基于政策工具視角的昆山市人才政策分析

吳采萱

（上海師范大學(xué) 哲學(xué)與法政學(xué)院，上海 200234）

在近幾年，地方政府為了實(shí)現(xiàn)地區(qū)的經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)和化解城市人口問(wèn)題競(jìng)相出臺(tái)各種人才政策，一場(chǎng)沒(méi)有硝煙的“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”就此打響。地方政府人才政策是由于內(nèi)部原因和外部因素共同驅(qū)動(dòng)的，內(nèi)部原因在于人才的大量引進(jìn)可以解決人口紅利逐漸減少對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)的不利，比如說(shuō)人口老齡化、社會(huì)撫養(yǎng)比攀升和人口撫養(yǎng)負(fù)擔(dān)等，外部因素在于人才作為一種重要資源，對(duì)于供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革具有重要作用，同時(shí)，人口聚集對(duì)于城市化發(fā)展、城市活力、城市等級(jí)以及城市的競(jìng)爭(zhēng)力方面都具有重要的作用。從政策工具的角度看，地方政府人才政策有可能會(huì)面臨一些問(wèn)題。對(duì)于人才引進(jìn)的地區(qū)來(lái)說(shuō)，需要有一定的經(jīng)濟(jì)投入和構(gòu)建發(fā)展平臺(tái)，才能“人盡其用”，對(duì)于經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)容易面臨“留不住人才”的問(wèn)題；對(duì)于鄉(xiāng)村振興和扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)來(lái)說(shuō)，地方政府間人才競(jìng)爭(zhēng)可能會(huì)對(duì)其產(chǎn)生影響；地方政府出手搶人，政策工具較為單一且同質(zhì)化現(xiàn)象突出，人才市場(chǎng)的作用被淡化。

一、政策工具研究的新趨勢(shì)

政策工具是政府為了達(dá)到既定的一個(gè)或者多個(gè)政策目標(biāo)而采用的手段，也稱(chēng)作政府工具或治理工具。政策工具的使用是一個(gè)有明確目標(biāo)的行動(dòng)，并不是政府無(wú)目標(biāo)的行動(dòng)，同時(shí)，政策工具的使用在公共政策的階段上處于政策設(shè)計(jì)與政策的執(zhí)行之間。這意味著政策工具的選擇與使用會(huì)影響到政策執(zhí)行的成效，一個(gè)恰當(dāng)?shù)恼吖ぞ邥?huì)在有效性、效率、公平性、易管理性和合法性之間得到很好權(quán)衡，不同政策工具在政府績(jī)效方面的影響不同。在20世紀(jì)下半葉，經(jīng)濟(jì)學(xué)的語(yǔ)言和概念向社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域擴(kuò)散，為社會(huì)科學(xué)創(chuàng)造了新的研究視角。政策工具的研究在二戰(zhàn)后逐漸興起，在政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)和行政學(xué)等學(xué)科中都有其淵源。在經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域中，工具理性和經(jīng)濟(jì)學(xué)價(jià)值對(duì)政策制定產(chǎn)生了重要影響，工具理性等思維改變了政府的行為；在政治學(xué)中，政策工具的使用可以一定程度上幫助解釋政府行為。該時(shí)期比較具有影響力的學(xué)者包括科臣(E.S.Kirschen)、林德布洛姆(C.Lindblom)、龐德(Pand)、胡德(C.Hood)、尼斯潘(Frans K.M.Van Nispen)、萊斯特·M.薩拉蒙(Lester M.Salamon)、歐文·休斯(Owen E.Hughes)等等，這些學(xué)者對(duì)政策工具的定義、政策工具的分類(lèi)和政策工具的選擇進(jìn)行研究，研究成果豐碩。在現(xiàn)實(shí)的公共管理實(shí)踐中，參與到實(shí)踐過(guò)程的公共管理者們漸漸發(fā)現(xiàn)，政策工具的實(shí)際應(yīng)用還受到多方面因素的制約，在政策工具的選擇過(guò)程中不能忽視環(huán)境和背景因素。政策工具的關(guān)注焦點(diǎn)從公共部門(mén)內(nèi)部逐漸到公共部門(mén)外部，薩拉蒙在《政策工具》中指出，其書(shū)關(guān)注的焦點(diǎn)是能夠?qū)ι鐣?huì)產(chǎn)生影響的直接工具，而不僅僅是公共部門(mén)內(nèi)部管理手段的創(chuàng)新。

