我國(guó)金融監(jiān)管模式法律制度研究

姬鳴絮

摘要：金融監(jiān)管對(duì)于金融穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用，不同的金融監(jiān)管模式會(huì)導(dǎo)致不同的金融發(fā)展趨向。我國(guó)高度重視金融發(fā)展與金融監(jiān)管，采取了一系列措施加強(qiáng)對(duì)銀行、保險(xiǎn)、證券等金融行業(yè)的支持，有力促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的繁榮。良好的監(jiān)管離不開(kāi)法律制度的保障，隨著我國(guó)法治建設(shè)的穩(wěn)步推進(jìn)，金融監(jiān)管法律制度也逐步得到完善，但隨著金融監(jiān)管實(shí)踐和理論的不斷進(jìn)步，也逐漸發(fā)現(xiàn)了一些監(jiān)管制度上的不足，這些不足亟需得到進(jìn)一步的完善。

關(guān)鍵詞：法律制度 審慎監(jiān)管 行為監(jiān)管

一、金融監(jiān)管模式

（一）金融發(fā)展與金融監(jiān)管

金融是實(shí)體經(jīng)濟(jì)的血脈，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮發(fā)展離不開(kāi)金融的持續(xù)供給。良好、穩(wěn)定運(yùn)行的金融市場(chǎng)可以提升企業(yè)的資金運(yùn)作效率，進(jìn)而提升企業(yè)經(jīng)營(yíng)能力。反之，混亂的金融市場(chǎng)不僅無(wú)法長(zhǎng)久服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展，還會(huì)破壞經(jīng)濟(jì)秩序，造成經(jīng)濟(jì)動(dòng)蕩甚至是危機(jī)。金融市場(chǎng)的發(fā)展離不開(kāi)創(chuàng)新，體現(xiàn)在金融產(chǎn)品、金融工具等方面的不斷變革。但金融創(chuàng)新以及金融市場(chǎng)本身具有的強(qiáng)大傳導(dǎo)效應(yīng)，要求必須努力規(guī)避金融風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)金融監(jiān)管。

（二）金融監(jiān)管模式

中國(guó)政法大學(xué)李曙光教授認(rèn)為，國(guó)際上金融監(jiān)管主要有三種模式：統(tǒng)一監(jiān)管、分業(yè)監(jiān)管和雙峰監(jiān)管。統(tǒng)一監(jiān)管即不分行業(yè)，設(shè)立統(tǒng)一的金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)。分業(yè)監(jiān)管即根據(jù)銀行業(yè)、證券業(yè)、保險(xiǎn)業(yè)等不同金融行業(yè)，分別設(shè)立不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。雙峰監(jiān)管即按照不同的監(jiān)管目標(biāo)分別由兩個(gè)不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)行監(jiān)管，其中一峰是宏觀監(jiān)管（審慎監(jiān)管），即注意到每一個(gè)微觀領(lǐng)域的聯(lián)動(dòng)性，比如證券市場(chǎng)與期貨市場(chǎng)的聯(lián)動(dòng)性;另一峰是對(duì)行為的監(jiān)管。①李曙光教授從監(jiān)管機(jī)構(gòu)的角度對(duì)金融監(jiān)管模式進(jìn)行了描述，統(tǒng)一監(jiān)管和分業(yè)監(jiān)管是根據(jù)監(jiān)管主體和監(jiān)管對(duì)象之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系進(jìn)行區(qū)分，雙峰監(jiān)管模式是根據(jù)監(jiān)管主體和監(jiān)管目標(biāo)之間的聯(lián)系而形成。

