論監(jiān)察留置執(zhí)行場所的完善

王 強(qiáng)

(華南師范大學(xué)法學(xué)院，廣州510006)

2018年3月20日，第十三屆全國人大第一次會議通過了《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)?！侗O(jiān)察法》規(guī)定：監(jiān)察機(jī)關(guān)對公職人員職務(wù)違紀(jì)違法及犯罪行為享有調(diào)查權(quán)，同時配套規(guī)定了談話、訊問、詢問、留置等12項調(diào)查措施。其中，留置是唯一的限制被調(diào)查人人身自由的措施，留置期限最長可達(dá)6個月①《中華人民共和國監(jiān)察法》第四十三條第二款：“留置時間不得超過三個月。在特殊情況下，可以延長一次，延長時間不得超過三個月。省級以下監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施的，延長留置時間應(yīng)當(dāng)報上一級監(jiān)察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。監(jiān)察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)采取留置措施不當(dāng)?shù)?，?yīng)當(dāng)及時解除。。留置“與刑事拘留及逮捕后的羈押對人身自由的剝奪具有相同的強(qiáng)度，但其期限卻大大超過刑事拘留及逮捕后的羈押期限”[1]。同時，《監(jiān)察法》對留置執(zhí)行場所的設(shè)置、管理、監(jiān)督等并未作出明確規(guī)定，只是要求按照國家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。目前，理論界對留置執(zhí)行場所的設(shè)置、管理、監(jiān)督等也眾說紛紜，沒有統(tǒng)一的觀點(diǎn)；同時，從試點(diǎn)至今，各地監(jiān)察委員會的實(shí)際做法也不盡相同。因此，為了規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的留置措施，保障被調(diào)查人的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)對監(jiān)察留置執(zhí)行場所進(jìn)行完善。本文在對監(jiān)察留置執(zhí)行場所現(xiàn)狀進(jìn)行考察分析的基礎(chǔ)上找出目前存在的問題，并提出完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所的構(gòu)想。

1 監(jiān)察留置執(zhí)行場所的現(xiàn)狀考察

自2016年11月我國開展監(jiān)察體制改革試點(diǎn)至今，監(jiān)察留置措施已經(jīng)實(shí)施了3年多。綜合相關(guān)報道與信息，筆者現(xiàn)對監(jiān)察留置執(zhí)行場所的現(xiàn)狀進(jìn)行如下考察及分析。

1.1 試點(diǎn)期間監(jiān)察留置執(zhí)行場所的設(shè)置情況

2016年11月，中共中央辦公廳印發(fā)了《關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開展國家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)方案》。部署在北京、山西、浙江3省(市)設(shè)立各級監(jiān)察委員會，從體制機(jī)制、制度建設(shè)上先行先試、探索實(shí)踐，為在全國推開積累經(jīng)驗(yàn)。這3省(市)在試點(diǎn)過程中對監(jiān)察留置執(zhí)行場所進(jìn)行了試驗(yàn)。

在試點(diǎn)過程，北京市監(jiān)察委員會采取在自行設(shè)立的基地中執(zhí)行監(jiān)察留置措施，據(jù)央視網(wǎng)2018年2月27日的報道，北京市通州區(qū)紀(jì)委監(jiān)委將被調(diào)查人留置在北京市紀(jì)委監(jiān)察局蟒山管理中心這一北京市紀(jì)委監(jiān)委設(shè)立的留置基地內(nèi)[2]。山西省監(jiān)察委員會也采取在自行設(shè)立的基地內(nèi)執(zhí)行監(jiān)察留置措施，不過基地名稱為“黨紀(jì)教育基地”[3]。浙江省監(jiān)察委員會則與北京市、山西省不同，采取以下兩種模式并行方式：一是把紀(jì)委辦理黨員違紀(jì)案件審查使用的原“兩規(guī)”場所作為留置執(zhí)行場所使用，管理主體是監(jiān)察委員會的案件管理室；二是把公安機(jī)關(guān)管理的看守所部分設(shè)施進(jìn)行改造，開辟成留置專區(qū)[4]。

1.2 部分地區(qū)監(jiān)察留置執(zhí)行場所的建設(shè)現(xiàn)狀

由于紀(jì)委監(jiān)察委員會工作的特殊性，很難在紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的官方網(wǎng)站上查詢到監(jiān)察留置執(zhí)行場所建設(shè)的相關(guān)信息以及監(jiān)察留置執(zhí)行場所所在地的信息。

