大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)及其形成邏輯研究

劉 堯,劉 燕

黨的十九大對(duì)我國(guó)高等教育發(fā)展作出了新的重大戰(zhàn)略部署，明確“要加快一流大學(xué)和一流學(xué)科建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高等教育內(nèi)涵式發(fā)展”。面對(duì)我國(guó)高等教育進(jìn)入謀求高質(zhì)量發(fā)展的新階段，我國(guó)公立大學(xué)內(nèi)部治理體系和治理能力亟待提升。伴隨著我國(guó)高等教育事業(yè)的快速發(fā)展，我國(guó)公立大學(xué)自主權(quán)進(jìn)一步擴(kuò)大，內(nèi)部利益日趨多元,管理更加復(fù)雜，社會(huì)互動(dòng)頻繁，諸多不穩(wěn)定因素導(dǎo)致大學(xué)內(nèi)部治理往往潛藏著風(fēng)險(xiǎn)隱患(1)許邁進(jìn)、章瑚緯：《高校內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性探源》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2015年第3期。。這種風(fēng)險(xiǎn)集聚狀態(tài)反過(guò)來(lái)影響和制約大學(xué)實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量、內(nèi)涵式發(fā)展。大學(xué)內(nèi)部治理的核心是權(quán)力配置問(wèn)題。大學(xué)內(nèi)部治理體系圍繞權(quán)力理念、權(quán)力主體、權(quán)力配置和權(quán)力運(yùn)行等產(chǎn)生的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)是根本性的風(fēng)險(xiǎn)，很大程度上決定了高校面對(duì)的其他風(fēng)險(xiǎn)類(lèi)型、發(fā)生概率及實(shí)際影響。剖析當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部治理體系的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，把握風(fēng)險(xiǎn)特征形成的多重現(xiàn)實(shí)邏輯，對(duì)有效實(shí)施大學(xué)內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)防控、深化大學(xué)內(nèi)部治理改革、凈化校內(nèi)政治生態(tài)具有一定的理論價(jià)值和現(xiàn)實(shí)意義。

一、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)分析

關(guān)于治理，全球治理委員會(huì)認(rèn)為是“各種公共的或私人的個(gè)人和機(jī)構(gòu)管理其公共事務(wù)的諸多方面的總和,是使相互沖突的或不同的利益得以調(diào)和并采取聯(lián)合行動(dòng)的持續(xù)過(guò)程。既包括有權(quán)迫使人們服從的正式制度和規(guī)則,也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。”(2)全球治理委員會(huì)：《我們的全球伙伴關(guān)系》，牛津：牛津大學(xué)出版社，1995年，第23頁(yè)。美國(guó)高等教育學(xué)者克拉克·克爾用“多元大學(xué)”來(lái)概括目標(biāo)的多樣性和模糊性、智力和知識(shí)的差異性、人群及其交往方式的多樣性、利益訴求的多重性、資源的有效性和制度的多元性等現(xiàn)代大學(xué)組織所具有的多樣特征(3)周作宇：《微觀政治:大學(xué)治理中的一個(gè)特殊場(chǎng)域》，《清華大學(xué)教育研究》2017年第3期。，凸顯了現(xiàn)代大學(xué)治理的復(fù)雜性。大學(xué)內(nèi)部治理從理論視角分析,從學(xué)者社區(qū)和科層組織這兩大假說(shuō)，發(fā)展到存在著不同于政府治理、公司治理的多種模式,如科層官僚治理、學(xué)術(shù)治理、共同治理、企業(yè)化治理、法人化治理等(4)李立國(guó):《什么是好的大學(xué)治理：治理的“實(shí)然”與“應(yīng)然”分析》，《華東師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版)》2019年第5期。。對(duì)于大學(xué)內(nèi)部治理的本質(zhì)，已有研究強(qiáng)調(diào)協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部各利益相關(guān)群體之間的利益分配問(wèn)題，主要涉及“高校決策者和執(zhí)行者、內(nèi)部行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力等治理主體之間的權(quán)力配置”(5)王綻蕊：《高校治理:比較與改進(jìn)》，北京：光明日?qǐng)?bào)出版社，2013年，第5頁(yè)。。好的大學(xué)內(nèi)部治理，有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)包括治校理念的現(xiàn)代化、治理主體的多元化、治理機(jī)制的科學(xué)化、治理過(guò)程的法治化(6)張繼延、陸先亮：《大學(xué)內(nèi)部治理體系現(xiàn)代化：理念、路徑及內(nèi)容》，《江蘇高教》2017年第11期。，也有學(xué)者認(rèn)為關(guān)鍵是建立一系列基于大學(xué)使命的權(quán)力配置和利益平衡機(jī)制(7)管培?。骸蛾P(guān)于大學(xué)治理的辯證思維》，《探索與爭(zhēng)鳴》2017年第8期。。種種觀點(diǎn)都體現(xiàn)了大學(xué)內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)化特征，即大學(xué)內(nèi)部治理包含著治理理念、治理主體、治理規(guī)則和機(jī)制等構(gòu)成要素及其相互作用。因此，對(duì)于大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)從四個(gè)方面展開(kāi)分析。

1.內(nèi)部治理理念：學(xué)術(shù)管理的行政集權(quán)化

大學(xué)治理理念是大學(xué)成員在治理實(shí)踐中形成的穩(wěn)定的價(jià)值判斷、總體看法和基本觀念。美國(guó)學(xué)者羅伯特·伯恩鮑姆指出：“追求一種目標(biāo)，而不是追求目標(biāo)的機(jī)制，是更具有決定意義的抉擇?！?8)羅伯特·伯恩鮑姆：《大學(xué)運(yùn)行模式》，別敦榮譯，青島：中國(guó)海洋大學(xué)出版社，2003年，第67頁(yè)。理念和目標(biāo)的重要性可見(jiàn)一斑?，F(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理主張多元利益相關(guān)者的共同治理，在權(quán)力配置和管理方式上有著分散決策、自主管理的特點(diǎn)。特別是對(duì)于學(xué)術(shù)事務(wù)的管理，為了延續(xù)學(xué)術(shù)自由的觀念傳統(tǒng)和回應(yīng)學(xué)者自治的權(quán)力訴求，諸如教學(xué)安排、科學(xué)研究和學(xué)術(shù)評(píng)價(jià)等學(xué)術(shù)事務(wù)主要采用學(xué)者集體決策或者同行評(píng)議的管理模式。然而目前我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理的實(shí)際理念則是崇尚集權(quán)與控制，突出表現(xiàn)為學(xué)術(shù)事務(wù)的行政化管理。

