下了中國(河南)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的名片，還被獲批建設(shè)國家中心城市。河南省委省政府更是舉全省之力重點(diǎn)發(fā)展鄭州，先是由省里出面引進(jìn)富士康落戶鄭州，后是拿下首個國家級航空港經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)驗(yàn)區(qū)的牌子，助力鄭州成為全球最大的蘋果手機(jī)生產(chǎn)基地。2011-2015年，鄭州市GDP占全省比重從18.0%提高到19.8%，經(jīng)濟(jì)首位度提高了1.8個百分點(diǎn)。

在安徽，早在2006年召開的安徽省第八次黨代會上就明確提出，合肥要“提高經(jīng)濟(jì)首位度，形成具有較強(qiáng)輻射帶動力的省會經(jīng)濟(jì)圈”。為此，安徽先是拆分巢湖，把原巢湖市管轄的廬江縣和居巢區(qū)劃歸合肥市管轄，讓合肥變成環(huán)湖城市。在2016年發(fā)布的《長三角城市群發(fā)展規(guī)劃》中，合肥還與南京、杭州一起并列為長三角中心城市。一系列政策舉措，推動合肥的經(jīng)濟(jì)首位度連創(chuàng)新高，2016年合肥占全省GDP的比重高達(dá)26.0%，其作為安徽經(jīng)濟(jì)增長核的地位進(jìn)一步凸顯。

不僅中西部省份倚賴省會戰(zhàn)略發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，甚至東部地區(qū)也刮起了一股“省會戰(zhàn)略”的勁風(fēng)。在江蘇，多年來蘇州和無錫GDP分列江蘇前兩位，身為副省級省會城市的南京只能屈居第三。受益于省委省政府的扶持，南京終于在2014年首次超越無錫位居全省第二位。到2016年，南京已經(jīng)超出無錫一個身位，但仍然落后于蘇州，僅相當(dāng)于蘇州GDP的67.87%。2016年12月底召開的省委常委會，明確提出南京要“努力建成首位度高的省會城市”，再加上此前獲批的國家級江北新區(qū)，南京有望迎來新一輪快速發(fā)展的黃金時期。在山東，濟(jì)南市委書記王文濤與代市長王忠林在山東省十二屆人大六次會議上公開呼吁，山東要舉全省之力實(shí)施“省會戰(zhàn)略”，進(jìn)一步支持濟(jì)南發(fā)展。

轉(zhuǎn)型發(fā)展中的次優(yōu)選擇

當(dāng)前我國各省紛紛舉起“省會戰(zhàn)略”的大旗，從根源上說，主要動因在于新常態(tài)下保持經(jīng)濟(jì)中高速增長的任務(wù)依然艱巨。在全球經(jīng)濟(jì)低迷態(tài)勢沒有根本好轉(zhuǎn)的背景下，如何確保預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，成為各省不得不面臨的緊迫任務(wù)。為此，各省紛紛通過轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)引領(lǐng)新常態(tài)，推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式從粗放增長向集約增長轉(zhuǎn)變，經(jīng)濟(jì)增長動力從傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)帶動向戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)和現(xiàn)代服務(wù)業(yè)帶動轉(zhuǎn)變。

一般而言，省會城市在科技、教育、行政等方面具有省內(nèi)其他城市不可比擬的天然優(yōu)勢，決定了省會城市的發(fā)展可以在推動全省經(jīng)濟(jì)發(fā)展中起到帶動和示范作用，尤其是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)布局調(diào)整等方面，可以發(fā)揮先鋒模范作用，因而成為絕大多數(shù)省份實(shí)施轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長的主陣地。

具體來說，省會城市的比較優(yōu)勢體現(xiàn)在：其一，要素資源的集聚性。省會城市是全省的政治、經(jīng)濟(jì)、科教、文化中心，更容易成為全省人才、技術(shù)、信息、資金等各種資源要素集聚的高地。其二，產(chǎn)業(yè)層次的高端性。由于高端要素集聚的優(yōu)勢，省會城市的產(chǎn)業(yè)布局可以在發(fā)展層次上高于其他城市，代表產(chǎn)業(yè)升級方向的信息技術(shù)、高端裝備、新材料、生物醫(yī)藥、節(jié)能環(huán)保、文化創(chuàng)意等知識技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)將更容易在省會城市培育成主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。其三，經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)的開放性。省會經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)自身具有典型的開放性特征，容易形成以省會城市為中心、以周邊區(qū)域?yàn)橐劳?、充分利用區(qū)域內(nèi)外資源與市場的開放型經(jīng)濟(jì)協(xié)作體系。其四，經(jīng)濟(jì)形態(tài)的先進(jìn)性。由于省會城市特殊的城市地位和城市功能，一些嶄新、先進(jìn)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)逐步成為省會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新亮點(diǎn)，如分享經(jīng)濟(jì)、總部經(jīng)濟(jì)、流量經(jīng)濟(jì)等。

綜合以上分析，多數(shù)省份的“省會戰(zhàn)略”可能是各地謀求實(shí)現(xiàn)近期穩(wěn)增長目標(biāo)的應(yīng)急策略，是轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中的次優(yōu)選擇，而并非最優(yōu)選擇。從長期而言，如果資源過度向省會城市集中，必然會進(jìn)一步拉大省會與其他城市的發(fā)展差距，加劇省內(nèi)區(qū)域發(fā)展不平衡的問題，因而省會戰(zhàn)略并非區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最優(yōu)選擇。

區(qū)域協(xié)調(diào)是最優(yōu)選擇

對于省級政府而言，統(tǒng)籌區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展應(yīng)是推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展的最優(yōu)策略。但經(jīng)濟(jì)總是在不平衡中發(fā)展，從平衡到不平衡再到平衡，是區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必經(jīng)階段和必然結(jié)果。對于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)省份而言，率先發(fā)展省會城市的非均衡發(fā)展戰(zhàn)略，可以通過省會城市創(chuàng)造新興經(jīng)濟(jì)增長點(diǎn)，吸引省外人才和資源要素向省內(nèi)集聚，有助于縮小省會城市與國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的差距，也可以在一定程度上帶動省內(nèi)周邊城市的發(fā)展，但是也帶來了省會城市與非省會城市發(fā)展差距的拉大，可能會加劇區(qū)域失衡。因此，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度，非均衡發(fā)展戰(zhàn)略應(yīng)該逐步讓位于區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略。

構(gòu)建區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的長效機(jī)制，應(yīng)包含以下內(nèi)容：一是構(gòu)建統(tǒng)一開放、競爭有序的市場體系。進(jìn)一步消除地方保護(hù)和行政壁壘，通過建設(shè)區(qū)域性產(chǎn)權(quán)交易平臺、技術(shù)和人力資源市場，積極推進(jìn)資本、技術(shù)、人力資源等各種生產(chǎn)要素在市場自由流動;二是構(gòu)建區(qū)域協(xié)作機(jī)制。發(fā)揮政府、企業(yè)和社會組織等多元主體的作用，開展多種形式的區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)作和技術(shù)、人才合作，逐步建立制度化的區(qū)域協(xié)作機(jī)制;三是構(gòu)建貧困地區(qū)差別化幫扶機(jī)制。構(gòu)建和完善針對貧困地區(qū)的差別化扶持政策，精準(zhǔn)幫扶與區(qū)域開發(fā)緊密結(jié)合、扶貧開發(fā)與生態(tài)保護(hù)并重，切實(shí)改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件，幫助貧困地區(qū)構(gòu)建經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生機(jī)制。

（作者單位：江蘇省社會科學(xué)院區(qū)域現(xiàn)代化研究院）