新《食品安全法實施條例》評述

何 暉，郭富朝*，郭澤穎

（1.華北電力大學人文與社會科學學院，北京 102206；2.北京科技大學文法學院，北京 100083；3.山西農(nóng)業(yè)大學動物科技學院，山西 太谷 030801）

社會治理是實現(xiàn)公共利益的活動，其目的是在特定的政策目標下，處理好政府、市場和社會的關(guān)系[1]，完善治理體系和提高治理能力是實現(xiàn)社會治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)[2]。食品安全治理現(xiàn)代化是社會治理現(xiàn)代化的重要組成部分，一方面，完善食品安全治理的制度體系，明確政府、企業(yè)、消費者等參與主體的角色地位和權(quán)利義務(wù)；另一方面，食品安全是全社會的“最大公約數(shù)”，通過制度激勵、引導和約束食品安全治理參與主體的行為，讓政府、市場、社會相互補充、高效運作，提高食品安全治理能力[3]，最終保障實現(xiàn)食品安全治理現(xiàn)代化[4]。

新《食品安全法實施條例》是在新的歷史條件下對《食品安全法》原則和制度的落實和細化，是我國食品安全法治建設(shè)的重大成果。

1 新《食品安全法實施條例》的修訂背景

1.1 黨中央國務(wù)院對食品安全高度重視

中國特色社會主義進入了新的時代，人民生活水平極大提高，社會主要矛盾轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾[5]。在新的歷史條件下，讓人民吃得安全尤為重要，食品安全工作的重要性凸顯。

習近平總書記強調(diào)，食品安全是民生工程、民心工程，是重大的政治問題、經(jīng)濟問題和公共安全問題，要按照“四個最嚴要求”，建立科學完善的食品安全治理體系[6]；黨的十九大報告明確提出實施食品安全戰(zhàn)略；黨的十九屆四中全會提出推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標[7]，無疑對食品安全工作提出了更高的要求；為落實食品安全黨政同責要求，強化食品安全屬地管理責任，健全食品安全工作責任制，2019年2月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《地方黨政領(lǐng)導干部食品安全責任制規(guī)定》[8]，這是第一部關(guān)于地方黨政領(lǐng)導干部食品安全責任的黨內(nèi)法規(guī)，無疑會對提高食品安全現(xiàn)代化治理體系和治理能力水平產(chǎn)生重大的作用；同年5月又發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》[9]，要求堅決貫徹以人民為中心的發(fā)展思想，嚴格落實“四個最嚴要求”，確保人民群眾“舌尖上的安全”。要堅持問題導向，集中力量回應(yīng)人民關(guān)切，建立食品安全風險防控協(xié)作機制。各級黨組織要切實提高政治擔當，將食品安全工作作為改善民生的重要內(nèi)容，嚴格落實黨政同責和屬地管理責任。要求到2020年，初步建立基于風險分析和供應(yīng)鏈管理的食品安全監(jiān)管體系，到2035年，基本實現(xiàn)食品安全領(lǐng)域國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

1.2 我國食品安全法制度體系日趨完善

目前，我國已經(jīng)形成以《食品安全法》為核心，由法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方性法律、地方性政府規(guī)章以及其他規(guī)范性文件構(gòu)成的食品安全制度體系。在法律層面，作為食品安全法律體系核心內(nèi)容的《食品安全法》2009年就已經(jīng)頒布并于2015年又做了重要修改，其他法律，如《產(chǎn)品質(zhì)量法》、《刑法》、《侵權(quán)責任法》等中都有大量與食品安全相關(guān)的法律規(guī)范。與此同時，和食品安全相關(guān)的司法解釋相繼出臺，如《最高人民法院、最高人民檢察院關(guān)于辦理危害食品安全刑事案件適用法律若干問題的解釋》（2013年）、《最高人民法院關(guān)于審理食品、藥品糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定》（2014年）、《關(guān)于審理食品安全民事糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（征求意見稿）業(yè)已發(fā)布，相信不久就會正式出臺，食品安全法律規(guī)范體系業(yè)已形成；在行政法規(guī)政府規(guī)章方面，在《中華人民共和國食品安全法實施條例》（2009年）、《國務(wù)院關(guān)于加強食品安全工作的決定》（2014年）等行政法規(guī)的基礎(chǔ)上[10]，近年來食品安全監(jiān)管部門先后出臺了15 部規(guī)章和多項制度規(guī)范，包括產(chǎn)品召回、食品安全標準、生產(chǎn)經(jīng)營許可、產(chǎn)品注冊備案、抽樣檢驗等各個方面，覆蓋食品安全監(jiān)管全過程的行政法規(guī)及規(guī)章體系基本建立。總之，我國已經(jīng)形成相對完善的保證食品安全的制度體系。