雙峰監(jiān)管這一金融監(jiān)管理論最早是由英國(guó)的經(jīng)濟(jì)學(xué)家泰勒提出，該理論認(rèn)為金融監(jiān)管的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)是“雙峰”的：一是實(shí)施審慎監(jiān)管，旨在維護(hù)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)和金融體系的穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn);二是實(shí)施行為監(jiān)管，旨在糾正金融機(jī)構(gòu)的機(jī)會(huì)主義行為、防止欺詐和不公正交易、保護(hù)消費(fèi)者和投資者利益。②2008年金融危機(jī)之后，雙峰監(jiān)管理念得到重視，但對(duì)于雙峰監(jiān)管的運(yùn)用，國(guó)際上出現(xiàn)明顯的差異。對(duì)雙峰監(jiān)管進(jìn)行典型應(yīng)用的國(guó)家是澳大利亞和荷蘭，英國(guó)、美國(guó)等吸收了雙峰監(jiān)管的理念，并在應(yīng)用時(shí)進(jìn)行了一定的創(chuàng)新。我國(guó)同樣吸收了雙峰監(jiān)管模式的理念，逐步重視行為監(jiān)管，形成了“內(nèi)雙峰”監(jiān)管模式，即在分業(yè)監(jiān)管的基礎(chǔ)上，在各監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部設(shè)立一個(gè)負(fù)責(zé)行為監(jiān)管的部門。

目前，我國(guó)處于轉(zhuǎn)型發(fā)展和金融改革的關(guān)鍵時(shí)期，金融監(jiān)管體制的健全和完善需要充分運(yùn)用法治思維，通過(guò)法律制度對(duì)金融監(jiān)管模式進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)和執(zhí)行保障是金融發(fā)展的必然要求。

二、我國(guó)現(xiàn)行金融監(jiān)管法律制度分析

（一）審慎監(jiān)管法律制度

我國(guó)銀行業(yè)審慎監(jiān)管法律制度主要規(guī)定在《中國(guó)人民銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》以及《商業(yè)銀行法》中?！吨袊?guó)人民銀行法》第五章專章規(guī)定了中國(guó)人民銀行的監(jiān)督管理權(quán)，其中包括對(duì)金融市場(chǎng)的運(yùn)行情況進(jìn)行監(jiān)測(cè)和宏觀調(diào)控的權(quán)力，基于維護(hù)金融穩(wěn)定的需要建議銀保監(jiān)會(huì)或經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)直接對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督的權(quán)力。中國(guó)人民銀行作為我國(guó)的中央銀行，承擔(dān)著維護(hù)金融穩(wěn)定的重要職責(zé)，上述監(jiān)督管理職權(quán)正是基于我國(guó)金融體系的宏觀穩(wěn)定、防范系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)的需要而賦予中國(guó)人民銀行，是中國(guó)人民銀行宏觀審慎監(jiān)管職權(quán)的重要體現(xiàn)?！躲y行業(yè)監(jiān)督管理法》則是專門用一部立法規(guī)定了銀保監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管，銀保監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管職責(zé)主要體現(xiàn)在對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍的審查批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)審慎經(jīng)營(yíng)規(guī)則的制定權(quán)，對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況的檢查權(quán)等。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制是金融市場(chǎng)長(zhǎng)期穩(wěn)健運(yùn)行的重要基礎(chǔ)，是瞬息變幻和風(fēng)險(xiǎn)巨大的金融市場(chǎng)的第一道防線，如果任由不穩(wěn)定因素進(jìn)入金融市場(chǎng)，勢(shì)必會(huì)形成金融市場(chǎng)潛在的風(fēng)險(xiǎn)。因此，銀保監(jiān)會(huì)所執(zhí)行的準(zhǔn)入機(jī)制批準(zhǔn)權(quán)是其行使審慎監(jiān)管職責(zé)的重要體現(xiàn)。此外，無(wú)論是對(duì)業(yè)務(wù)范圍、經(jīng)營(yíng)規(guī)則的監(jiān)管，還是對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況的監(jiān)管，銀保監(jiān)會(huì)也是基于銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的穩(wěn)健運(yùn)營(yíng)，即審慎監(jiān)管的理念出發(fā)?！渡虡I(yè)銀行法》規(guī)定了銀保監(jiān)會(huì)對(duì)商業(yè)銀行設(shè)立的審查批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)商業(yè)銀行存貸款等業(yè)務(wù)的檢查監(jiān)督和對(duì)商業(yè)銀行的接管權(quán)力，使商業(yè)銀行這類特殊的，對(duì)我國(guó)金融市場(chǎng)穩(wěn)定發(fā)展具有重要作用的企業(yè)法人得到全面的監(jiān)管。由監(jiān)管職責(zé)的授權(quán)可知，法律已經(jīng)從多個(gè)角度、在多部法律之中賦予了銀保監(jiān)會(huì)審慎監(jiān)管職權(quán)。

