法治視閾下對“釣魚執(zhí)法”的理性反思

摘要：“釣魚執(zhí)法”是執(zhí)法機關(guān)故意向當(dāng)事人提供違法活動實施條件或創(chuàng)造特定環(huán)境，以引誘當(dāng)事人實施違法行為的一種自身違法的行為。它的產(chǎn)生有多方面原因，并可分為“顯露式”、“勾引式”、“陷害式”等三種形式，其具有多重危害性。規(guī)范“釣魚執(zhí)法”應(yīng)當(dāng)從完善行政執(zhí)法領(lǐng)域的立法、打擊“執(zhí)法經(jīng)濟”、提高執(zhí)法人員素質(zhì)、強化對執(zhí)法行為的監(jiān)督等若干方面入手。

關(guān)鍵詞：釣魚執(zhí)法;執(zhí)法圈套;執(zhí)法經(jīng)濟;陽光執(zhí)法

一、引言

2009年10月14日，上海某機械工程公司的司機孫中界駕車行駛途中好心搭載攔車路人，卻不曾想自己被“釣魚執(zhí)法”了，孫中界駕駛的車輛被上海市浦東新區(qū)城市管理行政執(zhí)法局以涉嫌黑車營運為由暫扣，為證清白，血氣方剛的他揮刀自殘。此次事件曝光后引起了社會各界的廣泛關(guān)注。上海市政府明確要求浦東新區(qū)政府迅速查明事實，最終查明交通執(zhí)法大隊采取了不正當(dāng)?shù)娜∽C手段，陷害孫中界涉嫌黑車運營。浦東區(qū)政府責(zé)令有關(guān)部門中止調(diào)查程序，歸還被調(diào)查車輛，同時向?qū)O中界表示誠懇的道歉，孫中界由此產(chǎn)生的一切財產(chǎn)損失可以協(xié)商國家賠償?！搬烎~執(zhí)法”事件的曝光揭示了一個廣泛存在的執(zhí)法困惑，行政處罰的指標(biāo)化與執(zhí)法經(jīng)濟的利益誘惑導(dǎo)致了這一特殊的執(zhí)法模式。文章對“釣魚執(zhí)法”的社會危害性及違法性進行綜合分析，剖析其產(chǎn)生的原因，并對規(guī)制和防范“釣魚執(zhí)法”說明幾點建議。

二、何為“釣魚執(zhí)法”

釣魚執(zhí)法，叫執(zhí)法圈套，它和正當(dāng)防衛(wèi)等一樣，可以在國家行政機關(guān)、司法機關(guān)進行違法犯罪事實的認定時作為免責(zé)情節(jié)來考慮。當(dāng)事人原本沒有違法意圖，在執(zhí)法人員的引誘之下，才從事了違法活動。國家當(dāng)然不應(yīng)該懲罰這種行為。這種行為如果運用不當(dāng)將致人犯罪，誘發(fā)嚴重社會問題?！搬烎~執(zhí)法”是政德摧毀道德的表現(xiàn)。行政執(zhí)法中的“釣魚執(zhí)法”，與刑事偵查中的“誘惑偵查”，或者叫“誘惑取證”類似。但兩者又不能一概而論。[1]英美法中對“誘惑偵查”的運用有嚴格的限制，行政執(zhí)法中的“釣魚執(zhí)法”是刑事司法中的“誘惑偵查”手段在行政執(zhí)法活動中的違法運用，是指行政主體及其工作人員特意設(shè)計一些能誘發(fā)行政違法的情境或者機會，以此來收集行政違法相關(guān)證據(jù)，并對行政違法相對人作出相應(yīng)處罰的行為。在這一過程中行政執(zhí)法人員違反了合理取證的原則，也違背了行政執(zhí)法原則，很顯然是違法的。并且在演變過程中沒有如刑事訴訟法那樣嚴格的明文規(guī)定，導(dǎo)致一系列矛盾愈演愈烈。