1.3 食品安全形勢依然嚴峻

在制度建設(shè)方面，食品安全標準體系建設(shè)與“四個最嚴要求”尚有差距，風險控制的基礎(chǔ)性工作機制不健全。有的食品領(lǐng)域由于制度建設(shè)不完善、行業(yè)門檻低，再加上有些經(jīng)營者唯利是圖、主體責任意識不強，導致違法成本低，而消費者維權(quán)成本高[11]。在監(jiān)管工作中，基層監(jiān)管力量和技術(shù)手段薄弱、制售假等問題依然存在，沒有足夠重視新業(yè)態(tài)、新資源潛在的風險，國際貿(mào)易帶來的食品安全問題加深。一些地方對食品安全工作定位不高，責任落實不到位，安全與發(fā)展的矛盾仍然突出。從食品安全問題的源頭上講，農(nóng)藥獸藥殘留問題、微生物和重金屬污染問題、添加劑使用問題等依然沒有得到有效根治[12]，環(huán)境污染對食品安全的影響逐漸顯現(xiàn)。上述一系列問題如果得不到有效解決，人民群眾的生命健康就得不到保障，會影響社會的安全穩(wěn)定，成為新時代社會與國家發(fā)展的明顯短板。

在上述背景下，原《食品安全法實施條例》[13]的部分規(guī)定已經(jīng)滯后，黨和政府新的決策部署需要從行政法規(guī)層面予以落實，食品安全法的一些原則和制度需要細化落實，實踐中新的突出問題和矛盾需要解決，為此，出臺了新《食品安全法實施條例》（以下稱《條例》）。

2 新《食品安全法實施條例》的主要亮點

《條例》在保持原有的章節(jié)框架不變的情況下，條文數(shù)量從原來的64 條增加到86 條，條文內(nèi)容進行了大幅修改，在堅持和落實《食品安全法》原則[14]的基礎(chǔ)上，補短板、強弱項。充分體現(xiàn)了堅持以人民為中心保障食品安全，堅持改革創(chuàng)新，貫徹“四個最嚴要求”，堅持問題導向，回應(yīng)人民關(guān)切的理念和原則。

2.1 落實“四個最嚴要求”

2.1.1 建立最嚴謹?shù)氖称钒踩珮藴?/p>

食品安全標準在食品安全中具有基礎(chǔ)性地位，在促進食品技術(shù)發(fā)展、提高產(chǎn)業(yè)競爭力、提高監(jiān)管水平、促進國際貿(mào)易等方面發(fā)揮著重要作用[15]。我國以食品安全風險評估制度為基礎(chǔ)[16]，已建立了以國家標準為主體，以行業(yè)標準、地方標準、企業(yè)標準為補充的四級食品標準體系[17]，目前我國已經(jīng)制定頒布食品安全標準1 200余項，涉及安全指標2萬余項[18]，這些食品安全標準都是強制性標準，而非推薦性標準[19]?！稐l例》按照建立最嚴謹食品安全標準的要求，針對我國食品安全標準制度存在的問題[20]，出臺了一些新的具有操作性的制度。

2.1.1.1 完善并推動實施國家標準規(guī)劃

《條例》要求食品安全監(jiān)督管理部門會同國務(wù)院衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政等部門制定食品安全國家標準規(guī)劃及其年度實施計劃，并要求將草案在網(wǎng)上公開征求意見。

2.1.1.2 完善地方標準管理制度

食品安全法規(guī)定，對地方特色食品，沒有國家標準的可以制定地方標準，且一旦國家標準出臺，地方標準即廢止?！稐l例》進一步要求，制定食品安全地方標準，應(yīng)當公開征求意見，并報國務(wù)院備案。如果發(fā)現(xiàn)該標準違反禁止性規(guī)定或國家標準的，應(yīng)當予以糾正。此外特殊食品（包括保健食品、特殊醫(yī)學用途配方食品和嬰幼兒配方食品）不屬于地方特色食品，不得對其制定食品安全地方標準。

2.1.1.3 完善企業(yè)標準管理

《條例》要求企業(yè)標準應(yīng)高于食品安全國家標準或者地方標準或與之一致。企業(yè)標準高于食品安全國家標準或者地方標準的，應(yīng)當報省級人民政府衛(wèi)生行政部門備案[21]。

2.1.1.4 強化食品原料、食品添加劑新品種和食品相關(guān)產(chǎn)品新品種管理

《條例》要求國務(wù)院主管部門及時公布新的食品原料、食品添加劑新品種和食品相關(guān)產(chǎn)品新品種目錄和相關(guān)國家標準。對既是食品又是中藥材的物質(zhì)目錄，主管部門應(yīng)當及時更新。