筆者在中國政府采購網(wǎng)以“監(jiān)察留置”為關(guān)鍵字進(jìn)行檢索時，檢索到一些關(guān)于監(jiān)察留置執(zhí)行場所的采購信息，如麗水、寧波、固原等地的采購信息顯示留置執(zhí)行場所的建設(shè)、相關(guān)用品的采購由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，而大慶、九臺、三原等地則由紀(jì)委監(jiān)察委員會負(fù)責(zé)①信息來源于中國政府采購信息網(wǎng)，http：//www.ccgp.gov.cn/，2019年8月24日訪問。。這些信息對了解我國部分地區(qū)設(shè)置監(jiān)察留置執(zhí)行場所的情況有所幫助。

1.3 對我國監(jiān)察留置執(zhí)行場所現(xiàn)狀的分析

根據(jù)北京、山西、浙江3省(市)試點(diǎn)地區(qū)的監(jiān)察留置執(zhí)行場所現(xiàn)狀以及筆者通過中國政府采購信息網(wǎng)總結(jié)的部分地區(qū)監(jiān)察留置執(zhí)行場所現(xiàn)狀進(jìn)行分析，發(fā)現(xiàn)目前我國監(jiān)察留置執(zhí)行場所存在很多問題。首先，留置執(zhí)行地點(diǎn)不統(tǒng)一，有看守所，有紀(jì)委監(jiān)察委員會自行設(shè)置的基地，有紀(jì)委監(jiān)察委員會新建的留置專用場所；其次，留置執(zhí)行場所的管理機(jī)關(guān)不統(tǒng)一，有看守所，有紀(jì)委監(jiān)察委員會；最后，留置執(zhí)行場所的名稱不統(tǒng)一，有留置專區(qū)、留置執(zhí)行場所、黨紀(jì)教育基地、監(jiān)察委員會留置點(diǎn)、留置場所等。

如前所述，這些現(xiàn)實(shí)情況與我國推進(jìn)監(jiān)察留置規(guī)范化、法治化的目標(biāo)嚴(yán)重不符，所以完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所有著現(xiàn)實(shí)的急切需要。

2 完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所的意義

2.1 完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所利于保障人權(quán)

《中華人民共和國憲法》第三十三條第三款明確規(guī)定，國家尊重和保障人權(quán)。這表明我國已經(jīng)確立了人權(quán)保障的理念。監(jiān)察留置措施是一種長時間限制被調(diào)查人人身自由的措施。在監(jiān)察留置期間保障被調(diào)查人的人權(quán)，是衡量我國人權(quán)狀況的重要因素之一。對被調(diào)查人采取留置措施后，被調(diào)查人的留置場所、被留置后的生活保障、訊問地點(diǎn)等均成為評判留置措施是否符合人權(quán)保障要求的重要考量。特別是對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人“留置期間對人身自由利益的損害，既不能夠折抵刑罰，也不能夠獲得國家賠償”[5]。所以，完善監(jiān)察留置的執(zhí)行場所，建立統(tǒng)一的留置所、劃歸專門機(jī)關(guān)管理、配備相關(guān)配套措施是非常必要的。保障被調(diào)查人的人身權(quán)利，有利于貫徹保障人權(quán)理念。

2.2 完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所利于進(jìn)行權(quán)力制衡

權(quán)力制衡理論是在權(quán)力分立理論的基礎(chǔ)上發(fā)展起來的。該理論不僅要求通過權(quán)力分割達(dá)到靜態(tài)的制衡狀態(tài)，還要求給予每個部門一定限度的權(quán)力以便對其他部門的權(quán)力進(jìn)行直接控制，達(dá)到一種積極的控權(quán)[6]。監(jiān)察權(quán)作為人大監(jiān)督下的與行政權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)相平行的權(quán)力，除了要接受權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，還要與其他機(jī)關(guān)(如檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān))互相監(jiān)督與制約，以達(dá)到控權(quán)的目的。目前，監(jiān)察留置措施由監(jiān)察機(jī)關(guān)自己決定、自己執(zhí)行，雖達(dá)到了打擊國家監(jiān)察委員會外部貪腐的目的，但難以杜絕在權(quán)力幾乎不受約束的情況下的低效能與內(nèi)部貪腐的可能[7]?？梢?，完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所，將留置所劃歸其他機(jī)關(guān)管理，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督與制約，由留置所管理機(jī)關(guān)監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置執(zhí)行期間的調(diào)查行為，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，實(shí)現(xiàn)國家權(quán)力之間的制約與監(jiān)督。

2.3 完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所利于規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為