從具體表現(xiàn)形式上來看，“釣魚執(zhí)法”可分為以下三種：第一種是當(dāng)事人本身有違法的意圖，只是沒有顯露出來，執(zhí)法人員誘使其轉(zhuǎn)化為具體行為，可稱為“顯露式釣魚執(zhí)法”;第二種是當(dāng)事人本來沒有違法、犯罪意圖，而執(zhí)法人員故意引起當(dāng)事人的違法、犯罪意圖，使其轉(zhuǎn)化為具體行為，可稱為“勾引式釣魚執(zhí)法”;第三種是當(dāng)事人沒有任何的違法、犯罪意圖，而執(zhí)法人員故意采取計劃陷害當(dāng)事人，使其形成違法、犯罪事實，可稱為“陷害式釣魚執(zhí)法”。不論哪一種形式都違背了行政執(zhí)法的基本原則，是行政執(zhí)法的違法表現(xiàn)，需要堅決治理和杜絕。

“釣魚執(zhí)法”問題的出現(xiàn)是西方政治原罪思想本質(zhì)的現(xiàn)實體現(xiàn)，即權(quán)力的賦予必然會導(dǎo)致權(quán)力的濫用。針對“釣魚執(zhí)法”的產(chǎn)生的原因，做以下分析：

第一，權(quán)力濫用是根本。當(dāng)今社會行政管理日益復(fù)雜，社會穩(wěn)定離不開政府的行政管理。行政權(quán)力作為國家公權(quán)力是最具主動性和擴張性的權(quán)力，受監(jiān)督和制約的難度較大。立法機關(guān)無法給所有必要的行政行為制定法律依據(jù)，因而行政機關(guān)獲得了大量的自由裁量權(quán)，其中包括執(zhí)法的方式與手段。這樣就給滋生權(quán)力濫用提供了溫床。而權(quán)力濫用與否又是個主觀性較強的判斷，上級部門和司法機關(guān)往往從治理效果的角度出發(fā)而不輕易加以認定，由此造成了權(quán)力濫用的現(xiàn)象無法根治。

第二，利益誘惑作驅(qū)動。“釣魚執(zhí)法”的利益分配強化了部門逐利行為，利益鏈的源頭是地方政府、中端是執(zhí)法部門、末端是執(zhí)法人員。地方政府通過此類罰沒式手段創(chuàng)收彌補財政收入不足，執(zhí)法部門由此完成上級任務(wù)，而執(zhí)法人員的個人獎金、福利、晉升也與之掛鉤，這樣就形成了地方政府、執(zhí)法部門和執(zhí)法人員之間的利益共同體。這直接激發(fā)了執(zhí)法人員的牟利動機，在“行政便利”與“經(jīng)濟利益”的雙重促使下，執(zhí)法人員非理性地選擇了“釣魚執(zhí)法”。

第三，“違法不究”是傳播性因素。根據(jù)行政處罰法、國家賠償法的規(guī)定，對違法處罰的直接責(zé)任人員，應(yīng)依法給予行政處分，如果造成行政相對人的人身與財產(chǎn)損害的，在進行國家賠償之后還要受到經(jīng)濟追償，情況嚴重還應(yīng)追究刑事責(zé)任?？墒窃凇搬烎~執(zhí)法”問題上，執(zhí)法人員很少受到責(zé)任追究，其所屬或上級部門往往隱瞞包庇，如在孫中界案中，區(qū)城管執(zhí)法局就謊稱沒有發(fā)生違法取證行為，某地高院甚至以會議紀要的形式確認“釣魚執(zhí)法”的合法性，以至于一段時間內(nèi)受害人控告無門。這就為“釣魚執(zhí)法”的擴散與傳播提供了土壤，甚至使其成為各地互相借鑒的“執(zhí)法經(jīng)驗”。