2.1.2 實施最嚴格的監(jiān)管

2.1.2.1 建立食品安全檢查員制度

食品鏈條的各個環(huán)節(jié)都有可能出現(xiàn)食品安全風險，食品安全監(jiān)管涉及大量復雜的跨學科的自然科學和社會科學知識。食品安全監(jiān)管領(lǐng)域需要建立一支專業(yè)化的隊伍以完成專業(yè)化的監(jiān)管[22]。2016年，《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》提出建立食品藥品檢查員職業(yè)化的目標。同年，《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》提出建立職業(yè)化檢查員隊伍。2017年，國務(wù)院印發(fā)“十三五”國家食品安全規(guī)劃，提出加快建立職業(yè)化檢查員隊伍。2019年，《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》明確要求建設(shè)職業(yè)化檢查隊伍。此次《條例》明確要求建立食品安全檢查員制度，強化檢查員考核培訓提高專業(yè)化水平。

2.1.2.2 建立嚴重違法生產(chǎn)經(jīng)營者黑名單制度

信用是市場主體安身立命之本。為強化信用監(jiān)管，《條例》要求國務(wù)院食品安全主管部門會同有關(guān)部門建立守信聯(lián)合激勵機制和失信聯(lián)合懲戒機制，建立嚴重違法生產(chǎn)經(jīng)營者黑名單制度，將食品安全信用與行業(yè)準入、融資、信貸、征信等相銜接。從而使守信者獲益，失信者受罰[23]。

2.1.2.3 完善食品安全監(jiān)管行刑銜接機制

《條例》使食品安全監(jiān)管行刑銜接機制[24]更具體，操作性更強，《條例》要求公安機關(guān)對食品安全違法行為進行調(diào)查時，如沒有犯罪事實或者立案偵查后認為只需要予以行政拘留的，應(yīng)當作出行政拘留的處罰決定；如認為不需要行政拘留但應(yīng)追究其他行政責任的，應(yīng)當及時將案件移送同級食品安全監(jiān)督管理等部門。

2.1.2.4 強化上級監(jiān)管部門對下級的監(jiān)督

此次對《條例》的修改加強了食品安全監(jiān)管上級對下級的監(jiān)督[25]。《條例》規(guī)定，地級市級以上食品安全監(jiān)管部門，可以對由下級人民政府食品安全監(jiān)管部門管轄的食品生產(chǎn)經(jīng)營者實施隨機監(jiān)督檢查，也可組織下級食品安全監(jiān)管部門實施異地監(jiān)督檢查；必要時，可以直接調(diào)查處理由下級管轄的食品安全違法案件，也可直接指定其他下級食品安全監(jiān)管部門調(diào)查處理。這樣既可以提高整個食品安全監(jiān)管體系的運行效率，有利于合理配置監(jiān)管力量，也可以破除地方保護對食品安全的影響，強化政府體系的內(nèi)部監(jiān)督。

2.1.2.5 明確行政處罰權(quán)限劃分要求

為實施最嚴格的監(jiān)管，落實最嚴厲的處罰要求，增強法律責任適用的統(tǒng)一性、嚴肅性、權(quán)威性，《條例》規(guī)定，食品安全監(jiān)督管理部門依法對違法者處以30萬元以上罰款的，由設(shè)區(qū)的市級以上人民政府食品安全監(jiān)管部門決定。罰款具體處罰權(quán)限由國務(wù)院食品安全監(jiān)管部門決定。

2.1.3 實施最嚴厲的處罰

2.1.3.1 細化列舉“情節(jié)嚴重”的情形

《條例》對《食品安全法》多個條文中規(guī)定的“情節(jié)嚴重”的情形進行了細化，列舉規(guī)定了屬于情節(jié)嚴重的6 種具體情形。包括違法行為涉及的產(chǎn)品貨值金額2萬元以上或者違法行為持續(xù)時間3 個月以上；故意提供虛假信息或者隱瞞真實情況；造成食源性疾病并出現(xiàn)死亡病例，或者造成30 人以上食源性疾病但未出現(xiàn)死亡病例等。在情節(jié)嚴重的情況下，對食品違法行為處以罰款時，應(yīng)當依法從重從嚴，這增強了《食品安全法》的可操作性和食品安全監(jiān)管的規(guī)范性。

2.1.3.2 落實“處罰到人”要求

企業(yè)違法實際上存在兩個違法主體，即企業(yè)和責任成員，企業(yè)成員的個人違法導致企業(yè)陷入違法境地，該企業(yè)成員也具有可歸責性。故出現(xiàn)了同時懲罰企業(yè)和企業(yè)成員的“雙罰制”的制度設(shè)計。“罰款到人”的目的在于[26]，在企業(yè)負責人對企業(yè)食品安全違法行為負有責任的情況下，對企業(yè)負責人進行一定力度的罰款，一方面是個人承擔法律責任的表現(xiàn)；另一方面可達到懲戒的效果，使其能夠真正履行自己的法律職責。如果僅僅對企業(yè)進行處罰還不能真正懲治違法行為的源頭，為此，黨中央國務(wù)院要求對于食品安全違法行為要處罰到人?！稐l例》規(guī)定，如果出現(xiàn)食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)有食品安全法規(guī)定的違法情形，除依法對食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)等單位給予處罰外，還可對單位的法定代表人、主要負責人等個人處以其上一年度從本單位取得收入的1 倍以上10 倍以下罰款，但其應(yīng)用僅限制于可能會存在故意實施違法行為、違法行為性質(zhì)惡劣，或者違法行為造成嚴重后果3 種情形中。