監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察留置措施采取自己決定、自己執(zhí)行的模式，執(zhí)行場所也大多由監(jiān)察機(jī)關(guān)自己管理。由于在留置期間的調(diào)查活動沒有其他機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督，僅靠監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查人員自律和內(nèi)部監(jiān)督，無法對調(diào)查活動實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，易導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)濫用職權(quán)，侵犯被調(diào)查人的合法權(quán)益。同時，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)擁有留置場所的管理權(quán)，被調(diào)查人被留置在留置執(zhí)行場所后的相關(guān)權(quán)利無法得到保障。這樣既不利于保障被調(diào)查人的權(quán)利，也不利于規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為。完善留置執(zhí)行場所，將留置執(zhí)行場所劃歸專門機(jī)關(guān)管理，嚴(yán)格監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的訊問過程，依法監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置場所內(nèi)的調(diào)查行為。既有利于依法保障被調(diào)查人的權(quán)利，更有利于規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為。

綜上，完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所，建立統(tǒng)一的留置所并交由其他機(jī)關(guān)管理在人權(quán)保障、權(quán)力制衡以及規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為等方面有著重要作用。所以，完善監(jiān)察留置留置執(zhí)行場所，既有著緊迫的現(xiàn)實(shí)需要，也有著深刻的理論意義和現(xiàn)實(shí)意義。

3 監(jiān)察留置執(zhí)行場所存在的問題

通過對監(jiān)察留置執(zhí)行場所現(xiàn)狀的考察，發(fā)現(xiàn)監(jiān)察留置執(zhí)行場所在目前的監(jiān)察實(shí)踐中存在一些需要解決的問題。

3.1 監(jiān)察留置執(zhí)行場所不統(tǒng)一

目前，監(jiān)察留置執(zhí)行場所存在的最大問題就是執(zhí)行場所不統(tǒng)一，監(jiān)察機(jī)關(guān)采用在看守所和原“兩規(guī)”場所并行的留置執(zhí)行模式。雖然一些地區(qū)已經(jīng)開始進(jìn)行建設(shè)統(tǒng)一的留置執(zhí)行場所，但目前在看守所和原“兩規(guī)”場所并行的留置執(zhí)行模式仍是最多的。這些監(jiān)察留置執(zhí)行場所在場所設(shè)施、訊問場地、生活保障上都存在不同?？梢?，無論是在看守所還是在原“兩規(guī)”場所執(zhí)行監(jiān)察留置都存在很大問題。

其一，在看守所執(zhí)行監(jiān)察留置沒有法律依據(jù)。在看守所留置被調(diào)查人是我國一些學(xué)者比較支持的做法，他們認(rèn)為在看守所留置可節(jié)約改革成本[8]，也可監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為[9]。但根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定：公安機(jī)關(guān)對于留置措施只有配合之責(zé)而無執(zhí)行之權(quán)①《中華人民共和國監(jiān)察法》第四十三條第三款：“監(jiān)察機(jī)關(guān)采取留置措施，可以根據(jù)工作需要提請公安機(jī)關(guān)配合。公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法予以協(xié)助?！?。同時，《看守所條例》也規(guī)定：看守所是羈押未決犯以及符合特定條件已決犯的場所?？词厮鶡o留置被采取留置措施的被調(diào)查人的權(quán)限②《看守所條例》第二條：“看守所是羈押依法被逮捕、刑事拘留的人犯的機(jī)關(guān)。被判處有期徒刑一年以下，或者余刑在一年以下，不便送往勞動改造場所執(zhí)行的罪犯，也可以由看守所監(jiān)管?！?。所以，在看守所執(zhí)行監(jiān)察留置措施沒有法律依據(jù)。雖然目前有一部分被采取留置措施的調(diào)查人在看守所開辟的留置專區(qū)內(nèi)留置，但這只是權(quán)宜之計，不能長久實(shí)行。

其二，在原“兩規(guī)”場所執(zhí)行監(jiān)察留置不符合法治要求。原“兩規(guī)”場所多為賓館、旅館等，缺乏正規(guī)的訊問場所及調(diào)查措施，更缺乏“中立第三方”的監(jiān)督，容易出現(xiàn)侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰被調(diào)查人的行為，無法保障被調(diào)查人的合法權(quán)利。又因原“兩規(guī)”場所不是正規(guī)的留置場所，在其中取得被調(diào)查人的口供是否具有合法性，也是比較難證明的問題。所以，在不符合留置規(guī)范的原“兩規(guī)”場所執(zhí)行監(jiān)察留置不符合現(xiàn)代法治的要求。

其三，留置執(zhí)行場所不統(tǒng)一會對一部分被調(diào)查人造成實(shí)質(zhì)上的不公[10]。目前，留置時間折抵刑期的方式與拘留、逮捕一致，③根據(jù)《中華人民共和國刑法》第四十一條、第四十四條、第四十七條的規(guī)定，判決之前先行羈押的，羈押一日折抵管制兩日，折抵拘役、有期徒刑一日。即“留置一日折抵管制二日，折抵拘役、有期徒刑一日”。不論在何處執(zhí)行的留置，都采用以上的方式折抵。但因原“兩規(guī)”場所多為賓館、旅店，在生活設(shè)施等方面上比看守所完善且舒適。若在看守所留置的被調(diào)查人與在原“兩規(guī)”場所留置的在刑期折抵上一樣，而在留置期間得到的待遇卻大不相同，這對于在看守所留置的被調(diào)查人造成了實(shí)質(zhì)上的不公。

