近代德國社會保險制度的特征與啟示

王宏波

社會保險是以政府為主導(dǎo)、旨在解決人們因年老、疾病、意外傷害等情境下生活困境的一種制度安排。社會保險的主要項目包括養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、工傷保險等?，F(xiàn)代意義的社會保險起源于德國，目前已經(jīng)在世界上絕大多數(shù)國家普及。梳理和分析近代德國社會保險制度的起源、特征，既具有史學(xué)價值，也具有現(xiàn)實意義。

近代德國建立社會保險制度的動因

（一）近代德國社會保險制度的內(nèi)容

近代德國（ 由于德國在1871 年統(tǒng)一、德意志第二帝國建立之前，在歷史上長期處于分裂狀態(tài)，不存在地理意義和政治意義上的德國，因此本文所指的近代德國社會保險，指1871年至1918 年期間的德國社會保險）社會保險的項目主要包含疾病保險、工傷事故保險和傷殘與老年保險。1883 年，德國國會通過《疾病保險法》，保險對象是從事工業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)工人。 保險費由雇主承擔(dān)1/3，工人承擔(dān)2/3。法案還具體規(guī)定了參加保險者的權(quán)益：免費享受醫(yī)療；患病者從第三日起可以領(lǐng)取工資的50%，最長可以領(lǐng)取13 周；產(chǎn)婦可以獲得4 周的補助等。保險的運行沿用了以往疾病互助組織時期實施的由工人和雇主共同管理的做法。

1884 年，德國國會通過了《工傷事故保險法》，保險對象是從事工業(yè)生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)工人和收入在2000 帝國馬克以下的白領(lǐng)工人。保險費由雇主全額承擔(dān)。

1889 年，德國國會通過了《傷殘和老年保險法》，主要的保險對象是工業(yè)工人、農(nóng)業(yè)工人、 手工業(yè)雇傭者和公務(wù)員。保險費由雇主和雇工各負(fù)擔(dān)一半；年滿70 歲并繳納30 年以上養(yǎng)老保險費者可以領(lǐng)取老年保險津貼；申請領(lǐng)取殘疾保險金者必須由權(quán)威部門證明其確實失去工作能力，并繳足了5年保險費。由于國家對此項保險給予了補貼并為保險的運行兜底，該項保險法的運行由國家管理。

德國社會保險制度是由德皇威廉一世和宰相俾斯麥為代表的德意志第二帝國（1871-1918 年）的最高統(tǒng)治層主導(dǎo)實施的。1890 年，俾斯麥下臺，但德國的社會保險制度不僅延續(xù)了下來，而且得到了擴展和完善，主要體現(xiàn)在三個方面：一是保障對象進一步擴大。在俾斯麥時期，社會保險的保障對象已經(jīng)從起初的“藍(lán)領(lǐng)”工人擴展到公務(wù)員，到20 世紀(jì)初社會保險的保障對象進一步擴展到幾乎所有領(lǐng)域的雇傭勞動者。1911 年12 月20 日通過的《職員社會保險法》把介于工人（藍(lán)領(lǐng)工人）和公務(wù)員之間年收入在2000—5000 馬克之間的職員（白領(lǐng)工人），自定義為“中產(chǎn)階級”的這一群體納入社會保險的范圍。于是，職員保險成為與工人保險并列的社會保險體系。二是保障水平逐步提高。在養(yǎng)老保險方面，1900 年的新規(guī)定，把領(lǐng)取養(yǎng)老保險金的年齡從以前的70 歲降低到60 歲，把交納保險費的年限從30 年降到了24 年。在疾病保險中，1903 年規(guī)定，患者獲得補助的時間從13 周延長到26 周。三是將國家對社會保險的監(jiān)管擴展到所有保險種類。在工傷事故保險法通過的同一年，帝國社會保險辦公室成立。 該機構(gòu)是國家關(guān)于社會保險決策和監(jiān)管的最高機構(gòu)，它先是對工傷事故保險進行監(jiān)管，1889 年起對殘疾和老年保險進行監(jiān)管，1913年起對被視為最具“ 自我管理”經(jīng)驗和有長期實踐歷史的疾病保險進行監(jiān)管，以后擴大到其他社會保險領(lǐng)域。帝國社會保險辦公室一直存續(xù)到1945年，當(dāng)今聯(lián)邦德國的社會保險法院是其延續(xù)。