2.1.4 加強最嚴肅的問責

習近平總書記指出，食品安全既是“產(chǎn)”出來的，也是“管”出來的，歸根到底是“產(chǎn)”出來的。所以，《食品安全法》確立了食品生產(chǎn)經(jīng)營者承擔食品安全主體責任的原則，《條例》細化和強化了企業(yè)主體責任。

2.1.4.1 細化食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)主要負責人的食品安全責任

企業(yè)主要負責人負責企業(yè)經(jīng)營管理的重大決策，因此落實企業(yè)主體責任，必須抓住企業(yè)主要負責人這個“牛鼻子”，夯實其應(yīng)當承擔的責任，這也是落實“處罰到人”要求的應(yīng)有之義?！稐l例》要求企業(yè)主要負責人建立本企業(yè)的食品安全責任制，其責任主要包括：加強供貨者管理、進貨查驗和出廠檢驗、生產(chǎn)經(jīng)營過程管理、食品安全自查等。

2.1.4.2 明確食品安全管理人員的具體責任

《條例》要求企業(yè)的食品安全管理人員應(yīng)當協(xié)助企業(yè)主要負責人做好食品安全管理工作。食品安全管理人員應(yīng)具備相應(yīng)的食品安全法律、法規(guī)、標準和專業(yè)知識，具備食品安全管理能力。食品安全管理人員考核指南由國務(wù)院食品安全監(jiān)督管理部門制定、公布。

2.1.4.3 明確食品委托生產(chǎn)過程中委托和受托雙方的法律責任

針對近年來委托生產(chǎn)雙方法律義務(wù)責任不清晰、食品安全責任落實不到位的問題，《條例》要求如果委托第三方生產(chǎn)食品，應(yīng)當委托取得食品生產(chǎn)許可的生產(chǎn)者生產(chǎn)，并對其生產(chǎn)行為進行監(jiān)督，由委托企業(yè)對食品的安全負責。受托方有義務(wù)接受委托方的監(jiān)督，并對生產(chǎn)行為負責。

2.1.4.4 強化集中用餐單位食堂的食品安全責任

為防控集中用餐單位食品安全風險，《條例》規(guī)定學校等集中用餐單位的食堂要執(zhí)行原料控制、餐具飲具清洗消毒、食品留樣等制度，并依法定期開展食堂食品安全自查。承包經(jīng)營集中用餐單位食堂，應(yīng)取得食品經(jīng)營許可，并對食堂的食品安全負責。集中用餐單位應(yīng)當督促承包方落實食品安全管理制度并承擔管理責任。

2.1.4.5 強化輻照食品加工者的主體責任

針對輻照食品加工過程存在的風險，《條例》要求應(yīng)按照食品安全國家標準的要求對食品進行輻照加工，并對輻照加工食品進行檢驗和標注。

2.1.4.6 加強餐具飲具集中消毒服務(wù)單位的責任

《條例》要求餐飲企業(yè)委托餐具飲具集中消毒服務(wù)單位提供清洗消毒服務(wù)的，要查驗和留存集中消毒服務(wù)單位的營業(yè)執(zhí)照復印件和消毒合格證明，并對其保存期限作出明確規(guī)定。集中消毒服務(wù)單位要建立餐具飲具出廠檢驗記錄制度，如實記錄出廠餐具飲具的消毒日期和批號、使用期限以及委托方名稱等內(nèi)容，并對出廠檢驗記錄保存期限作出明確規(guī)定。消毒后的餐具飲具應(yīng)當在獨立包裝上標注單位名稱、聯(lián)系方式、消毒日期和批號等內(nèi)容。

2.1.4.7 強化網(wǎng)絡(luò)交易第三方平臺食品安全義務(wù)

為與《電子商務(wù)法》第25條銜接，條例強化了網(wǎng)絡(luò)交易平臺提供者的食品安全義務(wù)[27]，《條例》規(guī)定，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺應(yīng)當妥善保存入網(wǎng)食品經(jīng)營者的登記信息和交易信息?？h級以上食品安全監(jiān)管部可以要求網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺提供這些信息，網(wǎng)絡(luò)食品交易第三方平臺有義務(wù)按要求提供。食品安全監(jiān)管部門及其工作人員對這些信息負有保密義務(wù)[28]。

2.1.4.8 明確食品集中交易市場開辦者、食品展銷會舉辦者的報告義務(wù)