3.2 監(jiān)察機(jī)關(guān)“同體監(jiān)督”的留置模式缺乏制約

目前，監(jiān)察機(jī)關(guān)對于留置措施采取自己決定、自己執(zhí)行的模式。公安機(jī)關(guān)和武警部隊雖然可以協(xié)助執(zhí)行留置措施，但沒有執(zhí)行的權(quán)限，更沒有監(jiān)督的權(quán)力。這就導(dǎo)致監(jiān)察機(jī)關(guān)在執(zhí)行留置措施中缺乏外部監(jiān)督。我國長期以來實(shí)行的偵押合一體制，導(dǎo)致看守所對偵查機(jī)關(guān)配合有余、監(jiān)督制約不足，產(chǎn)生了一系列的問題。“公安機(jī)關(guān)管轄看守所的管理體制橫亙其中，不僅無法對看守所進(jìn)行有效監(jiān)督，也無法對偵查機(jī)關(guān)變通濫用看守所職能的現(xiàn)象進(jìn)行徹底糾正?！盵11]國內(nèi)已有很大呼聲希望將看守所劃歸司法行政機(jī)關(guān)，以擺脫偵押合一體制，加強(qiáng)審前羈押的監(jiān)督。然而，監(jiān)察機(jī)關(guān)對留置措施仍采取“同體監(jiān)督”的體制，從試行的兩種模式來看，若在看守所開辟留置專區(qū)，公安機(jī)關(guān)可以介入相關(guān)的日常性管理，可以對監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動進(jìn)行較弱的外部監(jiān)督。若在原“兩規(guī)”場所執(zhí)行留置措施，對被調(diào)查人進(jìn)行管理的機(jī)關(guān)是監(jiān)察機(jī)關(guān)，在訊問流程、訊問時間以及生活保障等方面全部由監(jiān)察機(jī)關(guān)自行管理，其他機(jī)關(guān)無法起到監(jiān)督作用。相較之在看守所執(zhí)行審前羈押有駐所檢察官進(jìn)行監(jiān)督，監(jiān)察機(jī)關(guān)對監(jiān)察留置的“同體監(jiān)督”的模式到底能發(fā)揮多大作用，值得質(zhì)疑。

3.3 未將涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法和涉嫌犯罪的被調(diào)查人區(qū)別對待

根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)有權(quán)在法定條件下對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的被調(diào)查人采取留置措施。被留置人員涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)依法判處刑罰時，留置時間可依法折抵刑期。然而，對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人，在調(diào)查結(jié)束后，沒有做出任何規(guī)定對其采取的留置措施進(jìn)行補(bǔ)救或補(bǔ)償。同時，根據(jù)《監(jiān)察法》規(guī)定，對違法的公職人員受到的處分僅有警告、記過、記大過、降級、撤職、開除等政務(wù)處分。也就是說，對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的公職人員最高強(qiáng)度的處分，都沒有限制人身自由的留置措施嚴(yán)重，更無從談起折抵刑期。所以，對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法與涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人采取相同強(qiáng)度的留置措施，會造成實(shí)質(zhì)上的不公。因此，從公平的角度考慮，在對被調(diào)查人采取留置措施時，有必要對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法和涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人在留置強(qiáng)度、生活保障以及留置時間上加以區(qū)別對待。

3.4 監(jiān)察留置執(zhí)行場所相關(guān)配套措施不完善

目前，雖然監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)加強(qiáng)了監(jiān)察留置執(zhí)行場所的法治化進(jìn)程，但是相關(guān)配套措施仍不完善，特別是原“兩規(guī)”場所。

首先，由于原“兩規(guī)”場所多為賓館、旅店甚至民宅，缺少正規(guī)的訊問室，只能借助臨時搭建的簡易訊問措施對被調(diào)查人進(jìn)行訊問，缺乏嚴(yán)肅性，也無法起到震懾被調(diào)查人的作用，影響案件調(diào)查進(jìn)程與結(jié)果。其次，原“兩規(guī)場所”甚至看守所內(nèi)的留置專區(qū)在訊問時的同步錄音錄像系統(tǒng)、24小時監(jiān)控系統(tǒng)等配套設(shè)施都不是很完善，無法對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為的合法性提供有效證明。再次，監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制尚不完善，如駐所監(jiān)察官制度、對監(jiān)察留置的留置必要性審查制度等相關(guān)制度還沒有建立，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動的監(jiān)督較弱。