首先，學(xué)術(shù)發(fā)展推崇量化目標(biāo)管理。各大學(xué)目標(biāo)管理在體系建構(gòu)與要素構(gòu)成上已經(jīng)相當(dāng)完善：針對(duì)科研項(xiàng)目及其經(jīng)費(fèi)、高水平論文、學(xué)科建設(shè)成果、人才數(shù)量等方面設(shè)立了諸多量化指標(biāo)，這些指標(biāo)的設(shè)定主要基于大學(xué)自身或競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的經(jīng)驗(yàn)數(shù)據(jù)，體現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意志、競(jìng)爭(zhēng)需要，并非全然遵循學(xué)術(shù)規(guī)律和發(fā)展規(guī)律；建立了完整的任務(wù)分解、跟蹤監(jiān)測(cè)、考核獎(jiǎng)懲等管理體系，驅(qū)動(dòng)內(nèi)部成員達(dá)成既定目標(biāo)。其次，學(xué)術(shù)資源配置強(qiáng)調(diào)重點(diǎn)培育。大學(xué)越來(lái)越不認(rèn)同順其自然、水到渠成的發(fā)展理念，憑借戰(zhàn)略規(guī)劃、重點(diǎn)項(xiàng)目等管理工具，在學(xué)術(shù)人才成長(zhǎng)、科研事業(yè)發(fā)展等方面強(qiáng)調(diào)提前甄別、重點(diǎn)培育、計(jì)劃管理，對(duì)應(yīng)國(guó)家的標(biāo)準(zhǔn)在校內(nèi)建立各種儲(chǔ)備項(xiàng)目、人才梯隊(duì)，根據(jù)學(xué)校發(fā)展需要、項(xiàng)目申報(bào)人實(shí)力和發(fā)展?jié)摿?、校外?jìng)爭(zhēng)勝出可能性等因素做選擇推薦，或者在行政主導(dǎo)下對(duì)申報(bào)項(xiàng)目或申報(bào)者進(jìn)行人員、材料等方面的組合、包裝。“不入選則出局”，行政力量支持對(duì)教師學(xué)術(shù)發(fā)展而言至關(guān)重要，學(xué)術(shù)資源配置表現(xiàn)出制度化的“馬太效應(yīng)”。最后，學(xué)術(shù)人才納入行政領(lǐng)導(dǎo)序列。我國(guó)大學(xué)學(xué)術(shù)人才通過(guò)“雙肩挑”(同時(shí)在管理崗位和專(zhuān)業(yè)技術(shù)崗位任職)制度從事內(nèi)部管理工作。這原本是改革開(kāi)放初期應(yīng)對(duì)大學(xué)內(nèi)部管理人才不足的臨時(shí)舉措，但是發(fā)展至今已然成為我國(guó)大學(xué)吸引、留住甚至控制學(xué)術(shù)人才的重要手段?！半p肩挑”教師置身于科層制的權(quán)力金字塔結(jié)構(gòu)以及等級(jí)體系，在發(fā)表學(xué)術(shù)意見(jiàn)時(shí)很難不顧及上級(jí)意志、個(gè)人仕途等非學(xué)術(shù)因素，其學(xué)術(shù)背景也讓其在分配學(xué)術(shù)資源時(shí)難以做到利益超脫。學(xué)術(shù)人才從事管理，不但沒(méi)有讓管理更加學(xué)術(shù)化，反而讓學(xué)術(shù)更加官僚化。以高校對(duì)國(guó)家級(jí)人才稱(chēng)號(hào)的競(jìng)爭(zhēng)為例，為了讓自己的教師成為“四青人才”，入選“長(zhǎng)江學(xué)者獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃”、“千人計(jì)劃”、“國(guó)家杰出青年基金”、兩院院士，各高校對(duì)照這些項(xiàng)目對(duì)入選者的年齡規(guī)定和科研指標(biāo)要求，設(shè)定教師考核指標(biāo)，選擇重點(diǎn)培養(yǎng)對(duì)象，分配內(nèi)部資源(9)藺亞瓊：《人才項(xiàng)目與當(dāng)代中國(guó)學(xué)術(shù)精英的塑造》，《高等教育研究》2018年第11期。。對(duì)于已經(jīng)取得這類(lèi)稱(chēng)號(hào)的教師，除了學(xué)術(shù)資源支持以外，高校還通過(guò)名譽(yù)、利益、權(quán)力、情感等多種投入將其留在學(xué)校。學(xué)術(shù)管理行政化強(qiáng)化了對(duì)教師的控制，也催生了學(xué)術(shù)精英領(lǐng)導(dǎo)的集權(quán)化。學(xué)術(shù)精英型領(lǐng)導(dǎo)集行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)威于一身，對(duì)其個(gè)人來(lái)說(shuō)，在學(xué)術(shù)事務(wù)決策中產(chǎn)生了交叉運(yùn)用權(quán)威的新策略，即強(qiáng)調(diào)專(zhuān)職管理者不懂學(xué)術(shù)、專(zhuān)業(yè)教師不懂管理，從而更能實(shí)現(xiàn)個(gè)人意圖，更有利于實(shí)現(xiàn)名利雙收、贏者通吃；對(duì)其他校內(nèi)成員來(lái)說(shuō)，則加速了其從崇尚學(xué)術(shù)向崇尚權(quán)力的轉(zhuǎn)變。集權(quán)化管理從一種管理工具演變成不少大學(xué)組織成員實(shí)際推崇的關(guān)于內(nèi)部治理的核心理念。

2.內(nèi)部治理主體：專(zhuān)職管理者的邊緣化

大學(xué)內(nèi)部治理主體是基于一定制度安排而對(duì)大學(xué)事務(wù)具有影響力和話(huà)語(yǔ)權(quán)，同時(shí)具有不同利益的內(nèi)部成員。隨著時(shí)代發(fā)展，大學(xué)內(nèi)部成員對(duì)大學(xué)影響大小和方式不斷變化，教師、管理者、學(xué)生等都成為應(yīng)然的內(nèi)部治理主體?，F(xiàn)代大學(xué)作為一個(gè)頗為復(fù)雜的巨型系統(tǒng)，專(zhuān)業(yè)化管理對(duì)其影響巨大，賦予了專(zhuān)職管理者在內(nèi)部治理中的重要地位。西蒙曾言，“正如高深學(xué)問(wèn)的發(fā)展需要專(zhuān)門(mén)化一樣，在學(xué)院或大學(xué)的日常事務(wù)方面也需要職能的專(zhuān)門(mén)化”(10)布魯貝克：《高等教育哲學(xué)》，王承緒等譯，杭州：浙江教育出版社，1998年，第37頁(yè)。，大學(xué)里的教師和管理者各有其角色、責(zé)任和義務(wù)、勝任能力，專(zhuān)職管理者理應(yīng)在學(xué)校內(nèi)部治理中發(fā)揮著決定性作用。對(duì)我國(guó)大學(xué)而言，過(guò)度行政主導(dǎo)的管理模式只是賦予校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)等極少數(shù)重要崗位管理人員(以“雙肩挑”身份為主)在內(nèi)部治理中的話(huà)語(yǔ)權(quán)，大多數(shù)專(zhuān)職管理者在完善內(nèi)部管理、保障自身權(quán)益等方面都缺乏必要的、程序化的影響力。專(zhuān)職管理者的這種事實(shí)上的邊緣化狀態(tài)，造成其履職心理和管理行為逐漸出現(xiàn)適應(yīng)性偏差，也弱化了大學(xué)內(nèi)部行政權(quán)力的合法性。

首先，定位偏差、缺少認(rèn)同。專(zhuān)職管理者自身對(duì)高校管理缺少準(zhǔn)確定位和價(jià)值認(rèn)同，將管理狹隘地理解為完成教學(xué)管理、財(cái)務(wù)報(bào)賬等日常事務(wù)性工作，而不是基于專(zhuān)業(yè)知識(shí)和管理能力完成戰(zhàn)略謀劃、機(jī)制設(shè)計(jì)、資源整合、評(píng)估分析等工作；習(xí)慣于經(jīng)驗(yàn)式管理而不是數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)式的科學(xué)管理。其次，消極工作、迎合上級(jí)。以管理制度設(shè)計(jì)為例，專(zhuān)職管理者具有信息收集、制度初擬、執(zhí)行評(píng)估、反饋優(yōu)化等職責(zé)，但是作為對(duì)校內(nèi)重要領(lǐng)導(dǎo)崗位選拔重視學(xué)術(shù)資歷、輕管理實(shí)績(jī)等做法的理性反應(yīng)，專(zhuān)職管理者并不關(guān)心制度質(zhì)量高低，而是在意如何通過(guò)制度來(lái)實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)的管理意圖。工作業(yè)績(jī)與個(gè)人晉升相關(guān)性降低，強(qiáng)化了其對(duì)上級(jí)的依附關(guān)系，專(zhuān)職管理者更加關(guān)注為上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)辦私事，形成私人關(guān)系，增進(jìn)私人感情，以換取晉升機(jī)會(huì)。最后，以權(quán)謀私、自我補(bǔ)償。有的專(zhuān)職管理者違反黨紀(jì)國(guó)法，以權(quán)謀私，此類(lèi)行為高收益與高風(fēng)險(xiǎn)并存，隨著國(guó)家反腐敗力度加大而受到控制。有的與教師形成利益共同體，以行政權(quán)力或人際關(guān)系為教師獲取資源、創(chuàng)造機(jī)會(huì)，或者規(guī)避監(jiān)管、放松約束，教師則回報(bào)以政治利益(干部推薦選票、加入裙帶關(guān)系網(wǎng)絡(luò))、學(xué)術(shù)利益(學(xué)位獲取、論文發(fā)表、專(zhuān)業(yè)技術(shù)職稱(chēng)評(píng)定)或者經(jīng)濟(jì)利益(合作經(jīng)營(yíng)、報(bào)銷(xiāo)開(kāi)支、勞務(wù)報(bào)酬)等。有的則是運(yùn)用管理權(quán)力積累學(xué)術(shù)資本將自己打造成所謂的學(xué)術(shù)人才。美國(guó)著名教育家歐內(nèi)斯特·博耶強(qiáng)調(diào):“如果大學(xué)要成為一個(gè)有效的群體，那么有效的管理便是根本?！?11)厄內(nèi)斯特?博耶：《大學(xué):美國(guó)大學(xué)生的就讀經(jīng)驗(yàn)》，北京：北京師范大學(xué)出版社，1993年，第218頁(yè)。管理的好壞與管理者的品德操守、專(zhuān)業(yè)能力和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等個(gè)人特質(zhì)聯(lián)系密切。在一些大學(xué)里不難看到，專(zhuān)職管理者與教師這兩大群體之間往往相互不滿(mǎn)、指責(zé)，專(zhuān)職管理者抱怨教師缺乏規(guī)矩意識(shí)、“一切向錢(qián)看”、制造學(xué)術(shù)垃圾，教師則激烈聲討大學(xué)所謂“行政化”“官僚化”，認(rèn)為專(zhuān)職管理者不尊重學(xué)術(shù)規(guī)律，管得太多太緊；但是專(zhuān)職管理者與教師個(gè)體之間，存在為數(shù)不少的緊密利益聯(lián)結(jié)，相互利用、相互提攜的小圈子。專(zhuān)職管理者工作的消極懈怠、無(wú)所作為、投機(jī)鉆營(yíng)、以權(quán)謀私，教師熱衷追名逐利、實(shí)際學(xué)術(shù)水平低、對(duì)學(xué)校事務(wù)漠不關(guān)心，專(zhuān)職管理者群體和專(zhuān)任教師群體相互之間對(duì)彼此職業(yè)操守、專(zhuān)業(yè)能力等產(chǎn)生質(zhì)疑和輕視，彼此缺少尊重、難以溝通和達(dá)成共識(shí)，損害了大學(xué)內(nèi)部有效治理的心理基礎(chǔ)。