目前食品集中交易市場、食品展銷會不實行許可制。所以，為強化監(jiān)管、防控食品安全風險，《條例》規(guī)定了食品集中交易市場的開辦者、食品展銷會的舉辦者向縣級以上食品安全監(jiān)管部門的報告義務(wù)。

為強化食品安全的屬地管理責任。黨中央國務(wù)院在《地方黨政領(lǐng)導干部食品安全責任制規(guī)定》、《關(guān)于深化改革加強食品安全工作的意見》等文件中強調(diào)，地方各級黨委和政府對本地區(qū)食品安全工作負總責，要把食品安全作為一項重大政治任務(wù)來抓。各地主要負責人是本地區(qū)食品安全工作第一責任人，要求承擔起“促一方發(fā)展、保一方平安”的政治責任?！稐l例》進一步強化了地方政府屬地管理責任。

2.1.4.9 要求縣級以上人民政府加強食品安全監(jiān)管體制建設(shè)和能力建設(shè)

明確和強化了各級食品安全委員會的職責，國務(wù)院食品安全委員會負責分析全國食品安全形勢，研究部署、統(tǒng)籌指導食品安全工作，提出食品安全監(jiān)管的重大政策措施，督促落實監(jiān)管責任?？h級以上地方人民政府食品安全委員會按照本級人民政府規(guī)定的職責開展工作。

2.1.4.10 強化地方政府食品安全事故應(yīng)急管理責任

《食品安全法》規(guī)定，縣級以上地方人民政府依照規(guī)定和上級人民政府食品安全事故應(yīng)急預案以及本行政區(qū)域的實際，制定本行政區(qū)域食品安全事故應(yīng)急預案，并報上一級人民政府備案。為細化落實食品安全法的規(guī)定，《條例》要求縣級以上人民政府完善食品安全事故應(yīng)急機制，改善應(yīng)急裝備，搞好應(yīng)急物資儲備和應(yīng)急隊伍建設(shè)并加強應(yīng)急培訓和演練。

2.1.4.11 強化地方政府的食品安全無害化處理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)責任

為妥善處置不安全食品，并防止回流市場，《條例》要求縣級以上人民政府根據(jù)需要建設(shè)食品無害化處理和銷毀設(shè)施。食品生產(chǎn)經(jīng)營者可以按照規(guī)定使用這些設(shè)施對食品進行無害化處理或者予以銷毀。

2.1.4.12 明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府食品安全責任定位

為明晰鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處的食品安全責任，《條例》明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和街道辦事處對食品安全監(jiān)管部門的監(jiān)管工作應(yīng)支持、協(xié)助的責任定位。

2.2 強化食品安全風險防控基礎(chǔ)

2.2.1 完善農(nóng)業(yè)投入品的風險評估制度

《條例》完善了農(nóng)業(yè)投入品風險評估制度[29]，明晰了各方的職責?！稐l例》規(guī)定，國務(wù)院衛(wèi)生行政、食品安全監(jiān)督管理等部門發(fā)現(xiàn)需要對農(nóng)藥等農(nóng)業(yè)投入品進行安全性評估的，應(yīng)當向國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門提出建議。國務(wù)院農(nóng)業(yè)行政部門應(yīng)當及時組織評估，并向國務(wù)院相關(guān)部門通報評估結(jié)果。

2.2.2 健全食品安全風險監(jiān)測會商制度和風險監(jiān)測結(jié)果處置制度

關(guān)于風險監(jiān)測會商制度，《條例》要求縣級以上人民政府組織食品安全監(jiān)管等部門建立食品安全風險監(jiān)測會商機制，收集分析檢測數(shù)據(jù)，研判風險，出具食品安全風險監(jiān)測分析報告，報本級人民政府；縣級以上衛(wèi)生行政部門還應(yīng)將該報告同時報上一級人民政府衛(wèi)生行政部門。

關(guān)于風險監(jiān)測結(jié)果處置制度，《條例》要求如檢測報告表明存在食品安全風險，食品安全監(jiān)管等部門應(yīng)進一步調(diào)查，確認有必要通知相關(guān)食品生產(chǎn)經(jīng)營者的，應(yīng)當及時通知。接到通知的食品生產(chǎn)經(jīng)營者應(yīng)當立即進行自查，發(fā)現(xiàn)食品不符合食品安全標準或者有證據(jù)證明可能危害人體健康的，應(yīng)當依照食品安全法的規(guī)定停止生產(chǎn)、經(jīng)營，實施食品召回，并報告相關(guān)情況。

2.2.3 明確要求建立食品安全風險信息交流機制

《食品安全法》第二十三條規(guī)定了食品安全風險信息交流制度[30]，《條例》對此進行了細化，規(guī)定國務(wù)院食品安全監(jiān)管部門和其他有關(guān)部門之間建立食品安全風險信息交流機制，明確了食品安全風險信息交流的內(nèi)容、程序和要求。

