論賦予監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)
——兼評全國人大常委會的《決定》

王春業(yè)

(河海大學(xué) 法學(xué)院，江蘇 南京 211100)

不久前，全國人民代表大會常務(wù)委員會做出了《關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定》(以下簡稱《決定》)，以決定的形式暫時解決了國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)權(quán)力的問題。(1)詳見《關(guān)于國家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，載http:// www.gov.cn/xinwen/2019-10/26/content_5445370.htm,2019年10月28日訪問。然而，作為我國行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機關(guān)，監(jiān)察機關(guān)到底應(yīng)不應(yīng)該被賦予一定的立法權(quán)限？如果要賦予其立法權(quán)，將遇到哪些障礙以及需要澄清哪些認(rèn)識上的誤區(qū)？如何賦予其立法權(quán)限？等等，這些都是隨著監(jiān)察制度的進一步實施而必然面臨的現(xiàn)實問題。這些問題不僅是立法上的問題，需要從法律上予以解決，而且也有許多理論問題需要研究，需要從法理上加以闡述，為監(jiān)察機關(guān)立法提供理論依據(jù)。當(dāng)下，對《監(jiān)察法》進行解讀、對監(jiān)察與司法銜接等問題研究的成果較多，而對監(jiān)察機關(guān)的立法權(quán)問題則關(guān)注較少。本文在論證監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)被賦予一定立法權(quán)的同時，也對全國人大常委會的《決定》進行一定的解讀，這在當(dāng)下是非常有價值的事情。

一、 賦予監(jiān)察機關(guān)以立法權(quán)的正當(dāng)性

對監(jiān)察機關(guān)進行立法賦權(quán)，是監(jiān)察制度深入實施的現(xiàn)實需要，對此，《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)》的說明(以下簡稱《決定草案說明》)對其必要性進行了闡述，認(rèn)為是“履行憲法法律職責(zé)所需要的職權(quán)和手段”。(2)詳見《關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉的說明》，載http:// www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/0f2ffd6c12df47a58f5dc3658d9c0329.shtml,2019年10月28日訪問。如果從理論上來分析，賦予監(jiān)察機關(guān)以立法權(quán)的正當(dāng)性至少應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在以下幾方面：

(一) 是監(jiān)察法律體系建設(shè)的需要

監(jiān)察作為一種國家制度，必須在法治化軌道上運行，必須具有健全的監(jiān)察法律體系。我國目前已經(jīng)制定了監(jiān)察法，這是監(jiān)察的基本法，是我國監(jiān)察工作的主要依據(jù)，但還不夠，監(jiān)察法仍然只是“一部對國家監(jiān)察工作起統(tǒng)領(lǐng)性和基礎(chǔ)性作用的法律”[1]，還需要一整套的法律規(guī)范，并由此形成完整的監(jiān)察法律體系。

一般而言，法律體系是以憲法為統(tǒng)帥、法律規(guī)范為骨干、行政法規(guī)、地方性法規(guī)共同構(gòu)成的一個體系。(3)例如，中國特色社會主義法律體系，是以憲法為統(tǒng)帥，以法律為主干，行政法規(guī)、地方性法規(guī)為重要組成部分，由憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等多個法律部門組成的有機統(tǒng)一整體。鐘顯林、李鐵主編：《中國特色社會主義法律體系概要》，中國民主法制出版社2014年版，第3頁。不僅國家在整體層面上有法律體系問題，而且在每個領(lǐng)域，也有一個相對自洽的法律體系。就監(jiān)察領(lǐng)域而言，目前，在憲法上，已經(jīng)規(guī)定了國家監(jiān)察體制，形成了與立法、行政、司法等相并列的治理結(jié)構(gòu)；在法律上，已經(jīng)有了監(jiān)察法作為基本法律。然而，由于我國的監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)徹底脫離了原來僅局限于對行政機關(guān)人員進行監(jiān)察的行政監(jiān)察體制，而成為具有獨立地位的國家監(jiān)察體制，監(jiān)察法律體系不再屬于行政監(jiān)察法的范疇，而是一個具有獨立地位的法律體系，原來的行政法規(guī)、地方性法規(guī)都已經(jīng)不再適用于新建立的監(jiān)察工作?！胺蓜?chuàng)新的過程是一個破舊立新的過程。法律創(chuàng)新是全面的創(chuàng)新，包括法律體系的重構(gòu)、法律內(nèi)容的創(chuàng)新、法律觀念的轉(zhuǎn)換、法律運行體制的改革”[2]?！爱?dāng)下，各級監(jiān)察委員會主要依據(jù)監(jiān)察法行使憲法賦予的監(jiān)察權(quán)，但這對于滿足重拳打擊職務(wù)違法犯罪的現(xiàn)實需求尚有差距?；诖?，建立監(jiān)察法為基礎(chǔ)的監(jiān)察立法體系勢在必行”[3]，需要專門建立具有我國特色的監(jiān)察法律體系，包括：已經(jīng)完成了的憲法、監(jiān)察法；正在進行的與監(jiān)察法相協(xié)調(diào)的相關(guān)法律的修改；(4)特別是對《刑事訴訟法》《檢察院組織法》《國家賠償法》等法律所進行的修改。今后更需要重點加強的是具體落實或細(xì)化《監(jiān)察法》條款的配套法律法規(guī)，需要更多的實施方面的法律法規(guī)。