（二）近代德國建立社會保險制度的動因

1.傳統(tǒng)的社會保障方式失靈

圖/中新社

德國從1830 年代開始工業(yè)革命，和其他已經(jīng)開始或者完成工業(yè)革命的國家一樣，社會經(jīng)濟活動者中出現(xiàn)了依靠出賣勞動力、以工資為主要甚至唯一收入來源的工業(yè)雇傭勞動者。他們在因疾病、衰老等風(fēng)險暫時或永久失去勞動能力后的風(fēng)險問題的性質(zhì)發(fā)生質(zhì)的變化，由農(nóng)業(yè)社會的個人風(fēng)險轉(zhuǎn)變?yōu)榻Y(jié)構(gòu)性的社會風(fēng)險。這些雇傭勞動者同樣也面臨著只有工業(yè)社會才有的工傷事故風(fēng)險。不同于英法等國，其工業(yè)革命主要集中于紡織部門，德國工業(yè)革命主要集中在礦產(chǎn)業(yè)和冶金業(yè)等重工業(yè)部門，德國工人的風(fēng)險尤其是工傷事故的風(fēng)險突出。比如，在1871 年德國統(tǒng)一之前，在普魯士的采掘領(lǐng)域，1851—1860 年間，采掘工人因不幸事故而喪命者占0.177‰，1861—1870年間上升到0.227‰。煤礦工人的死亡率更高，在1861—1870年，因不幸事故而喪命者高達(dá)0.282‰。社會風(fēng)險需要社會保障成為德國社會經(jīng)濟發(fā)展的客觀需求。

但是，除個別企業(yè)為工人提供維持其基本生存水平的救濟性質(zhì)的保障措施的特例外，以追逐利潤為最高原則的企業(yè)主、資本家并不會主動出面為工業(yè)雇傭者提供風(fēng)險保障。例如，在疾病保障領(lǐng)域，到1874 年只有5%的人口有保障。德意志工人曾自發(fā)地建立起多種行業(yè)互助組織，向組織內(nèi)的成員提供風(fēng)險保障。但是，只有規(guī)模比較大的工礦企業(yè)才能夠建立互助組織，而且行業(yè)組織的參與人數(shù)不穩(wěn)定、保障水平低又不穩(wěn)定。上述情況客觀上要求建立一個由政府強制推行的社會保險制度，以替代傳統(tǒng)的以家庭保障為主、以教會或社區(qū)救濟為輔的保障方式。

2.維護社會穩(wěn)定

在德國工業(yè)革命時期，勞資關(guān)系緊張，工人的風(fēng)險保障問題被看作社會問題和政治問題。雇傭工人通過建立政治組織來維護自身的權(quán)益。相關(guān)資料顯示，在德意志第二帝國的國會選舉中，工人政黨所得的選票1871年為102000張，1874年猛增到352000 張。1875 年，成立于1863 年的德國第一個工人政黨全德工人聯(lián)合會和成立于1869 年的德國第一個馬克思主義政黨德國社會民主工人黨兩黨合并，成立德國社會主義工人黨（1890 年以后稱為德國社會民主黨）。統(tǒng)一后的德國工人政黨在帝國國會選舉中的選票數(shù)量和在國會中的議員數(shù)量快速增長。在1877 年議會選舉中，社會民主黨選票增加40%，達(dá)49 萬3千張，有12名議員。