綜上，我國監(jiān)察留置執(zhí)行場所存在著留置執(zhí)行場所不統(tǒng)一、“同體監(jiān)督”、未將兩種情形的被調(diào)查人區(qū)別對待以及配套措施不完善等問題。這些問題影響監(jiān)察機(jī)關(guān)執(zhí)法的合法性、公信力，需要加以解決。

4 完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所的原則

目前，我國對于監(jiān)察留置執(zhí)行場所的相關(guān)規(guī)定較少，但并不意味著在完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所時就無章可循。

4.1 中立性原則

中立性原則是完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所的首要原則，也是目前要解決監(jiān)察留置執(zhí)行場所存在的“同體監(jiān)督”問題的重要原則。中立性原則是指留置執(zhí)行場所的管理機(jī)關(guān)在行使管理職權(quán)時應(yīng)當(dāng)在監(jiān)察機(jī)關(guān)與被調(diào)查人之間保持中立，不偏不倚。作為監(jiān)察留置執(zhí)行場所的管理機(jī)關(guān)，主要職責(zé)是看管被留置的被調(diào)查人，保障被調(diào)查人在被留置期間的基本生活需要和生命健康。一方面既不得幫助監(jiān)察機(jī)關(guān)對被調(diào)查人采取威脅、引誘、欺騙及其他非法方式獲取口供，也不得幫助被調(diào)查人阻礙監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)察調(diào)查活動、隱瞞事實(shí)真相。另一方面，既要為監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查案件事實(shí)真相提供便利，也要保障被調(diào)查人在調(diào)查期間的身體健康。所以，要求管理機(jī)關(guān)在監(jiān)察機(jī)關(guān)和被調(diào)查人之間要保持中立。

4.2 安全性原則

安全性原則是指監(jiān)察留置執(zhí)行場所的管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)保障留置執(zhí)行場所以及被采取留置措施的被調(diào)查人的安全。一方面，監(jiān)察機(jī)關(guān)查處的被調(diào)查人大多為國家公職人員，管理機(jī)關(guān)要做好安全防范措施，防止其同伙或利益相關(guān)方協(xié)助出逃甚至攻擊留置執(zhí)行場所的行為，保障留置執(zhí)行場所的安全，保障監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動平穩(wěn)安全進(jìn)行。另一方面，要采取相關(guān)措施保障被采取留置措施的被調(diào)查人的安全，防止其自殺自殘，保障被調(diào)查人的基本生活需要。同時也要發(fā)揮監(jiān)督作用，監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的訊問調(diào)查行為，防止監(jiān)察機(jī)關(guān)采取侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰等行為，對被調(diào)查人的身體造成傷害。

4.3 區(qū)別對待原則

區(qū)別對待原則是完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所的重要原則。區(qū)別對待原則是指監(jiān)察留置執(zhí)行場所的管理機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法與涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人分別留置且區(qū)別對待。涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人與涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，因其所觸犯的法律不同，得到的最終處罰措施也不同。涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人的最終處罰中不會有涉及限制人身自由的處罰，本應(yīng)與涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人采取不同的調(diào)查措施。但《監(jiān)察法》規(guī)定：在法定條件下對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法與涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人都采取留置措施。所以，在面對的調(diào)查措施相同情況下，在執(zhí)行上應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，可在留置時間、留置場所環(huán)境、生活設(shè)施等方面，對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人采取優(yōu)于涉嫌職務(wù)犯罪的措施。

5 完善監(jiān)察留置執(zhí)行場所的若干構(gòu)想

筆者結(jié)合我國拘留所、看守所、監(jiān)獄等場所的管理經(jīng)驗(yàn)及監(jiān)察調(diào)查實(shí)際，對留置執(zhí)行場所的完善提出相關(guān)構(gòu)想。

5.1 建立統(tǒng)一的監(jiān)察留置執(zhí)行場所

目前，監(jiān)察留置執(zhí)行場所不統(tǒng)一是監(jiān)察留置存在的一大難題，影響監(jiān)察留置法治化進(jìn)程。綜合監(jiān)察留置執(zhí)行場所存在的問題以及監(jiān)察留置實(shí)踐，筆者認(rèn)為我國應(yīng)當(dāng)建立統(tǒng)一的留置執(zhí)行場所——留置所，理由如下：

首先，建立留置所有法律依據(jù)。根據(jù)我國《監(jiān)察法》的規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以在特定條件下將涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的被調(diào)查人留置在特定場所。①《中華人民共和國監(jiān)察法》第二十二條：“被調(diào)查人涉嫌貪污賄賂、失職瀆職等嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，監(jiān)察機(jī)關(guān)已經(jīng)掌握其部分違法犯罪事實(shí)及證據(jù)，仍有重要問題需要進(jìn)一步調(diào)查，并有下列情形之一的，經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)依法審批，可以將其留置在特定場所。”但《監(jiān)察法》未對“特定場所”作出具體規(guī)定，所以，建立監(jiān)察留置執(zhí)行的“特定場所”——留置所，符合法律規(guī)定。