然而，對監(jiān)察法律體系建設(shè)所需的法律規(guī)范由誰來具體制定？理論上講，最好由全國人大常委會以法律的形式來制定。然而，全國人大常委會不僅在時間和精力上難以勝任此種工作，而且對于監(jiān)察工作具體實踐中的事項做進一步細(xì)化性規(guī)定，國家權(quán)力機關(guān)則更難以勝任，因為國家權(quán)力機關(guān)很難對監(jiān)察工作有更為全面的了解，遠(yuǎn)沒有監(jiān)察機關(guān)自己更清楚。也就是說，從立法的操作性與可行性而言，監(jiān)察機關(guān)最了解監(jiān)察實踐所需要的法律規(guī)范。因此，由監(jiān)察機關(guān)作為立法主體來完善監(jiān)察法律體系更為合適，而國家權(quán)力機關(guān)最多只能在宏觀方面做出規(guī)定，對于日常工作方面的法律規(guī)范，應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機關(guān)來制定，國家權(quán)力機關(guān)加以立法監(jiān)督即可。就像行政管理領(lǐng)域中，由國務(wù)院和相關(guān)部委以行政法規(guī)或部門規(guī)章的形式來完善行政管理領(lǐng)域的法律規(guī)范一樣，由監(jiān)察機關(guān)來不斷完善監(jiān)察領(lǐng)域的配套法律規(guī)范體系，更具有現(xiàn)實針對性。為此，只有賦予監(jiān)察機關(guān)以一定的立法權(quán)，允許監(jiān)察機關(guān)對監(jiān)察工作制定具有法律約束力的細(xì)化的配套的法律規(guī)范，加強監(jiān)察法律規(guī)范的供給，才能實現(xiàn)監(jiān)察法律體系不斷完善的任務(wù)，并不斷促進我國監(jiān)察工作的法治化。

(二) 是監(jiān)察工作順利開展的需要

自監(jiān)察法實施后，我國已經(jīng)自上而下地建立了完整的監(jiān)察機關(guān)體系，包括國家監(jiān)察機關(guān)、省級監(jiān)察機關(guān)、設(shè)區(qū)的市級監(jiān)察機關(guān)、縣區(qū)級監(jiān)察機關(guān)，形成了一個較為龐大的監(jiān)察機關(guān)系統(tǒng)，對國家公職人員形成了監(jiān)察全覆蓋。為了使得監(jiān)察機關(guān)系統(tǒng)順利工作，國家監(jiān)察機關(guān)必然需要制定一些具體的工作規(guī)范，因為“監(jiān)察法中一些原則性表述需要進一步具體化”，(5)詳見《關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉的說明》，載http:// www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/0f2ffd6c12df47a58f5dc3658d9c0329.shtml，2019年10月28日訪問。而且現(xiàn)實如此復(fù)雜，新問題不斷出現(xiàn)，“法律規(guī)范對于應(yīng)規(guī)定之事項，由于立法者之疏忽未預(yù)見，或情況變更，致就某一法律事實未設(shè)規(guī)定時”[4]，需要國家監(jiān)察機關(guān)定期根據(jù)監(jiān)察工作的需要，發(fā)布新的規(guī)定和要求，以便規(guī)范各級監(jiān)察機關(guān)的工作。然而，一個必然面臨的問題是，作為國家監(jiān)察機關(guān)所制定的規(guī)范，其性質(zhì)是什么？僅僅是一般的規(guī)范性文件？(6)國家監(jiān)察委員會曾聯(lián)合中紀(jì)委出臺《國家監(jiān)察委員會管轄規(guī)定(試行)》等多部文件，由于國家監(jiān)察委員會沒有被賦予立法權(quán)，因此，對這些文件的定性就有不同看法。例如，安徽宿州市稱之為監(jiān)察系統(tǒng)文件，安徽淮南市稱之為業(yè)務(wù)文件。國家監(jiān)察機關(guān)所發(fā)布的這些規(guī)定和要求，如果僅僅停留在規(guī)范性文件的范疇，不使之具有法律上的效果，不具有法律拘束力，不僅難以達到對各級監(jiān)察機關(guān)約束的作用，而且也對監(jiān)察工作的嚴(yán)肅性造成破壞，不利于監(jiān)察制度常態(tài)化實施；如果僅僅是規(guī)范性文件，其法律效力不高，不僅對下級監(jiān)察機關(guān)難以具有約束力，而且對監(jiān)察機關(guān)之外的其他機關(guān)，也難以具有拘束力。一個系統(tǒng)要統(tǒng)合內(nèi)部要素，必須有命令發(fā)布機制，要有規(guī)則制定權(quán)，而監(jiān)察委員會對上無法反饋反腐立法的疏漏，對內(nèi)無法形成“上命下達”的整合，對外無法形成反腐策略的指導(dǎo)[5]。為此，只有賦予監(jiān)察機關(guān)一定的立法權(quán)，明確相關(guān)層次的監(jiān)察機關(guān)所制定的規(guī)范應(yīng)當(dāng)具有的法律層級和法律效力，才能確保其所制定文件的法律約束力，才有利于監(jiān)察工作的有序開展。

