我國(guó)制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略決策：以“點(diǎn)”帶“面”

許經(jīng)勇

摘要：社會(huì)主義國(guó)家實(shí)行市場(chǎng)取向改革，沒(méi)有成功的先例可供借鑒，只能在實(shí)踐中創(chuàng)造性地探索。其切實(shí)可行的策略，就是采取漸進(jìn)式的改革方式，選擇若干個(gè)點(diǎn)先行先試，取得經(jīng)驗(yàn)后，逐步推廣至面上。我國(guó)先后創(chuàng)建的經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易區(qū)，就是適應(yīng)不同階段改革開(kāi)放的要求，體現(xiàn)漸進(jìn)性、階段性、順序性與可持續(xù)性，因勢(shì)利導(dǎo)地發(fā)揮集聚、轉(zhuǎn)換和示范作用，推動(dòng)面上的改革開(kāi)放不斷向縱深發(fā)展。

關(guān)鍵詞：制度創(chuàng)新 典型試驗(yàn) 示范作用

我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變遷，沒(méi)有現(xiàn)成的模式可供借鑒，不宜一下子全面鋪開(kāi)，只能在實(shí)踐中不斷探索，“摸著石頭過(guò)河”，以便把改革風(fēng)險(xiǎn)降到最低限度。換句話(huà)說(shuō)，制度創(chuàng)新的戰(zhàn)略決策只能選擇“以點(diǎn)帶面”，走以局部創(chuàng)新帶動(dòng)全局創(chuàng)新的路子。這種以局部帶動(dòng)全局的制度創(chuàng)新，突出表現(xiàn)在根據(jù)我國(guó)改革開(kāi)放不同階段面臨的突出問(wèn)題，以及攻克這些難題所應(yīng)采取的重大舉措，先后相繼建立了經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以及自由貿(mào)易區(qū)。它們之間存在著嚴(yán)密的內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)，體現(xiàn)我國(guó)改革開(kāi)放的漸進(jìn)性與可持續(xù)性，其漸進(jìn)性表現(xiàn)在三者是依序出現(xiàn)的;其可持續(xù)性表現(xiàn)在三者是長(zhǎng)期并存的，不存在著誰(shuí)代替誰(shuí)的問(wèn)題。無(wú)論是經(jīng)濟(jì)特區(qū)、綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)以及自由貿(mào)易區(qū)，都是通過(guò)頂層設(shè)計(jì)自上而下推進(jìn)，是屬于供給主導(dǎo)型的制度變遷。

創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)

