中國智庫“政策分析市場”及其“政治嵌入知識體系”再考察

李 敢 宋衛(wèi)清

(1.南京郵電大學(xué) 管理學(xué)院，江蘇 南京 210003； 2.澳門大學(xué) 政府與行政學(xué)系，澳門999078)

一、問題的提出

近年來，作為“習近平新時代治國理政思想”的一項產(chǎn)出，中國特色新型智庫建設(shè)蔚然成風。中國智庫繁榮與發(fā)展的動力主要源于中國政策分析專家研究水平的提高，政策問題復(fù)雜化帶來的決策體制科學(xué)化、民主化和法治化發(fā)展，以及智庫在中國國際關(guān)系中的獨特作用(1)賈楊、朱旭峰：《中國智庫的獨特發(fā)展道路:對國外學(xué)者研究之思辨》，《南京社會科學(xué)》2018年第10期，第22-28頁。，抑或如《環(huán)球時報》前編委王文(2016)所說：“中國智庫熱是中國政治民主化、決策透明化的產(chǎn)物，也是國家實力需要更多智力支持的必然結(jié)果?！?2)王文：《伐謀：中國智庫影響世界之道》，人民出版社2016年版，第19頁。在一定程度上而言，有鑒于中國正在經(jīng)歷著非同尋常的內(nèi)外部壓力，中國特色新型智庫建設(shè)可被視為新時代中國應(yīng)對創(chuàng)新需求的一個重要舉措。

然而，這其中估計也不乏存有以“儀式上的遵從”(ceremonial conformity)(3)Meyer J W, Rowan B, Institutionalized Organizations: Formal Structure as Myth and Ceremony, American Journal of Sociology, 1977, No.2, pp.340-363.方式去投機的行為取向。盡管新中國成立已70多年，改革開放也已40年有余，以國際發(fā)展視野審視中國經(jīng)驗(4)鄭永年：《中國模式：經(jīng)驗與挑戰(zhàn)》，中信出版社2016年版，第51頁。，中國依然是一個處于經(jīng)濟、社會、政治等多維轉(zhuǎn)型期的社會主義國家，而“轉(zhuǎn)型”本身就意味著存有變化的可能，也存有更多不確定性的可能，也更需要高效、高品質(zhì)的咨政建言。不過，在中國智庫建設(shè)發(fā)展的組織環(huán)境暫未有明顯改善的情形下，一時也很難撇清海外對中國智庫的一些偏見，如Shai等(2000)認為，中國智庫的功能價值主要體現(xiàn)在對信息的過濾、為政府政策進行辯護以及新思想新觀點的引介等方面(5)Shai M C, Breslin S, China’s Think Tanks and Beijing’s Policy Process, 2nd Annual Global Development Network Conference, Japan, 2000.。

相較于既有“思想庫、智囊團”的提法(6)2004年3月，中共中央頒布的《關(guān)于進一步繁榮發(fā)展哲學(xué)社會科學(xué)的意見》指出：黨委和政府要經(jīng)常向哲學(xué)社會科學(xué)界提出一些需要研究的重大問題，注意把哲學(xué)社會科學(xué)優(yōu)秀成果運用于各項決策中，運用于解決改革發(fā)展穩(wěn)定的突出問題中，使哲學(xué)社會科學(xué)界成為黨和政府工作的“思想庫”和“智囊團”。，對于如何理解“中國特色新型智庫”的具體內(nèi)涵，2015年《關(guān)于加強中國特色新型智庫建設(shè)的意見》(以下簡稱《意見》)等中央文件并未給出清晰的答案。可以預(yù)見，中國智庫賴以生存發(fā)展的組織環(huán)境將有機會得到改善和優(yōu)化。相較于國內(nèi)既有思想庫建設(shè)，無論是組織層面抑或是運營層面，特色新型智庫建設(shè)均需施之以新的系統(tǒng)性治理機制，以助于解決國內(nèi)智庫建設(shè)“跟不上、不適應(yīng)”之類的突出問題(7)《習近平主持召開中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第六次會議》，2014-10-27，http://www.chinanews.com/gn/2014/10-27/6721856.shtml。。