工人政黨力量的增強，引起以帝國宰相馮·俾斯麥為代表的帝國統(tǒng)治階層的恐懼。他們把社會民主黨問題看作國內(nèi)戰(zhàn)爭問題和政權(quán)問題。他們一方面使用國家暴力機器鎮(zhèn)壓工人政黨，例如，1878 年開始實施《反對社會民主黨企圖危害治安的法令》，即“非常法”，限制工人政黨的發(fā)展。另一方面也考慮通過建立社會保險制度來緩解社會矛盾。俾斯麥認(rèn)為，社會保險制度可以使社會民主黨失去基礎(chǔ)，可以使工人忠于政府。他曾直言：要是沒有社會民主黨，要不是大批的人害怕它，我們迄今在社會改革上所做的有限進展也就不復(fù)存在了。

3.促進社會融合

1871 年德意志第二帝國建立之前，德國歷史上長期處于分裂狀態(tài)，其境內(nèi)大大小小的獨立政治實體曾經(jīng)達(dá)1000 多個，在1805年時還存在300多個。德意志第二帝國的建立是由普魯士王國對外通過王朝戰(zhàn)爭，排除阻礙統(tǒng)一的外部力量，對內(nèi)通過顯示其強大的統(tǒng)一意志和力量達(dá)到不戰(zhàn)而屈人之兵，實現(xiàn)統(tǒng)一之后建立的。帝國實行的是聯(lián)邦制，其境內(nèi)存在4 個王國、6 個大公國、5個公國、7 個親王國、4 個自由市、1 個帝國直轄區(qū)。這些帝國成員政體不一，不僅具有較充分的自主組織權(quán)，而且還具有相當(dāng)大的獨立性。在這種情況之下，促進德意志第二帝國的民族融合和社會融合，鞏固新建立國家的統(tǒng)一，實現(xiàn)國家的認(rèn)同感就顯得尤為重要。而社會保險不論繳費者的身份、民族、地位、性別的做法，社會保險本身的互助功能，社會保險的國家兜底原則，不僅使不同種族、身份、地位、區(qū)域的人之間實現(xiàn)互助，把社會“粘合”在一起，而且可以增強國家的認(rèn)同感。在這種情況下，德國政府把社會保險視作促進新民族國家融合和爭取工人階級支持的工具。

近代德國社會保險制度的主要特征

（一）以較好的經(jīng)濟條件為支撐

社會保險制度的建立與運行，需要具備政府財力的支撐。1870—1871年，在德國統(tǒng)一前的最后一場王朝戰(zhàn)爭——普法戰(zhàn)爭中，法國戰(zhàn)敗，德國從法國獲取了50 億法郎的戰(zhàn)爭賠款。這為社會保險制度提供了啟動資金和運行管理費。從德意志第二帝國建立到第一次世界大戰(zhàn)前，德國工業(yè)化迅猛發(fā)展，在“大約三十年的時間內(nèi)，德國經(jīng)歷了英國用一百多年才完成的事情——將一個農(nóng)業(yè)占統(tǒng)治地位的落后國家轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€現(xiàn)代高效率的工業(yè)技術(shù)國家”，工業(yè)生產(chǎn)提高了4.7倍，在世界工業(yè)總產(chǎn)量中的比重達(dá)到15.7%，僅次于美國，居世界第二位。同時，國家積累起較為雄厚的財富。從1880 年到第一次世界大戰(zhàn)前夕，帝國儲蓄銀行的存款增長了9 倍，達(dá)168 億馬克。到1913 年，整個帝國已有60%的人口達(dá)到了應(yīng)繳納個人收入所得稅的最低收入。這些無疑為社會保險制度的穩(wěn)定運行提供了最重要的物質(zhì)保障。