經(jīng)濟(jì)特區(qū)這個(gè)概念是我國(guó)在特殊條件提出來(lái)的。指的是一個(gè)主權(quán)國(guó)家或地區(qū)在其管轄范圍內(nèi)，專(zhuān)門(mén)劃出一塊地方，在對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中采取更加開(kāi)放、更加優(yōu)惠的政策，大量吸引外商前往投資辦廠(chǎng)、興辦各種企事業(yè)單位的區(qū)域。創(chuàng)辦經(jīng)濟(jì)特區(qū)的目的，是為了擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放，引進(jìn)外資和先進(jìn)技術(shù)以及管理經(jīng)驗(yàn)，在加快經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展步伐的同時(shí)，帶動(dòng)全國(guó)的改革開(kāi)放和發(fā)展。由于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是兩種不同性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)制度。要實(shí)現(xiàn)從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)變，其長(zhǎng)期性、艱巨性、復(fù)雜性是難以想象的，阻力也是相當(dāng)大的。為了使經(jīng)濟(jì)制度變遷能夠較為順利地進(jìn)行，我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變遷首先采取“體制外”增量改革人手，而創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)就是“體制外”增量改革的具體形式。這種漸進(jìn)式改革的特征，就是在舊制度改革受阻的情況下，首先在舊制度周?chē)嘤桶l(fā)展新體制，隨著新體制發(fā)育到—定程度，再把重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到深化舊制度改革。經(jīng)濟(jì)特區(qū)便因此應(yīng)運(yùn)而生。設(shè)置經(jīng)濟(jì)特區(qū)符合“帕累托改進(jìn)”，通過(guò)資源的重新配置獲得新的收益，以便使改革能夠在短期內(nèi)取得突破性進(jìn)展。也就是說(shuō)，通過(guò)中央政府給予政策優(yōu)勢(shì)，加上自身的區(qū)位優(yōu)勢(shì)，使特區(qū)經(jīng)濟(jì)以超出一般地區(qū)的速度增長(zhǎng)，成為對(duì)外交流的窗口和對(duì)內(nèi)示范的榜樣。1979—1980年先后建立了深圳、珠海、汕頭、廈門(mén)4個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，1988年又建立海南經(jīng)濟(jì)特區(qū)。經(jīng)濟(jì)特區(qū)是以引進(jìn)外資、發(fā)展非公有制經(jīng)濟(jì)為主的區(qū)域。經(jīng)濟(jì)特區(qū)一般是設(shè)置在地理位置較為優(yōu)越、公有制經(jīng)濟(jì)（尤其是國(guó)有制經(jīng)濟(jì)）比重較低、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度較為薄弱的地區(qū)。這些地區(qū)受傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度制約較小，非公有制經(jīng)濟(jì)尤其是外資經(jīng)濟(jì)比較容易發(fā)展。我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)創(chuàng)建初期，處在與世隔絕的國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)體制改革尚未全面啟動(dòng)，國(guó)內(nèi)法律體系不健全，投資環(huán)境不完善，為了吸引外資到這些地區(qū)落戶(hù)，中央賦予這些地區(qū)特殊優(yōu)惠政策。這些特殊優(yōu)惠政策除了稅收優(yōu)惠，還有金融優(yōu)惠，土地、廠(chǎng)房使用權(quán)優(yōu)惠，固定資產(chǎn)折舊優(yōu)惠以及放寬外匯管制，等等。賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)特殊優(yōu)惠政策，對(duì)擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放、加快引進(jìn)外資發(fā)揮了積極的作用，也構(gòu)建了經(jīng)濟(jì)特區(qū)獨(dú)特的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，以超常速度促進(jìn)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)繁榮和社會(huì)進(jìn)步，為全國(guó)的改革開(kāi)放發(fā)揮了“窗口”和“試驗(yàn)田”作用。

必須指出，雖然賦予經(jīng)濟(jì)特區(qū)特殊優(yōu)惠政策，對(duì)于瓦解舊制度、建立新制度起過(guò)一定的促進(jìn)作用，但其固有的負(fù)面效應(yīng)是，不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所固有的公平競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則，不符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變遷的最終目標(biāo)，即建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。因?yàn)樘厥鈨?yōu)惠政策是由政府指令性配置資源的一種方式。不同于一般政策，特殊優(yōu)惠政策是一種稀缺資源，這種稀缺資源配置給誰(shuí)，不配置給誰(shuí)，完全取決于政府的意愿。對(duì)于沒(méi)有機(jī)會(huì)獲得特殊優(yōu)惠政策者來(lái)說(shuō)，是一種歧視，也可以說(shuō)是不公平，這是不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)所通行的公平競(jìng)爭(zhēng)原則。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，客觀上要求必須從以往注重特殊優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)向注重政策的普惠性與平等性。與其相聯(lián)系，要求經(jīng)濟(jì)特區(qū)的發(fā)展必須從主要依靠特殊優(yōu)惠政策，轉(zhuǎn)向主要依靠制度創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展的戰(zhàn)略性轉(zhuǎn)變。制度創(chuàng)新方面，主要是通過(guò)全面深化改革，在全國(guó)率先構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，以及在這個(gè)基礎(chǔ)上，把體制創(chuàng)新和科技創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)“雙輪驅(qū)動(dòng)?！碑?dāng)前要把體制創(chuàng)新的重點(diǎn)放在完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場(chǎng)化配置，這兩者是相輔相成的。無(wú)論是全國(guó)或者是經(jīng)濟(jì)特區(qū)，相對(duì)于商品市場(chǎng)，要素市場(chǎng)是嚴(yán)重滯后了。惟有推進(jìn)土地、勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、數(shù)據(jù)等要素市場(chǎng)化改革，健全要素市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，始能提高全要素生產(chǎn)率，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)方式由追加要素投入向提高要素效率轉(zhuǎn)變，以及實(shí)現(xiàn)價(jià)值鏈從中低端向中高端轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)由速度型向質(zhì)量型轉(zhuǎn)變。在科技創(chuàng)新方面，要加強(qiáng)基礎(chǔ)研究、注重原始創(chuàng)新，打好關(guān)鍵核心技術(shù)攻堅(jiān)戰(zhàn)，在全球科技革命和產(chǎn)業(yè)變革中贏得主動(dòng)權(quán)。當(dāng)今世界的競(jìng)爭(zhēng)說(shuō)到底就是科技的競(jìng)爭(zhēng)。我國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)應(yīng)當(dāng)在這方面發(fā)揮排頭兵的作用。