第四，執(zhí)法人員素質(zhì)不高是推動性因素。行政執(zhí)法主要是基層政府部門的職能，而公務(wù)員綜合素質(zhì)與其所屬的部門層級呈正相關(guān)，因此承擔(dān)巨大執(zhí)法任務(wù)的基層公務(wù)員的素質(zhì)普遍不高，主要表現(xiàn)為對法律與政策的把握能力較差、辦案時人情因素考慮較多、對公民權(quán)利的尊重不夠等。另外為解決執(zhí)法任務(wù)重和編制不足的矛盾，行政機關(guān)聘用了大量非在編的協(xié)管員協(xié)助執(zhí)法。這部分人員的法治觀念、服務(wù)意識、業(yè)務(wù)水平更加欠缺，他們又深處“釣魚執(zhí)法”的第一線，一旦出現(xiàn)行政糾紛，卻又被排除在執(zhí)法人員的行列之外，成為行政機關(guān)的替罪羊。[2]

三、“釣魚執(zhí)法”的危害性

“釣魚執(zhí)法”破壞了行政權(quán)力的公信力，動搖了人民的法治觀念和信心，沖擊了社會道德，加重了社會的信任危機。第一，行政機關(guān)執(zhí)法的根本宗旨是保護公共利益與公民權(quán)利，為廣大群眾提供服務(wù)。在“釣魚執(zhí)法”事件中，行政機關(guān)執(zhí)法不當(dāng)，知法而犯法，這不僅不能達至依法行政的目標(biāo)，而且嚴重侵害了社會的公平正義，侵犯了公民的人身權(quán)利和財產(chǎn)權(quán)利，給社會造成了嚴重的危害。第二，在“釣魚執(zhí)法”事件中，執(zhí)法機關(guān)以獲取經(jīng)濟利益為目的，完全不顧當(dāng)事人的陳述和辯解，直接推定當(dāng)事人違法，僅以一次“上鉤”行為為依據(jù)進行處罰，而且沒有說服教育的程序，處罰手段也只是單一的罰款。這樣的執(zhí)法方式完全置行政相對人的正當(dāng)權(quán)益和人權(quán)于不顧。第三，“釣魚執(zhí)法”破壞社會和諧，引發(fā)社會的不安定，造成廣大公民的危機感和不安全感。在“釣魚執(zhí)法”的過程中，執(zhí)法機關(guān)使用誘騙手段，讓完全沒有“犯意”的相對人臨時起意作出違法行為，這不僅不能懲治和預(yù)防違法行為，反而激發(fā)了人性中的弱點，讓人們產(chǎn)生與公權(quán)力機關(guān)對立的情緒。甚至，執(zhí)法人員縱容或授意職業(yè)“鉤子”來誣陷守法公民，讓那些懷惻隱之心的善良公民受到法律追究，更是顛倒了黑白，違背了行政倫理。當(dāng)一個執(zhí)法機關(guān)以利益為出發(fā)點進行執(zhí)法活動，特別是引誘守法者“違法”甚至誣陷守法公民時，它就擊潰了社會道德的底線，使社會信任產(chǎn)生危機，由此引起公民的巨大不安和強烈不滿。[3]

四、對“釣魚執(zhí)法”的規(guī)范進路

（一）優(yōu)化法律適用

行政機關(guān)在我國公權(quán)力機關(guān)中具有特殊地位，權(quán)力機關(guān)和司法機關(guān)難以對其進行全面監(jiān)督，而行政機關(guān)的內(nèi)部糾錯機制也不完善，“釣魚執(zhí)法”的大面積出現(xiàn)就凸顯了這方面的缺陷，所以加強法律對行政的控制尤為重要。