其次，建立留置所有先例可循和實(shí)踐基礎(chǔ)。國家為了關(guān)押受行政處罰的人建立了拘留所，為了羈押依法被逮捕、刑事拘留的犯罪嫌疑人和被告人以及余刑在一年以下的已決犯建立了看守所。以此為例，監(jiān)察權(quán)作為與行政權(quán)、司法權(quán)、檢察權(quán)平行的國家權(quán)力，國家為了留置被采取留置措施的被調(diào)查人而建立留置所是無可厚非的。此外，我國一些地區(qū)已經(jīng)開始建立統(tǒng)一的留置所，如長春市九臺區(qū)監(jiān)察委員會留置場所建設(shè)已完成招標(biāo)，正在建設(shè)中[12]。

再次，建立留置所利于規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動。建立留置所，設(shè)立正規(guī)的訊問室并配備同步錄音錄像系統(tǒng)等相關(guān)訊問配套措施。同時，將留置所交由其他機(jī)關(guān)管理，隔斷監(jiān)察機(jī)關(guān)對留置所日常管理的介入，有利于管理機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置所的調(diào)查行為進(jìn)行監(jiān)督，也有利于規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動。既防止了監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置場所訊問被調(diào)查人時采取威脅、引誘、欺騙及其他非法方式獲取被調(diào)查人口供或?qū)Ρ徽{(diào)查人進(jìn)行侮辱、打罵、虐待、體罰或者變相體罰，又保護(hù)了被調(diào)查人的合法權(quán)利。

工況1—2計算結(jié)果分析：工況1，混凝土強(qiáng)度及板厚按照設(shè)計取值，地下車庫底板回填土和頂板回填土同樣按照原設(shè)計要求考慮，結(jié)果表明,地下車庫整體無明顯上浮，且無明顯起拱現(xiàn)象.工況2，混凝土強(qiáng)度、底板和頂板厚度按照實(shí)測取值，結(jié)合現(xiàn)場工程實(shí)際發(fā)生情況，該工況不考慮地下車庫底板回填土和頂板回填土，結(jié)果表明,地下車庫出現(xiàn)整體上浮起拱現(xiàn)象，地下車庫底板最大起拱高度達(dá)250 mm，頂板起拱高度達(dá)238 mm.地下車庫底板最大彎矩為219 kN·m，柱端剪力為545 kN，地下車庫底板開裂，柱兩端發(fā)生剪切破壞.

最后，建立留置所是監(jiān)察留置實(shí)踐的現(xiàn)實(shí)需要。如前所述，目前我國監(jiān)察留置執(zhí)行場所的設(shè)置地點(diǎn)和名稱仍不統(tǒng)一，這與我國監(jiān)察體制改革的目標(biāo)以及用留置取代原“兩規(guī)”的初衷不符。建立統(tǒng)一的監(jiān)察留置執(zhí)行場所并統(tǒng)一命名為“留置所”是解決監(jiān)察留置實(shí)踐中留置執(zhí)行場所不統(tǒng)一的現(xiàn)實(shí)需要，也是推進(jìn)監(jiān)察留置規(guī)范化、法治化的需要。

綜上，建立統(tǒng)一的監(jiān)察留置執(zhí)行場所——留置所，符合法律規(guī)定、符合先例并且已有實(shí)踐。同時，還可規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動，保護(hù)被調(diào)查人的權(quán)利。可見，建立留置所“既有利于留置措施的規(guī)范化和合法化，也有利于監(jiān)察制度的完善和發(fā)展”[13]，有著緊迫的現(xiàn)實(shí)需要，是必要的，可行的。

5.2 留置所劃歸司法行政機(jī)關(guān)管理

留置所建成后由哪個機(jī)關(guān)進(jìn)行管理是建立留置所的又一大難題，監(jiān)察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)都有可能接管留置所，筆者從多方面考慮認(rèn)為留置所由司法行政機(jī)關(guān)管理較為適宜。

其一，司法行政機(jī)關(guān)具有管理羈押場所的經(jīng)驗(yàn)。司法行政機(jī)關(guān)管理著除秦城監(jiān)獄以外的全國所有監(jiān)獄，在罪犯看管、看管人員培養(yǎng)、罪犯教育等方面積累了豐富經(jīng)驗(yàn)，由司法行政機(jī)關(guān)管理留置所可以充分利用其在監(jiān)獄管理中的經(jīng)驗(yàn)，同時也節(jié)約了看管人員培養(yǎng)的成本。

