多中心治理視角下的中國北極事務(wù)參與問題探析*

閆鑫淇

(武漢大學(xué) 中國邊界與海洋研究院，湖北 武漢 430072)

一、問題的提出(1)本文中行為體或行為主體概指行動和作為的實施者，是相對于客體而言的主體。后文中所使用的“行為體”與“行為主體”(后文簡稱“主體”)沒有本質(zhì)屬性的區(qū)別，文中不做區(qū)分。

20世紀(jì)末，快速發(fā)展的全球化將世界帶入前所未有的大變革時代，隨之而來的全球性問題促使人們開始尋求新的解決之道。1989年世界銀行在《撒哈拉以南：從危機到可持續(xù)發(fā)展》中率先使用了“治理危機”(crisis in governance)一詞，[1]1992年“全球治理委員會”在《天涯若比鄰》(Our Global Neighborhood)中將治理定義為“個人和公共或私人機構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方式的綜合”。[2]治理理論提出后被廣泛運用于社會經(jīng)濟領(lǐng)域，學(xué)者們針對治理的內(nèi)涵、定義、特征有著多樣化的解讀，[3]但無論中西方學(xué)界都認(rèn)同治理理論內(nèi)含著“主體多元、協(xié)商互動”等核心要素。(2)例如，托馬斯·維斯(Thomas G Weiss)在2000年發(fā)表的“Governance, Good Governance, and Global Governance”一文中認(rèn)為“治理”有著四個核心概念，即：“過程(process)、協(xié)作(accommodation)、互動(interaction)、廣泛參與主體(a wide set of actors)”；而韓兆柱、瞿文康在《西方公共治理前言理論評述》中將(1)治理目標(biāo)追求善治(2)主體多元且地位平等(3)環(huán)境是高度復(fù)雜化、高度不確定的(4)治理機構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化(5)治理機制是靠制度安排(6)治理過程是上下互動(7)治理方式是互動性的協(xié)商合作(8)治理工具多樣化，總結(jié)為治理理論的八個特征。治理對象的公共事務(wù)屬性使得治理概念近乎等同于公共治理，(3)在公共治理的概念界定上學(xué)界尚未達(dá)成一致的結(jié)論，總的來說針對公共治理有狹義和廣義兩種解讀。從狹義角度來看，公共治理被定義為“公共部門對公共事務(wù)的管理過程，其研究層次側(cè)重于國內(nèi)公共事務(wù)的管理，體現(xiàn)治理過程的公共性，并不涉及國外事務(wù)的管理”。與狹義定義相反，滕世華、李曉莉、高秉雄等學(xué)者更認(rèn)同廣義上的公共治理，認(rèn)為“公共治理是治理理論在公共事務(wù)管理領(lǐng)域的運用，從研究領(lǐng)域來看，除了強調(diào)私人領(lǐng)域的公司治理，其他所有的治理范式都屬于廣義上的公共治理理論?！北疚牟扇×藦V義上的公共治理概念。公共治理理論包括全球治理、自組織治理、多中心治理、多層治理等多種治理理論。

20世紀(jì)90年代以來，資源開發(fā)、航道利用、環(huán)境氣候等問題促使一度被忽視的北極重新回歸國際舞臺。北極地區(qū)既包括主權(quán)國家所管轄的區(qū)域也包括不受任何國家管轄的北冰洋中部公海“甜甜圈洞”。特殊的自然地理和人文環(huán)境使得北極事務(wù)兼具多重屬性。1990年奧蘭·楊以氣候和環(huán)境為切入點開始探討北極問題的公共特性，[4]奧蘭·楊認(rèn)為北極事務(wù)自身的全球?qū)傩允沟帽睒O國家單獨主導(dǎo)北極事務(wù)的時代已經(jīng)過去。[5]奧斯特羅姆在其經(jīng)典著作《公共事務(wù)的治理之道：集體行動制度的演變》中認(rèn)為，北極地區(qū)作為一個公共財富系統(tǒng)，應(yīng)該采取共同管理或權(quán)力共享的手段，以及兼顧北極原住民傳統(tǒng)習(xí)俗和西方科學(xué)程序的發(fā)展理念。[6](P20-30)作為“人類共有遺產(chǎn)”“全球公地”的北極(除去已有主權(quán)歸屬的陸地、島嶼)，帶有明顯的公共物品的屬性，[7]采取公共治理的方式處理日益復(fù)雜、瞬息萬變的北極事務(wù)逐漸成為北極國家等北極事務(wù)主體的優(yōu)先選擇。[8](P3)