及時清理法律制度存在的概念模糊不清、相互不一致等問題。行政機關(guān)起草地方性法規(guī)、制定政府規(guī)章和規(guī)范性文件，要嚴格控制行政審批、行政處罰、行政征收等管理措施，已經(jīng)設(shè)定且不合理的，要及時清理。合理授予行政主體裁量權(quán)，既要滿足行政執(zhí)法的需要，又不能使行政機關(guān)有多余的行政裁量范圍。謹慎地實施行政裁量的基準(zhǔn)控制，制定科學(xué)合理的行政裁量基準(zhǔn)制度，根據(jù)違法性質(zhì)、情節(jié)輕重等因素，將行政裁量權(quán)細化、量化，使法律能有效的控制行政裁量權(quán)的行使，正確地發(fā)揮行政裁量權(quán)的作用。

（二）構(gòu)造有效監(jiān)督機制

執(zhí)法人員“釣魚執(zhí)法”，上級機關(guān)包庇縱容，缺乏監(jiān)督亦缺乏完善的責(zé)任追究制度。要切實地推進依法行政，最重要的是強化對行政權(quán)力的監(jiān)督，建立和加強我國的行政權(quán)力監(jiān)督機制，切實使行政活動起到維護公共秩序、促進公共利益的目的。具體而言：一是重視人大的法律監(jiān)督，政府須積極配合人大的執(zhí)法檢查工作，認真回答人大的專題詢問，對行政執(zhí)法過程中的發(fā)現(xiàn)的重要問題，要主動向同級人大常委會作匯報;二是強化監(jiān)察機關(guān)和政府法制部門的法定監(jiān)督職能，監(jiān)察機關(guān)要建立電子監(jiān)察、網(wǎng)絡(luò)投訴平臺，推進行政問責(zé)制度，并將監(jiān)督的觸角延伸至授權(quán)或委托的執(zhí)法組織，同時要強化政府法制部門的行政執(zhí)法綜合監(jiān)督職責(zé)，更多地以法制監(jiān)督建議書的方式，指導(dǎo)督促行政法部門改進工作;三是強化行政復(fù)議工作，逐步推進相對集中行政復(fù)議權(quán)的試點工作，以增進社會公眾對復(fù)議案件處理結(jié)果的認同;四是加強司法監(jiān)督，行政機關(guān)要尊重司法機關(guān)的權(quán)威，認真應(yīng)對行政訴訟并履行生效判決，對司法建議和檢查建議要予以積極反饋;五是重視和加強輿論媒體監(jiān)督的作用，構(gòu)造暢通的高效反映渠道，形成社會整體全方位的有效監(jiān)督。有效的監(jiān)督可以抑制“釣魚執(zhí)法”萌芽的產(chǎn)生，然而一旦出現(xiàn)了行政執(zhí)法機關(guān)的違法現(xiàn)象，就要啟動嚴格的責(zé)任追究制度，有權(quán)必有責(zé)，權(quán)責(zé)是統(tǒng)一的，這是行政管理的一個基本規(guī)律，行政人員如果在履行職責(zé)的過程中出現(xiàn)違法行為更應(yīng)承擔(dān)行政、道義、政治或法律上的責(zé)任，做到罰當(dāng)其責(zé)，提高其違法成本。

（三）增加執(zhí)法財政收入

執(zhí)法經(jīng)濟，是指以犧牲公權(quán)力的公益性價值為代價而片面追求經(jīng)濟效益的權(quán)力尋租。打擊“執(zhí)法經(jīng)濟”，必須斬斷罰沒款與部門經(jīng)費之間的聯(lián)系，罰款應(yīng)按照國家法律的規(guī)定上交國庫，而不能逐級返還或按比例分成。[12]各級政府要按照年度預(yù)算足額撥付辦案經(jīng)費，規(guī)范罰沒款的收支管理;中央要按照法定程序適當(dāng)?shù)卦黾拥胤截斦D(zhuǎn)移收入，以彌補行政執(zhí)法部門經(jīng)費的不足。要進一步徤全執(zhí)法機構(gòu)，落實人員編制，在財政上保障監(jiān)管部門、執(zhí)法人員的工資、獎金、福利，保證他們的工作經(jīng)費，起碼不用為生存發(fā)愁。同時注意增加執(zhí)法人員培訓(xùn)的經(jīng)費保障力度，為提高行政執(zhí)法隊伍的執(zhí)法水平進行保障。要嚴格執(zhí)行行政罰款收支兩條線，構(gòu)筑完善的財政分配體系。執(zhí)法機關(guān)的所有經(jīng)費，都由國家財政統(tǒng)一劃撥，與執(zhí)法機關(guān)的收費和罰毫無關(guān)系，從制度上消除執(zhí)法機關(guān)和人員創(chuàng)收的借口，不允許行政機關(guān)通過罰款“創(chuàng)收”，從源頭上杜絕利用行政執(zhí)法增加收入。[13]