我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)審慎監(jiān)管法律制度主要規(guī)定在《保險(xiǎn)法》中?！侗ｋU(xiǎn)法》將對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的監(jiān)督管理權(quán)專門授予了銀保監(jiān)會(huì)，規(guī)定了銀保監(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司的市場(chǎng)準(zhǔn)入和市場(chǎng)退出、保險(xiǎn)公司重大事項(xiàng)變更、業(yè)務(wù)范圍的批準(zhǔn)權(quán)。還規(guī)定了銀保監(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司償付能力的監(jiān)控權(quán)，對(duì)保險(xiǎn)公司違法經(jīng)營(yíng)或經(jīng)營(yíng)不善時(shí)的整頓和接管的權(quán)力。銀保監(jiān)會(huì)通過(guò)實(shí)施這些權(quán)利，防止保險(xiǎn)公司重大風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，維護(hù)我國(guó)保險(xiǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)秩序。依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，原保監(jiān)會(huì)制定了《保險(xiǎn)公司股權(quán)管理辦法》，規(guī)定了銀保監(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司股權(quán)穿透式監(jiān)管和分類監(jiān)管的具體規(guī)則，包括股東資質(zhì)、股權(quán)取得、入股資金、股東行為、股權(quán)事務(wù)以及材料申報(bào)方面的監(jiān)管。該辦法可以通過(guò)對(duì)保險(xiǎn)公司持股人員經(jīng)濟(jì)實(shí)力、征信狀況、股權(quán)取得方式、所入股的資金等方面的管理，初步消除保險(xiǎn)公司內(nèi)部隱患，通過(guò)對(duì)股東權(quán)利和義務(wù)的進(jìn)一步明確，確保銀保監(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)公司運(yùn)營(yíng)狀況的掌握，從而保證銀保監(jiān)會(huì)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)市場(chǎng)的監(jiān)管。

我國(guó)證券業(yè)審慎監(jiān)管法律制度較為繁雜，相關(guān)法律法規(guī)較多，主要有《證券法》《證券投資基金法》《證券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》《證券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》等。《證券法》賦予了證監(jiān)會(huì)對(duì)證券的發(fā)行、上市、交易、登記、存管、結(jié)算等行為的監(jiān)督管理權(quán)，對(duì)證券機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)行為的監(jiān)督管理權(quán)，對(duì)證券從業(yè)人員行為規(guī)范的制定權(quán)等，證券機(jī)構(gòu)和證券從業(yè)人員對(duì)證券業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)至關(guān)重要?！蹲C券投資基金法》賦予證監(jiān)會(huì)對(duì)證券投資基金活動(dòng)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、違法行為等方面的監(jiān)管權(quán)?！蹲C券公司風(fēng)險(xiǎn)處置條例》規(guī)定當(dāng)證券公司出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，證監(jiān)會(huì)承擔(dān)著應(yīng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的組織、協(xié)調(diào)和監(jiān)督的職責(zé)?！蹲C券公司監(jiān)督管理?xiàng)l例》規(guī)定了證監(jiān)會(huì)對(duì)證券公司市場(chǎng)準(zhǔn)入和重大情況變更的批準(zhǔn)權(quán)，對(duì)業(yè)務(wù)活動(dòng)等方面檢查的權(quán)利。證監(jiān)會(huì)是我國(guó)證券業(yè)監(jiān)管的重要主體，通過(guò)對(duì)證券交易的每一個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)證券機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，對(duì)證券人員的行為規(guī)范等方面的全方位監(jiān)管，保證證券業(yè)務(wù)穩(wěn)健開(kāi)展，維護(hù)我國(guó)證券業(yè)金融秩序。