而關(guān)于中國智庫組織變遷和組織環(huán)境的分析，筆者基本認同薛瀾等(2009)提出的“政策分析市場”(policy market)(8)參考西方學(xué)界關(guān)于政策思想自由交換市場(“思想市場”)對于智庫發(fā)展重要性表述(marketplace of ideas，Smith，1991；intellectual market，Easterbrook，1986)，薛瀾等(2009)認為，關(guān)于中國智庫建設(shè)和發(fā)展，可以經(jīng)由政府主導(dǎo)建立一種類似的制度安排，為有別于上述表達，故采用“政策分析市場”(policy market)之表述?！罢叻治鍪袌觥卑ㄎ鍌€方面，即政策分析市場的需求與供給、思想庫經(jīng)費的多元化輸入、研究成果的多層次輸出、政策思想優(yōu)劣鑒別機制、政策分析市場的監(jiān)督機制。換個角度而言，“政策分析市場”的后四個方面也可被視為第一方面的鋪陳展開。參見薛瀾、朱旭峰：《中國思想庫的社會職能——以政策過程為中心的改革之路》，《管理世界》2009年第4期，第55-65頁。以及朱旭峰(2018)后續(xù)提出的“政治嵌入知識體系”(Politically-Embedded Knowledge Regime)(9)朱旭峰指出，受限于中國特色的“政治嵌入知識體系”，美國智庫“旋轉(zhuǎn)門”機制對于中國可借鑒價值不大。學(xué)界既有關(guān)于“知識體系”(knowledge regime)的闡釋，鮮有涉及非西方民主國家在其公共政策商議和決策過程中呈現(xiàn)出的相應(yīng)特質(zhì)。顯然，在一些格外看重行政管理資源的國家，國家政治力量幾乎滲透于舉國每一個角落的政策知識生產(chǎn)體系，進而導(dǎo)致智庫被動生存，多以向決策者輸送建議作為擴大自身影響力的“法寶”。參見Zhu X F, Think Tanks in Politically Embedded Knowledge Regimes: Does the “Revolving Door” Matter in China？, International Review of Administrative Sciences, 2018, No.3, pp.295-315.兩個概念。不過，有必要結(jié)合國內(nèi)智庫運行實踐對這兩個概念予以深化討論。有鑒于國內(nèi)智庫定義的多樣性和模糊性(截至目前，只有“文件”說明，暫無清晰的法規(guī)規(guī)章指導(dǎo))，以及時下國內(nèi)智庫建設(shè)“熱潮”所呈現(xiàn)的良莠不齊狀況，本研究將以組織與環(huán)境關(guān)系為主要分析路徑，重在探討中國特色新型智庫在建設(shè)過程中遭遇的治理困境及其因應(yīng)之策，文中所涉案例，如無特別說明，均為官方明文認可的“省級或國家級新型重點智庫”(10)在很大程度上，在國內(nèi)智庫可以進入“大雅之堂”，發(fā)生在十八大之后?！兑庖姟奉C布之后，國家級高端智庫以及不同部門和地區(qū)重點新型智庫試點建設(shè)名單相繼向外界公布(至于“省級”和“國家級”智庫設(shè)定標準的合理與否，另當別論，也可參閱“單位等級制”的社會學(xué)和組織學(xué)關(guān)聯(lián)文獻)。。

二、中國智庫發(fā)展面臨的雙重困境

(一)第一重困境：科層等階制的“過度嵌入”及其衍生效應(yīng)

組織環(huán)境對組織行為和生存能力有著重要影響，正所謂“治官難，治理官衙更難”(11)李敢、徐建牛：《“橫向罅隙”：政府部門間的合作困境——基于D縣“三塊地”統(tǒng)籌推進改革的案例分析》，《天府新論》2019年第5期，第92-105頁。。如果說十八大以來系列反腐舉措以及黨紀法規(guī)學(xué)習的強化主要面向“治官”，那么2018年兩會上正式提出的“黨和國家機構(gòu)改革”則主要面向“治理官衙”。然而，冰凍三尺非一日之寒，“組織環(huán)境的制度特征塑造了行動者的目標和手段”(12)Scott W R, The Adolescence of Theory Institutional, Administrative Science Quarterly, 1987, No.4, pp.493-511.，比如，國內(nèi)科層組織在擁有“動員迅速”之類優(yōu)勢的同時，權(quán)力至上等不足之處也非常明顯。

就智庫發(fā)展而言，從“作為參與者的觀察者”視角去觀察，國內(nèi)智庫發(fā)展的組織轉(zhuǎn)型一直為包括“官本位”在內(nèi)的科層(官僚)等階制所困擾，而無所不在、錯綜復(fù)雜“政治嵌入”的存在，則是其背后的深層動因。這樣一來，社會學(xué)里原本致力于討論經(jīng)濟行動(績效)和社會結(jié)構(gòu)(網(wǎng)絡(luò))之間糾葛的“嵌入性”(13)Granovetter M, Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness, American Journal of Sociology, 1985, No.3, pp.481-510.也就與國內(nèi)智庫一些運營特色產(chǎn)生了相應(yīng)聯(lián)系。作為一種社會組織的智庫，盡管“嵌入于科層體制”有一定必要，但“嵌入性的積極效應(yīng)一旦達到一個臨界值，在此之后，正效應(yīng)本身就可能發(fā)生逆轉(zhuǎn)”(14)Uzzi B, The Sources and Consequences of Embeddedness for the Economic Performance of Organizations: The Network Effect, American Sociological Review, 1996, No.4, pp.674-698.。