(三) 是被監(jiān)察人合法權(quán)益保護的需要

監(jiān)察法規(guī)定了監(jiān)察對象的范圍，對所有公職人員和有關(guān)人員進行監(jiān)察，(7)《監(jiān)察法》第15條規(guī)定的公職人員和有關(guān)人員包括：(一)中國共產(chǎn)黨機關(guān)、人民代表大會及其常務(wù)委員會機關(guān)、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院、中國人民政治協(xié)商會議各級委員會機關(guān)、民主黨派機關(guān)和工商業(yè)聯(lián)合會機關(guān)的公務(wù)員，以及參照《中華人民共和國公務(wù)員法》管理的人員；(二)法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機關(guān)依法委托管理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員；(三)國有企業(yè)管理人員；(四)公辦的教育、科研、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、體育等單位中從事管理的人員；(五)基層群眾性自治組織中從事管理的人員；(六)其他依法履行公職的人員。體現(xiàn)了監(jiān)察法“盡可能地拓寬公權(quán)力的外延，輔之以廣義公權(quán)力內(nèi)涵衍生出的多個監(jiān)察對象認(rèn)定要素，體現(xiàn)了監(jiān)察全覆蓋的立法導(dǎo)向”[6]。而監(jiān)察工作涉及公職人員和有關(guān)人員的違紀(jì)違法甚至犯罪的事項，涉及公職人員人身權(quán)、名譽權(quán)、未來前途的事情，“是對監(jiān)察對象的挑剔，往往具有否定性”[7]，不能不嚴(yán)肅，必須嚴(yán)格各環(huán)節(jié)和執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，必須在法治的范圍內(nèi)進行，不能有任何隨意性。為此，監(jiān)察法明確規(guī)定要“保障當(dāng)事人的合法權(quán)益”，并從多個方面規(guī)定了保護被監(jiān)察對象合法權(quán)益的具體措施。但這些規(guī)定都較為原則，不夠精細(xì)，需要監(jiān)察機關(guān)在實踐中不斷細(xì)化和落實。比如，就監(jiān)察對象的留置措施而言，就存在著使用強度未做區(qū)別規(guī)定、場所如何設(shè)置未明確、期限規(guī)定待完善、審批執(zhí)行解除規(guī)定待完善、外部監(jiān)督規(guī)定待完善、救濟規(guī)定待完善[8]等方面的不足，給監(jiān)察機關(guān)留有過大的裁量空間，如果對這個裁量空間不做限制，極有可能對被監(jiān)察對象合法權(quán)益造成損害。據(jù)統(tǒng)計，在監(jiān)察法中有十二處“需要”(8)監(jiān)察法中“需要”的表述達十三處，其中有一處與人民檢察院有關(guān)，其他十二處都與監(jiān)察機關(guān)有關(guān)。的表述，在給予監(jiān)察機關(guān)查處違法犯罪行為較大便利的同時，也為其濫用自由裁量權(quán)提供了可乘之機，可能出現(xiàn)某些辦案機關(guān)或辦案人員隨意解釋或濫用自由裁量問題，可能會使用一些不合法手段而損害被監(jiān)察人的合法權(quán)益。而且，即使被監(jiān)察對象確實存在違紀(jì)違法甚至犯罪情形，也要保護其合法權(quán)益，也要按照正當(dāng)程序進行調(diào)查處理。而這些，都需要通過完善各個工作環(huán)節(jié)的立法來實現(xiàn)。因此，從保護被監(jiān)察對象合法權(quán)益的角度，從完善監(jiān)察工作法律規(guī)范的考慮，必須賦予監(jiān)察機關(guān)以一定的立法權(quán)限，將監(jiān)察工作中比較成熟的做法在立法權(quán)限內(nèi)進行法治化，避免具體辦案機關(guān)或辦案人員的任意解釋或任意裁量，運用法治方式來達到對監(jiān)察權(quán)限制的目的，不因地區(qū)的不同而不同，不因辦案人的不同而不同，不因監(jiān)察對象的不同而不同，確保監(jiān)察機關(guān)的每一個行為都在法治范圍內(nèi)進行。

二、 賦予監(jiān)察機關(guān)以立法權(quán)的難點分析與問題辨析

(一) 法律規(guī)定上的缺失

立法權(quán)來自憲法、立法法等。然而，在這些法律中都難以找到有關(guān)監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)的影子。

首先，就憲法而言。憲法將監(jiān)察機關(guān)作為國家機構(gòu)之一進行了規(guī)定，但所規(guī)定的是監(jiān)察機關(guān)的設(shè)置、組成、任期等相關(guān)事宜，而沒有規(guī)定監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)問題，或沒有規(guī)定監(jiān)察機關(guān)對相關(guān)事項做出進一步規(guī)定的權(quán)力。盡管憲法不是關(guān)于立法權(quán)賦予的唯一規(guī)范，但值得注意的是，許多有立法權(quán)的機關(guān)，其立法權(quán)在憲法中都有所體現(xiàn)。例如，憲法中規(guī)定了全國人大及其常委會的法律制定權(quán)、國務(wù)院的行政法規(guī)制定權(quán)、省級權(quán)力機關(guān)和設(shè)區(qū)的市權(quán)力機關(guān)的地方性法規(guī)制定權(quán)、國務(wù)院部委的部門規(guī)章制定權(quán)以及民族自治地方的自治條例和單行條例制定權(quán)等。這說明憲法實際上是許多立法主體立法權(quán)的最初來源，一個機關(guān)是否具有立法權(quán)，往往也要通過憲法來體現(xiàn)。當(dāng)然，憲法不可能對立法權(quán)限問題做出過多過細(xì)的規(guī)定。然而，憲法中并沒有關(guān)于監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)的規(guī)定。

其次，就監(jiān)察法而言。監(jiān)察法是集組織法、行為法、程序法為一體的法律，對監(jiān)察組織、監(jiān)察行為、監(jiān)察程序等都做出了規(guī)定，規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)許多職責(zé)，特別是履行監(jiān)督、調(diào)查、處置的職責(zé)，但這種規(guī)定都是一些具體實施行為的職責(zé)，沒有做出規(guī)定的恰恰是監(jiān)察機關(guān)的立法權(quán)問題，沒有規(guī)定監(jiān)察機關(guān)任何形式的立法權(quán)限。而與監(jiān)察法相對應(yīng)的《人民法院組織法》《人民檢察院組織法》則分別對最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋權(quán)做出了明確規(guī)定。(9)《人民法院組織法》第18條規(guī)定，最高人民法院可以對屬于審判工作中具體應(yīng)用法律的問題進行解釋。《人民檢察院組織法》第23條規(guī)定，最高人民檢察院可以對屬于檢察工作中具體應(yīng)用法律的問題進行解釋。也就是說，在憲法沒有對兩高司法解釋權(quán)做出規(guī)定的情況下，通過具有憲法性文件性質(zhì)的相關(guān)組織法，明確賦予了兩高的司法解釋權(quán)。而監(jiān)察法則沒有規(guī)定監(jiān)察機關(guān)的立法權(quán)問題，不能不說是一個遺憾。