20世紀(jì)90年代，彼得斯（B.Guy Peters）和尼斯潘在其主編的論文集《公共政策工具》[1]中指出，政策工具在使用的過(guò)程中有些方面容易受到忽視，例如公共部門(mén)在政策工具選擇的過(guò)程的影響以及政策工具與所出的社會(huì)環(huán)境之間的聯(lián)系。政策工具存在四種基本研究途徑，即工具主義、過(guò)程主義、權(quán)變主義和建構(gòu)主義四種。筆者將四種基本研究途徑的主要觀點(diǎn)進(jìn)行整理發(fā)現(xiàn)，從工具主義、過(guò)程主義、權(quán)變主義到建構(gòu)主義，政策工具的研究是隨著實(shí)踐不斷自我否定、不斷發(fā)展和完善，政策工具的“工具性”特征不斷淡化。通過(guò)將四種基本研究途徑進(jìn)行比較，可以看出構(gòu)建主義的研究方向更為綜合地考慮了政策工具的工具屬性、政策環(huán)境背景以及政策制定者的主觀態(tài)度。換句話說(shuō)，構(gòu)建主義的重點(diǎn)不再是“工具”，而是政策系統(tǒng)、政策網(wǎng)絡(luò)、決策系統(tǒng)和執(zhí)行過(guò)程。

在以上前人研究的基礎(chǔ)上，筆者將政策工具看成是政府達(dá)成政策目標(biāo)的手段，同時(shí)從建構(gòu)論的研究方向進(jìn)行研究，也就是注重政策工具本身、客觀的政策環(huán)境以及政府的戰(zhàn)略規(guī)劃（見(jiàn)表1）。

表1 政策工具的基本研究方向Tab.1 Basic research direction of policy tools

二、地方政府人才政策的研究現(xiàn)狀

人才一般指的是在人力資源中相較于其他勞動(dòng)者來(lái)說(shuō)，能力和素質(zhì)更高的勞動(dòng)者，具有一定領(lǐng)域范圍內(nèi)的專(zhuān)業(yè)知識(shí)或技能，能夠進(jìn)行具有創(chuàng)造性的勞動(dòng)[2]。具體來(lái)說(shuō)，人才的分類(lèi)有很多種劃分方法，例如人力資源中的人才劃分來(lái)自國(guó)內(nèi)或海外，還有些公共部門(mén)根據(jù)人才所具有的專(zhuān)業(yè)知識(shí)或技能，即所處的領(lǐng)域進(jìn)行劃分。在一些地方政府出臺(tái)的文件中包含針對(duì)海外人才、創(chuàng)新人才、科研人才、金融人才等等方面的相關(guān)政策。人才政策包括人才引進(jìn)政策、人才培養(yǎng)政策和人才激勵(lì)政策等方面，可以說(shuō)，人才引進(jìn)政策是人才政策的其中一個(gè)重要方面。部分學(xué)者針對(duì)不同地區(qū)不同城市的人才引進(jìn)政策進(jìn)行研究。鐘晴偉[3]對(duì)廣東省東莞市的人才入戶(hù)和相應(yīng)補(bǔ)貼政策進(jìn)行研究，并介紹使用該政策工具所取得的政策成效。東莞市的人才引進(jìn)政策創(chuàng)新之處在于使用準(zhǔn)入類(lèi)政策以及積分制政策，對(duì)于政策工具的創(chuàng)新為人才入戶(hù)降低門(mén)檻。張志杰[4]對(duì)1978-2017河南省科技人才引進(jìn)的相關(guān)政策進(jìn)行研究，運(yùn)用政策文本分析法，分析河南省的人才引進(jìn)政策的演進(jìn)歷程和演變趨勢(shì)。