（二）行為監(jiān)管法律制度

《中國(guó)人民銀行法》不僅規(guī)定了中國(guó)人民銀行審慎監(jiān)管權(quán)，同時(shí)，對(duì)于金融機(jī)構(gòu)之間的部分業(yè)務(wù)行為中國(guó)人民銀行也要進(jìn)行監(jiān)管。該法第四條規(guī)定了中國(guó)人民銀行的職責(zé)，其中第四項(xiàng)職責(zé)是“監(jiān)督管理銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)和銀行間債券市場(chǎng)。”銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)是銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)間資金融通的行為，屬于金融機(jī)構(gòu)間的交易行為，為避免金融機(jī)構(gòu)機(jī)會(huì)主義行為，中國(guó)人民銀行有權(quán)對(duì)其實(shí)施直接的監(jiān)督管理。

關(guān)于防止金融欺詐和不公正交易行為，保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益方面的金融行為監(jiān)管制度，早在2013年8月，原銀監(jiān)會(huì)就發(fā)布了《中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于印發(fā)銀行業(yè)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作指引的通知》，加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)。2015年11月，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，要求金融監(jiān)管相關(guān)部門、金融業(yè)機(jī)構(gòu)和其他社會(huì)組織加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益的保護(hù)，該文件還對(duì)金融消費(fèi)者享有的權(quán)利進(jìn)行了列舉。此后，金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作成為各金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的重要工作。2016年12月，中國(guó)人民銀行發(fā)布《中國(guó)人民銀行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)實(shí)施辦法》，該辦法進(jìn)一步規(guī)范了銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)行為，要求金融機(jī)構(gòu)通過(guò)完善規(guī)章制度、健全工作機(jī)制、開(kāi)展員工教育、加強(qiáng)信息披露和投資者適當(dāng)性審查等方式加強(qiáng)對(duì)金融消費(fèi)者的保護(hù)，該辦法還對(duì)金融機(jī)構(gòu)的誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)行為做了較為細(xì)致的規(guī)定，明確了中國(guó)人民銀行及其分支機(jī)構(gòu)對(duì)金融消費(fèi)者的投訴進(jìn)行處理的工作機(jī)制和對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行金融消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)工作的監(jiān)督檢查職責(zé)。值得注意的是，該辦法專列一章規(guī)定了金融機(jī)構(gòu)對(duì)個(gè)人金融信息的保護(hù)職責(zé)。原保監(jiān)會(huì)于2018年發(fā)布了《反保險(xiǎn)欺詐指引》，該指引除了明確保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)承擔(dān)保險(xiǎn)業(yè)欺詐管理的主體責(zé)任外，還明確了原保監(jiān)會(huì)及其派出機(jī)構(gòu)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)反欺詐工作的監(jiān)督管理職責(zé)。2019年9月，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布了《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)辦公廳關(guān)于開(kāi)展銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)侵害消費(fèi)者權(quán)益亂象整治工作的通知》，并在附件中明確了銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)侵害消費(fèi)者權(quán)益亂象的表現(xiàn)形式，迅速遏制了實(shí)踐中對(duì)金融消費(fèi)者權(quán)益侵犯的行為，有力維護(hù)了金融消費(fèi)者合法權(quán)益。2020年1月14日，銀保監(jiān)會(huì)公布了《銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)消費(fèi)投訴處理管理辦法》，該辦法規(guī)定，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)是銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)消費(fèi)投訴處理機(jī)制的首要責(zé)任主體，銀保監(jiān)會(huì)則負(fù)責(zé)消費(fèi)投訴處理工作的監(jiān)督和指導(dǎo)。同一時(shí)期，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)信訪工作辦法》，規(guī)范了銀保監(jiān)會(huì)的信訪工作，為銀行保險(xiǎn)業(yè)各市場(chǎng)參與方糾紛的化解暢通了信訪渠道。由此可見(jiàn)，近年來(lái)，行為監(jiān)管在我國(guó)越來(lái)越得到重視，現(xiàn)行監(jiān)管機(jī)構(gòu)通過(guò)監(jiān)管實(shí)踐豐富了在保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益，防止不公正交易方面的監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，立法也逐漸科學(xué)和完善。