最后，就立法法而言。立法法是我國關(guān)于立法權(quán)最權(quán)威的法律，幾乎所有具有立法權(quán)的主體其立法權(quán)限都要在立法法中做出明確規(guī)定，也是有關(guān)立法權(quán)的最基本的法律。在該法中，既細(xì)化了憲法中已經(jīng)規(guī)定的相關(guān)主體的立法權(quán)問題，例如，進一步細(xì)化了全國人大及其常委會的立法權(quán)限、一定級別的地方人大及其常委會的立法權(quán)限、國務(wù)院制定行政法規(guī)的立法權(quán)限等；還規(guī)定了憲法中沒有明確規(guī)定的幾個主體的立法權(quán)及其權(quán)限，例如，規(guī)定了最高人民法院、最高人民檢察院的司法解釋的權(quán)力，規(guī)定了國家軍事機關(guān)制定軍事法規(guī)的權(quán)力，省級和設(shè)區(qū)的市地方政府的規(guī)章制定權(quán)等，使得立法主體和立法權(quán)限得到清晰地體現(xiàn)。可以說，所有具有立法權(quán)的主體，其立法權(quán)限都要在立法法中有所體現(xiàn)，否則，就不能行使立法權(quán)力，所制定的規(guī)范就不能進入我國法律淵源的范疇，就難以具有強制的法律效力。然而，立法法中卻沒有監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)限的任何表述。當(dāng)然，由于立法法制定較早，最新修改的文本也是2015年的，而監(jiān)察制度自2018年才正式建立，因此，立法法不可能對監(jiān)察機關(guān)的立法權(quán)問題做出規(guī)定。但有一點必須清楚，要使得監(jiān)察機關(guān)獲得一定的立法權(quán)限，必須在立法法中有所體現(xiàn)。

由于法律規(guī)定的缺失，也使得監(jiān)察機關(guān)的立法權(quán)限問題一直存在爭議和障礙。

(二) 監(jiān)察機關(guān)性質(zhì)與立法權(quán)的賦予

監(jiān)察機關(guān)能否獲得一定的立法權(quán)，不可避免地要考慮監(jiān)察機關(guān)本身的性質(zhì)問題，看其是否具有獲得立法權(quán)的可能性。當(dāng)然，對監(jiān)察機關(guān)性質(zhì)問題一直存有爭議，曾圍繞著監(jiān)察機關(guān)是否是司法機關(guān)展開討論，還一度被認(rèn)為是政治機關(guān)。(10)有文章指出，監(jiān)察委員會實質(zhì)上就是反腐敗工作機構(gòu)，是政治機關(guān)，不是行政機關(guān)、司法機關(guān)。在履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)過程中，始終堅持把講政治放在首位，綜合分析政治生態(tài)整體情況。詳見《積極探索實踐 形成寶貴經(jīng)驗 國家監(jiān)察體制改革試點取得實效——國家監(jiān)察體制改革試點工作綜述》，載http:// www.gov.cn/xinwen/2017-11/05/content_5237440.htm,2019年10月30日訪問。由此，監(jiān)察機關(guān)是政治機關(guān)的說法一度成為各界爭議的焦點問題。然而，政治機關(guān)到底是什么機關(guān)，這本身就存在多種解釋。如果從源頭上探討，政治機關(guān)的提法，最先出現(xiàn)在與軍事相關(guān)的工作中[9]，“政治機關(guān)是黨的工作機關(guān)，是政治工作的領(lǐng)導(dǎo)機關(guān)”[10]，是強調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)問題，由此，往往把政治機關(guān)與黨的機關(guān)聯(lián)系在一起，特別是在監(jiān)察與紀(jì)委合署辦公后，監(jiān)察機關(guān)是否屬于黨的機關(guān)序列，更是一頭霧水，而且在具體辦案中，又常常是紀(jì)監(jiān)聯(lián)合辦案的，更增加了對監(jiān)察機關(guān)性質(zhì)認(rèn)識的難點。對此問題，必須做出正確的辨析和澄清。

首先，監(jiān)察機關(guān)屬于國家機構(gòu)。有一點可以肯定，憲法將監(jiān)察機關(guān)定位為國家機構(gòu)，在憲法中專門列出一節(jié)進行規(guī)定。而作為國家機構(gòu)，其就應(yīng)該擁有一定的立法權(quán)。從憲法中所列舉的國家機構(gòu)中，(11)這些國家機構(gòu)為：全國人民代表大會及其常委會、中華人民共和國主席、國務(wù)院(包括國務(wù)院各部委)、中央軍事委員會、地方各級人民代表大會、地方各級人民政府、民族自治地方的自治機關(guān)、監(jiān)察委員會、人民法院、人民檢察院。除了現(xiàn)在的監(jiān)察機關(guān)沒有被賦予立法權(quán)外，其他國家機構(gòu)都擁有一定的立法權(quán)，即使作為軍事機關(guān)的中央軍事委員會，也擁有制定軍事法規(guī)和軍事規(guī)章的權(quán)力，而兩高則擁有司法解釋的權(quán)力。因此，無論監(jiān)察機關(guān)是政治機關(guān)還是其他什么性質(zhì)的機關(guān)，只要是國家機構(gòu)序列的，就應(yīng)該享有一定的立法權(quán)，不能因為將其定位為政治機關(guān)就否定其可以擁有一定的立法權(quán)。