回顧中國北極參與歷程，我國抓住了北極事務(wù)參與主體擴展的有利時期，充分利用國內(nèi)政治優(yōu)勢積極推動北極事務(wù)參與進(jìn)程，在現(xiàn)有北極機制中彰顯了國家主體的存在。針對中國北極戰(zhàn)略、政策及參與路徑涌現(xiàn)了大量研究。(4)針對中國北極治理問題學(xué)術(shù)界已經(jīng)有較為豐富的研究成果，其相關(guān)研究主要集中在兩個方面：第一，中國參與北極治理的身份構(gòu)建與戰(zhàn)略規(guī)劃。學(xué)者們提出的“近北極機制”“大北極國家網(wǎng)絡(luò)”“國際公共品理論”“北極利益攸關(guān)方”等為中國參與北極治理提供了理論支持。柳思思.近北極機制的提出與中國參與北極[J].社會科學(xué),2012,(10):26-34；李振福.大北極國家網(wǎng)絡(luò)及中國的大北極戰(zhàn)略研究[J].東北亞論壇,2015,(2):31-44；阮建平.“近北極國家”還是“北極利益攸關(guān)者”——中國參與北極的身份思考》[J].國際論壇,2016,(1):47-52；趙寧寧.中國北極公共外交的價值、路徑及限度[J].社會主義研究,2019,(3):139-145.第二，北極對中國的影響以及中國參與北極特定領(lǐng)域治理的路徑選擇。學(xué)者普遍討論了北極環(huán)境、航道、原住民、治理機制等領(lǐng)域?qū)τ谥袊挠绊懀约爸袊鴧⑴c北極特定領(lǐng)域的路徑和方式。夏立平.北極環(huán)境變化對全球安全和中國國家安全的影響[J].世界經(jīng)濟與政治, 2011,(1):122-133；彭秋紅、陸俊元.原住民權(quán)利與中國北極地緣經(jīng)濟參與[J].世界地理研究，2013,(1):32-38；孫凱、劉騰.北極航運治理與中國的參與路徑研究[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版), 2015,(1):1-6.然而，與中國積極進(jìn)取的國家主體形成鮮明對比的是非政府主體在北極事務(wù)中近乎失聲的現(xiàn)狀，關(guān)于中國不同行為體參與北極事務(wù)的研究相對匱乏。(5)探討中國參與北極事務(wù)行為體的相關(guān)文獻(xiàn)相對較少，楊劍等學(xué)者對科學(xué)家團體、商業(yè)集團進(jìn)行了部分探究。楊劍、于宏源.中國科學(xué)家群體與北極治理議程的設(shè)定——基于問卷的分析[J].國際關(guān)系研究,2014,(6):37-49；楊劍著.科學(xué)家與全球治理[M].北京：時事出版社，2018年；孫凱、張佳.北極開發(fā)時代的企業(yè)參與及對中國的啟示[J].中國海洋大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)，2017,(2):71-77；徐慶超.中國對北極投資的制約因素與推進(jìn)路徑[J].新視野, 2019,(1):70-75.中國政府主導(dǎo)的線性管理結(jié)構(gòu)與北極多元治理圖景的“不對稱”關(guān)系日益突出，結(jié)構(gòu)失衡的管理體系使得參與主體難以按照系統(tǒng)的觀點進(jìn)行職能的科學(xué)配置。從長遠(yuǎn)來看，我國政府主導(dǎo)型的多種參與機制將會成為我國參與極地事務(wù)的重要障礙。[9](P67)對此，本文希望通過回歸多元主體理念，[10]在中國北極事務(wù)參與現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上探尋其所面臨的問題和困境。借助公共治理中的多中心治理理論，為中國參與北極事務(wù)尋找到一條新的解決路徑，實現(xiàn)中國參與北極事務(wù)主體的職能整合和能力瓶頸的突破。

二、北極事務(wù)及中國參與現(xiàn)狀

北極事務(wù)作為公共治理的適用對象促使北極治理應(yīng)運而生。公共治理的多元主體要素推動北極治理將接納多元行為體參與北極事務(wù)作為自身核心理念之一。然而北極治理對于層級的偏重卻導(dǎo)致北極事務(wù)域內(nèi)化趨勢鮮明，公共治理的多元主體理念受到制約和沖擊。

(一)北極事務(wù)中的公共治理“支持”與中國參與

公共治理理論的引入使得“北極治理”(Arctic Governance)成為學(xué)界討論北極事務(wù)的重要概念和框架。北極理事會、環(huán)境保護、北極漁業(yè)、原住民等諸多領(lǐng)域都有成功運用北極治理的研究成果問世，北極治理呈現(xiàn)出極為多樣化的發(fā)展趨勢。通過梳理“北極治理”相關(guān)概念的發(fā)展歷史和演進(jìn)過程，“北極治理”探討路徑主要集中在“實用性”、“規(guī)范性”、“功能性”與“批判性”四個方面，但目前尚未完成概念化和理論化。[11]針對四種不同路徑的北極治理內(nèi)涵進(jìn)行分析，可以看到“北極治理”依然契合“公共治理”中“多元主體”的核心理念：各流派都對政府的作用持保留態(tài)度，同時主張政府、NGO等非國家行為體在應(yīng)對北極地區(qū)乃至全球范圍內(nèi)的氣候、環(huán)境、人權(quán)等領(lǐng)域的挑戰(zhàn)中發(fā)揮更大的作用。[12]治理北極需要多元主體的共同參與已經(jīng)成為討論北極事務(wù)的共識，以此為基礎(chǔ)“北極利益攸關(guān)方”概念也逐步被美國、丹麥等北極事務(wù)的重量級選手所接納。[13]從不同的維度進(jìn)行劃分，現(xiàn)有北極事務(wù)參與主體可以分成國家行為體與非國家行為體、北極國家與北極利益攸關(guān)方兩個群體。