2.2.4 建立食品安全事故分析制度

為總結(jié)食品安全事故發(fā)生教訓，總結(jié)事故處理經(jīng)驗，預防和控制食品安全事故的危害，《條例》要求國務(wù)院食品安全監(jiān)管部門會同國務(wù)院衛(wèi)生行政等部門定期對全國食品安全事故情況進行分析，完善監(jiān)管措施，以預防和減少事故的發(fā)生。

2.3 進一步落實全程控制原則

2.3.1 細化食品全程追溯要求

《條例》要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者建立食品安全追溯體系，如實記錄并保存進貨查驗、出廠檢驗等信息，保證食品可追溯。同時要求國務(wù)院食品安全監(jiān)管部門會同有關(guān)部門明確食品安全全程追溯的基本要求，指導食品生產(chǎn)經(jīng)營者通過信息化手段建立和完善食品安全追溯體系。食品安全監(jiān)管等部門應(yīng)當將針對特定人群的特殊食品以及其他食品安全風險較高或者銷售量大的食品的追溯體系建設(shè)作為其監(jiān)督檢查的重點。

2.3.2 建立冷藏冷凍食品貯存?zhèn)浒钢贫?/p>

針對實踐中冷凍肉品管理中存在貯存環(huán)節(jié)責任落實不到位、追溯鏈條不完整等問題，《條例》要求貯存、運輸對溫度、濕度等有特殊要求的食品，要具備保溫、冷藏或者冷凍等設(shè)備設(shè)施，并保持有效運行。非食品生產(chǎn)經(jīng)營者從事該項食品貯存業(yè)務(wù)的，應(yīng)當在取得營業(yè)執(zhí)照后及時向所在地縣級人民政府食品安全監(jiān)管部門備案。

2.3.3 強化貯存運輸環(huán)節(jié)食品安全管理

針對貯存、運輸環(huán)節(jié)管理薄弱的問題，《條例》要求食品生產(chǎn)經(jīng)營者委托貯存、運輸食品，要對受托方的業(yè)務(wù)能力進行審核，監(jiān)督受托方按照食品安全的要求貯存、運輸食品。受托方應(yīng)加強食品貯存、運輸過程管理，保證符合食品安全的要求。受托方要如實記錄委托方和收貨方的名稱、聯(lián)系方式等內(nèi)容。規(guī)定了記錄保存的法定期限。

2.4 完善和落實食品安全社會共治原則

在食品安全治理現(xiàn)代化的趨勢背景下，政府單一治理的模式顯然已經(jīng)落伍[31]，多元主體參與的社會共治模式成為必然選擇[32]。我國已將食品安全社會共治作為一項基本的原則寫入《食品安全法》，但缺乏操作性制度設(shè)計[33]，此次《條例》初步規(guī)定了食品安全社會共治的制度框架。

2.4.1 提高全體國民食品安全素質(zhì)

食品安全關(guān)乎每個人的生命健康，所以，《條例》要求將食品安全知識納入國民的素質(zhì)教育之中，提高全民的食品安全意識。

2.4.2 完善舉報獎勵制度，建立內(nèi)部舉報人制度

內(nèi)部舉報人制度，又稱公益告發(fā)制度[34]，是企業(yè)內(nèi)部知情人將企業(yè)違法犯罪信息告訴政府監(jiān)管部門，由政府依法進行查處的行為。不少國家都設(shè)立了公益告發(fā)制度[35]。英國的《公益披露法》、美國的《薩班斯法》和《多德弗蘭克法》、日本的《公益告發(fā)者保護法》均有類似的規(guī)定。公益告發(fā)可以督促公司的負責人合法經(jīng)營，避免因公司不法經(jīng)營而帶來的損失，又能提升員工通過監(jiān)控公司管理階層來參與公司治理積極性，進而使之成為維護公司、員工、投資者、消費者等利益相關(guān)者利益的有效途徑，故此堪謂公司社會責任的具體表現(xiàn)之一。從實證資料來看，公益告發(fā)在公司治理中的角色和價值確實越來越凸顯[36]。

實踐中很多嚴重違法行為都是由消費者或者內(nèi)部舉報人舉報，故《條例》規(guī)定，國家實行食品安全違法行為舉報獎勵制度，對舉報人予以獎勵。對舉報所在企業(yè)食品安全重大違法犯罪行為的，應(yīng)當加大獎勵力度。有關(guān)部門應(yīng)當對舉報人加強保護[37]。應(yīng)制定食品安全違法行為舉報獎勵辦法，對舉報獎勵資金應(yīng)納入各級人民政府預算。

2.4.3 實施信用聯(lián)合懲戒

信用是市場主體安身立命之本，為使失信者受到嚴厲處罰?！稐l例》要求國務(wù)院食品安全主管部門會同有關(guān)部門建立失信聯(lián)合懲戒機制，結(jié)合食品生產(chǎn)經(jīng)營者的失信記錄，制定嚴重違法生產(chǎn)經(jīng)營者黑名單，并與行業(yè)準入、融資、信貸、征信等相銜接[38]。