其次，政治機關(guān)并不表明不能擁有立法權(quán)限。政治機關(guān)到底是一種什么樣的機關(guān)，實際上，對政治機關(guān)的界定也沒有那么神秘。習(xí)近平總書記在2018年7月對中央和國家機關(guān)推進黨的政治建設(shè)作出的重要指示中曾強調(diào)：“中央和國家機關(guān)首先是政治機關(guān)，必須旗幟鮮明講政治，堅定不移加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，堅持不懈推進黨的政治建設(shè)”；(12)詳見https:// www.chinanews.com/gn/2018/07-19/8572374.shtml,2019年10月3日訪問。不久前中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強和改進中央和國家機關(guān)黨的建設(shè)的意見》，再次提出“中央和國家機關(guān)首先是政治機關(guān)，必須旗幟鮮明講政治”。(13)詳見http:// www.gov.cn/zhengce/2019-03/28/content_5377892.htm，2019年10月20日訪問。從中可以看出，將中央和國家機關(guān)都定位為政治機關(guān)，包括全國人大及其常委會、國務(wù)院等也是國家機關(guān)，也當(dāng)然是政治機關(guān)，而具有立法權(quán)的機關(guān)都可以歸入到政治機關(guān)行列。因此，所謂的政治機關(guān)，實際上是強調(diào)其黨的政治建設(shè)，而并無其他特殊的含義，更不能因為將監(jiān)察機關(guān)定位為政治機關(guān)就否定其可以擁有立法權(quán)，因此，沒有必要糾結(jié)于此。

(三) 紀(jì)監(jiān)合署辦公與立法權(quán)的賦予

監(jiān)察機關(guān)與紀(jì)委合署辦公，這是監(jiān)察機關(guān)在成立時就確定了的機構(gòu)運作模式，“黨政合設(shè)、合署的組織形式是我國黨政機構(gòu)改革的一項重要內(nèi)容，也是一種具有中國特色的制度安排”[11]，而且這種合署是一種較為深入的合署。現(xiàn)實中，紀(jì)委與監(jiān)察機關(guān)實際上是一套人馬、兩個機構(gòu)，特別是監(jiān)察機關(guān)的主要領(lǐng)導(dǎo)都是由紀(jì)委領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任；在辦案過程中，往往是紀(jì)監(jiān)同時出現(xiàn)。中央紀(jì)委具有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)，可以制定黨內(nèi)法規(guī)，為此，有些人就主張，既然紀(jì)監(jiān)如此深度合署，就以黨內(nèi)法規(guī)的形式發(fā)布一些規(guī)范，(14)比如，2018年8月24日中紀(jì)委和國家監(jiān)委聯(lián)合印發(fā)的《國家監(jiān)察委員會特約監(jiān)察員工作辦法》、2018年4月16日中紀(jì)委與國家監(jiān)察委印發(fā)的《公職人員政務(wù)處分暫行規(guī)定》，就有人認(rèn)為是黨內(nèi)法規(guī)性質(zhì)。無需單獨賦予監(jiān)察機關(guān)以專門的立法權(quán)限。這種看法是不正確的。我們知道，盡管紀(jì)監(jiān)合署的程度比其他黨政合署的程度要緊密，但合署并不是合并，更不是由紀(jì)委合并了監(jiān)察機關(guān)，并不能否定監(jiān)察機關(guān)是一個單獨的國家機關(guān)，是一個獨立的國家機構(gòu)，兩者在法律地位和職能方面是各自獨立的，各有各的工作職責(zé)和要求，“監(jiān)委與紀(jì)委合署辦公，并不意味著規(guī)則及其實施的完全混同”[12]，與國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院一樣，監(jiān)察機關(guān)具有獨立的法律地位。某些事項在中央紀(jì)委制定了黨內(nèi)法規(guī)后，仍然需要監(jiān)察機關(guān)制定具有法律性質(zhì)的規(guī)范，因為兩者所針對的對象有所區(qū)別，其中，前者是針對全體黨員，而且黨規(guī)嚴(yán)于國法；而后者則針對全體公職人員，以實現(xiàn)國家監(jiān)察全覆蓋，兩者在對象范圍和嚴(yán)格性方面有較大區(qū)別。因此，不能以與紀(jì)委合署辦公為由而否定監(jiān)察機關(guān)獨立的法律地位，更不能因為中央紀(jì)委擁有黨內(nèi)法規(guī)制定權(quán)就以此否定賦予監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)的必要性。