其二，由司法行政機(jī)關(guān)管理留置所符合權(quán)力制衡的要求。司法行政機(jī)關(guān)作為獨(dú)立于監(jiān)察機(jī)關(guān)的行政機(jī)關(guān)，由其管理留置所，可以對監(jiān)察機(jī)關(guān)在留置所內(nèi)的調(diào)查活動進(jìn)行監(jiān)督，防止出現(xiàn)非法取證等違法違規(guī)調(diào)查行為，實(shí)現(xiàn)調(diào)查權(quán)與留置所管理權(quán)限的分離，避免監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力過于集中，實(shí)現(xiàn)權(quán)力間的制衡與監(jiān)督。監(jiān)察機(jī)關(guān)在訊問被調(diào)查人應(yīng)履行嚴(yán)格的法律手續(xù)，在訊問中司法行政機(jī)關(guān)對訊問過程進(jìn)行全程錄音錄像，有利于加強(qiáng)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督。此外，監(jiān)察機(jī)關(guān)雖然是反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)，但并不意味著監(jiān)察機(jī)關(guān)在行使調(diào)查權(quán)時不受監(jiān)督與制約。將留置所劃歸司法行政機(jī)關(guān)進(jìn)行管理，可增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的監(jiān)督，可防止反腐敗者的腐敗，讓監(jiān)察機(jī)關(guān)更好發(fā)揮其反腐敗的專責(zé)機(jī)關(guān)職能。

其三，公安機(jī)關(guān)沒有權(quán)限管理留置所。根據(jù)《監(jiān)察法》第四十三條第三款的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)對于監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的監(jiān)察留置措施只有協(xié)助的職責(zé)，沒有執(zhí)行的權(quán)力，更沒有權(quán)限管理留置所。此外，公安機(jī)關(guān)管理留置所也與其打擊違法犯罪、維護(hù)社會穩(wěn)定等職能不符。

其四，由司法行政機(jī)關(guān)管理留置所可以節(jié)約監(jiān)察力量，增強(qiáng)反腐敗能力。隨著監(jiān)察體制改革的不斷深入以及監(jiān)察委員會的成立，我國反腐敗的深度與廣度不斷增強(qiáng)。同時，“國家監(jiān)察委員會集中行使反腐職權(quán)和措施，既表現(xiàn)出對腐敗違法、犯罪打擊力度的加強(qiáng)，又表現(xiàn)出監(jiān)察范圍的擴(kuò)大，從而實(shí)現(xiàn)對行使公權(quán)力的工作人員的全覆蓋監(jiān)察”[14]。對此，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要更多的監(jiān)察力量去開展反腐敗工作，將留置所交由司法行政機(jī)關(guān)管理，可以使相關(guān)監(jiān)察人員從日常事務(wù)性管理抽身出來，投入到反腐敗的工作中，從而增強(qiáng)反腐敗的能力。

綜上，司法行政機(jī)關(guān)管理留置所，有助于發(fā)揮其羈押管理經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的權(quán)力制衡，緩解公安機(jī)關(guān)沒有權(quán)限的尷尬境遇，節(jié)約監(jiān)察力量，增強(qiáng)反腐敗能力。因此，由司法行政機(jī)關(guān)管理留置所是一個最優(yōu)的選擇。

5.3 涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法與涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人應(yīng)區(qū)別對待

監(jiān)察機(jī)關(guān)可在法定條件下對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法與涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人采取留置措施，但是相比涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人，涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人，其在人身自由的損害不能折抵刑期，也不能獲得國家賠償。所以筆者認(rèn)為在建立統(tǒng)一的留置所的基礎(chǔ)上，對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法與涉嫌職務(wù)犯罪的被調(diào)查人分別留置且區(qū)別對待。

首先，設(shè)置涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法被調(diào)查人留置區(qū)與涉嫌職務(wù)犯罪被調(diào)查人留置區(qū)，分別留置，分別管理。將兩種類型的被調(diào)查人分別留置，分別管理。一方面可以在留置區(qū)的設(shè)施、環(huán)境等方面上對涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人有所優(yōu)化，保護(hù)其相關(guān)權(quán)利；另一方面，可將涉嫌職務(wù)犯罪的案件的調(diào)查活動與其他調(diào)查活動相對區(qū)分，利于調(diào)查活動進(jìn)行。

其次，改善涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人留置區(qū)的設(shè)施、環(huán)境。在保證安全的前提下，改善涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人的留置區(qū)設(shè)施、環(huán)境，如增加單個房間面積、配備相對較好的舍內(nèi)設(shè)施等。