部分學(xué)者對(duì)地方政府人才政策的政策工具進(jìn)行思考，趙國(guó)欽[5]通過(guò)對(duì)37個(gè)城市的人才吸引政策的歸納和總結(jié)，認(rèn)為人才吸引優(yōu)惠條件主要包含現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)、科研經(jīng)費(fèi)支持、工資獎(jiǎng)勵(lì)、稅收優(yōu)惠、創(chuàng)業(yè)支持、買(mǎi)房?jī)?yōu)惠、租房?jī)?yōu)惠、引薦機(jī)構(gòu)獎(jiǎng)勵(lì)、單位獎(jiǎng)勵(lì)、家屬子女保障和應(yīng)聘鼓勵(lì)等11個(gè)方面。2014年，寧甜甜[6]通過(guò)建立分析框架，在政策評(píng)價(jià)和基本政策工具兩個(gè)維度基礎(chǔ)上，對(duì)《國(guó)家中長(zhǎng)期人才規(guī)劃綱要（2010-2020年）》進(jìn)行相關(guān)分析，將文件中所使用的政策工具進(jìn)行歸類(lèi)，認(rèn)為該綱領(lǐng)性文件中環(huán)境型政策工具使用最多、供給型政策工具使用不足和需求型政策工具使用短缺。該結(jié)論與張志杰對(duì)地方政府的相關(guān)研究結(jié)果相似，在其看來(lái)，河南省在人才政策方面較多使用環(huán)境型政策工具和供給型政策工具，但是在政策有效性上看，需求型政策工具更能保證人才引進(jìn)的數(shù)量和質(zhì)量。2018年，楊艷[7]通過(guò)構(gòu)建包含政策工具、政策目標(biāo)和政策力度在內(nèi)的三維分析框架，通過(guò)該分析框架對(duì)上海市人才政策進(jìn)行分析研究，其分析結(jié)果表明供給型政策工具協(xié)同性最佳；1995年以來(lái)上海市人才政策的相關(guān)政策部門(mén)協(xié)調(diào)增強(qiáng)和政策目標(biāo)協(xié)調(diào)增強(qiáng)的同時(shí)，政策力度偏小。寧甜甜和楊艷等人的研究對(duì)于政策工具的種類(lèi)劃分一致，其研究都是建立在羅斯維爾對(duì)政策工具的分類(lèi)基礎(chǔ)之上，即根據(jù)政策工具的影響將政策工具劃分為供給型、環(huán)境型和需求型三種。寧甜甜更傾向于理論分析，楊艷更傾向于實(shí)證分析，但是在筆者看來(lái)，根據(jù)文件頒布機(jī)構(gòu)的等級(jí)進(jìn)行政策力度強(qiáng)弱的劃分有些片面。

前人對(duì)于地方政府人才政策的研究，一部分學(xué)者的研究主要是介紹和梳理部分地區(qū)的人才政策，而基于政策工具視角的專(zhuān)門(mén)研究，則比較少。從政策工具的理論上來(lái)看，我國(guó)對(duì)于政策工具的研究還處于起步階段，最新的理論基本上來(lái)自外國(guó)學(xué)者，主要介紹國(guó)外最新的政策工具成果，并嘗試用這些政策工具成果解決我國(guó)創(chuàng)新人才開(kāi)發(fā)政策問(wèn)題。

三、政策工具建構(gòu)論視角下的昆山市人才政策

筆者選取昆山市近些年人才引進(jìn)的相關(guān)政策文件為例，包含《昆山市緊缺產(chǎn)業(yè)人才調(diào)查報(bào)告（2018年度）》《關(guān)于加快推進(jìn)人才強(qiáng)市建設(shè)的若干措施（試行）》《昆山市產(chǎn)業(yè)人才計(jì)劃實(shí)施辦法（試行）》《昆山市高層次人才“一站式”服務(wù)暫行辦法（試行）》《昆山市柔性引進(jìn)人才計(jì)劃實(shí)施細(xì)則（試行）》《昆山市雙創(chuàng)人才（團(tuán)隊(duì)）計(jì)劃實(shí)施意見(jiàn)（試行）》《昆山市外專(zhuān)人才計(jì)劃實(shí)施辦法（試行）》,試圖通過(guò)這些政策文本探析昆山市人才引進(jìn)過(guò)程中所使用的政策工具。