三、 賦予監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)的實現(xiàn)路徑

(一) 明確具有立法權(quán)的監(jiān)察機關(guān)層級

在我國，監(jiān)察機關(guān)有不同的層級，從國家監(jiān)察機關(guān)到省級、市級、縣區(qū)級共四級，加上監(jiān)察機關(guān)向相關(guān)單位的派駐或派出的，數(shù)量和層級更為豐富和復(fù)雜。但對監(jiān)察機關(guān)賦予立法權(quán)時，不可能讓所有層級的監(jiān)察機關(guān)都擁有立法權(quán)，必須在監(jiān)察機關(guān)的層級上有所區(qū)別。對此，曾有不同的觀點。有學(xué)者認(rèn)為監(jiān)察立法權(quán)應(yīng)該在國家和省兩級監(jiān)察委員會之間予以配置，其中國家監(jiān)察委員會可以制定監(jiān)察法規(guī)，省級監(jiān)察委員會可以制定監(jiān)察規(guī)章，特別認(rèn)為“考慮到隨著監(jiān)察體制改革的深入，監(jiān)察立法供給不足日益凸顯，允許省級監(jiān)察委員會制定地方監(jiān)察規(guī)則也并非毫無意義”[13]；也有學(xué)者主張監(jiān)察立法權(quán)應(yīng)當(dāng)只賦予國家監(jiān)察委員會，但國家監(jiān)察委員會既可以制定監(jiān)察法規(guī)也可以制定監(jiān)察規(guī)章[14]。實際上，立法權(quán)到底設(shè)在哪一級，由立法主體所在系統(tǒng)的工作性質(zhì)和需要決定的。例如，權(quán)力機關(guān)和行政機關(guān)，立法權(quán)的賦予到了設(shè)區(qū)的市一級，而兩高的司法解釋權(quán)沒有下放到省級及以下的司法機關(guān)，軍事機關(guān)的立法權(quán)下放到軍兵種、軍區(qū)。

就監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)而言，根據(jù)需要，應(yīng)當(dāng)只設(shè)在國家監(jiān)察委員會，而無需下放，更不能像地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章那些下放到設(shè)區(qū)的市。對此，《決定》已經(jīng)予以明確，即只有國家監(jiān)察委員會擁有監(jiān)察法規(guī)制定權(quán)，其他層級的監(jiān)察機關(guān)沒有被賦予立法權(quán)限。從理論上來講，僅賦予國家監(jiān)察機關(guān)以立法權(quán)，其原因在于：第一，從維護監(jiān)察工作的嚴(yán)肅性來看，監(jiān)察工作涉及國家公職人員違法違紀(jì)的查處問題，對此類問題的把握標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)在國家層面，而不能允許下放到地方層面，地方層面只有執(zhí)行的工作，而不應(yīng)該有立法性的工作。第二，從確保監(jiān)察工作的全國統(tǒng)一性來看，監(jiān)察工作不像其他領(lǐng)域事項往往有地方特色，需要相關(guān)地方根據(jù)本地實際做出適合本地情況的規(guī)定，而監(jiān)察工作需要的是全國統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，由國家監(jiān)察機關(guān)擁有立法權(quán)，做出統(tǒng)一規(guī)定，各地執(zhí)行即可，無需各地再自行訂立規(guī)則，以保持監(jiān)察規(guī)范的統(tǒng)一性。第三，國家監(jiān)察機關(guān)的立法水平較高，更能滿足監(jiān)察工作的立法要求，而其他層級的監(jiān)察機關(guān)如果在具體辦案過程中對立法方面有新的需求，可以通過向國家監(jiān)察機關(guān)請求或請示的方式加以解決。

(二) 明確監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)的范圍

根據(jù)《憲法》第124條第4款規(guī)定，“監(jiān)察委員會的組織和職權(quán)由法律規(guī)定”，對這句話可從以下幾方面理解：一是如果要賦予監(jiān)察機關(guān)以立法權(quán)限，必須由法律進行規(guī)定，而不能由監(jiān)察機關(guān)自然獲得；二是關(guān)于組織和職權(quán)方面的事項，只能由法律做出規(guī)定，而不能以其他規(guī)范加以規(guī)定。由于法律是由全國人大及其常委會制定的，因此，也就排斥了監(jiān)察機關(guān)對此類事項立法創(chuàng)設(shè)的權(quán)限。也就是說，對于組織的設(shè)立以及監(jiān)察機關(guān)職權(quán)的設(shè)定，屬于法律保留的事項，不屬于監(jiān)察機關(guān)的立法事項，監(jiān)察機關(guān)不能對關(guān)于監(jiān)察組織和職權(quán)方面的事項做出設(shè)定，不能增加或減少其職權(quán)。