公共治理理論的多元主體理念為中國參與北極事務(wù)提供了理論支持。2018年《中國的北極政策》白皮書指出“中國倡導(dǎo)構(gòu)建人類命運共同體，是北極事務(wù)的積極參與者、建設(shè)者和貢獻(xiàn)者，努力為北極發(fā)展貢獻(xiàn)中國智慧和中國力量”。[14]20世紀(jì)末，北極事務(wù)行為體多元化趨勢與中國公共治理理念的發(fā)展使得市場主體和社會主體作為政府主體的輔助性力量在中國參與北極事務(wù)中出現(xiàn)。中國參與北極事務(wù)組織結(jié)構(gòu)開始從早期政府壟斷下的一元線性統(tǒng)治結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向政府主導(dǎo)下的多元線性管理結(jié)構(gòu)。(6)早期中國社會結(jié)構(gòu)封閉，社會治理主體單一，政府主體作為唯一的參與主體借助權(quán)威命令、集權(quán)政治、官僚制度等方式壟斷北極事務(wù)。1971年中國恢復(fù)聯(lián)合國合法席位后簽署了《聯(lián)合國海洋法公約》《聯(lián)合國氣候框架公約》《生物多樣性公約》等多個涉北極全球條約，政府主體壟斷了這一時期的北極事務(wù)。當(dāng)前中國參與北極事務(wù)行為體主要包括政府主體、市場主體和社會主體。其中，政府主體內(nèi)部包含橫向和縱向兩個層面的行為主體，國務(wù)院作為國家最高權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)統(tǒng)領(lǐng)中國的北極事務(wù)。(7)其橫向?qū)用媸且試鴦?wù)院為代表的涉及北極事務(wù)的政府職能部門，縱向?qū)用媸侵钢醒胝偷胤秸纳姹睒O事務(wù)主體。在國務(wù)院系統(tǒng)中共有十四個國務(wù)院部委機構(gòu)涉及北極事務(wù)，以外交部和自然資源部為核心，這些部委機構(gòu)形成了等級制的雙線組織結(jié)構(gòu)。(8)國務(wù)院直接涉及北極事務(wù)的機構(gòu)包括，國家部委：自然資源部、生態(tài)環(huán)境部、文化和旅游部、外交部、商務(wù)部、交通運輸部、科學(xué)技術(shù)部、工業(yè)與信息化部、教育部、財政部、衛(wèi)生部、發(fā)展與改革委員會、應(yīng)急管理部、國防部；國務(wù)院直屬機構(gòu)：國家國際合作發(fā)展署；國務(wù)院直屬事業(yè)單位：國家氣象局、中央廣播電視總臺、中國科學(xué)院；國務(wù)院部委管理國家局：國家能源局、國家民航總局。其中自然資源部對外保留國家海洋局牌子，自然資源部下設(shè)的直屬事業(yè)單位中國極地中心和極地考察辦公室是中國北極事務(wù)主管單位。中國極地中心是我國唯一專門從事極地考察的科學(xué)研究和保障業(yè)務(wù)中心，而極地考察辦公室則是我國履行南北極科學(xué)考察、管理相關(guān)極地事務(wù)的主要單位。市場主體伴隨著我國資本的對外輸出直接參與北極商業(yè)開發(fā)，以中遠(yuǎn)集團、中國石化、俊安集團為代表中國企業(yè)已經(jīng)在東北航道航運開發(fā)、[15]北極資源開發(fā)(9)2015年俊安集團(General Nice)接管格陵蘭價值20億的伊蘇華(Isua)鐵礦石項目，成為國內(nèi)首個全資北極資源項目。等領(lǐng)域嶄露頭角。社會主體主要包括科學(xué)家團體(10)隨著中國科學(xué)技術(shù)大學(xué)極地環(huán)境研究室、吉林大學(xué)極地研究中心、武漢大學(xué)中國邊界與海洋研究院、中國海洋大學(xué)極地法律與政治研究所等研究機構(gòu)的建立以及包括“中俄北極論壇”“極地科學(xué)技術(shù)合作與交流國際研討會”等國際會議的召開，中國北極研究已經(jīng)成為國際北極研究的重要組成部分。和社會公眾，提供知識是中國科學(xué)家團體影響北極治理的重要途徑。[16]與科學(xué)家團體相比，社會公眾直接參與北極路徑非常單一，北極旅游、探險是目前社會公眾參與北極事務(wù)的主要途徑。(11)近年來中國赴極地旅游人數(shù)屢創(chuàng)新高，2016年中國游客以22%的比例占據(jù)俄羅斯北極旅游游客人數(shù)的榜首。作為國際社會的重要力量，中國的參與極大地推動了北極事務(wù)主體的多元化發(fā)展，提高了北極利益攸關(guān)方在北極事務(wù)中的影響力。

(二)北極事務(wù)中的公共治理“悖論”與中國參與

北極事務(wù)兼具全球?qū)傩院蛥^(qū)域?qū)傩?，實現(xiàn)北極地區(qū)的善治無疑需要準(zhǔn)確把握北極的雙重屬性，平衡北極事務(wù)行為體的利益與責(zé)任。回視北極事務(wù)現(xiàn)狀，當(dāng)前“北極治理”實然是國家主義的變體，是為了維護主權(quán)和加強對北極的管轄權(quán)而對于“公共治理”理念的扭曲和誤讀。這不僅有違“公共治理”的基本內(nèi)涵，更與“北極治理”的應(yīng)然狀態(tài)差距尚遠(yuǎn)?！氨睒O治理”的發(fā)展離不開公共治理中的多層治理和全球治理概念，學(xué)者普遍認(rèn)同北極治理是全球治理的重要組成部分，[18]多層治理也被認(rèn)同為北極治理的未來發(fā)展方向。[19]無論是多層治理還是全球治理都將“層級”作為自身的重要特征，主張在全球分層的基礎(chǔ)上實現(xiàn)多層次的超越和聯(lián)結(jié)。[20]然而“北極治理”似乎在接納“層級”的同時忽視了“超越與聯(lián)結(jié)”的重要性，對于層次劃分的偏重一定程度上加劇了北極事務(wù)的域內(nèi)化與碎片化傾向。北極治理中的“多元”成為有條件的“多元”，而“平等”則是被限定的“平等”。2011年以來，“北極國家”通過主導(dǎo)北極理事會的機構(gòu)改革和角色定位轉(zhuǎn)變，進(jìn)一步夯實了“北極國家主導(dǎo)、原住民全程參與、非北極國家無實權(quán)”的等級關(guān)系。[21]北極利益攸關(guān)方在北極地區(qū)面臨普遍的權(quán)責(zé)不對等現(xiàn)實。北極國家和北極利益攸關(guān)國之間這種利益、權(quán)利的巨大差異和責(zé)任的近似平衡[22]是北極治理“悖論”的鮮明表現(xiàn)。堅持國家主義的北極國家在某種程度上利用和曲解了“北極治理”的治理內(nèi)涵，有意忽略了北極的全球公共物品屬性和相關(guān)行為體的北極利益。