（二）保障水平適度

德意志第二帝國的社會保險制度與社會經(jīng)濟的發(fā)展水平基本相適應(yīng)。也就是說，在不對國民經(jīng)濟的發(fā)展造成消極影響的情況下，雇傭工人、雇主、政府三方都能夠承擔(dān)實施社會保險制度所需的負(fù)擔(dān)和成本。這主要體現(xiàn)在兩個方面，一是社會保險的保障水平限于生存保障。以國家唯一為之提供補貼的殘疾與老年保險為例，雖然法律規(guī)定國家為每位參保者提供50 帝國馬克的補助，但是到1900 年德國人的平均預(yù)期壽命仍然在50 歲以下，在1900—1910 年間只有27%的男性能夠活到法律規(guī)定的可以領(lǐng)取保險金的年齡70 歲。這意味著超過三分之二的參保者不到領(lǐng)取保險金的年齡就去世了，國家等于只為不到三分之一的參保者提供補貼。而且，該保險對每一個參加者年平均待遇支出較低，僅為155 帝國馬克。這種保障待遇根本不能補償工資的虧損，而僅僅是對生存安全提供的保障。再以疾病保險為例，起初對參加者的待遇是每年每人平均11.2 帝國馬克，而且參加者不到總?cè)丝诘?0%。同樣，該保險的保障水平也是以提供生存安全保障為標(biāo)準(zhǔn)。這樣的保障水平對經(jīng)濟和財政不構(gòu)成大的負(fù)擔(dān)。據(jù)統(tǒng)計，德國社會保險支出在國民生產(chǎn)總值中的比例，1885 年為0.3%，1890 年為0.5%，1895年為0.9%，1900 年為1.2%。社會保險支出占政府總支出的比例，1890 年為1.13%，1895年為2.08%，1900年為3.39%。

（三）社會保險的覆蓋群體、保險種類逐步擴展

近代德國社會保險覆蓋的群體先是產(chǎn)業(yè)工人，即藍(lán)領(lǐng)工人，繼而推廣到白領(lǐng)工人，后來推廣到其他行業(yè)的雇傭勞動者。相應(yīng)地，社會保險制度實施對象的類別和人數(shù)都經(jīng)歷了一個從小到大的過程。例如，工傷事故保險實施的第一年，即1885年，該保險覆蓋率在經(jīng)濟活動人口中的比例只有 18%，1890 是66%，1895 達(dá)到76%，1910 年才到達(dá)87%。從三大社會保險總覆蓋人口在總?cè)丝谥兴嫉谋壤矗?1885 年，參加三大社會保險的人數(shù)在總?cè)丝谥械谋壤挥?.8%，30年后的1915年才發(fā)展到42.8%，不到人口一半。而且，三大保險不是在同一時間開始實施的，而是如前文所述經(jīng)歷了逐步擴展的過程。最先實施的是疾病保險（1884 年），繼而是工傷事故保險（1885年），然后是殘疾和老年保險（1891 年）。第一個險種的實施時間與最后一個險種的實施時間間隔了7 年。德國社會保險的險種及覆蓋人群的漸進式推進方式，與不同社會群體的差異性風(fēng)險和對社會保險需求相適應(yīng)，也可以降低政府財政負(fù)擔(dān)及企業(yè)主的壓力。

近代德國社會保險制度的運行效果及啟示借鑒

從總體上看，近代德國的社會保險制度基本實現(xiàn)了制度設(shè)立者的初衷：在一定程度上緩解了以雇傭勞動者的風(fēng)險保障問題為核心的社會問題和社會矛盾， 國家意識得到強化， 政權(quán)和政治制度維持了大體的穩(wěn)定； 大體避免了德國在由農(nóng)業(yè)社會向工業(yè)社會劇烈轉(zhuǎn)型過程中可能引起的社會和帝國的劇烈動蕩， 在一定程度上協(xié)調(diào)了工業(yè)革命后社會兩大對立階級—— 資產(chǎn)階級與無產(chǎn)階級之間的對立關(guān)系，德國境內(nèi)階級矛盾相對趨于緩和，社會總體在表面上達(dá)到了“和諧”狀態(tài)。