監(jiān)察機關(guān)的立法事項應(yīng)當(dāng)是對監(jiān)察法相關(guān)內(nèi)容的細(xì)化和相關(guān)條款的解釋，使之更具有操作性。對此，《決定》做了如下表述，即：“為了執(zhí)行法律的規(guī)定需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項”“為了履行領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會工作的職責(zé)需要制定監(jiān)察法規(guī)的事項”。(15)詳見《關(guān)于國家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，載http:// www.gov.cn/xinwen/2019-10/26/content_5445370.htm,2019年10月28日訪問。本人認(rèn)為，當(dāng)下，主要對以下事項進行細(xì)化規(guī)定：一是對監(jiān)察職權(quán)做出具體細(xì)化。監(jiān)察法對監(jiān)察機關(guān)的職責(zé)已經(jīng)做出了明確規(guī)定，尤其是《監(jiān)察法》第四章規(guī)定了監(jiān)察機關(guān)的權(quán)限，主要是監(jiān)督、調(diào)查、處置，這些權(quán)力又可以細(xì)分為談話、訊問、詢問、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗檢查、鑒定、留置等措施，以及必要時的限制出境、通緝等措施。監(jiān)察機關(guān)需要對這些職權(quán)的含義做出準(zhǔn)確界定，并將其與其他相關(guān)概念做出區(qū)分。二是對監(jiān)察對象的范圍做出進一步明確。盡管《監(jiān)察法》已經(jīng)對監(jiān)察對象做出列舉式的規(guī)定，但現(xiàn)實中仍存在許多爭議和認(rèn)識上的差異。比如，對于高校普通教師是否屬于監(jiān)察對象，一直存在不同看法，各地也存在不同做法。為此，需要對監(jiān)察法的監(jiān)察對象做出明確界定，做出細(xì)化解釋，防止范圍過于擴大或縮小或任意解釋的現(xiàn)象。三是對監(jiān)察職權(quán)行使的程序做出細(xì)化。《監(jiān)察法》第五章專門規(guī)定了監(jiān)察程序，在這些監(jiān)察程序中，除了直接與職權(quán)相關(guān)的程序外，還有其他更多的程序問題。就前者而言，比如，在談話方面，需要對談話的場所、談話的要求、談話的記錄、談話中需要注意的事項等做進一步細(xì)化，使之具有更強操作性，并對各地不同做法進行統(tǒng)一和規(guī)范；就后者而言，監(jiān)察程序還包括監(jiān)察公開制度、證據(jù)審查制度、回避制度、公眾參與制度、聽取被監(jiān)察對象陳述申辯制度、“屬地管轄”與“屬人管轄”相協(xié)調(diào)問題等。對此，都需要監(jiān)察機關(guān)依法做出細(xì)化或制定實施細(xì)則，或做出補充性規(guī)定，以便優(yōu)化監(jiān)察程序。四是監(jiān)察與司法相銜接問題。如何實現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)與檢察機關(guān)、審判機關(guān)工作的銜接，實現(xiàn)監(jiān)察職能與檢察監(jiān)督職能、審判職能的協(xié)調(diào)配合，成為一個新的課題。就刑事銜接而言，其中就涉及監(jiān)察管轄與刑事管轄的銜接、監(jiān)察立案與刑事立案的銜接、調(diào)查措施與偵查措施的銜接、留置措施與刑事強制措施的銜接、監(jiān)察證據(jù)與刑事訴訟證據(jù)的銜接轉(zhuǎn)換等[15]。五是對監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部管理問題做出規(guī)定。主要是監(jiān)察系統(tǒng)內(nèi)工作方式、監(jiān)察機關(guān)內(nèi)部管理與考核、監(jiān)察機關(guān)信息化建設(shè)等問題。

(三) 明確監(jiān)察機關(guān)的立法方式

目前，《決定》只規(guī)定國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)這一種形式，但從長遠(yuǎn)來看，進一步豐富國家監(jiān)察委員會立法權(quán)行使的方式也勢在必行。

國家監(jiān)察機關(guān)的立法可采取兩種方式：一是采取立法機關(guān)通常的制定立法文本的方式制定監(jiān)察法規(guī)；二是借鑒兩高司法解釋的方式做出監(jiān)察解釋。

就監(jiān)察機關(guān)制定監(jiān)察法規(guī)這種制定立法文本的方式而言，是因為在監(jiān)察工作中，有許多事項需要進一步細(xì)化、需要做出統(tǒng)一明確規(guī)定，由國家監(jiān)察機關(guān)以成文規(guī)范的形式進行立法，更具有明晰性、體系化特點，而且也更能夠建立健全監(jiān)察領(lǐng)域的法律法規(guī)體系。此類監(jiān)察立法的名稱，稱之為監(jiān)察法規(guī)，正如國務(wù)院制定的稱之為行政法規(guī)，軍事委員會制定的稱之為軍事法規(guī)一樣，監(jiān)察法規(guī)可以較好體現(xiàn)監(jiān)察機關(guān)立法的特性。監(jiān)察法規(guī)在效力等級上僅次于法律。其立法程序(16)《決定》只是規(guī)定了“應(yīng)當(dāng)經(jīng)國家監(jiān)察委員會全體會議決定，由國家監(jiān)察委員會發(fā)布公告予以公布”，但沒有對具體程序做出規(guī)定?？梢员日掌渌愃频牧⒎ǔ绦?，特別是國務(wù)院行政法規(guī)的制定程序，具體可以包括：一是立法規(guī)劃，對將進行立法的事項提前進行規(guī)劃，立法規(guī)劃要征得國家權(quán)力機關(guān)的同意；二是立法起草，可以由具體業(yè)務(wù)部門進行起草，或交由第三方進行起草；三是在監(jiān)察機關(guān)系統(tǒng)內(nèi)廣泛征求意見，因為各級監(jiān)察機關(guān)最了解監(jiān)察工作所需要的規(guī)范，要采取多種形式收集意見和建議，并充分吸收；四是由國家監(jiān)察委員會全體會議討論、審議和通過，并對外公布。

就監(jiān)察機關(guān)以監(jiān)察解釋方式進行立法而言，是因為監(jiān)察機關(guān)的工作方式與兩高在許多方面具有相似之處，特別是在處理具體案件過程中遇到疑難問題時，需要盡快并有針對性地得到解決，而采取監(jiān)察解釋方式，針對具體問題直接答疑或批復(fù)、批示，更具有現(xiàn)實針對性，更有利于及時解決問題，也為此后類似問題的解決提供參照。監(jiān)察解釋的方式可以有效避免通常文本制定時間過長、難以適應(yīng)監(jiān)察工作現(xiàn)實需要的弊端。監(jiān)察解釋的制定程序，可以借鑒兩高司法解釋的制定程序，(17)關(guān)于兩高司法解釋的程序，分別由《最高人民法院關(guān)于司法解釋工作的規(guī)定》(法發(fā)〔2007〕12號)和《最高人民檢察院司法解釋工作規(guī)定》(2019年3月20日第二次修訂)中做出了規(guī)定，盡管在程序的表述上所區(qū)別，但本質(zhì)內(nèi)容基本相同，都要經(jīng)過立項、起草、征求意見、審核、公布、備案等程序。并對外公布。對于監(jiān)察批示、批復(fù)，雖然在程序上稍有寬松，但也必須對外公布。