揭開多元合作面紗后的“北極治理”已經(jīng)難以為相關(guān)主體深入?yún)⑴c北極事務(wù)提供助力。在此背景下，進(jìn)一步推動北極地區(qū)的多元合作，推動北極事務(wù)實現(xiàn)真正的治理亟需中國等北極利益攸關(guān)方的努力。遺憾的是，中國自身多元意識的匱乏不僅無力推動中國多元主體有效參與北極事務(wù)，甚至制約了中國整體參與北極事務(wù)能力的提升。中國是一個由權(quán)力中心決定制度安排的基本架構(gòu)并遵循著自上而下制度變遷的國家，在政府與非政府組織的互動關(guān)系中，兩者處于明顯的權(quán)力不對等地位。[23]相比較美國等具備成熟的北極治理機制的國家，中國的北極事務(wù)具有：參與主體形式上的多元化與非政府組織缺位并存；參與主體間組織結(jié)構(gòu)單一；中心-邊緣線性結(jié)構(gòu)鮮明等特征。在北極事務(wù)中，政府基于傳統(tǒng)思維和制度慣性天然地將自身放置在中心地位，將非政府主體視為自身附屬機構(gòu)。這使得形式上的多元參與主體并沒有改變權(quán)力為單一中心掌控和行使的事實，線性結(jié)構(gòu)所內(nèi)涵的等級制度與管理機制亦未改變。處于中心地位的政府主體統(tǒng)轄邊緣地位的非政府主體，參與主體間平等合作的主體關(guān)系實然為管轄領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。推動北極事務(wù)朝著多元治理的方向發(fā)展要求中國在實現(xiàn)多元參與主體的基礎(chǔ)上具備較強的北極事務(wù)參與能力，政府主導(dǎo)的線性管理結(jié)構(gòu)已經(jīng)成為造成中國參與困境的主要因素。

三、中國參與北極事務(wù)面臨的困境

政府主導(dǎo)下社會主體和市場主體共同參與的線性管理結(jié)構(gòu)有力推動了中國北極事務(wù)的發(fā)展。然而，近年來中國參與北極事務(wù)困境的出現(xiàn)要求我們對當(dāng)前現(xiàn)狀進(jìn)行反思。

(一)非政府組織缺位導(dǎo)致的中國北極參與能力受限

面對北極治理所帶來的挑戰(zhàn)，國家行為體以及政府間國際組織、非政府國際組織、跨國集團和原住民組織等非國家行為體都扮演著重要的角色。[24]目前北極地區(qū)有超過二十個非政府組織，涉及環(huán)境保護、科學(xué)研究、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、法律協(xié)助、女性救助等多個領(lǐng)域。就活動范圍而言，其中既有范圍遍布全球的國際非政府組織，也有只涉及北極區(qū)域甚至某一北極國家的區(qū)域非政府組織和國內(nèi)非政府組織。借助現(xiàn)有的“多維度北極治理機制群”，北極地區(qū)為非政府組織提供了以北極理事會觀察員制度和聯(lián)合國咨商制度為核心的制度性參與路徑。梳理中國參與北極事務(wù)的非政府主體，現(xiàn)有的國有企業(yè)、私有企業(yè)、科學(xué)家團體以及社會公眾的多元主體中缺失了非政府組織。近年來，我國取得執(zhí)照資格和注冊登記的各類非政府組織已超過90多萬個，[25]其中70%集中在衛(wèi)生與教育行業(yè)，[26]生態(tài)環(huán)境類社會組織接近八千個。截止2016年，中國已經(jīng)有51個非政府組織獲得聯(lián)合國經(jīng)社理事會的咨詢地位，[27](P27)但依然沒有任何中國非政府組織參與北極事務(wù)。有限的自身能力水平以及政府的認(rèn)可與支持度較低[28]導(dǎo)致中國非政府組織既缺乏參與北極事務(wù)的客觀能力也沒有參與北極事務(wù)的主觀意愿，非政府組織尚未充分認(rèn)識到北極制度性參與路徑的價值與重要性。

與非西方國家的非政府組織普遍缺席北極事務(wù)不同，活躍在北極地區(qū)的非政府組織與歐美等國有著千絲萬縷的聯(lián)系。例如，阿拉斯加荒野聯(lián)盟(Alaska Wilderness League)、太平洋環(huán)境(Pacific Environment)是美國的環(huán)境保護組織；貝羅娜基金(Bellona Foundation)、地球之友(Friends of the Earth)是隸屬于挪威的環(huán)境保護組織；具有北極理事會觀察員成員身份的北美北極研究所(Arctic Institute of North America)是隸屬于加拿大卡爾加里大學(xué)的研究機構(gòu)。歐盟委員會環(huán)境部門為北極非政府組織論壇(Arctic NGO Forum)提供了啟動資金，該論壇(ANF)已成為北極地區(qū)最重要的非政府組織合作平臺。[29]此外，非政府組織還與北極原住民組織有著緊密的聯(lián)系，雙方在北極事務(wù)的議程設(shè)定、具體措施實施方面有著廣泛的合作。正如加拿大前外交部長阿克斯沃西所指出的：“很明顯，我們不應(yīng)該再將非政府組織看做單純的宣傳或咨詢角色，他們現(xiàn)在已經(jīng)是決策程序的一部分?！盵30]

對中國而言，組織形式多樣、具備專業(yè)知識的非政府組織缺席北極事務(wù)導(dǎo)致非政府組織所具有的參與渠道廣泛、治理產(chǎn)品豐富、供給方式靈活等優(yōu)勢難以展現(xiàn)。此外，非政府組織的缺失還削弱了中國在北極相關(guān)事務(wù)上的發(fā)言權(quán)和影響力，制約了中國參與北極事務(wù)的路徑選擇以及在北極開展公共外交的前景。非政府組織在提高隸屬國參與北極事務(wù)的合法性、塑造友善親和的北極形象等方面有重要意義，中國需要盡快推動自身非政府組織參與到北極事務(wù)中去。

(二)單一線性組織結(jié)構(gòu)造成的中國參與北極事務(wù)行為失據(jù)