最后，適度增加涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人的自由活動時間。因?yàn)樯嫦訃?yán)重職務(wù)違法的被調(diào)查人沒有涉及犯罪，應(yīng)當(dāng)減輕對其人身自由的限制。在保證留置期間安全的前提下，適度增加其自由活動時間，并提供安全的自由活動場地。

5.4 完善留置所的相關(guān)配套措施

為了更好地加強(qiáng)留置所的管理和規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為，應(yīng)當(dāng)完善留置所的相關(guān)配套措施。

5.4.1 配備24小時監(jiān)控系統(tǒng)以及同步錄音錄像系統(tǒng)

監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查的案件為職務(wù)犯罪案件。被調(diào)查人多為公職人員，在被留置后可能因保護(hù)其他利益相關(guān)方或隱匿贓款而選擇自殘自殺。配備24小時監(jiān)控系統(tǒng)，對被調(diào)查人進(jìn)行24小時監(jiān)控，有利于防止被調(diào)查人出現(xiàn)自殺自殘行為，也有利于保證調(diào)查程序平穩(wěn)進(jìn)行。此外，為了防止監(jiān)察機(jī)關(guān)在訊問時采取非法取證或侮辱、打罵、體罰等行為，也為了防止在以后的司法程序中，被調(diào)查人翻供或誣陷監(jiān)察機(jī)關(guān)非法收集證據(jù)，應(yīng)當(dāng)在留置所的訊問室內(nèi)配備同步錄音錄像系統(tǒng)，對監(jiān)察機(jī)關(guān)的訊問等調(diào)查行為全程錄音錄像?！巴戒浺翡浵癫粌H方便監(jiān)察委員會工作的有效展開，更有利于監(jiān)督辦案人員規(guī)范執(zhí)法，有效保障被調(diào)查人的合法權(quán)益?！盵15]

5.4.2 建立駐留置所監(jiān)察官制度

為了監(jiān)督公安機(jī)關(guān)、司法行政機(jī)關(guān)刑事執(zhí)行，我國建立了完善的駐監(jiān)所檢察官制度，在實(shí)踐中取得了良好的監(jiān)督效果。所以，為了更好地監(jiān)督留置執(zhí)行情況，我們應(yīng)建立駐留置所監(jiān)察官制度。駐留置所監(jiān)察官對監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的留置措施進(jìn)行定期評估，既要對不適宜以及不應(yīng)當(dāng)再繼續(xù)留置的被調(diào)查人及時向案件偵辦部門提出意見，也要接受被調(diào)查人對案件偵辦部門采取的不合法的調(diào)查行為的控訴并提出處理意見。同時，監(jiān)督司法行政機(jī)關(guān)對留置所的管理行為，如發(fā)現(xiàn)違法違紀(jì)行為及時向有關(guān)部門提出建議或意見。

5.4.3 建立對監(jiān)察留置的留置必要性審查制度①筆者在2019年發(fā)表的論文對該制度表述為“對監(jiān)察留置的羈押必要性審查制度”，在這里為了將監(jiān)察留置措施與刑事司法的逮捕、拘留等措施進(jìn)行區(qū)分，在這里改稱為“對監(jiān)察留置的留置必要性審查制度”。

為了更好地規(guī)范監(jiān)察留置的實(shí)施，保障被調(diào)查人的權(quán)利，建立對監(jiān)察留置的留置必要性審查制度。由駐留置所監(jiān)察官負(fù)責(zé)具體實(shí)施，根據(jù)案件進(jìn)展情況及其他情形對監(jiān)察機(jī)關(guān)采取的留置措施定期評估、審查，提出處理意見，并受理被調(diào)查人提出的對留置措施的留置必要性審查的申請，根據(jù)案件調(diào)查的實(shí)際情況分別作出處理，實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督，規(guī)范監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為[16]。

6 結(jié)語

監(jiān)察留置措施作為限制被調(diào)查人人身自由的調(diào)查措施，其留置執(zhí)行場所必須也必然要統(tǒng)一。建立統(tǒng)一、規(guī)范的留置所并劃歸給相對中立的司法行政機(jī)關(guān)管理是監(jiān)察留置法治化、規(guī)范化的必然趨勢。將被調(diào)查人留置在由司法行政機(jī)關(guān)管理的留置所內(nèi)，監(jiān)察機(jī)關(guān)履行相關(guān)手續(xù)并在配備同步錄音錄像系統(tǒng)的訊問室里對被調(diào)查人進(jìn)行訊問，可以監(jiān)督監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查行為。由此取得的證據(jù)的真實(shí)性和合法性毋庸置疑，有利于監(jiān)察程序與刑事訴訟程序在證據(jù)方面的銜接。同時，由于司法行政機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為的監(jiān)督以及相關(guān)配套措施的完善，更有利于保護(hù)被調(diào)查人的權(quán)利。