2.4.4 強化對編造散布虛假食品安全信息的懲戒

《條例》要求縣級以上食品安全監(jiān)管及相關(guān)部門發(fā)現(xiàn)單位或者個人違反《食品安全法》規(guī)定，編造、散布虛假食品安全信息，涉嫌構(gòu)成違反治安管理行為的，應(yīng)當將相關(guān)情況通報同級公安機關(guān)。

2.5 堅持問題導向，著力解決食品安全領(lǐng)域的突出問題

2.5.1 建立食品安全非法添加物質(zhì)“黑名單”制度

非法添加一直是食品安全的突出問題。近年來，各部門陸續(xù)公布了多批禁止添加物質(zhì)名單，比如工業(yè)酒精、吊白塊、三聚氰胺、蘇丹紅等，但這些規(guī)定還散見于各個時期的不同類型文件中，系統(tǒng)性、統(tǒng)籌性也不足。為此，《條例》明確要求建立非法添加“黑名單”制度。要求國務(wù)院食品安全監(jiān)管部門會同有關(guān)部門根據(jù)食源性疾病信息、食品安全風險監(jiān)測信息等，對添加的或可能添加的非食品用化學物質(zhì)等，制定名錄及檢測方法并予以公布?！稐l例》還細化制度規(guī)定，要求上述黑名單物質(zhì)不僅不能使用，還不得在食品生產(chǎn)、加工場所貯存這些物質(zhì)，以進一步消除隱患，體現(xiàn)“四個最嚴要求”。

2.5.2 確立補充檢驗項目和檢驗方法制度

隨著技術(shù)的進步，食品安全違法行為花樣翻新，現(xiàn)有的檢驗項目和檢驗方法難以適應(yīng)監(jiān)管需求。對此，《條例》規(guī)定國務(wù)院食品安全監(jiān)管部門可以制定補充檢驗項目和檢驗方法，以應(yīng)對在食品的抽樣檢驗、食品安全案件調(diào)查處理和食品安全事故處置中，以彌補新的情況下，食品安全標準和相關(guān)規(guī)定的缺失。

2.5.3 明確不得發(fā)布沒有資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)出具的檢驗信息

我國實行食品安全信息統(tǒng)一公布制度。但實踐中，一些主體隨意發(fā)布不具備法定檢驗資質(zhì)機構(gòu)的檢驗檢測信息，破壞了食品安全管理、認證認可管理秩序，損害食品行業(yè)企業(yè)的合法權(quán)益，也容易誤導消費者對食品安全問題的判斷。對此，《條例》規(guī)定，不得發(fā)布沒有資質(zhì)的食品檢驗機構(gòu)出具的食品檢驗信息，不得利用上述信息進行相關(guān)等級評定，欺騙、誤導消費者。在法律責任部分，《條例》規(guī)定，如違反上述規(guī)定，由縣級以上食品安全監(jiān)管部門處以責令改正、沒收違法所得、高額罰款，直至由公安機關(guān)依法給予治安管理處罰。

2.5.4 完善食品安全復檢制度

《食品安全法》確立了食品安全復檢制度。目前，國務(wù)院認證認可監(jiān)督管理、食品安全監(jiān)督管理、衛(wèi)生行政、農(nóng)業(yè)行政等部門分別于2011年和2013年共同公布了第一批104 家、第二批32 家、第三批56 家食品復檢機構(gòu)名錄。鑒于復檢機構(gòu)檢驗任務(wù)較重、復檢數(shù)量少且?guī)淼睦麧欇^低，而且存在法律爭端的風險，有些復檢機構(gòu)不愿意承擔復檢任務(wù)，這給食品生產(chǎn)經(jīng)營者合法權(quán)益的維護、監(jiān)督抽檢和執(zhí)法監(jiān)管都帶來不利后果。為此，《條例》規(guī)定復檢機構(gòu)無正當理由不得拒絕承擔復檢任務(wù)，并設(shè)定了法律責任，承擔法律責任的前提是復檢機構(gòu)無正當理由拒絕承擔復檢任務(wù)的，由縣級以上食品安全監(jiān)管部門給予警告的處罰。無正當理由1 年2 次拒絕承擔復檢任務(wù)的，撤銷其復檢機構(gòu)資質(zhì)并向社會公布。

2.6 在食品安全治理中貫徹法治原則

《食品安全法》要求構(gòu)建科學嚴格的監(jiān)管制度，《條例》繼續(xù)貫徹這一要求，并運用法治的邏輯和方式來破解食品安全難題，提升食品安全治理能力。