單一的線性管理結(jié)構(gòu)使得參與主體無法實現(xiàn)自身能力與責(zé)任的合理匹配與有效對接，致使參與主體錯位應(yīng)對北極事務(wù)危機的現(xiàn)象時有發(fā)生。近年來我國參與北極事務(wù)風(fēng)波不斷，2012年中石油收購尼克森石油公司、2014年中國商人黃恕波北極購地等皆引發(fā)較大輿論關(guān)注，2016年俊安集團格陵蘭廢棄海軍基地收購案更是以失敗告終。

北極投資危機頻發(fā)極大影響了中國的北極利益。一方面，商業(yè)投資的失敗嚴(yán)重打擊了中國企業(yè)的北極投資欲望。2013年以俊安集團全資持有ISUA鐵礦為代表，多家中國集團有意投資格陵蘭。然而，隨后針對中國投資的輿論騷亂打擊了投資方的熱情，潛在投資者甚至出現(xiàn)延遲或取消投資計劃的現(xiàn)象。[31]另一方面，中方商業(yè)投資的失敗進(jìn)一步固化了西方媒體對于中國參與北極的刻板印象。近年來，英國廣播公司、日本《產(chǎn)經(jīng)新聞》等紛紛拋出中國“覬覦北極資源，危害北極治理”等聳人言論。[32]2014年美國《紐約時報》、挪威《北極光報》等媒體對黃恕波購地事件大肆報道，渲染“中國北極威脅論”。[33]主觀性的輿論導(dǎo)向與客觀的失敗案例無疑進(jìn)一步加深了北極地區(qū)社會公眾對于中國參與北極事務(wù)的不信任，固化了對于中國投資的消極刻板印象。

北極商業(yè)投資危機的出現(xiàn)既有投資國社會輿論與政策導(dǎo)向的外部原因，同時也深受中國北極事務(wù)參與主體反應(yīng)失據(jù)的影響。以2011年中坤集團冰島購地案為例，在英國《金融時報》對中坤冰島購地“另有深意”的報道后，[34]針對中坤集團購地行為是否帶有政治寓意、危害北極環(huán)境、影響冰島勞工權(quán)益等質(zhì)疑出現(xiàn)。[35]然而，不僅當(dāng)事方中坤集團沒有作出有效回應(yīng)，主導(dǎo)中國北極事務(wù)的政府部門以及在北極事務(wù)中具有一定發(fā)言權(quán)的科學(xué)家團體也未就相應(yīng)問題給出解答。針對中坤事件的話語權(quán)完全被西方政府、媒體、學(xué)者、非政府組織所把控，最終該項目以中坤集團完全退出告終。

究其原因，參與主體反應(yīng)能力的不足導(dǎo)致了面對突發(fā)危機事件時的反應(yīng)失據(jù)，而主體反應(yīng)能力的不足源于線性管理結(jié)構(gòu)的束縛和制約。一元統(tǒng)攝的思維定式與制度慣性使得政府主體始終把控我國的北極事務(wù)，政府與非政府中心-邊緣的線性結(jié)構(gòu)導(dǎo)致雙方的信息溝通呈現(xiàn)自上而下的單一傳遞。除科學(xué)家團體外，非政府主體與政府主體尚未建立有效的信息溝通與反饋機制，政府主體既無法準(zhǔn)確把握企業(yè)的投資動態(tài)，更難以在短時間內(nèi)對危機事件做出反應(yīng)，錯失為非政府主體提供助力的有效時機。作為國際北極科學(xué)委員會、新奧爾松科學(xué)管理委員會、IPCC評估報告編審成員，中國科學(xué)家團體在北極事務(wù)和中國北極決策中具有雙重影響力。然而，以政府為核心的線性結(jié)構(gòu)使得非政府主體參與北極事務(wù)的責(zé)任與能力間存在結(jié)構(gòu)性失衡，非政府主體間在北極事務(wù)上幾無溝通與合作?？茖W(xué)家團體與市場主體脫節(jié)使其不僅無法提供認(rèn)知共識影響輿論，也難以為市場主體提供智力協(xié)助，幫助其科學(xué)應(yīng)對北極事務(wù)。

(三)分割治理的參與方式造成的中國深入北極事務(wù)發(fā)展受阻

政府主體以規(guī)則內(nèi)化為主的碎片式分割治理方式導(dǎo)致中國北極事務(wù)參與能力相對滯后。早期鑒于中國在北極事務(wù)中還處于相對弱勢的地位，政府主體主要采用將北極事務(wù)規(guī)則內(nèi)化的方式進(jìn)行參與。通過申請北極理事會觀察員成員國、參加政府間氣候變化專門委員會、國際北極論壇、北冰洋公海漁業(yè)政府磋商會議等方式，中國力圖在北極事務(wù)現(xiàn)有框架內(nèi)實現(xiàn)參與和發(fā)展。此外，中國還簽署了《聯(lián)合國海洋法公約》《氣候變化框架公約》《國際預(yù)防船舶污染海洋公約》等涉及北極事務(wù)的國際公約，直接以國際規(guī)則規(guī)范和調(diào)整自身的北極活動。在規(guī)則內(nèi)化的基礎(chǔ)上以外交部和自然資源部為核心的政府主體借助分割治理方式實現(xiàn)了中國與現(xiàn)有北極事務(wù)規(guī)則相對接。目前，中國已經(jīng)發(fā)布了《中國極地事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃》《北極考察活動行政管理許可規(guī)定》《“南北極環(huán)境綜合考察與評估”專項管理辦法》《“南北極環(huán)境綜合考察與評估”專項經(jīng)費管理辦法》《中國的北極政策》白皮書等北極政策文件。為加強政府系統(tǒng)內(nèi)職能部門的聯(lián)系和溝通，我國在1994年成立了涉及14個部門的“中國極地考察工作咨詢委員會”，[36](P156)2011年國務(wù)院牽頭組建的跨部門北極事務(wù)協(xié)調(diào)小組成立。[37](P306)