（一）政策工具方面

羅斯維爾將政策工具分為環(huán)境型、供給型和需求型三種。該分類(lèi)方法能夠有助于將不同政策工具產(chǎn)生的政策效果清楚區(qū)分，即直接性作用和間接性影響。一般來(lái)說(shuō)，環(huán)境型政策工具通過(guò)使用財(cái)務(wù)金融、法規(guī)管制、稅收優(yōu)惠、策略性措施等手段對(duì)人才決定是否進(jìn)入該地區(qū)工作生活產(chǎn)生影響，例如一項(xiàng)稅收優(yōu)惠可能會(huì)吸引一部分人才。該政策工具并不是強(qiáng)制性，主要通過(guò)一些財(cái)務(wù)、金融、法制管制方面政策創(chuàng)作有利環(huán)境以此來(lái)吸引人才，屬于一種間接性的影響。環(huán)境型政策在地方政府中廣泛使用，屬于較常見(jiàn)的一類(lèi)政策工具。例如《昆山市高層次人才“一站式”服務(wù)暫行辦法（試行）》[8]，其中明確規(guī)定了公安、教育、衛(wèi)生、稅務(wù)等20多個(gè)職能部門(mén)的服務(wù)清單，為高層次人才辦理昆山旅游年卡、圖書(shū)館借閱卡、昆通卡等，以及在全市設(shè)立了8個(gè)服務(wù)區(qū)鎮(zhèn)、載體以及園區(qū)的人才工作站，方便人才就近辦事。其次，供給型政策工具對(duì)人才發(fā)展起直接的推動(dòng)作用，政府通過(guò)提供各種方面的支持，擴(kuò)大人才的供給，改善人才的供需狀況，從而為地區(qū)發(fā)展提供人力資源。具體來(lái)說(shuō)，供給型政策工具包括人才培養(yǎng)、人才基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人才信息支持、人才資金投入和公共服務(wù)等方面。供給型政策工具在昆山市人才政策中使用的最為廣泛，例如《昆山市柔性引進(jìn)人才計(jì)劃實(shí)施細(xì)則（試行）》[9]《昆山市雙創(chuàng)人才（團(tuán)隊(duì)）計(jì)劃實(shí)施意見(jiàn)（試行）》[10]《昆山市外專(zhuān)人才計(jì)劃實(shí)施辦法（試行）》[11]以及《昆山市產(chǎn)業(yè)人才計(jì)劃實(shí)施辦法（試行）》[12]。昆山人才政策極具吸引力，單個(gè)人才最高可獲得1000萬(wàn)元、團(tuán)隊(duì)最高可獲得5000萬(wàn)元經(jīng)費(fèi)支持；對(duì)引進(jìn)院士、國(guó)家最高科技獎(jiǎng)獲得者等頂尖人才的，按“一事一議”給予最高1億元支持。同時(shí)，綜合運(yùn)用“精品公寓”“購(gòu)房券”“教育券”“醫(yī)療金卡”“赴滬就醫(yī)綠色通道”和商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)資助等多種途徑，不斷增強(qiáng)加大對(duì)人才的吸引力。最后，需求型政策工具指政府為了滿(mǎn)足地區(qū)發(fā)展對(duì)于高層次人才以及多方面人才的需要，采用政府采購(gòu)、貿(mào)易管制、服務(wù)外包和海外人才機(jī)構(gòu)等手段來(lái)引進(jìn)高層次人才和穩(wěn)定人才市場(chǎng)。需求型政策工具在昆山市人才政策中主要體現(xiàn)在海外人才引進(jìn)，該政策能夠?qū)ド绞腥瞬乓M(jìn)起到直接的促進(jìn)作用?？傊?，昆山市在人才政策中所使用的政策工具主要是環(huán)境型政策工具和供給型政策工具，需求型政策工具使用較少。昆山市通過(guò)資金待遇等方面的供給型政策工具吸引人才，利用良好的“軟環(huán)境”留住人才，但是相對(duì)缺少對(duì)于需求性政策工具的使用，正如前文所說(shuō)，需求性政策工具能夠更好保障人才的數(shù)量和質(zhì)量。