(四) 厘清監(jiān)察立法的監(jiān)督問題

對監(jiān)察法規(guī)(包括監(jiān)察解釋)的監(jiān)督問題實際上涉及監(jiān)察法規(guī)的性質(zhì)問題。監(jiān)察機關(guān)立法的性質(zhì)，主要涉及監(jiān)察法規(guī)是法律體系內(nèi)的法規(guī)還是黨內(nèi)法規(guī)的問題。如果監(jiān)察法規(guī)屬于黨內(nèi)法規(guī)，那就必須按照黨內(nèi)法規(guī)的監(jiān)督方式和程序進行監(jiān)督，要向黨中央報備；(18)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》對黨內(nèi)法規(guī)備案程序做出了具體規(guī)定。如果不是黨內(nèi)法規(guī)，而是法律體系中的一種規(guī)范，就需接受國家權(quán)力機關(guān)的立法監(jiān)督。

筆者認(rèn)為，由于國家監(jiān)察機關(guān)已經(jīng)被憲法列入國家機構(gòu)序列，與國務(wù)院、最高人民法院、最高人民檢察院等國家機關(guān)一樣，屬于國家機構(gòu)，而不是黨的機關(guān)，因此這就意味著其制定的規(guī)范不能稱之為黨內(nèi)法規(guī)，而屬于法律體系范圍的規(guī)范。至于紀(jì)監(jiān)聯(lián)合發(fā)文的問題，那是工作的需要，正如當(dāng)下行政機關(guān)也經(jīng)常與黨的機關(guān)聯(lián)合發(fā)文一樣，但不能就此將其歸入到黨內(nèi)法規(guī)系列。監(jiān)察機關(guān)制定的法規(guī)屬于法律序列的規(guī)范，是我國法律淵源的一種形式。

既然監(jiān)察法規(guī)屬于國家法律規(guī)范序列，其制定后理應(yīng)接受國家權(quán)力機關(guān)的立法監(jiān)督，接受國家權(quán)力機關(guān)的備案審查。其監(jiān)督程序與行政法規(guī)等一樣，要向國家權(quán)力機關(guān)進行備案，國家權(quán)力機關(guān)要進行合法性審查，并根據(jù)立法監(jiān)督的要求，對違法問題進行及時糾正，包括改變、撤銷等。對此，《決定》也做出了規(guī)定，要求在監(jiān)察法規(guī)“公布后的三十日內(nèi)報全國人民代表大會常務(wù)委員備案”，(19)詳見《關(guān)于國家監(jiān)察委制定監(jiān)察法規(guī)的決定》，載http:// www.gov.cn/xinwen/2019-10/26/content_5445370.htm,2019年10月28日訪問。與其他法規(guī)的備案程序相同。

(五) 要對相關(guān)法律進行修改

立法權(quán)的賦予需要有明確的法律依據(jù)，為此，必須對相關(guān)法律進行修改，增加關(guān)于監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)的條款。

首先要修改立法法。立法法是關(guān)于立法主體、立法權(quán)限、立法程序等最權(quán)威、最基礎(chǔ)的法律，要賦予監(jiān)察機關(guān)一定的立法權(quán)限，首當(dāng)其沖的是要修改立法法。這一點，國家已注意到，正如《決定草案說明》中所表述的那樣，“對監(jiān)察法規(guī)做出明確規(guī)定，較為理想的解決方式是修改立法法”，但“通過修改立法法來明確國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的職權(quán)，時間上恐難以適應(yīng)國家監(jiān)察委員會的實際工作需要”。(20)詳見《關(guān)于〈全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于國家監(jiān)察委員會制定監(jiān)察法規(guī)的決定(草案)〉的說明》，載http:// www.npc.gov.cn/npc/c30834/201910/0f2ffd6c12df47a58f5dc3658d9c0329.shtml，2019年10月28日訪問。因此，以《決定》形式賦予監(jiān)察機關(guān)以立法權(quán)僅僅是權(quán)宜之策，而從更為合法的角度來講，必須盡快啟動《立法法》的修改程序，明確賦予監(jiān)察機關(guān)以一定的立法權(quán)限，明確具體的立法主體、立法范圍、立法程序、立法形式、立法性質(zhì)、立法監(jiān)督等。

再者，要修改監(jiān)察法。監(jiān)察法作為監(jiān)察領(lǐng)域的基本法，不僅對監(jiān)察組織、監(jiān)察行為、監(jiān)察程序做出規(guī)定，還要就監(jiān)察機關(guān)的立法權(quán)問題做出規(guī)定，就如同檢察院組織法、法院組織法分別對最高人民檢察院、最高人民法院的司法解釋權(quán)做出明確規(guī)定一樣，《監(jiān)察法》也要為監(jiān)察機關(guān)的立法權(quán)提供依據(jù)。當(dāng)然，如果國家權(quán)力機關(guān)今后打算制定監(jiān)察組織法，也可以在監(jiān)察組織法中對監(jiān)察機關(guān)的立法權(quán)問題做出規(guī)定。

至于憲法中是否也要對監(jiān)察機關(guān)立法權(quán)做出規(guī)定問題，本人認(rèn)為對此不必苛求，因為憲法作為國家根本大法，不可能對許多問題做出過多的具體規(guī)定，而且有些權(quán)力，可以由具體法律通過解釋憲法的方式進一步延伸憲法內(nèi)容，正如憲法中沒有明確規(guī)定中央軍事委員會的立法權(quán)、沒有規(guī)定省級和設(shè)區(qū)的市地方政府規(guī)章制定權(quán)那樣，通過具體的法律都使得這些國家機關(guān)獲得了一定的立法權(quán)限。因此，對于監(jiān)察機關(guān)的立法權(quán)限，通過修改立法法、監(jiān)察法等方式賦予其立法權(quán)限即可。