3.內(nèi)部治理依據(jù)：制度建設(shè)的滯后化

大學(xué)依托制度實(shí)施治理，系統(tǒng)完備的制度體系調(diào)節(jié)大學(xué)內(nèi)部利益關(guān)系、規(guī)范內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行，保證內(nèi)部成員應(yīng)有的道德水準(zhǔn)和行為表現(xiàn)。對(duì)照制度化治理的理想標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前我國(guó)大學(xué)制度體系普遍滯后于學(xué)校管理與發(fā)展的需要。

首先，制度建設(shè)類(lèi)型存在偏差。如果把大學(xué)制度大致分為“驅(qū)動(dòng)發(fā)展型”和“保障秩序型”，很容易發(fā)現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部決策者選擇導(dǎo)向：關(guān)注并優(yōu)先制定有關(guān)學(xué)術(shù)支持、獎(jiǎng)勵(lì)等的項(xiàng)目、政策和制度，這樣既能推動(dòng)學(xué)校事業(yè)發(fā)展、產(chǎn)生管理業(yè)績(jī)，又有助于個(gè)人學(xué)術(shù)發(fā)展、提升學(xué)術(shù)成就；規(guī)范內(nèi)部成員履職行為、健全內(nèi)部管理體系的制度規(guī)范對(duì)外部資源獲取和決策者個(gè)人利益增加沒(méi)有直接促進(jìn)作用，反而降低包括決策者在內(nèi)的內(nèi)部成員的行動(dòng)自由度、減少獲取利益機(jī)會(huì)，因此決策者對(duì)這類(lèi)制度往往缺乏關(guān)注的內(nèi)在動(dòng)力，滿(mǎn)足于被動(dòng)式的貫徹執(zhí)行上級(jí)提出的明確的、強(qiáng)制性的規(guī)范要求(12)劉堯、李新春：《“學(xué)術(shù)精英治?！蹦Ｊ脚c高校廉政風(fēng)險(xiǎn)》，《黑龍江高教研究》2018年第7期。。其次，制度建設(shè)內(nèi)容存在漏洞。這里所說(shuō)的內(nèi)容漏洞是從制度設(shè)計(jì)本身來(lái)分析的。一個(gè)有效的制度，應(yīng)該具有主導(dǎo)價(jià)值、具體要求、程序步驟、規(guī)范對(duì)象、執(zhí)行主體、落實(shí)保障等諸多要素。大學(xué)自行制定的制度經(jīng)常存在諸多漏洞。這些漏洞既有大學(xué)內(nèi)部制度創(chuàng)設(shè)能力不足的客觀因素，也存在一定的主觀故意。面對(duì)上級(jí)的強(qiáng)制性制度規(guī)范要求時(shí)，大學(xué)決策者的出發(fā)點(diǎn)并不是單純地堅(jiān)持實(shí)現(xiàn)公共利益原則，而是照抄上級(jí)文件以降低制度的實(shí)際可操作性，或者在制度中提出軟性要求、留出政策口子(13)劉堯、張萬(wàn)海：《高校黨風(fēng)廉政建設(shè)工作決策過(guò)程的優(yōu)化路徑》，《廉政文化研究》2017年第4期。。這樣既滿(mǎn)足了內(nèi)部人不愿接受約束的偏好，又能夠?yàn)樽约簷?quán)力尋租新增機(jī)會(huì)。最后，制度建設(shè)時(shí)效的拖延。在落實(shí)上級(jí)有關(guān)規(guī)范內(nèi)部管理、強(qiáng)化權(quán)力控制等要求上，大學(xué)決策者傾向于按照既不爭(zhēng)當(dāng)先進(jìn)、也做不墊底的原則來(lái)決策，往往以不利于調(diào)動(dòng)教師積極性、不利于開(kāi)展競(jìng)爭(zhēng)等為由消極應(yīng)對(duì)甚至暗地抵制大學(xué)內(nèi)外健全管理制度的訴求。特別是面對(duì)上級(jí)的非明確、具體的制度規(guī)定時(shí)，高校會(huì)分析解讀上級(jí)意圖，通過(guò)校外調(diào)研、校內(nèi)征求意見(jiàn)、個(gè)別單位試點(diǎn)、全面部署推進(jìn)等看似科學(xué)謹(jǐn)慎的方式，減慢校內(nèi)有關(guān)制度建立和普遍執(zhí)行的速度，控制有關(guān)制度的實(shí)際影響力。制度建設(shè)滯后化的一個(gè)典型例子，就是我國(guó)各大學(xué)章程結(jié)構(gòu)、表述的高度雷同，并且在大學(xué)治理過(guò)程中被束之高閣(14)劉益東、周作宇、張建鋒：《論“大學(xué)章程現(xiàn)象”》，《中國(guó)高教研究》2017年第3期。。在本文看來(lái)，大學(xué)章程作為“大學(xué)的憲法”的超然地位，恰恰決定了大學(xué)成員一方面需要通過(guò)艱難的利益協(xié)商、復(fù)雜的政治互動(dòng)來(lái)制定章程，另一方面又無(wú)法在短期內(nèi)看到執(zhí)行高質(zhì)量的章程所能帶來(lái)的具體的、利己的效果。所以各大學(xué)長(zhǎng)期對(duì)于制定章程并不積極，直到主管部門(mén)強(qiáng)制要求時(shí)又在很短時(shí)間內(nèi)紛紛完成了章程制定。這種被動(dòng)應(yīng)景式的章程制定方式，讓各大學(xué)除了滿(mǎn)足上級(jí)關(guān)于章程產(chǎn)生的程序性要求和章程內(nèi)容的結(jié)構(gòu)性要求以外，沒(méi)有也無(wú)法在內(nèi)部權(quán)力配置、職責(zé)界定、運(yùn)行機(jī)制等方面作出實(shí)質(zhì)性設(shè)計(jì)?！跋忍觳蛔恪钡拇髮W(xué)章程，自然也不會(huì)有好的執(zhí)行結(jié)果。校內(nèi)成員置身于碎片化的制度環(huán)境中，從掌權(quán)者實(shí)際注意力分配和話(huà)語(yǔ)表述中解讀出其價(jià)值取向，并從制度設(shè)計(jì)及其執(zhí)行狀況中加以印證，重發(fā)展、輕規(guī)范逐步成為大學(xué)內(nèi)部制度建設(shè)的核心指導(dǎo)思想，導(dǎo)致制度供給無(wú)法適應(yīng)復(fù)雜管理的需要，大學(xué)內(nèi)部管理就更多依賴(lài)私人關(guān)系、經(jīng)驗(yàn)做法和非正式渠道，實(shí)際上拓展了大學(xué)內(nèi)部成員濫用權(quán)力的空間。

4.內(nèi)部治理機(jī)制：權(quán)力監(jiān)督的虛置化

大學(xué)內(nèi)部治理機(jī)制指的是大學(xué)內(nèi)部治理各要素之間的相互關(guān)系與運(yùn)行方式?，F(xiàn)代大學(xué)內(nèi)部治理謀求多元利益主體之間的權(quán)力均衡，這種權(quán)力均衡狀態(tài)是權(quán)力分配和權(quán)力監(jiān)督機(jī)制協(xié)調(diào)統(tǒng)一的結(jié)果。我國(guó)大學(xué)內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制主要有兩種，基于管理職能的“職責(zé)—執(zhí)行”式的專(zhuān)職監(jiān)督和以基于維護(hù)利益的“利益—主張”式的民主監(jiān)督。目前這兩種主要的內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制均未發(fā)揮應(yīng)有作用。