規(guī)則內(nèi)化為主的分割治理在一定程度上滿足了中國參與北極事務(wù)的需求，然而近年來這一治理方式僵化低效的弊端逐步顯露。無論與北極國家還是北極利益攸關(guān)方相比，中國參與北極事務(wù)的進(jìn)程都稍顯落后。2013年美國出臺《美國北極地區(qū)國家戰(zhàn)略》，迄今為止美國聯(lián)邦政府已經(jīng)出臺五部北極政策，頒布了數(shù)量眾多的北極相關(guān)政策與法令。日本與中國同為2013年當(dāng)選北極理事會觀察員成員國的亞洲國家。早在2012年日本發(fā)布《北極海會議報告書》《北極的治理與日本的外交戰(zhàn)略》兩份北極報告，2015年日本內(nèi)閣綜合海洋政策本部出臺日本官方北極政策。[38]2019年中國發(fā)布《中國的北極政策》白皮書，成為除新加坡外亞洲地區(qū)最后一個出臺北極政策的觀察員國。

隨著中國綜合國力的提升，中國政府在學(xué)習(xí)現(xiàn)有北極治理規(guī)則之外，開始基于自身利益創(chuàng)造性參與北極事務(wù)。2012—2019年中國簽署多項雙邊及多邊北極合作協(xié)議。[39]2017年中國《一帶一路建設(shè)海上合作設(shè)想》正式提出的“冰上絲綢之路”倡議[40]更是對北極地區(qū)的重要回應(yīng)和創(chuàng)新，為北極治理貢獻(xiàn)了中國智慧和中國方案。[41]傳統(tǒng)公共行政理論所強調(diào)的層級節(jié)制、管理制[42]導(dǎo)致政府分工日益精細(xì)，部門分割導(dǎo)致政府管理體制與組織形式處于缺乏整體性狀態(tài)。[43]“冰上絲綢之路”倡議的實施意味著中國開始創(chuàng)造性參與北極事務(wù)，僵化低效的內(nèi)化碎片式參與方式已經(jīng)難以適應(yīng)當(dāng)前中國在北極事務(wù)中的新發(fā)展。特別是在涉及北極事務(wù)的跨部門合作上，現(xiàn)有的協(xié)調(diào)機構(gòu)在彌合碎片化分割治理方式造成的部門壁壘時日趨無力。

四、構(gòu)建中國參與北極事務(wù)的多中心治理機制

多中心的概念可以理解為許多帶有自我組織，有時還擁有重疊特權(quán)的決策中心的共存，他們中的一些組織在不同的規(guī)模、一定的規(guī)則之下運行。多中心系統(tǒng)由形式上相互獨立的自治單位組成，作為一種治理模式其鼓勵和引導(dǎo)多層面上的多行為體間的協(xié)調(diào)和合作。[44]多中心治理具有以下特點：第一，多中心治理中公共物品的生產(chǎn)和提供存在多個主體。第二，多中心治理的組織結(jié)構(gòu)是網(wǎng)絡(luò)交互式組織結(jié)構(gòu)。第三，多中心治理強調(diào)通過集體協(xié)作的競爭合作進(jìn)行公共治理。[45](P1-58)多中心治理對于多元主體理念的強調(diào)有助于扭轉(zhuǎn)當(dāng)前“北極治理”中對于“多元主體”的忽視局面，同時也為中國自身北極參與能力構(gòu)建提供了新的路徑。在提升中國多元主體北極事務(wù)參與能力的同時，推動北極事務(wù)朝著治理主體多元化方向不斷發(fā)展。

(一)推動中國參與北極事務(wù)多元主體實質(zhì)性發(fā)展，培育非政府組織制度性參與北極事務(wù)

在一個多中心的政治體系中，沒有行為體對合法使用武力擁有最終的壟斷，“統(tǒng)治者”受到“法治”的約束和限制。對于決策壟斷者的否定使得多中心打破了單中心制度中最高權(quán)威的單一權(quán)力格局，形成了一個由多個權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)。[46]中國參與北極事務(wù)行為體需要從形式上的多元參與向?qū)嵸|(zhì)化的多元參與轉(zhuǎn)變。

推動社會主體、市場主體的實質(zhì)性發(fā)展，切實提升與拓展非政府主體參與北極的權(quán)力與路徑是提高中國北極事務(wù)參與能力的首要任務(wù)。對政府主體而言，除中央部委之外要充分發(fā)揮自治區(qū)、省等地方政府參與北極事務(wù)的積極作用。1985年時任阿拉斯加州州長史蒂夫·庫伯率團訪問黑龍江，黑龍江省與阿拉斯加州結(jié)為友好省州。2013年內(nèi)蒙古根河市敖魯古雅鄂溫克民族鄉(xiāng)承辦第五屆世界馴鹿養(yǎng)殖者代表大會。[47]以上事例都是我國次國家政府主體參與北極事務(wù)的重要表現(xiàn)，中央政府對于地方政府的北極參與行為應(yīng)給予積極鼓勵和支持。此外，政府還應(yīng)該為非政府主體參與北極事務(wù)的實質(zhì)性發(fā)展提供外在引導(dǎo)和服務(wù)。相關(guān)政府部門需要為中國企業(yè)走進(jìn)北極創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，甚至必要時可以為企業(yè)走出去提供風(fēng)險擔(dān)保。政府應(yīng)促進(jìn)各部門之間的協(xié)調(diào)，加強對企業(yè)拓展海外業(yè)務(wù)風(fēng)險評估方面的指導(dǎo)工作，采取具體有效的政策，在企業(yè)獲取貸款、引導(dǎo)國內(nèi)企業(yè)發(fā)揮聯(lián)合優(yōu)勢、設(shè)立風(fēng)險基金等方面出臺具體政策。[48](P231)