（四）提高執(zhí)法人員素質(zhì)

作為法律的執(zhí)行人，執(zhí)法者的素質(zhì)直接影響法律的實施與運行效果，并最終關(guān)系到整個執(zhí)法機關(guān)的權(quán)威，乃至法律的權(quán)威。因此，要不斷提高國家機關(guān)工作人員的素質(zhì)，包括專業(yè)能力與道德法律素養(yǎng)。執(zhí)法人員應(yīng)牢記自己的身份和職責(zé)，強化服務(wù)意識和正當(dāng)程序觀念，學(xué)習(xí)和熟練掌握相關(guān)的法律知識，牢記依法行政的準(zhǔn)則。[14]作為行政機關(guān)，則要通過制度構(gòu)建和培訓(xùn)機制培養(yǎng)具有良好思想意識和業(yè)務(wù)素質(zhì)的執(zhí)法隊伍。盡管當(dāng)前我國的執(zhí)法人員整體素質(zhì)已經(jīng)有了很大提高，但是由于我國執(zhí)法工作任務(wù)多且人員少，行政執(zhí)法機關(guān)尤其是基層行政執(zhí)法機關(guān)會雇傭一些編外的執(zhí)法輔助人員，即“協(xié)管員”，有些在“釣魚執(zhí)法”中就充當(dāng)了“鉤子”的角色。這些編外執(zhí)法輔助人員受限于知識欠缺和能力薄弱，素質(zhì)及業(yè)務(wù)水平難以保障，執(zhí)法過程中難免有違法不當(dāng)行為。因此，應(yīng)逐步對編外執(zhí)法人員加以培訓(xùn)，提高其整體素質(zhì)能力，在有條件的基礎(chǔ)上逐漸取消非專業(yè)執(zhí)法人員，實現(xiàn)執(zhí)法工作的職業(yè)化。

五、結(jié)語

行政法基本原則指導(dǎo)行政機關(guān)依法行政。“釣魚執(zhí)法”暴露了我國行政執(zhí)法的實際與依法行政要求的差距，說明了我國還處在依法治國、依法行政建設(shè)的初級階段，行政法基本原則的指導(dǎo)思想與行政執(zhí)法實際沒有真正地契合。依法行政，推動依法治國，建設(shè)社會主義法治國家，我們?nèi)沃囟肋h。但法治已是大勢所趨，中國民主法治的發(fā)展趨勢也是不可逆轉(zhuǎn)的。通過政府自身修為、行政機關(guān)內(nèi)部管理的進步以及社會各界的監(jiān)督，像“釣魚執(zhí)法”這樣的執(zhí)法行為一定能夠得到有效規(guī)制。文章所提出的觀點有待行政執(zhí)法實踐的進一步驗證，同時在執(zhí)法實踐中一定能探索出更為有效的方式來規(guī)制行政違法行為。堅持法律完善、制度完善、監(jiān)督機制完善、觀念完善，堅持走執(zhí)法規(guī)范化的道路，“陽光執(zhí)法”、“依法治國”的目標(biāo)一定能達到。

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作者簡介：

張亞楠（ 1995-），性別：女，民族：漢，職稱：學(xué)生，籍貫：山東省青州市，研究生學(xué)歷，法律專業(yè)。