首先，大學(xué)與教師之間的特殊庇護(hù)關(guān)系。學(xué)術(shù)創(chuàng)新是大學(xué)的根本價(jià)值所在，大學(xué)高度依賴(lài)以學(xué)術(shù)精英為代表的教師群體來(lái)創(chuàng)造價(jià)值、產(chǎn)生影響。大學(xué)對(duì)教師無(wú)微不至地關(guān)心、呵護(hù)，本是讓教師專(zhuān)心學(xué)術(shù)、促進(jìn)大學(xué)發(fā)展的應(yīng)有之舉,但是，教師所擁有的智力資本的獨(dú)特性、稀缺性，導(dǎo)致大學(xué)與教師之間形成了一種特殊庇護(hù)關(guān)系：教師只要能夠產(chǎn)生足夠多的科研績(jī)效，學(xué)校就不會(huì)對(duì)教師執(zhí)行制度，不會(huì)對(duì)教師行為操守等方面作過(guò)多要求，或明或暗授意校內(nèi)部門(mén)不要對(duì)其進(jìn)行監(jiān)管，甚至在教師明顯違反黨紀(jì)國(guó)法時(shí)想方設(shè)法為其掩蓋，美其名曰“愛(ài)護(hù)人才”。在現(xiàn)實(shí)中，校園里不同學(xué)術(shù)成就的人儼然有了犯不同性質(zhì)、不同程度錯(cuò)誤的資格，不守規(guī)矩、不怕監(jiān)督的心態(tài)在內(nèi)部成員中蔓延。其次，內(nèi)部成員之間的利益勾連。與大學(xué)對(duì)外聯(lián)系的開(kāi)放性相比，大學(xué)內(nèi)部成員流動(dòng)與聯(lián)系呈現(xiàn)明顯的封閉性。教師與教師之間、管理者與管理者之間、教師與管理者之間，通過(guò)學(xué)緣關(guān)系等各種路徑形成了緊密的人際關(guān)系，其具體表現(xiàn)之一是前文已經(jīng)提及的管理者與教師之間的非正常利益關(guān)系。最具學(xué)術(shù)特色、也最為典型的是學(xué)校教師圍繞學(xué)術(shù)精英尤其是“雙肩挑”學(xué)術(shù)精英形成的利益共同體。這種利益共同體外在表現(xiàn)為一定的學(xué)術(shù)團(tuán)隊(duì)，往往也是學(xué)校重點(diǎn)學(xué)科、重點(diǎn)項(xiàng)目團(tuán)隊(duì)。部分“雙肩挑”領(lǐng)導(dǎo)與“圈內(nèi)人”的關(guān)系或者對(duì)“圈內(nèi)人”的袒護(hù)對(duì)監(jiān)管人員形成了有形或無(wú)形的壓力。專(zhuān)職管理者很難不顧及現(xiàn)實(shí)利益而忠于職守。校內(nèi)學(xué)術(shù)委員會(huì)、教授委員會(huì)等學(xué)術(shù)權(quán)力組織的成員往往歸屬于不同學(xué)術(shù)圈子，在行使學(xué)術(shù)權(quán)力時(shí)，不是遵循公共利益和規(guī)范要求，而是基于圈子身份，為了“圈內(nèi)人”的認(rèn)可而做出選擇。為了保證足夠的學(xué)術(shù)資源流向自己及所屬單位、學(xué)科、項(xiàng)目和關(guān)系密切的老師，傾向于違背同行相互監(jiān)督保證學(xué)術(shù)質(zhì)量、公平的原則，彼此關(guān)照、相互交易，自然難以成為發(fā)現(xiàn)、指出他人問(wèn)題的監(jiān)督者。不同權(quán)力主體之間達(dá)成利益交換、互惠互利的默契，內(nèi)部監(jiān)督自然走軟。最后，內(nèi)部成員不良示范?！皩W(xué)術(shù)明星”等特權(quán)人物的存在(盡管只是少數(shù))，嚴(yán)重侵蝕了制度面前人人平等的基本原則，并且在校內(nèi)形成了不良示范效應(yīng)。校內(nèi)其他教師不是通過(guò)民主監(jiān)督來(lái)維護(hù)制度權(quán)威、維護(hù)校園公正，反而是競(jìng)相模仿。面對(duì)已成風(fēng)氣的消極狀況，學(xué)校職能部門(mén)的監(jiān)管變得投鼠忌器，嚴(yán)格執(zhí)紀(jì)反被質(zhì)疑“選擇性執(zhí)法”，膽子大的教師甚至以向上級(jí)舉報(bào)或向社會(huì)曝光讓學(xué)校有所顧忌。有權(quán)力無(wú)責(zé)任、有權(quán)力不受制約、有制度不執(zhí)行，校內(nèi)管理制度的嚴(yán)肅性、權(quán)威性在攀比、質(zhì)疑和息事寧人的氛圍中被消解，大學(xué)內(nèi)部監(jiān)管不力問(wèn)題變得更加突出。中央和教育部黨組對(duì)高校的巡視及相關(guān)信息公開(kāi)提供了一個(gè)了解高校內(nèi)部權(quán)力實(shí)際運(yùn)行狀況的渠道。不難發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的高校巡視反饋意見(jiàn)中，都或多或少提到了內(nèi)部權(quán)力監(jiān)督虛化的問(wèn)題，有規(guī)不依、執(zhí)規(guī)不嚴(yán)、違規(guī)不究的現(xiàn)象普遍存在。自主招生、財(cái)務(wù)管理、干部選拔任用、科研經(jīng)費(fèi)使用、校辦企業(yè)管理、基建修繕、作風(fēng)建設(shè)等方面存在大量廉政風(fēng)險(xiǎn)。

二、大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)形成的多重邏輯

高等教育發(fā)展歷程表明，在知識(shí)進(jìn)步與大學(xué)職能擴(kuò)展的過(guò)程中，大學(xué)發(fā)展的邏輯由傳統(tǒng)的一元制度邏輯轉(zhuǎn)向多重制度邏輯，發(fā)展的驅(qū)動(dòng)力與主體發(fā)生著深刻改變，由此改變了大學(xué)面貌，也改變著大學(xué)治理體系(15)李立國(guó)：《大學(xué)發(fā)展邏輯、組織形態(tài)與治理模式的變遷》，《高等教育研究》2017年第6期。。一方面，我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理體系形成與演變也遵循這一基本規(guī)律。改革開(kāi)放40年來(lái)，大學(xué)內(nèi)部治理的嬗變深刻表明，意識(shí)形態(tài)、政府主導(dǎo)、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自身價(jià)值追求等成為大學(xué)內(nèi)部治理嬗變的基本動(dòng)因(16)黃興勝、黃少成：《改革開(kāi)放40年中國(guó)高校內(nèi)部治理嬗變、動(dòng)因與啟示》，《復(fù)旦教育論壇》2018年第6期。。具體而言，一方面，我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理由《高等教育法》《中國(guó)共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》等制度、主管部門(mén)實(shí)際管理行為、發(fā)展環(huán)境等外力塑造，表現(xiàn)出強(qiáng)制性的組織同構(gòu)化；另一方面，大學(xué)作為獨(dú)立法人實(shí)體，大學(xué)治理受內(nèi)部成員的價(jià)值觀念、利益訴求、人際關(guān)系等內(nèi)力推動(dòng)，尤其是特定情境下治校者自身觀念、行為會(huì)發(fā)生調(diào)整變化，這種能動(dòng)性讓組織可能采取自己的一種邏輯，并追求它們獨(dú)特的利益(17)沃爾特·W.鮑威爾、保羅·J.迪馬吉奧、姚偉：《組織分析的新制度主義》，上海：上海人民出版社，2008年，第346頁(yè)。。因此需要基于多重邏輯的分析框架，探究其中每一種主要邏輯和邏輯之間的相互影響及其行為后果，以準(zhǔn)確把握大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)成因。

1.發(fā)展邏輯：激烈競(jìng)爭(zhēng)造成的效能至上

改革開(kāi)放以來(lái)，國(guó)家堅(jiān)持以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略。與這一發(fā)展戰(zhàn)略相配套的國(guó)家高等教育主要定位，就是通過(guò)公立大學(xué)發(fā)揮人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等職能，持續(xù)為國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供有力支撐。為充分發(fā)揮高等教育尤其是公立大學(xué)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用，政府在傳統(tǒng)的行政計(jì)劃思維和新公共管理主義思想的綜合影響下，不斷加大財(cái)政投入、完善政策法規(guī)，擴(kuò)大和落實(shí)高校辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)通過(guò)高等教育發(fā)展規(guī)劃、重要人事管理的高度集權(quán)和競(jìng)爭(zhēng)性專(zhuān)項(xiàng)資金配置等強(qiáng)化對(duì)大學(xué)的調(diào)控，形成以發(fā)展績(jī)效為核心的“晉升錦標(biāo)賽”，激勵(lì)大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)展開(kāi)校際競(jìng)爭(zhēng)，以促進(jìn)大學(xué)高速發(fā)展。此種發(fā)展模式賦予大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)足夠的發(fā)展動(dòng)力，減輕了大學(xué)絕對(duì)績(jī)效評(píng)價(jià)的困難，在實(shí)現(xiàn)高等教育精英化向大眾化的歷史跨越中發(fā)揮了重要作用。然而，“錦標(biāo)賽”模式的制度化弊病是長(zhǎng)期競(jìng)爭(zhēng)中形成的激勵(lì)扭曲及相應(yīng)制度機(jī)制的異化。