培育非政府組織制度性參與北極事務(wù)是中國當(dāng)前亟需加強的工作。北極理事會作為北極地區(qū)最重要的區(qū)域治理機制，對非政府組織表現(xiàn)出了極大的包容性，它是第一個在國際層面讓民族國家和非民族國家行為者參與決策制定和政策制定的組織實體。[49]已經(jīng)有十一個非政府組織獲得了北極理事會的正式觀察員身份，它們有權(quán)參與北極理事會的相關(guān)會議并提出自己的觀點和意見。[50]目前，中國已經(jīng)有中國綠化基金會、中國可持續(xù)發(fā)展研究會、中國環(huán)?；饡?、中華環(huán)保聯(lián)合會等多家環(huán)境非政府組織獲得聯(lián)合國經(jīng)社理事會咨詢地位，[51]這些環(huán)保組織已經(jīng)具備了一定的國際事務(wù)參與能力。環(huán)境保護領(lǐng)域是北極地區(qū)非政府組織最為活躍的領(lǐng)域，政府部門應(yīng)鼓勵我國具備國際事務(wù)參與能力的環(huán)境非政府組織積極利用聯(lián)合國平臺，對接北極地區(qū)非政府組織的制度性參與機制，實現(xiàn)中國非政府組織在北極治理中的零突破。

推動中國參與北極事務(wù)的多中心治理還需要賦予非政府主體更多參與北極的資源與權(quán)力。特別是在低政治領(lǐng)域，政府更應(yīng)該為非政府主體參與北極事務(wù)提供平臺和支持。中國參與北極事務(wù)多元主體的構(gòu)建在助力非政府主體參與北極的同時促進(jìn)了政府主體參與合法性的提升，在打破現(xiàn)有的“不對稱”局面的基礎(chǔ)上有望實現(xiàn)中國與北極地區(qū)多元主體的有效對接。

(二)構(gòu)建中國參與北極事務(wù)的交互式網(wǎng)絡(luò)組織結(jié)構(gòu)

多個權(quán)力中心的出現(xiàn)使得社會治理結(jié)構(gòu)從等級化的“中心-邊緣”線性結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槠降群献骰A(chǔ)上的“非中心-邊緣”的網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)。[52]通過明確政府主體地位、建立政府內(nèi)部、政府與非政府間的網(wǎng)絡(luò)交互結(jié)構(gòu)，改善我國在北極事務(wù)中面臨的行為失據(jù)問題。

1、明確政府主體在北極事務(wù)中的重心地位，發(fā)揮政府權(quán)力優(yōu)勢

多中心治理模式下，傳統(tǒng)的線性結(jié)構(gòu)被網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)所代替，治理網(wǎng)絡(luò)中的中心體與其他中心體之間的交流循環(huán)往復(fù)，跳過了間接代表性和層級性，直接表達(dá)自己的利益。[53]然而，多元主體平等中心地位的確立并不意味著彼此功能的同質(zhì)化，針對當(dāng)前北極事務(wù)現(xiàn)狀，政府主體還不能放棄其“重心”責(zé)任。一方面，北極資源開發(fā)與航道開通使得地緣政治競爭在北極治理中重新抬頭，[54]北極事務(wù)中政府主體重要性日益顯著。另一方面，現(xiàn)有的參與困境業(yè)已表明政府壟斷下的線性組織結(jié)構(gòu)制約了我國北極事務(wù)能力的提升與發(fā)展。這要求政府主體既不能走向“利維坦”式的線性控制，又不能徹底放棄自身在北極事務(wù)中的政治優(yōu)勢。政府主體在參與北極事務(wù)進(jìn)程中需要兼顧協(xié)調(diào)與引領(lǐng)的雙重作用，在充分發(fā)揮自身的權(quán)力優(yōu)勢的基礎(chǔ)上實現(xiàn)多元主體的共同發(fā)展。

2、完善跨部門北極事務(wù)合作機制，克服部門聯(lián)動困境

跨部門北極事務(wù)合作機制的建立是解決政府結(jié)構(gòu)碎片化、克服部門聯(lián)動困境的重要路徑。以美國為例，早在1971年美國聯(lián)邦政府發(fā)布的首份北極政策報告《第144號國家安全決策備忘錄》中就提出建立跨北極事務(wù)合作小組(Interagency Arctic Policy Group)。[55]近年來美國國會還成立了“國會北極工作組”和“參議院北極事務(wù)黨政決策會”指導(dǎo)跨部門的北極事務(wù)合作。[56]加拿大、俄羅斯、日本等也確立了高規(guī)格的跨部門北極事務(wù)協(xié)調(diào)組織。高層跨部門北極治理合作小組的建立有效消解了北極事務(wù)中治理部門碎片化、職能部門權(quán)威不足等問題。我國當(dāng)前的兩個涉北極事務(wù)跨部門組織已經(jīng)難以完全滿足北極治理的需求。在現(xiàn)有跨部門合作機制的基礎(chǔ)上，中國還需要成立更高級別的北極事務(wù)主管部門來協(xié)同各涉極地部門的工作。

3、充分利用網(wǎng)絡(luò)空間，建立交互式溝通方式

中國網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的快速發(fā)展為不同參與主體間交互式溝通提供了技術(shù)支持。政府主體應(yīng)充分發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)空間優(yōu)勢，建立由政府主體、市場主體、社會主體共同參與的北極事務(wù)線上溝通機制。利用門戶網(wǎng)站、公民論壇、個人移動軟件等網(wǎng)絡(luò)平臺發(fā)揮各主體的政治力、經(jīng)濟力與組織力。在諸如北極商業(yè)投資、科學(xué)考察、原住民交流等方面實現(xiàn)有效合作。

(三)建立中國參與北極事務(wù)協(xié)同合作的治理方式

多中心治理要求多個決策主體在一定的制度和規(guī)則框架下通過互動、協(xié)調(diào)、競爭、沖突解決等方式來解決問題，從而實現(xiàn)關(guān)系的有序化和可預(yù)測性。[57](P197-198)實現(xiàn)參與主體的協(xié)同合作需以信任為前提，合作為基礎(chǔ)，監(jiān)督為保障。