（二）客觀的政策環(huán)境背景

從人才政策施行的客觀政策環(huán)境來(lái)看，昆山市人才引進(jìn)政策的政策環(huán)境比較理想。從昆山市的地理位置來(lái)看，昆山市位于江蘇省的東南部，在上海和蘇州之間。該地理位置正如一把“雙刃劍”，一方面可能依靠上海和蘇州的影響吸引人才，形成人才高地，另一方面可能在就業(yè)選擇過(guò)程中大部分人才流向更為發(fā)達(dá)的上海和蘇州就業(yè)，形成人才洼地。從昆山市交通上看，便利的交通一定程度上緩解了昆山市成為“人才洼地”的問(wèn)題。昆山市的交通便利，312國(guó)道、滬寧高速公路、同三高速公路、京滬鐵路、滬寧城際鐵路、京滬高速鐵路、上海軌道交通11號(hào)線穿境而過(guò)。昆山在地理位置上靠近上海，人才有時(shí)候會(huì)受到上海的影響，但是在昆山和上海交通如果十分便利的情況下，則有可能人才會(huì)選擇就業(yè)在昆山，休閑娛樂(lè)在上海。從昆山的就業(yè)機(jī)會(huì)來(lái)看，作為中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型示范城市，昆山第三產(chǎn)業(yè)占整個(gè)地區(qū)產(chǎn)值的比重比較大。昆山市不同區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)有所不同，其中部分鎮(zhèn)的發(fā)展主要是以服務(wù)業(yè)為主。這為人才就業(yè)提供了很多機(jī)會(huì)，解決了如何用好人才的問(wèn)題。例如花橋鎮(zhèn)，2006年設(shè)立花橋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)和花橋國(guó)際商務(wù)城后，服務(wù)業(yè)成為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)。在花橋鎮(zhèn)，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)主要涉及五類(lèi)，包括科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)和地質(zhì)勘查業(yè)，批發(fā)和零售業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)，信息傳輸、計(jì)算機(jī)服務(wù)和軟件業(yè)，租憑和商業(yè)服務(wù)業(yè)。從2008年到2012年，花橋現(xiàn)代服務(wù)業(yè)在吸納人才就業(yè)數(shù)量上呈現(xiàn)爆發(fā)式增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，從過(guò)去不足2000人，到目前至少30000人。雖然還存在一些服務(wù)業(yè)集群效應(yīng)沒(méi)有充分顯現(xiàn)、區(qū)域影響力有待加強(qiáng)、龍頭型企業(yè)相對(duì)較少、生活便利型有待提高、產(chǎn)業(yè)布局不盡完善等問(wèn)題，但是，隨著上海商務(wù)成本的增加，昆山在地價(jià)、房?jī)r(jià)、勞動(dòng)地等要素成本，基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目建設(shè)等硬成本等方面具有一定優(yōu)勢(shì)，至于政府服務(wù)的“軟環(huán)境”將在后文論述。

（三）政府的戰(zhàn)略規(guī)劃

人才鋪就“昆山之路”，昆山成就人才事業(yè)。當(dāng)前“人才爭(zhēng)奪戰(zhàn)”的表象是人才的流動(dòng)，本質(zhì)是將人口作為產(chǎn)業(yè)和區(qū)域發(fā)展重要資源，地方政府間為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的宏偉目標(biāo)而進(jìn)行的競(jìng)爭(zhēng)。政府重視人才對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用。所謂“尚賢者，政之本也，為政之要，莫先于用人”，人才資源是第一資源，人才力量是推動(dòng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最強(qiáng)動(dòng)力?；蚪?jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)黨工委副書(shū)記、管委會(huì)副主任史紅亮在接受采訪[13]時(shí)表示，花橋經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)將深入實(shí)施人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，聚天下人才而用之，大力集聚海內(nèi)外高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才，構(gòu)筑人才發(fā)展新高地，把人才作為推動(dòng)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的核心動(dòng)力?；蚪?jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)緊鄰上海，是一個(gè)高速發(fā)展的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)集聚區(qū)?；虺鞘刑卣骱彤a(chǎn)業(yè)發(fā)展特性決定了花橋?qū)θ瞬刨Y源的需求較大。從城市特征方面來(lái)講，花橋是國(guó)際大都市上海的衛(wèi)星商務(wù)城，如果人才工作不到位，花橋很容易變成一片貧瘠的人才洼地，反之則能培育成為高層次人才的集聚高地。從產(chǎn)業(yè)發(fā)展角度來(lái)講，近年來(lái)花橋現(xiàn)代服務(wù)產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，軟件、會(huì)展、游戲、電商等新興產(chǎn)業(yè)在花橋集聚，這就需要更多新人才的加盟來(lái)支撐新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展。同時(shí)，在昆山市人力資源與社會(huì)保障局發(fā)布的《昆山市緊缺產(chǎn)業(yè)人才調(diào)查報(bào)告（2018）》文件中可以看出政府的戰(zhàn)略規(guī)劃，其中緊缺產(chǎn)業(yè)人才大多是關(guān)于高端設(shè)備制造、新一代信息技術(shù)、新材料、生物醫(yī)藥與健康、現(xiàn)代金融、文創(chuàng)動(dòng)漫、商務(wù)服務(wù)和總部經(jīng)濟(jì)等方面。