在金融監(jiān)管體制中，審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管不僅應(yīng)該得到同等的重視，還需進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)，不僅在監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間需要有效協(xié)調(diào)，在同一機(jī)構(gòu)內(nèi)部也應(yīng)進(jìn)行協(xié)調(diào)。不同的監(jiān)管目的形成的不同監(jiān)管模式存在于同一監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)為這種協(xié)調(diào)提供了一定的優(yōu)勢(shì)。在監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間，也有相關(guān)規(guī)則要求監(jiān)管執(zhí)法時(shí)監(jiān)管主體與相關(guān)監(jiān)管機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)和配合，2017年11月，國(guó)務(wù)院還成立了金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)，使協(xié)調(diào)推進(jìn)金融監(jiān)管有效實(shí)施得到了進(jìn)一步的保障。

在監(jiān)管機(jī)構(gòu)方面，從縱向來(lái)看，2019年修訂的《證券法》再次強(qiáng)調(diào)了“分業(yè)經(jīng)營(yíng)、分業(yè)管理”的原則。我國(guó)銀行業(yè)監(jiān)管法律制度將對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的審慎監(jiān)管權(quán)賦予了中國(guó)人民銀行和銀保監(jiān)會(huì)兩個(gè)機(jī)構(gòu)，但他們的監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)有所不同。依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，中國(guó)人民銀行對(duì)銀行業(yè)的監(jiān)管與其履行宏觀調(diào)控職能相關(guān)，對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的檢查監(jiān)督需建議銀保監(jiān)會(huì)進(jìn)行，只有在“銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)出現(xiàn)支付困難，可能引發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，為了維護(hù)金融穩(wěn)定”，才可直接對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行檢查監(jiān)督，且要經(jīng)過(guò)國(guó)務(wù)院的批準(zhǔn)。對(duì)于中國(guó)人民銀行檢查監(jiān)督權(quán)的具體范圍和實(shí)施程序等則沒(méi)有具體的規(guī)定，這與中國(guó)人民銀行負(fù)責(zé)宏觀審慎監(jiān)管的職能定位相一致。而銀保監(jiān)會(huì)對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管則是全方位的，法律規(guī)定也較為細(xì)致。銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)在設(shè)立、變更、終止以及業(yè)務(wù)范圍調(diào)整時(shí)都要經(jīng)過(guò)銀保監(jiān)會(huì)的審查批準(zhǔn)，在經(jīng)營(yíng)過(guò)程中銀保監(jiān)會(huì)可以對(duì)銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)和風(fēng)險(xiǎn)狀況等進(jìn)行檢查，在商業(yè)銀行已經(jīng)或者可能發(fā)生信用危機(jī)，嚴(yán)重影響存款人的利益時(shí)，銀保監(jiān)會(huì)可以對(duì)該銀行實(shí)行接管。由此可見(jiàn)，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)從設(shè)立到經(jīng)營(yíng)再到終止的整個(gè)過(guò)程都受銀保監(jiān)會(huì)監(jiān)管。與銀行業(yè)監(jiān)管不同，在保險(xiǎn)業(yè)和證券業(yè)監(jiān)管方面，銀保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)發(fā)揮著更加獨(dú)特的作用。橫向上來(lái)看，各監(jiān)管機(jī)構(gòu)內(nèi)部相繼設(shè)立了保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益的職能部門，專職維護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益。