首先，外在利益刺激取代內(nèi)在學(xué)術(shù)創(chuàng)新動(dòng)機(jī)成為激勵(lì)大學(xué)內(nèi)部成員的主要手段。為了贏得競(jìng)爭(zhēng)，大學(xué)應(yīng)對(duì)“錦標(biāo)賽”的慣常作法是在內(nèi)部管理中復(fù)制該模式，并且一般傾向于“層層加碼”，對(duì)相關(guān)人員根據(jù)其業(yè)績(jī)尤其是科研業(yè)績(jī)來(lái)進(jìn)行晉升考核或論功行賞(18)陳先哲：《學(xué)術(shù)錦標(biāo)賽制:中國(guó)學(xué)術(shù)增長(zhǎng)的動(dòng)力機(jī)制與激勵(lì)邏輯》，《高等教育研究》2017年第9期。，大學(xué)面對(duì)的競(jìng)爭(zhēng)壓力越大，給予的外在激勵(lì)越強(qiáng)，大學(xué)內(nèi)部往往以增強(qiáng)內(nèi)部刺激力度(如薪酬、住房、科研條件等)來(lái)加以應(yīng)對(duì)。體制化和制度化的外在激勵(lì)對(duì)學(xué)術(shù)之自由精神和行動(dòng)自主取向形成了壓倒性?xún)?yōu)勢(shì)，少數(shù)教師能夠堅(jiān)守信念不為所動(dòng)，多數(shù)教師最終會(huì)選擇隨波逐流，內(nèi)在學(xué)術(shù)熱情逐漸消散，按照現(xiàn)實(shí)的學(xué)術(shù)游戲規(guī)則繼續(xù)自己的職業(yè)生涯，以取得職業(yè)安全感與穩(wěn)定性。同時(shí)也逐漸習(xí)慣于以獲利多寡來(lái)評(píng)價(jià)和選擇學(xué)校。近年來(lái)各校在國(guó)家統(tǒng)一的事業(yè)單位績(jī)效工資政策框架內(nèi)，紛紛建立校內(nèi)高端學(xué)者薪酬方案，為少數(shù)人提供遠(yuǎn)高于一般教師的年薪，以增強(qiáng)對(duì)高層次人才的吸引力。其次，量化指標(biāo)從促進(jìn)發(fā)展的工具演變成了發(fā)展目標(biāo)本身。為實(shí)現(xiàn)集中支持、重點(diǎn)突破，主管部門(mén)不得不借助于國(guó)家重點(diǎn)學(xué)科數(shù)量及其排名、國(guó)家級(jí)科研項(xiàng)目數(shù)量和科研平臺(tái)、SCI論文數(shù)量、各類(lèi)稱(chēng)號(hào)的人才數(shù)量等顯性、可量化指標(biāo)來(lái)評(píng)價(jià)大學(xué)績(jī)效、劃分大學(xué)等次。國(guó)內(nèi)外各種大學(xué)排行榜也在強(qiáng)化大學(xué)對(duì)各種指標(biāo)的重視方面推波助瀾。發(fā)展目標(biāo)的指標(biāo)化，讓大學(xué)之間圍繞各種指標(biāo)展開(kāi)激烈競(jìng)爭(zhēng)，卻忽視了大學(xué)的本質(zhì)和學(xué)術(shù)的初心。最后，扭曲的激勵(lì)造成治校邏輯的轉(zhuǎn)變。大學(xué)治理從學(xué)術(shù)邏輯、公益邏輯轉(zhuǎn)向競(jìng)爭(zhēng)邏輯、效率邏輯，經(jīng)過(guò)行為探索到模式轉(zhuǎn)變?cè)俚街贫茸冞w的過(guò)程，追求效率至上、只看結(jié)果不問(wèn)過(guò)程等功利主義取向逐步內(nèi)化為相當(dāng)一部分大學(xué)內(nèi)部成員思想、組織制度和行為模式中的重要原則。媒體曝光的大學(xué)、教師為獲取項(xiàng)目、人才等不惜違反法律規(guī)范、違背學(xué)術(shù)規(guī)律、損害公共利益的種種怪相，正是對(duì)這種把贏得競(jìng)爭(zhēng)看得高于一切的思想認(rèn)識(shí)的生動(dòng)注解。最關(guān)鍵的就是大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)為了短期績(jī)效，傾向于用行政管理的方式開(kāi)展學(xué)術(shù)管理。大學(xué)發(fā)展偏離了追求學(xué)術(shù)質(zhì)量的方向，在尋求與之匹配的內(nèi)部治理實(shí)踐時(shí)，自然難以把民主協(xié)商、共同治理等作為首選，因?yàn)榈燃?jí)化的科層制在保持權(quán)力集中、提高決策效率、實(shí)現(xiàn)個(gè)人意圖、控制組織成員等方面更為有效，更符合趕超式、對(duì)標(biāo)式發(fā)展的需要。

2.利益邏輯：資源依賴(lài)造成的行為偏差

經(jīng)過(guò)改革開(kāi)放以來(lái)的跨越式發(fā)展，我國(guó)不少大學(xué)已成為克拉克?克爾所稱(chēng)的多元巨型大學(xué)。這些學(xué)校在校學(xué)生達(dá)數(shù)萬(wàn)人以上，內(nèi)部事業(yè)編制、合同制等各種身份性質(zhì)的教師、管理者和服務(wù)保障人員等數(shù)以千計(jì)，人、財(cái)、物等資源要素大量集聚，教學(xué)科研、建設(shè)修繕、物資采購(gòu)、后勤保障等開(kāi)支巨大。以經(jīng)費(fèi)為例，2019年教育部直屬高校中有8所年度經(jīng)費(fèi)預(yù)算過(guò)百億，其中清華大學(xué)高達(dá)300億元?，F(xiàn)代大學(xué)生存發(fā)展所需資源的數(shù)量之大、種類(lèi)之多和關(guān)鍵資源的替代程度較少等情況決定了大學(xué)日益成為高度資源依賴(lài)型組織，持續(xù)獲得資源事關(guān)大學(xué)生存和興旺(19)李從浩：《資源依賴(lài)下的大學(xué)行為選擇》，《高教探索》2017年第4期。。學(xué)術(shù)活動(dòng)也越來(lái)越離不開(kāi)物質(zhì)資源的保障和支撐，并發(fā)展到誰(shuí)擁有豐富、優(yōu)質(zhì)的學(xué)術(shù)資源，誰(shuí)的學(xué)術(shù)空間就更寬、成效就更大的情況(20)胡敏：《大學(xué)學(xué)術(shù)的資源依賴(lài)、異化及其超越》，《教育發(fā)展研究》2017年第9期。。國(guó)家不斷加大資源投入，讓大學(xué)及其內(nèi)部成員陷入了類(lèi)似“資源的詛咒”的困境。