目前，我國已經(jīng)建成了覆蓋城鄉(xiāng)不同群體、防范多種生存風(fēng)險的社會保險體系，但仍存在著許多亟待改進和完善之處。黨的十九大強調(diào)，按照兜底線、織密網(wǎng)、建機制的要求，全面建成覆蓋全民、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、權(quán)責(zé)清晰、保障適度、可持續(xù)的多層次社會保障體系。盡管近代德國與我國建立社會保險制度時的環(huán)境及制度安排存在著差異，但其做法和成果經(jīng)驗仍能夠為完善我國的社會保險制度提供諸多啟示和借鑒。

一是應(yīng)從社會保險制度的多功能性的視角，理解社會保險制度的價值與意義。目前，我國社會經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r較好，人民生活狀況明顯改善，覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系基本建立， 社會大局保持穩(wěn)定。但同時應(yīng)該看到， 人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾仍然突出，社會矛盾和問題交織疊加，一些人尤其是社會脆弱群體覺得沒有充分分享到社會經(jīng)濟發(fā)展的成果。德國的經(jīng)驗顯示，運行良好的社會保險制度能夠在很大程度上緩解及解決這些問題。我國有必要吸取這一經(jīng)驗，充分認(rèn)識社會保險制度的多功能價值，把建立和完善社會保險制度作為解決目前諸多社會問題的基礎(chǔ)政策工具之一。

二是應(yīng)著力提高社會保險制度的覆蓋面。社會保險是勞動者的法定權(quán)益，是防范和化解年老、疾病等風(fēng)險的重要制度。衡量社會保險制度成功與否的一個重要指標(biāo)是制度的覆蓋面。 近代德國社會保險制度的一個成功經(jīng)驗就是逐步提高覆蓋面。例如，在1885—1910 年的25 年期間，德國工傷事故保險的參保率從18 %提高到87 % ； 疾病保險的參保率從7 % 提高到51 % 。 從總的情況看， 我國各項社會保險覆蓋范圍不斷擴大， 基本實現(xiàn)了“ 應(yīng)保盡?！?。 但一些特殊群體的社會保險覆蓋率較低， 其中最典型的是進城農(nóng)民工。 目前我國農(nóng)民工參加社會保險的比例不足20 % ， 其中高齡農(nóng)民工、 低收入農(nóng)民工、 靈活就業(yè)農(nóng)民工、 個體工商戶、 私營企業(yè)農(nóng)民工的參保率更低。 他們在城市工作， 失去了農(nóng)村保障，面臨著工業(yè)風(fēng)險，卻不能享受社會保險的權(quán)利。在今后的改革中，應(yīng)加強政策的執(zhí)行力度并著力解決農(nóng)民工社會保險關(guān)系轉(zhuǎn)移接續(xù)困難等影響農(nóng)民工參保的制度因素。

三是應(yīng)建立與社會經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保險水平。

社會保險制度的效果，取決于保障水平的高低。但是，社會保險制度的保障水平并不是越高越好，如果超過了社會經(jīng)濟發(fā)展水平，就很難持續(xù)，也不利于激勵人們努力工作。近代德國在建立社會保險制度過程中覆蓋范圍的漸進性擴展和保障水平的適度性與漸進提高的方式，符合社會保險制度的規(guī)律，值得我們借鑒。目前，我國的突出問題是農(nóng)村居民社會保險水平太低。我國農(nóng)民的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平不足100 元，難以保障他們的老年生活，而且因為與城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金及機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金的巨大差異，農(nóng)民覺得受到了不公平對待。在今后的改革發(fā)展中，應(yīng)建立城鄉(xiāng)居民基礎(chǔ)養(yǎng)老金的正常增長機制，可以采取每年或每兩年對中央確定的基礎(chǔ)養(yǎng)老金標(biāo)準(zhǔn)進行調(diào)整。調(diào)整的幅度既要依據(jù)經(jīng)濟發(fā)展和物價變動的情況，也應(yīng)不低于城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金的增長幅度。