三、我國(guó)金融監(jiān)管模式改革方向與法律保障

針對(duì)目前金融市場(chǎng)混業(yè)經(jīng)營(yíng)的狀態(tài)，未來(lái)我國(guó)金融監(jiān)管改革必然會(huì)朝著統(tǒng)一監(jiān)管的方向進(jìn)行，這從2018年國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革將原銀監(jiān)會(huì)和原保監(jiān)會(huì)合并為銀保監(jiān)會(huì)即可窺見(jiàn)一斑。盡管對(duì)于審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管相結(jié)合的“雙峰”監(jiān)管模式來(lái)說(shuō)，已經(jīng)不再?gòu)?qiáng)調(diào)負(fù)責(zé)行為監(jiān)管的監(jiān)管機(jī)構(gòu)的相對(duì)獨(dú)立性，但不同監(jiān)管目的形成的審慎監(jiān)管與行為監(jiān)管在監(jiān)管理念上存在較大差異，由同一主體行使難免會(huì)出現(xiàn)理念上的不適。因此，在統(tǒng)一監(jiān)管體制下可單獨(dú)設(shè)立負(fù)責(zé)監(jiān)督金融機(jī)構(gòu)誠(chéng)信經(jīng)營(yíng)，保護(hù)消費(fèi)者合法權(quán)益的職能部門，形成雙峰監(jiān)管模式，促進(jìn)我國(guó)金融業(yè)健康發(fā)展。

從立法上來(lái)看，我國(guó)審慎監(jiān)管方面的法律法規(guī)已較為成熟，這與過(guò)去長(zhǎng)期以來(lái)較為重視審慎監(jiān)管的實(shí)踐相一致。但在行為監(jiān)管方面則存在較多問(wèn)題，表現(xiàn)在，第一，立法位階較低，大多以部門規(guī)章，甚至是部門規(guī)范性文件的形式進(jìn)行規(guī)定，且規(guī)定較為繁雜，從體系上來(lái)看也不夠協(xié)調(diào);第二，監(jiān)管混亂、職責(zé)交叉，例如中國(guó)人民銀行和中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)都通過(guò)部門立法明確了自身對(duì)銀行業(yè)消費(fèi)者投訴工作的支持，區(qū)別在于中國(guó)人民銀行可直接受理消費(fèi)者投訴，而銀保監(jiān)會(huì)主要是對(duì)投訴處理工作進(jìn)行監(jiān)督，事實(shí)上這會(huì)造成監(jiān)管資源的浪費(fèi)或者監(jiān)管推諉，反而不利于消費(fèi)者權(quán)益保護(hù);第三，協(xié)調(diào)性不足，僅部分立法原則性地規(guī)定了應(yīng)與其他相關(guān)部門進(jìn)行協(xié)調(diào)，造成部門之間的立法缺乏一致性。從審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管的聯(lián)系來(lái)看，立法規(guī)定較為分散，審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管分別散見(jiàn)于不同位階或者同一位階的不同部門地規(guī)定之中，不利于執(zhí)法活動(dòng)的開(kāi)展。針對(duì)這些問(wèn)題，本文提出以下建議：第一，提升立法位階，系統(tǒng)總結(jié)部門規(guī)章和部門規(guī)范性文件，結(jié)合實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，將行為監(jiān)管制度上升到行政法規(guī)甚至是法律的層面;第二，調(diào)整優(yōu)化部門職責(zé)，在立法上理順監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)，可按照雙峰監(jiān)管理念進(jìn)行職責(zé)劃分，節(jié)約監(jiān)管資源;第三，綜合立法，可以考慮出臺(tái)金融監(jiān)管法或金融監(jiān)管條例，綜合規(guī)定審慎監(jiān)管和行為監(jiān)管制度并協(xié)調(diào)監(jiān)管機(jī)構(gòu)執(zhí)法銜接。

目前，我國(guó)正扎實(shí)推進(jìn)經(jīng)濟(jì)對(duì)外開(kāi)放，金融開(kāi)放是對(duì)外開(kāi)放的重點(diǎn)領(lǐng)域和復(fù)雜環(huán)節(jié)，因此，必須持續(xù)推進(jìn)金融監(jiān)管法治建設(shè)，同時(shí)，要加強(qiáng)國(guó)際合作，基于我國(guó)國(guó)情吸收國(guó)際先進(jìn)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，推動(dòng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

注釋：

①李曙光.金融法若干前沿問(wèn)題探討[J].中國(guó)應(yīng)用法學(xué)，2020（01）：20-34.

②鐘震，郭立.金融監(jiān)管“雙峰”理論與實(shí)踐的演進(jìn)脈絡(luò)及對(duì)我國(guó)的啟示[J].華北金融，2019（12）：16-20.

作者單位：山西財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院