首先，資源壓力強(qiáng)化了大學(xué)成員的角色矛盾。無(wú)論是大學(xué)管理者還是教師，履職時(shí)都面臨公共利益和個(gè)人利益的取舍選擇。在資源指揮棒驅(qū)動(dòng)下，科學(xué)研究不再以教師“閑逸的好奇”為主要?jiǎng)恿Γ《氖菄?guó)家、社會(huì)資源指揮棒的外在驅(qū)動(dòng)，管理者和教師強(qiáng)烈的資源占有、“短期功利主義”傾向，讓大學(xué)競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)術(shù)生活變成“與時(shí)間賽跑”，必須比別人更快產(chǎn)生學(xué)術(shù)成果、更多獲得科研項(xiàng)目、更早完成職稱(chēng)晉升等。不斷爭(zhēng)取資源的壓力提高了對(duì)大學(xué)管理者和教師的道德素養(yǎng)、時(shí)間投入和工作能力等方面的要求：資源配置和使用上要正確處理公私利益的關(guān)系，做到先公后私、大公無(wú)私；時(shí)間分配上要足夠投入，同時(shí)滿(mǎn)足完成兩個(gè)角色任務(wù)的需求。我國(guó)大學(xué)管理者中相當(dāng)一部分人同時(shí)履行教師職責(zé)。特別是校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，以校長(zhǎng)為例，我國(guó)公辦普通本科高校校長(zhǎng)有學(xué)術(shù)兼職的達(dá)到85.5%，承擔(dān)教學(xué)任務(wù)的有97.1%(21)張應(yīng)強(qiáng)、索凱峰：《誰(shuí)在做中國(guó)本科高校校長(zhǎng)——當(dāng)前我國(guó)大學(xué)校長(zhǎng)任職的調(diào)查研究》，《高等教育研究》2016年第6期。。曾任北大校長(zhǎng)的嚴(yán)復(fù)專(zhuān)門(mén)指出：“治學(xué)之材與治事之材，恒不能相兼。嘗有觀理極深，慮事極審，宏通淵粹，通貫萬(wàn)物之人，授之以事，未必即勝任而愉快?！?22)嚴(yán)復(fù)：《嚴(yán)復(fù)集(一)》，上海：中華書(shū)局，1986年，第89頁(yè)。這種壓力制造的角色張力在大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)身上更為突出。其次，利益沖突扭曲了大學(xué)成員的行為選擇。湯普遜(Thompson)所強(qiáng)調(diào)的利益沖突狀態(tài)，就是在該類(lèi)狀況下與某個(gè)主要利益相關(guān)的專(zhuān)業(yè)判斷，有可能會(huì)不恰當(dāng)?shù)厥艿侥硞€(gè)次要利益的影響(23)Thompson D F,"Understanding Financial Conflicts of Interest"，New England Medicine Journal,vol.293,No.8，1993.。無(wú)論是利益上的公正取舍，還是精力上的合理分配，在制度缺失的情況下僅靠個(gè)人自律都難以實(shí)現(xiàn)。大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者的一種常見(jiàn)選擇，就是在分配時(shí)間精力(比如出差是為了個(gè)人學(xué)術(shù)活動(dòng)還是為了學(xué)校發(fā)展業(yè)務(wù))和代表公共利益作出決策(比如負(fù)責(zé)制定針對(duì)教師的管理制度，其本人作為教師是制度的約束對(duì)象)時(shí)作出不當(dāng)取舍，充分保證了個(gè)人利益，卻損害了公共利益。最后，資源爭(zhēng)奪加劇了大學(xué)內(nèi)部成員沖突。大學(xué)內(nèi)部成員最關(guān)心的是自己在各種資源分配中的實(shí)際地位和收益，并不關(guān)心所謂學(xué)校、學(xué)院整體利益，對(duì)個(gè)人有利的事情大家蜂擁而至,對(duì)學(xué)校和學(xué)院整體有利而與個(gè)人利益有損或無(wú)關(guān)的事情大家唯恐避之不及。資源越稀缺，沖突越明顯。大學(xué)里常見(jiàn)的現(xiàn)象就是一些能夠在校外多種渠道獲得資源的學(xué)院、學(xué)科的教師之間很少存在矛盾沖突，但是一些只能從學(xué)校獲取資源的學(xué)院、學(xué)科的教師則常常彼此沖突不斷。這種沖突使學(xué)校和學(xué)院治理陷入了“公共地悲劇”，即大家不擇手段謀求個(gè)人利益，對(duì)學(xué)校、學(xué)院內(nèi)部治理和事業(yè)發(fā)展漠不關(guān)心。正如建構(gòu)性制度主義強(qiáng)調(diào)思想觀念和話(huà)語(yǔ)在制度形成、維持和改變中所扮演的角色(24)張熙：《大學(xué)組織與制度環(huán)境的互構(gòu)機(jī)制分析——新制度主義視域下建設(shè)“雙一流”的制度過(guò)程》，《高教探索》2016年第7期。，大學(xué)內(nèi)部成員的觀念和內(nèi)部話(huà)語(yǔ)權(quán)在更大程度上塑造了大學(xué)內(nèi)部制度建設(shè)實(shí)踐，忙于尋找資源、疲于應(yīng)對(duì)沖突讓大家無(wú)暇顧及建章立制和制度執(zhí)行效果。由此產(chǎn)生的一種反轉(zhuǎn)效應(yīng)，就是大學(xué)內(nèi)部成員發(fā)現(xiàn)自己隨時(shí)可能面對(duì)某種不公正對(duì)待卻又無(wú)法用合規(guī)手段維護(hù)自身權(quán)益。

3.觀念邏輯：市場(chǎng)思維和傳統(tǒng)觀念的消極影響

觀念或者理念是一個(gè)人解釋外部事實(shí)、形成行為目標(biāo)和行動(dòng)策略的基本前提。在新制度主義的有關(guān)研究中，都強(qiáng)調(diào)觀念和理念對(duì)組織成員所具有的穩(wěn)定而深遠(yuǎn)的影響。觀念的形成，既有社會(huì)歷史文化的傳承，也有在人際互動(dòng)中的學(xué)習(xí)、體驗(yàn)而成。對(duì)我國(guó)大學(xué)內(nèi)部成員而言，社會(huì)環(huán)境和學(xué)術(shù)行業(yè)作為大學(xué)活動(dòng)的具體場(chǎng)域，直接或間接塑造著大學(xué)內(nèi)部成員的思想觀念，而特定觀念也在無(wú)聲地主導(dǎo)著他們的行為。

一方面是對(duì)學(xué)術(shù)職業(yè)的工具化理念的認(rèn)同。盡管高等教育哲學(xué)有政治論和認(rèn)識(shí)論之爭(zhēng)，但是學(xué)術(shù)始終是大學(xué)身份界定的核心要素，大學(xué)的內(nèi)部成員尤其是教師本該堅(jiān)持“以學(xué)術(shù)為志業(yè)”。然而隨著改革開(kāi)放和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，我國(guó)高等教育全球化、市場(chǎng)化程度不斷增強(qiáng)，市場(chǎng)機(jī)制成了維系大學(xué)與社會(huì)其他主體之間的基礎(chǔ)性紐帶，大學(xué)與社會(huì)通過(guò)市場(chǎng)完成資源與服務(wù)的相互交換。日趨激烈的學(xué)術(shù)競(jìng)爭(zhēng)、以市場(chǎng)為邏輯的學(xué)術(shù)知識(shí)商品化和具有學(xué)術(shù)資本主義特征的教師角色變化，讓大學(xué)教師學(xué)術(shù)職業(yè)活動(dòng)目的越來(lái)越功利化(25)楊超、桂春：《“學(xué)術(shù)資本主義”與大學(xué)教師學(xué)術(shù)職業(yè)角色的轉(zhuǎn)換》，《教育科學(xué)》2016年第5期。。大學(xué)成員逐漸拋棄價(jià)值理性而崇尚工具理性,將學(xué)術(shù)看成“敲門(mén)磚”,當(dāng)作一種專(zhuān)業(yè)謀生手段抑或求權(quán)、追名、逐利的工具(26)董云川、李保玉：《仿真學(xué)術(shù)：一流大學(xué)內(nèi)涵式發(fā)展的陷阱》，《江蘇高教》2018年第8期。。除了對(duì)學(xué)術(shù)本身態(tài)度的轉(zhuǎn)變，學(xué)者治校、競(jìng)爭(zhēng)、效率等理念在大學(xué)內(nèi)部的不斷制度化，也讓追求功名利祿的學(xué)者找到了取代“嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)術(shù)研究—卓越學(xué)術(shù)成就—取得正當(dāng)回報(bào)”的逐利途徑。典型做法就是先初步積累學(xué)術(shù)資本以謀求擔(dān)任大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)，崗位職權(quán)賦予其對(duì)校內(nèi)外資源配置的直接決定權(quán)或間接影響力，然后憑借權(quán)力運(yùn)作，圍繞自己組建研究團(tuán)隊(duì)、獲取充足的學(xué)術(shù)資源，更快、更多地完成研究項(xiàng)目、積累個(gè)人學(xué)術(shù)資本，再憑借更豐厚的學(xué)術(shù)資本加上權(quán)力運(yùn)作，變現(xiàn)為榮譽(yù)(比如政府設(shè)立的各種人才頭銜)、資源(比如各種研究經(jīng)費(fèi))和財(cái)富(比如各種津貼、獎(jiǎng)金等收入)等?！皩W(xué)術(shù)資本—管理權(quán)力—利益回報(bào)”的謀利模式既降低了現(xiàn)代學(xué)術(shù)研究長(zhǎng)期性、復(fù)雜性和不確定性造成的獲利風(fēng)險(xiǎn)，也擴(kuò)大了潛在獲利規(guī)模，讓校內(nèi)其他教師對(duì)此趨之如鶩、努力效仿。