創(chuàng)建綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)

經(jīng)濟(jì)特區(qū)經(jīng)過(guò)20多年的改革探索，成功地完成了國(guó)家賦予的歷史使命，改革逐步進(jìn)入“深水區(qū)”，各項(xiàng)改革正在向深層次挺進(jìn)，必須對(duì)利益關(guān)系和政府結(jié)構(gòu)進(jìn)行重構(gòu)和調(diào)整。改革的原動(dòng)力從國(guó)家政策支持轉(zhuǎn)向地方制度自主創(chuàng)新。改革的目標(biāo)從單純的經(jīng)濟(jì)改革轉(zhuǎn)向復(fù)雜的綜合性改革，即涉及經(jīng)濟(jì)、行政、文化、資源、環(huán)境等全方位改革。正當(dāng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革處在從重點(diǎn)突破向全面推進(jìn)的關(guān)鍵時(shí)刻，我國(guó)又先后建立了一批包括深圳、廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū)在內(nèi)的12個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，被人們稱(chēng)之為第二批經(jīng)濟(jì)特區(qū)，亦即“新特區(qū)”。這些綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)從主題劃分，可以區(qū)分為開(kāi)發(fā)開(kāi)放的，如上海浦東新區(qū)、天津?yàn)I海新區(qū)以及深圳、廈門(mén)經(jīng)濟(jì)特區(qū);有新型工業(yè)化道路探索的，如沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū);有農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路探索的，如黑龍江省兩大平原;有資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的，如山西省，等等。綜合配置改革試驗(yàn)區(qū)是我國(guó)經(jīng)濟(jì)制度變遷從以往的重點(diǎn)突破、單方面改革向綜合配套改革轉(zhuǎn)變的必然產(chǎn)物，是完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度的必然選擇。顧名思義，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的“核心”，在于全局性、系統(tǒng)性、鏈條性，從生產(chǎn)、流通、分配、消費(fèi)以及經(jīng)濟(jì)、政治、社會(huì)文化、城鄉(xiāng)以及生態(tài)等方面多領(lǐng)域進(jìn)行制度創(chuàng)新，形成相互補(bǔ)充、相互配套的制度體制和運(yùn)行機(jī)制。以增強(qiáng)各方面、各領(lǐng)域、各層次的協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，首先要解決的是本地區(qū)改革發(fā)展面臨的主要矛盾，但是解決這個(gè)矛盾又對(duì)全國(guó)某些地區(qū)有重要示范作用和借鑒意義，即“寓普遍性于特殊性之中”。綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)既有全國(guó)性的，又有區(qū)域性和城市個(gè)性。綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的核心是體制轉(zhuǎn)軌與政府改革，也可以說(shuō)是綜合性制度創(chuàng)新。其目標(biāo)是率先建立完善的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。通過(guò)先行先試權(quán)，發(fā)揮集聚輻射作用、結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換作用以及體制示范作用。

綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)與經(jīng)濟(jì)特區(qū)相比較，其共同點(diǎn)都是為了通過(guò)局部性制度創(chuàng)新帶動(dòng)面上的制度創(chuàng)新，推動(dòng)傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度轉(zhuǎn)變，而二者的區(qū)別主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：首先，經(jīng)濟(jì)特區(qū)在其發(fā)展的一定階段，主要是依靠特殊優(yōu)惠政策，而綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)則始終依靠創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)，這意味著綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)是改革發(fā)展到更高階段的實(shí)踐;其次，經(jīng)濟(jì)特區(qū)的外向度很高，受?chē)?guó)外境外的因素影響特別大，在其發(fā)展的一定階段，主要依靠外部的力量來(lái)發(fā)展自己，而綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)則主要是依靠?jī)?nèi)部的力量，即自身的制度創(chuàng)新帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展;第三，以引進(jìn)外資外商為主的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，把區(qū)位優(yōu)勢(shì)放在突出的位置，而綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)則不必考慮區(qū)位這一因素;第四，如果說(shuō)創(chuàng)建經(jīng)濟(jì)特區(qū)是屬于增量改革，那么設(shè)置綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)則是屬于存量改革，改革的難度更大。經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展到今天，改革的重心逐漸轉(zhuǎn)移到存量改革，一些經(jīng)濟(jì)特區(qū)（如深圳、廈門(mén)）也同時(shí)被列入綜合配套改革試驗(yàn)區(qū);第五，與經(jīng)濟(jì)特區(qū)不同，綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)的個(gè)性更加突出，有以統(tǒng)籌城鄉(xiāng)為主的（如重慶市、成都市），有以“兩型”社會(huì)建設(shè)為主的（如武漢城市圈、長(zhǎng)株潭城市群），有以新型工業(yè)化為主的（如沈陽(yáng)經(jīng)濟(jì)區(qū)），有以資源型經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為主的（如山西省），有以現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為主的（如黑龍江省），有以?xún)砂督涣骱献鳛橹鞯模ㄈ鐝B門(mén)市），有以國(guó)際貿(mào)易為主的（如浙江省義烏市），等等。

創(chuàng)建自由貿(mào)易區(qū)