2.6.1 依法設(shè)立從輕減輕處罰條款，鼓勵企業(yè)主動消除或者減輕違法行為危害后果

法律的目的在于懲惡揚善。行政法治的重要目的是懲罰存在故意或者過失的具有社會危害性的違法行為。行政處罰法規(guī)定了過罰相當?shù)幕驹瓌t，要求設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當[39]。在依法嚴厲懲處故意違法和嚴重違法的背景下，《條例》依據(jù)過罰相當和懲罰與教育相結(jié)合的原則，規(guī)定如果食品生產(chǎn)經(jīng)營者依照食品安全法的規(guī)定停止生產(chǎn)、經(jīng)營，實施食品召回，或者采取其他有效措施減消了食品安全風險，未造成危害后果的，可以從輕或者減輕處罰。

2.6.2 合理確定符合食品安全標準但不符合企業(yè)標準的法律責任

企業(yè)生產(chǎn)的食品符合國家標準和地方標準，但不符合企業(yè)標準的法律責任問題[40]，實踐中爭議比較大。從實踐上看，企業(yè)標準中還包括一些非食品安全指標和企業(yè)自我管理要求，這些都不是食品安全標準的要求；從立法目的上講，國家鼓勵企業(yè)制定嚴于國家標準和地方標準的企業(yè)標準，如果對企業(yè)生產(chǎn)的符合食品安全國家標準和地方標準但不符合企業(yè)標準食品的行為予以處罰，在邏輯上講不通；從風險分析的角度講[41]，國家沒有將相關(guān)內(nèi)容納入國家標準，意味著政府還沒有將相關(guān)風險控制要求作為強制性義務(wù)，不具有食品安全危害性，就不應(yīng)當予以嚴厲行政處罰，但并不免除企業(yè)履行主體責任的義務(wù)，企業(yè)可以召回相關(guān)產(chǎn)品，也應(yīng)當按照消費者權(quán)益保護法的要求，履行相關(guān)消費者權(quán)益保護義務(wù)，如退貨、賠償?shù)?。對此，《條例》規(guī)定由縣級以上食品安全監(jiān)管部門給予警告，并責令停止經(jīng)營該食品，或責令食品生產(chǎn)企業(yè)改正。否則，沒收不符合企業(yè)食品安全標準的食品，并處以嚴厲罰款。

2.6.3 將“處罰到人”適用的情形予以限定

除依法處罰違法單位外，《條例》將“處罰到人”限定在故意實施違法行為、違法行為性質(zhì)惡劣、違法行為造成嚴重后果3 種情形上，防止“處罰到人”制度被濫用，進而與民法的代理制度和公司法法人財產(chǎn)獨立制度相沖突，破壞整個法律體系的協(xié)調(diào)。

3 食品安全治理現(xiàn)代化的新發(fā)展

3.1 食品安全治理的制度化

《條例》堅持以人民為中心，按照“四個最嚴要求”，以問題為導向，對食品安全法的相關(guān)原則和制度經(jīng)行了實化細化，把一些在食品安全監(jiān)管實踐中行之有效的措施上升為法律制度，使食品安全法律體系更加完善，提高了食品安全治理的制度化水準，在很多方面打通了食品安全法有效性的最后一公里，使食品安全的有效性真正落到實處，使黨的主張和人民意志在食品安全領(lǐng)域得以實現(xiàn)。

3.2 責任治理和風險治理并重

《條例》嚴格貫徹“四個最嚴要求”，用最嚴肅的問責強化責任治理，不僅嚴格經(jīng)營主體的食品安全責任，同時強調(diào)食品安全屬地管理責任，這種立體多維的責任配置，構(gòu)建了新時代食品安全治理體系的堅實架構(gòu)，體現(xiàn)了黨領(lǐng)導立法的強大政治優(yōu)勢。同時，加強食品安全風險防控基礎(chǔ)的一系列制度建設(shè)。這種責任治理和風險治理相并重的治理思路，既強調(diào)食品安全監(jiān)管制度的科學性又強調(diào)其政治性，在風險治理的基礎(chǔ)上強調(diào)管理者的政治責任，有利于風險治理責任的具體落實，能最大限度地防止食品安全風險變成對民眾對社會的實際傷害。

3.3 食品安全治理法治化

依法治國是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。同樣，食品安全治理，法治是根本?！稐l例》貫徹食品安全法構(gòu)建科學嚴格的監(jiān)管制度的要求，注重運用法治的思維和方式來解決食品安全中的難題，加強了食品安全治理的法治化?！稐l例》的出臺是食品安全法治建設(shè)的最新成果，是食品安全治理現(xiàn)代化的新發(fā)展，無疑會給整個社會的治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供經(jīng)驗和模板。

4 結(jié) 語

法律的生命在于實施，法律的權(quán)威也在實施。在新的時代，《條例》的實施必將在食品安全治理中顯示其制度意義、實踐意義和時代意義。它不僅能滿足食品安全監(jiān)管改革的需要，更能促進食品行業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，滿足人民日益增長的生活需要。在我國，黨的領(lǐng)導和社會制度的優(yōu)越性必將使食品安全治理邁向現(xiàn)代化。