同時(shí)，制度運(yùn)行根植于文化等非制度性因素中，大學(xué)內(nèi)部成員的行為深受傳統(tǒng)文化影響。一是“學(xué)而優(yōu)則仕”“士農(nóng)工商”等根深蒂固的官本位思想影響。在我國(guó)古代，太學(xué)、國(guó)子監(jiān)等官學(xué)本就是培養(yǎng)官員的重要機(jī)構(gòu),新中國(guó)成立以后很長(zhǎng)一段時(shí)間，大學(xué)教師是國(guó)家干部身份。改革開(kāi)放至今，國(guó)家對(duì)公立大學(xué)的管理依然頗具行政管理色彩，明確31所中央直管的副部級(jí)高校，近年來(lái)把高校領(lǐng)導(dǎo)作為地方政府、國(guó)有企業(yè)等組織的領(lǐng)導(dǎo)干部的重要來(lái)源以及地方政府領(lǐng)導(dǎo)到高校任職等做法，持續(xù)甚至強(qiáng)化了不少大學(xué)成員的官本位思想。他們崇拜權(quán)力，因而把擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)視為衡量人生價(jià)值的重要標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為學(xué)術(shù)成就不可與為官出仕等量齊觀，或者只是獲取權(quán)力的敲門(mén)磚；他們習(xí)慣自上而下“命令—控制”的工作方式，認(rèn)同有效管理就是要依靠對(duì)下屬和組織內(nèi)其他成員的獎(jiǎng)懲權(quán)力，享受組織內(nèi)部職務(wù)差異帶來(lái)的地位、待遇等區(qū)別。二是“差序格局”邏輯下的關(guān)系文化影響。公立大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)通常在校內(nèi)產(chǎn)生，管理者和教師人員流動(dòng)率低(頻頻跳槽的學(xué)術(shù)明星還是少數(shù))，造成了大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)與校內(nèi)單位、人員千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系。在傳統(tǒng)關(guān)系文化影響下，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)實(shí)際上成為其專(zhuān)業(yè)所在學(xué)科乃至學(xué)院的利益代言人，主動(dòng)或被動(dòng)地基于師生、同門(mén)、團(tuán)隊(duì)、學(xué)科等“學(xué)緣”聯(lián)系形成親疏有別、內(nèi)外有分的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)。建立和維護(hù)關(guān)系成為內(nèi)部成員的重要觀念之一，身處關(guān)系網(wǎng)絡(luò)中的成員在作出行為選擇時(shí)，主要依據(jù)與特定對(duì)象的特定關(guān)系，而不是公共利益或者制度規(guī)定，更巧妙的是運(yùn)用合規(guī)手段達(dá)成私人目的。

4.權(quán)力邏輯：權(quán)力擴(kuò)張與控制缺失的道德風(fēng)險(xiǎn)

一個(gè)組織內(nèi)部特定的權(quán)力結(jié)構(gòu)和制度安排構(gòu)成了組織成員利益實(shí)現(xiàn)和維護(hù)的資源條件、可行策略和機(jī)會(huì)結(jié)構(gòu)，也就在很大程度上形塑了其相應(yīng)的思想觀念和行為方式。伴隨著大學(xué)快速發(fā)展，校內(nèi)行政權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)力所能支配的資源眾多，利益相關(guān)者的范圍以及對(duì)其的影響同時(shí)擴(kuò)大。以招生為例，知識(shí)經(jīng)濟(jì)和就業(yè)市場(chǎng)化等因素使大學(xué)教育成為個(gè)人求職就業(yè)乃至人生發(fā)展的重要資本，大學(xué)招生錄取權(quán)力極具含金量，媒體曝光的大學(xué)自主招生腐敗、官員熱衷于讀學(xué)位等現(xiàn)象就是明證。同時(shí)大學(xué)活動(dòng)的特殊性質(zhì)也為權(quán)力自由行使提供了更大空間(27)孫陽(yáng)春：《大學(xué)治理中的道德風(fēng)險(xiǎn)防范：剩余權(quán)力的視角》，《高等教育研究》2018年第2期。。高等教育是“一種培養(yǎng)人的活動(dòng)”。人的發(fā)展目標(biāo)的多元性、多層次性和發(fā)展過(guò)程的生成性、動(dòng)態(tài)性，使得人們?cè)谛纬山逃跫s(即教育制度或政策)時(shí)本就傾向于為管理權(quán)力保留大量自由裁量空間。這種自由裁量空間配合我國(guó)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力體系安排，逐步衍生出權(quán)力濫用的充足空間。

首先，大學(xué)普遍采取“決策與執(zhí)行一體化”的運(yùn)作模式。無(wú)論是大學(xué)層面黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制、還是學(xué)院層面的黨政共同負(fù)責(zé)制，大學(xué)決策機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的組成人員沒(méi)有嚴(yán)格區(qū)分，導(dǎo)致雙方制衡性不足，責(zé)任劃分不清就無(wú)法建立有效的問(wèn)責(zé)機(jī)制。其次，內(nèi)部權(quán)力集中于學(xué)術(shù)精英這個(gè)單一、小眾群體手中。我國(guó)大學(xué)雖然有政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力等介入大學(xué)治理，但是掌握上述權(quán)力的群體卻高度重合。大學(xué)里的黨代表、行政管理干部、學(xué)術(shù)組織成員、教職工代表大會(huì)代表等等，都由以教授為代表的學(xué)術(shù)精英占據(jù)著關(guān)鍵位置、擁有核心權(quán)力，造成了大學(xué)內(nèi)部利益主體間的權(quán)力嚴(yán)重失衡。進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，學(xué)術(shù)精英群體內(nèi)部利益相關(guān)性、相似性又使掌握不同類(lèi)型的權(quán)力成員之間缺少相互制衡的內(nèi)在動(dòng)力(28)劉堯、李新春：《學(xué)術(shù)精英治?！蹦Ｊ脚c高校廉政風(fēng)險(xiǎn)》，《黑龍江高教研究》2018年第7期。。集權(quán)狀態(tài)下的大學(xué)內(nèi)部監(jiān)督受制于利益瓜葛和權(quán)力共謀更容易流于形式。最后，外部監(jiān)管難以及時(shí)、有效。從主管部門(mén)對(duì)大學(xué)的監(jiān)管來(lái)說(shuō)，姑且不論監(jiān)管者與被監(jiān)管大學(xué)可能出現(xiàn)的權(quán)力俘獲等問(wèn)題，僅僅是大學(xué)數(shù)量、規(guī)模、數(shù)據(jù)信息獲取、監(jiān)管執(zhí)法成本等因素就使其無(wú)法及時(shí)、準(zhǔn)確評(píng)價(jià)大學(xué)的狀態(tài)并有足夠的約束手段。從學(xué)術(shù)事務(wù)本身來(lái)看，學(xué)術(shù)的復(fù)雜性、專(zhuān)業(yè)性造成的信息不對(duì)稱(chēng)讓非專(zhuān)業(yè)人士很難判斷學(xué)術(shù)活動(dòng)并進(jìn)行有效的外部監(jiān)督。所以，學(xué)術(shù)權(quán)力行使才依賴(lài)學(xué)者群體的自律和相互監(jiān)督，才需要把同行評(píng)議作為學(xué)術(shù)權(quán)力最主要的實(shí)現(xiàn)形式和監(jiān)督機(jī)制，成為“學(xué)術(shù)看門(mén)人”。然而理論和實(shí)踐都表明，同行評(píng)價(jià)并非完美無(wú)缺，它無(wú)法長(zhǎng)久有效地?cái)[脫經(jīng)濟(jì)利益、權(quán)威壓力、人際關(guān)系、同行競(jìng)爭(zhēng)、私人恩怨和本位主義等因素影響，也經(jīng)常陷入倫理困境，也不能沒(méi)有外部監(jiān)督的配合牽制。權(quán)力的濫用抑或不正當(dāng)利用實(shí)質(zhì)就是權(quán)力的權(quán)利化和權(quán)力非責(zé)任化(29)胡志斌：《學(xué)術(shù)精神緣何被異化——基于學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)利不當(dāng)行使的法理解析》，《學(xué)術(shù)界》2012年第11期。。在缺乏制約和監(jiān)督的情況下，經(jīng)濟(jì)理性的掌權(quán)者發(fā)現(xiàn)自己可在公共利益和個(gè)人利益之間自由取舍，謀求個(gè)人利益的方法路徑也不斷拓展豐富、進(jìn)化升級(jí)：直接違反法紀(jì)獲取不當(dāng)利益是簡(jiǎn)單直接的初級(jí)階段，更為隱蔽復(fù)雜、合法安全的做法是把自己及特定關(guān)系人的利益以學(xué)校政策、集體決策等名義充分體現(xiàn)在校內(nèi)學(xué)科發(fā)展規(guī)劃和學(xué)術(shù)資源流向、重點(diǎn)支持和績(jī)效獎(jiǎng)勵(lì)政策、主要人事安排等關(guān)鍵事項(xiàng)中。面臨學(xué)術(shù)資源競(jìng)爭(zhēng)和學(xué)術(shù)績(jī)效獎(jiǎng)懲壓力的大學(xué)內(nèi)部成員，為了追求更好、更高、更光彩的學(xué)術(shù)榮譽(yù)和實(shí)在利益，經(jīng)過(guò)質(zhì)疑、迷茫、認(rèn)同、效仿，終將少數(shù)學(xué)術(shù)精英的所作所為視為大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行的“潛規(guī)則”。