自由貿(mào)易區(qū)也稱(chēng)免稅區(qū)、免稅貿(mào)易區(qū)、對(duì)外貿(mào)易區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等。這類(lèi)區(qū)是劃在關(guān)境以外，與自由港具有同等地位的地區(qū)。國(guó)外、境外的貨物可以免征關(guān)稅自由進(jìn)出該區(qū)，允許貨物在該區(qū)內(nèi)自由儲(chǔ)存、取樣、分級(jí)、裝卸、加工、重新包裝等。但是，東道國(guó)規(guī)定不能進(jìn)出口的商品不能進(jìn)出該區(qū)。當(dāng)前全球范圍內(nèi)出現(xiàn)一種新的趨勢(shì)，即創(chuàng)建自由貿(mào)易區(qū)的數(shù)量和規(guī)模不斷地?cái)U(kuò)大，自由化水平越來(lái)越高。我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新常態(tài)，又面臨世界經(jīng)濟(jì)格局的大變革，“引進(jìn)來(lái)”與“走出去”正遭遇前所未有的新挑戰(zhàn)。加快實(shí)施自由貿(mào)易區(qū)戰(zhàn)略，是我國(guó)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)全球化新形勢(shì)的要求，根據(jù)新時(shí)期國(guó)際環(huán)境和國(guó)內(nèi)條件變化作出的重大戰(zhàn)略決策，也是全面深化改革、構(gòu)建開(kāi)放型經(jīng)濟(jì)新體制的客觀要求。當(dāng)前發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體試圖通過(guò)自由貿(mào)易區(qū)談判，推出以某些大國(guó)為主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程，使之獲得全球競(jìng)爭(zhēng)的新優(yōu)勢(shì)。對(duì)我國(guó)最大的影響將是國(guó)內(nèi)企業(yè)對(duì)外出口更加困難。除了因?yàn)殛P(guān)稅因素而造成的價(jià)格上沒(méi)有優(yōu)勢(shì)外，還會(huì)受到嚴(yán)重的法律和社會(huì)歧視。為了適應(yīng)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新和進(jìn)一步擴(kuò)大開(kāi)放的要求，十八大以來(lái)在全國(guó)范圍內(nèi)相繼建立了上海、廣東、天津、福建、遼寧、浙江、河南、湖北、重慶、四川、陜西、海南、山東、江蘇、廣西、河北、云南、黑龍江等18個(gè)自由貿(mào)易區(qū)。自由貿(mào)易區(qū)是指在國(guó)境內(nèi)關(guān)外設(shè)立的、以?xún)?yōu)惠稅收和海關(guān)特殊鑒管政策為主要手段，以貿(mào)易自由化便利化為主要目的的多功能經(jīng)濟(jì)性特區(qū)，原則上是指在沒(méi)有海關(guān)干預(yù)的情況下，允許貨物進(jìn)口、制造、再出口。我國(guó)自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)的力度和意義，不亞于20世紀(jì)80年代建立的深圳、廈門(mén)等經(jīng)濟(jì)特區(qū)，以及20世紀(jì)90年代開(kāi)發(fā)的上海浦東新區(qū)。其核心是營(yíng)造一個(gè)符合國(guó)際慣例的、對(duì)內(nèi)外資的投資都要具有國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力和國(guó)際商業(yè)環(huán)境。自由貿(mào)易區(qū)是以制度創(chuàng)新為核心，通過(guò)深化改革和制度創(chuàng)新，加快商品、服務(wù)、人才、資本、技術(shù)、信息等自由便利流動(dòng)，從要素開(kāi)放上升到國(guó)際貿(mào)易投資規(guī)則的開(kāi)放，使之成為深化制度創(chuàng)新和擴(kuò)大對(duì)外開(kāi)放的高地。截至2020年9月，各地自由貿(mào)易區(qū)已形成260項(xiàng)可復(fù)制可推廣的制度創(chuàng)新成果，為我國(guó)更高水平開(kāi)放發(fā)展提供了有力的支撐，為構(gòu)建更高層次對(duì)外開(kāi)放格局引航探路。

自由貿(mào)易區(qū)是適應(yīng)對(duì)外開(kāi)放新形勢(shì)的要求而建立的，也是推動(dòng)更高水平開(kāi)放的大戰(zhàn)略。當(dāng)前我國(guó)面臨的國(guó)內(nèi)外環(huán)境正在發(fā)生深刻的變化，客觀上要求我們必須構(gòu)建“以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)”的新發(fā)展格局，以更高開(kāi)放水平的國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)驅(qū)動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主體是世界上一切大國(guó)共同的慣例。我們要構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體的新發(fā)展格局，就必須暢通國(guó)民經(jīng)濟(jì)循環(huán)，化解阻礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)的體制機(jī)制障礙，充分發(fā)揮我國(guó)超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)，深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，使制度創(chuàng)新和科技創(chuàng)新成為引領(lǐng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的第一動(dòng)力。但是，以國(guó)內(nèi)循環(huán)為主體并不能理解為完全封閉式的國(guó)內(nèi)自我循環(huán)，而是開(kāi)放式的國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)。這就要求我們必須以更加開(kāi)放的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，打造國(guó)際經(jīng)濟(jì)合作新優(yōu)勢(shì)，主動(dòng)加入經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程。而自由貿(mào)易區(qū)是當(dāng)今世界最高水平的開(kāi)放形態(tài)。自由貿(mào)易區(qū)的特點(diǎn)是“自由”，包括投資便利自由、服務(wù)貿(mào)易自由、貨幣進(jìn)出自由、資金流動(dòng)自由、人員往來(lái)自由、數(shù)據(jù)流動(dòng)自由，并輔以普遍實(shí)行零關(guān)稅，或低關(guān)稅。從5個(gè)經(jīng)濟(jì)特區(qū)，到12個(gè)綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)，再到18個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，意味著我國(guó)改革開(kāi)放的力度越來(lái)越大，步伐越來(lái)越快。

責(zé)任編輯：康偉