總之，昆山市人才政策在政策工具的使用、政策工具使用的客觀環(huán)境以及政府的戰(zhàn)略規(guī)劃三者基本上是協(xié)調(diào)的，三者配合有助于吸引人才、留住人才和用好人才。但是，當(dāng)前，昆山市還處于發(fā)展階段，在吸引人才、留住人才和用好人才等方面還需要進(jìn)一步改善。

四、關(guān)于昆山市人才政策的思考

（一）豐富政策工具，精準(zhǔn)吸引人才

昆山市人才政策的政策工具使用與我國(guó)其他地區(qū)差不多，即政策工具趨同。政策工具趨同會(huì)加劇城市間人才惡性競(jìng)爭(zhēng)，不利于發(fā)揮城市自身的優(yōu)勢(shì)以及城市未來(lái)的發(fā)展。高度的產(chǎn)業(yè)集聚、穩(wěn)步上升的薪酬水平、良好的社會(huì)環(huán)境、優(yōu)厚的人才政策，無(wú)不是昆山市的優(yōu)勢(shì)所在。昆山市成長(zhǎng)速度較快，發(fā)展前景好。2012年昆山在建新興產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目196個(gè)，總投資591.4億元，其中超5億元項(xiàng)目19個(gè)。實(shí)現(xiàn)新興產(chǎn)值2860.6億元，占規(guī)模以上工業(yè)的37%。其中，新型平板顯示實(shí)現(xiàn)產(chǎn)值1200億元，高端裝備制造733億元，新材料440億元，軟件與集成電路29億元，生物醫(yī)藥41億元，節(jié)能環(huán)保產(chǎn)業(yè)76億元。服務(wù)外包接包合同額、離岸外包執(zhí)行額分別增長(zhǎng)21%和34%。之所以可以取得今天這樣的成就，昆山之路必然有核心競(jìng)爭(zhēng)力。同時(shí)，對(duì)外貿(mào)的依賴(lài)造成的不穩(wěn)定性、城市級(jí)別對(duì)行政編制等的一系列限制、臨近上海這一國(guó)際性大都市都是昆山不得不面臨的問(wèn)題。在人才工作上更是要堅(jiān)持制度自信，在明晰自身優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)的前提下，與上海錯(cuò)位發(fā)展，精準(zhǔn)吸引人才。

（二）環(huán)境留住人才，理性面對(duì)離職率

昆山市在吸引人才和使用人才方面在近些年已經(jīng)取得了顯著成效，很大程度上促進(jìn)了昆山市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是，在服務(wù)業(yè)集群效應(yīng)、區(qū)域影響力、龍頭型企業(yè)數(shù)量、生活便利型、產(chǎn)業(yè)布局以及人才政策體系方面的“軟環(huán)境”建設(shè)等方面有待加強(qiáng)。在筆者看來(lái)，在留住人才的問(wèn)題上，應(yīng)該考慮到人才的具體情況。根據(jù)《昆山市緊缺產(chǎn)業(yè)人才調(diào)查報(bào)告（2018年度）》[14]，企業(yè)正在面臨越來(lái)越大的“千禧一代”（1980-1995年之間出生）。“千禧一代”是目前處于青壯年的勞動(dòng)周期階段，作為伴隨著互聯(lián)網(wǎng)和數(shù)據(jù)技術(shù)成長(zhǎng)起來(lái)的一代，個(gè)性鮮明、思維獨(dú)特、追求自我、善于使用科技產(chǎn)品，將會(huì)是未來(lái)十年推動(dòng)企業(yè)發(fā)展的主力軍，但是“千禧一代”也伴隨著高離職率和工作積極性不高的問(wèn)題。職場(chǎng)流動(dòng)是正?，F(xiàn)象，昆山已經(jīng)出臺(tái)了優(yōu)厚的人才政策，加之良好的產(chǎn)業(yè)、社會(huì)環(huán)境。由于個(gè)體的差異，例如個(gè)人的職業(yè)規(guī)劃等私人原因，可能造成職業(yè)流動(dòng)。在合理范圍內(nèi)的職業(yè)流動(dòng)屬于正常現(xiàn)象。離職率是企業(yè)用以衡量企業(yè)內(nèi)部人力資源流動(dòng)狀況的一個(gè)重要指標(biāo)，通過(guò)對(duì)離職率的考察，可以了解企業(yè)對(duì)員工的吸引和滿(mǎn)意情況。離職率偏高，說(shuō)明企業(yè)對(duì)于員工的吸引力不足、勞資雙方間存在矛盾，同時(shí)，高離職率會(huì)導(dǎo)致企業(yè)在招聘員工等方面的成本增加，影響組織的工作效率。但是，過(guò)低的離職率也可能造成組織缺乏活力和創(chuàng)新意識(shí)。