三、結(jié) 論

世界銀行報(bào)告《迎接世界大學(xué)的挑戰(zhàn)》指出，“良好治理”“人才匯集”與“充足資源”是建設(shè)世界一流大學(xué)的三大前提條件，足見(jiàn)健全大學(xué)內(nèi)部治理體系、提升內(nèi)部治理能力對(duì)于大學(xué)高質(zhì)量發(fā)展之意義重大。正如達(dá)倫多夫所言，忽略權(quán)力與人性的糾葛關(guān)系之理論,只是停留于脫離社會(huì)實(shí)境的烏托邦國(guó)度。本文從我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理體系形成的多重現(xiàn)實(shí)邏輯出發(fā)，分析了在主客觀條件共同作用下內(nèi)部主體的治校行為選擇及其對(duì)內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)造成的影響，更加清晰地展示了管理行政化、制度建設(shè)滯后等大學(xué)內(nèi)部治理問(wèn)題的生成邏輯。本文的分析表明，當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部治理風(fēng)險(xiǎn)是大學(xué)內(nèi)部成員,特別是治校者的觀念、行為在特定發(fā)展階段,現(xiàn)實(shí)利益競(jìng)爭(zhēng),文化價(jià)值觀念和權(quán)力運(yùn)行規(guī)律等因素共同作用下發(fā)生變化，通過(guò)治校實(shí)踐影響內(nèi)部成員的觀念和行為，逐漸造成大學(xué)內(nèi)部權(quán)力運(yùn)行和管理系統(tǒng)機(jī)能障礙，促使內(nèi)部成員價(jià)值取向和行為實(shí)踐背離大學(xué)本應(yīng)堅(jiān)守的學(xué)術(shù)精神和公共利益。簡(jiǎn)言之，當(dāng)前大學(xué)內(nèi)部管理種種問(wèn)題有著內(nèi)在關(guān)聯(lián)，并非簡(jiǎn)單的內(nèi)部成員個(gè)人道德問(wèn)題，而是受到深刻的、復(fù)雜的制度性、外生性因素影響。從橫向比較來(lái)看，國(guó)外一流大學(xué)同樣面臨著國(guó)家意志、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、資源依賴(lài)、學(xué)術(shù)資本主義等環(huán)境因素影響，但其內(nèi)部治理在一定程度上較國(guó)內(nèi)大學(xué)更為有效。這種差別的產(chǎn)生，關(guān)鍵在于外部治理的制度性條件更加完善。因此，消除我國(guó)大學(xué)內(nèi)部治理的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)，需要立足我國(guó)實(shí)際，進(jìn)一步在優(yōu)化政府主導(dǎo)的外部治理上發(fā)力。促使大學(xué)內(nèi)部形成較為完善的共同治理制度，其中不僅包括不同利益群體共同參與的決策過(guò)程，還包括完善的協(xié)調(diào)和監(jiān)督機(jī)制。

首先，要以改變大學(xué)校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的行為邏輯為治理目標(biāo)。大學(xué)的治理應(yīng)當(dāng)回歸常人邏輯。常人是理性和情感等多重心理特征的有機(jī)體，學(xué)術(shù)職業(yè)背后的個(gè)人抱負(fù)和組織忠誠(chéng)、經(jīng)濟(jì)收入、福利待遇以及社會(huì)地位，連同學(xué)術(shù)聲譽(yù)綜合構(gòu)成個(gè)人的工作動(dòng)力(30)胡志斌：《學(xué)術(shù)精神緣何被異化——基于學(xué)術(shù)權(quán)力和學(xué)術(shù)權(quán)利不當(dāng)行使的法理解析》，《學(xué)術(shù)界》2012年11期。。常人的主觀意向牽引權(quán)力的運(yùn)作方向，此種主觀性并非同質(zhì)化，而是存在分歧特性，其中私心使法定權(quán)威從組織功能定位轉(zhuǎn)變成增生個(gè)人利益的道具(31)姜添輝：《制度化酬賞機(jī)制與新學(xué)術(shù)主義》，《清華大學(xué)教育研究》2017年第2期。。因此，任何不考慮校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)利益訴求和行為邏輯的政策制度，都可能被校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)運(yùn)用實(shí)際掌握的權(quán)力所扭曲和消解。以改變校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)為切入點(diǎn)從而示范帶動(dòng)校內(nèi)成員的整體性改變，既反映了校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)在高校內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)中穩(wěn)定的核心地位效應(yīng)，也符合中國(guó)傳統(tǒng)文化深遠(yuǎn)影響下對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)者的角色認(rèn)知和道德要求。

其次，政府要集中精力做好校級(jí)領(lǐng)導(dǎo)選配、權(quán)力邊界劃定和辦學(xué)績(jī)效評(píng)估等關(guān)鍵事項(xiàng)。公立大學(xué)的身份以及對(duì)政府資源的依賴(lài)，使大學(xué)無(wú)可避免政府的影響和控制。那么在深化高等教育“放管服”改革中，政府應(yīng)尊重高等教育管理規(guī)律，進(jìn)一步明確“管什么”和“怎么管”，對(duì)管理和規(guī)劃技術(shù)做適當(dāng)調(diào)整，給大學(xué)內(nèi)部行動(dòng)者充分必要的自由，在滿(mǎn)足個(gè)人學(xué)術(shù)探究興趣和服務(wù)國(guó)家社會(huì)需求間達(dá)到平衡。重點(diǎn)是著力構(gòu)建以人才培養(yǎng)質(zhì)量為核心的大學(xué)績(jī)效評(píng)估體系、以權(quán)力規(guī)范運(yùn)行為重點(diǎn)的大學(xué)權(quán)力監(jiān)管體系和以職業(yè)化專(zhuān)業(yè)化為主線(xiàn)的大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)選拔任用體系，減少信息不對(duì)稱(chēng)，提升監(jiān)管精準(zhǔn)性，實(shí)現(xiàn)政府監(jiān)管和大學(xué)自治的良性互動(dòng)、動(dòng)態(tài)平衡。

最后，要推動(dòng)完善大學(xué)內(nèi)部不同利益主體的利益表達(dá)和維護(hù)機(jī)制。在微觀政治的視角下，利益的競(jìng)爭(zhēng)與沖突是大學(xué)動(dòng)力結(jié)構(gòu)的自然狀態(tài)(32)周作宇：《微觀政治：大學(xué)治理中的一個(gè)特殊場(chǎng)域》，《清華大學(xué)教育研究》2017年第2期。。因此，保持大學(xué)活力與秩序的方法是讓競(jìng)爭(zhēng)和沖突變得良性化、可預(yù)期，即讓校內(nèi)相關(guān)利益主體都能夠在明確的規(guī)則下進(jìn)行利益博弈，都能夠有制度化的渠道真正影響各種價(jià)值和資源分配。美國(guó)政治學(xué)者阿爾蒙德指出，只有通過(guò)廣泛的利益表達(dá)機(jī)制，才能奠定政策的群眾認(rèn)同基礎(chǔ)，而這種認(rèn)同程度的提高，將使政策的實(shí)施更加有效且成本更低(33)加布里埃爾·A.阿爾蒙德、小G.賓厄姆·鮑威爾：《比較政治學(xué)：體系過(guò)程和政策》，曹沛霖等譯，上海：上海譯文出版社，1987年，第34頁(yè)。。大學(xué)內(nèi)部治理作為一系列制度、政策的集合，其實(shí)施也不例外。從一定意義上來(lái)說(shuō)，利益表達(dá)和利益維護(hù)機(jī)制的完善，就是對(duì)大學(xué)內(nèi)部權(quán)力配置的調(diào)整。大學(xué)內(nèi)部權(quán)力配置的調(diào)整不能以管理者和教師作簡(jiǎn)單劃分，而應(yīng)該關(guān)注高級(jí)管理者、普通員工、高級(jí)職稱(chēng)教師和普通教師等細(xì)分群體，只有針對(duì)細(xì)分群體的機(jī)制設(shè)計(jì)才能讓各方面利益都得到有效維護(hù)。

通過(guò)上述舉措,形成對(duì)大學(xué)治校者及其他內(nèi)部成員的科學(xué)激勵(lì)與有效約束，健全具有鮮明中國(guó)特色的大學(xué)內(nèi)部治理體系。推動(dòng)大學(xué)進(jìn)入自我管理、自我約束、自我完善、自我提升的良性循環(huán)，回歸并堅(jiān)守大學(xué)應(yīng)有的公共性，即價(jià)值訴求的公正性、資源配置的公平性、知識(shí)生產(chǎn)的公益性(34)黃彬：《大學(xué)公共性的困境與重建》，《高等教育研究》2015年第5期。。