1、建立多中心治理的信任機制

作為一種增量的社會資本，信任是合作的基礎(chǔ)和前提，[58]建立相互信任和發(fā)展制度規(guī)則對于解決社會困境至關(guān)重要，[59](P33)信任關(guān)系的形成與合作方式的建立決定了當(dāng)代治理成功與否。[60](P26)

首先，建立政府與非政府主體的制度信任。確立制度信任需要增強公共權(quán)力運行的可預(yù)測性和確定性，吸納不信任的政治形式并內(nèi)化制度化不信任，確保多中心行為體的意見得以充分表達(dá)并被公平評價。[61]在現(xiàn)有的中國極地科學(xué)考察管理信息系統(tǒng)基礎(chǔ)上，相關(guān)北極職能部門可就北極問題召開定時的新聞發(fā)布會和新聞通氣會，對非政府主體的北極訴求給予相應(yīng)回答，提升中國涉北極事務(wù)的透明度。

其次，構(gòu)建政府與非政府主體的非制度信任。制度作用并不能完全消除信任具有的脆弱性,持久穩(wěn)定的信任關(guān)系的維持還需要增進(jìn)被信任者的倫理堅定性和道德訴求。[62]充分利用現(xiàn)有的極地科普教育基地和政府部門的宣傳工具，通過拍攝北極紀(jì)錄片、舉辦中國北極參與專題展覽等活動提高非政府主體對于“冰上絲綢之路”、“北極環(huán)境保護”等問題的科學(xué)認(rèn)知，提升全社會對中國北極政策的認(rèn)知共識。

最后，多中心治理主體間制度信任和非制度信任的有機融合是確保多中心治理機制有效運行的信任框架。[63]將行政手段、經(jīng)濟手段與宣傳手段相結(jié)合，多方位發(fā)力推動我國北極多中心信任機制的發(fā)展。《中國的北極政策》白皮書的出臺是非政府行為體相參與國內(nèi)政治表達(dá)自身北極利益，推動多中心治理信任機制發(fā)展的重要表現(xiàn)。

2、完善多中心治理的合作平臺

多中心治理合作平臺的構(gòu)建是實現(xiàn)參與主體協(xié)同合作的基礎(chǔ)。基于我國不同的參與主體，合作平臺的建設(shè)各有側(cè)重。

其一，充分利用現(xiàn)有合作平臺。目前，以成立智庫、獲取科研基金、召開學(xué)術(shù)會議等方式影響北極事務(wù)的科學(xué)家團體在政府行為體主導(dǎo)的相對成熟的內(nèi)外雙軌溝通機制中扮演著重要角色。市場主體中的國有企業(yè)憑借自身的特殊性質(zhì)也與政府行為體保持了一定程度的聯(lián)系。由中國極地中心主辦的中國極地科學(xué)學(xué)術(shù)年會是目前我國最重要的北極合作交流平臺之一。極地年會匯集了中國參與北極治理的主要政府部門及科研團體。在現(xiàn)有基礎(chǔ)上可嘗試引入商業(yè)集團及媒體公眾代表，將該年會打造成連接政府與非政府主體的北極合作平臺。

其二，構(gòu)建商業(yè)集團與科學(xué)家團體的溝通合作平臺。市場較其他參與主體更具資本和效率優(yōu)勢，而社會主體往往具有豐富的智力資源、組織優(yōu)勢以及輿論支持。企業(yè)與高校間可以合作共建研發(fā)機構(gòu)和人才培養(yǎng)基地，通過與北極科學(xué)團體建立咨詢制度，實現(xiàn)企業(yè)與科研機構(gòu)間北極合作平臺的構(gòu)建。

其三，建立多中心治理的監(jiān)督機制

多中心治理非常強調(diào)減少政策執(zhí)行主體的尋租行為，然而，由于利己性的存在，很難體現(xiàn)公共利益的最優(yōu)化，所以必須建立有效的政策執(zhí)行監(jiān)督機制，充分發(fā)揮出政策執(zhí)行的監(jiān)控力和問責(zé)力。[64]除政府監(jiān)督部門外，公共事務(wù)的利益關(guān)系人、社會大眾、新聞媒體等都可對多中心治理主體進(jìn)行監(jiān)督。[65]通過加強政黨監(jiān)督、公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督等多監(jiān)督主體，建立健全多元主體的監(jiān)督體系，完善中國參與北極事務(wù)的多元監(jiān)督體系，最終實現(xiàn)我國北極利益的最大化。

五、結(jié)語

工業(yè)革命以來人類社會產(chǎn)生了巨大的變化，在社會治理的領(lǐng)域中，不僅治理方式多元化了，而且社會治理的主體也打破了原先政府壟斷的狀況，出現(xiàn)了治理主體的多元化。[66]中國參與北極事務(wù)行為主體的多元化本質(zhì)上是公共事務(wù)參與主體多元化的外溢，是中國工業(yè)化社會多元性的外在表達(dá)。這一特點決定了我國北極事務(wù)組織結(jié)構(gòu)表現(xiàn)為政府主導(dǎo)下的多元線性結(jié)構(gòu)。當(dāng)前，管理-被管理的線性組織結(jié)構(gòu)造成的主體參與困境阻礙了中國參與北極事務(wù)能力的進(jìn)一步提升。借助多中心治理針對公共治理提出的新的解決方案，中國有望在北極事務(wù)中建立多中心治理機制，實現(xiàn)多元參與主體的職能優(yōu)化和能力整合。中國北極事務(wù)參與能力的發(fā)展將有效壯大北極利益攸關(guān)方的力量，顯著提升北極利益攸關(guān)方的影響力，逐步發(fā)展的中國非政府組織也將為北極非政府組織注入新的力量。此外，相互合作的網(wǎng)絡(luò)治理機制將為中國“冰上絲綢之路”倡議的開展提供強大助力，在可預(yù)見的未來中國將為北極治理提供更多具有創(chuàng)造性的新方案和新智慧。