面對(duì)“千禧一代”高離職率的問(wèn)題，可以通過(guò)“人才共享”的方式加以緩解，將遏制人才流出的努力轉(zhuǎn)為跨時(shí)空使用人才?！叭瞬殴蚕怼蹦軌蛟诓桓淖?nèi)瞬诺乃袡?quán)，即保留人才的原來(lái)身份，通過(guò)有償使用的方式，換取人才的使用權(quán)。在“人才共享”的過(guò)程中，需要政府的適當(dāng)引導(dǎo)，根據(jù)市場(chǎng)的需要與行情來(lái)確定“人才共享”的成本?！叭瞬殴蚕怼备馨l(fā)揮人才的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。人才共享是人才資源開(kāi)發(fā)、使用、管理的新模式，它的優(yōu)點(diǎn)在于運(yùn)用新的思維方式，把遏制人才流出的努力變?yōu)榭鐣r(shí)空使用人才，有利于人才效益的最大化。一位優(yōu)秀的人才在產(chǎn)業(yè)界為昆山創(chuàng)造的產(chǎn)值與企業(yè)所得稅，應(yīng)該遠(yuǎn)高于個(gè)人所得稅和社保的繳納。昆山市自白手起家之時(shí)便具有高度的共享精神。從橫向聯(lián)合企業(yè)到星期六工程師，一切資源都可以為我所用。發(fā)展到今天，這種共享精神可以體現(xiàn)在“抓大放小”，讓出人才“所有權(quán)”而保留“使用權(quán)”上。

政策工具是政府達(dá)成政策目標(biāo)的手段，本文從建構(gòu)論的研究方向進(jìn)行研究，即注重政策工具本身、客觀的政策環(huán)境以及政府的戰(zhàn)略規(guī)劃。以昆山市近些年人才引進(jìn)的相關(guān)政策文件為例進(jìn)行分析，認(rèn)為昆山市在人才政策中所使用的政策工具主要是環(huán)境型政策工具和供給型政策工具，需求型政策工具使用較少；從人才政策施行的客觀政策環(huán)境來(lái)看，昆山市人才引進(jìn)政策的政策環(huán)境比較理想，隨著上海商務(wù)成本的增加，昆山在地價(jià)、房?jī)r(jià)、勞動(dòng)地等要素成本，基礎(chǔ)設(shè)施、項(xiàng)目建設(shè)等硬成本等方面具有一定優(yōu)勢(shì)；人才政策是地方政府間為了實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)方式的轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)升級(jí)的宏偉目標(biāo)而進(jìn)行的。昆山市人才政策在政策工具的使用、政策工具使用的客觀環(huán)境以及政府的戰(zhàn)略規(guī)劃三者基本上是協(xié)調(diào)的，三者配合有助于吸引人才、留住人才和用好人才。但是，對(duì)于昆山的現(xiàn)狀來(lái)說(shuō)，還處于發(fā)展階段，在吸引人才、留住人才和用好人才等方面還是存在需要改善和提高的地方。針對(duì)該現(xiàn)狀，建議重視先發(fā)優(yōu)勢(shì)和錯(cuò)位競(jìng)爭(zhēng),在人才引進(jìn)過(guò)程中，要根據(jù)城市的優(yōu)勢(shì)，打造城市品牌，通過(guò)“軟環(huán)境”強(qiáng)化城市的拉力；豐富備擇政策工具,引進(jìn)優(yōu)質(zhì)企業(yè)和鼓勵(lì)人才創(chuàng)業(yè)，優(yōu)化政策協(xié)同體系,平衡人才引進(jìn)和人才培養(yǎng)的關(guān)系；運(yùn)用新思維，把遏制人才流出的努力變?yōu)榭鐣r(shí)空使用人才，實(shí)現(xiàn)人才效益的最大化。