模仿戈登威澤(Glifond)、格爾茨(Geertz)、黃宗智(P.C.Huang)等人關(guān)于“內(nèi)卷化”的闡釋(15)劉世定、邱澤奇：《“內(nèi)卷化”概念辨析》，《社會學(xué)研究》2004年第5期，第96-110頁。(16)郭繼強：《“內(nèi)卷化”概念新理解》，《社會學(xué)研究》2007年第3期，第194-208頁。，國內(nèi)智庫發(fā)展也面臨著類似組織運營的困境，主要原因在于目前中國特色新型智庫的建設(shè)主體仍然是“體制內(nèi)知識生產(chǎn)單位”。其中一個不容忽視的事實是，在一定程度上，國內(nèi)一些知識生產(chǎn)單位及其附屬智庫已在不同程度上陷入了“行政級別之爭”的膠著狀態(tài)，進而導(dǎo)致類似于“內(nèi)卷化”的衍生效應(yīng)，個中誘因可以進一步分解為兩個方面，即行政科層阻力和思想觀念阻力。

1.行政科層阻力。截至目前，在官方認可的智庫名錄內(nèi)，“體制內(nèi)類型”(17)最早獲得美國賓夕法尼亞大學(xué)“智庫與公民社會計劃”(TTCSP)授權(quán)的上海社會科學(xué)院智庫研究中心將我國智庫分為黨政軍智庫、社會科學(xué)院智庫、高校智庫和民間智庫四大類，前三者為“體制內(nèi)類型”。民間智庫也被稱為社會智庫，但實際情形很復(fù)雜，存有半官方半民間等細化復(fù)雜的分支?？傮w來看，體制內(nèi)外智庫存活的共同特征在于要能有“官方背景”。參見上海社會科學(xué)院智庫研究中心：《2013年中國智庫報告影響力排名與政策建議》，上海社會科學(xué)院出版社2014年版，第37頁。占據(jù)絕對優(yōu)勢。在組織制度層面，有鑒于“體制內(nèi)智庫”對于官僚科層體系具有“黏滯”性，從而導(dǎo)致這類智庫在收益和成本上呈現(xiàn)較為顯著的不均衡性，而無論是哪種組織類型，節(jié)約成本是一個基礎(chǔ)性考慮，不只是技術(shù)和生產(chǎn)成本，還有治理成本，具體可以包括“為完成任務(wù)需要花費多少計劃成本、調(diào)整成本和監(jiān)督成本”(18)奧利弗·E.威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟制度：論企業(yè)簽約與市場簽約》，商務(wù)印書館2002年版，第10頁。。例如，單以高校、科研院所為主體的知識生產(chǎn)單位而言，其一般事務(wù)管理適宜執(zhí)行“去行政化”管理機制，對此學(xué)界已經(jīng)呼吁多年，但實施效果微乎其微。從一定程度上講，在高校科研院所之類號稱非營利非政府公益性科研組織內(nèi)部，依舊在“以與政府極其相似的邏輯在運作”(19)田凱：《組織外形化:非協(xié)調(diào)約束下的組織運作:一個研究中國慈善組織與政府關(guān)系的理論框架》，《社會學(xué)研究》2004年第4期，第64-75頁。，有些官僚化問題甚至可能比政府部門還嚴重。導(dǎo)致此類“行政權(quán)獨大”現(xiàn)象的部分原因在于，近年來集權(quán)式科層治理模式不斷得到強化，而“行政體系對于政策過程的壟斷”及其所生成的各類問題也并未能與時俱進地得到實質(zhì)性緩解(20)薛瀾、朱旭峰：《中國思想庫的社會職能——以政策過程為中心的改革之路》，《管理世界》2009年第4期，第55-65頁。。相較于“權(quán)力精英”(21)C.賴特·米爾斯：《權(quán)力精英》，北京時代華文書局2019年版，第1頁。而言，參與決策咨詢的“政策精英”(22)朱旭峰：《政策決策轉(zhuǎn)型與精英優(yōu)勢》，《社會學(xué)研究》2008年第2期，第69-93頁。尚有較強的依附性。另就組織定位而言，中國特色新型智庫如何在“政策分析市場”立足，也依然面臨不少挑戰(zhàn)(23)朱旭峰：《構(gòu)建中國特色新型智庫研究的理論框架》，《理論參考》2015年第1期，第22-24頁。。無論是面向通才型組織還是面向?qū)２判徒M織，“行政資源”與“行政權(quán)力”之間有著錯綜復(fù)雜的呈現(xiàn)方式，微妙且多元，而“行政(權(quán))至上、資源跟著行政級別走”，將依然是中國智庫實現(xiàn)組織創(chuàng)新所不得不面對的基礎(chǔ)性現(xiàn)實(24)《意見》指出，國內(nèi)智庫建設(shè)存在的諸種問題，第一條“智庫的重要地位沒有受到普遍重視”。不難發(fā)現(xiàn)，截至目前，“體制內(nèi)外”充斥著權(quán)力至上風習，“見權(quán)眼開”反倒是事實，沒有多少部門真把智庫的智力資源當碼事。這一點，身為東部Z省某重點新型智庫成員的第一作者深有體會：當以“省年度基本公共文化服務(wù)創(chuàng)新項目”評審專家身份出現(xiàn)在省內(nèi)有關(guān)縣市區(qū)時，地方政府認為第一作者是省財政廳委派的專家，非常有禮貌。然而，在項目評審結(jié)束后，當?shù)谝蛔髡咴賴L試以所從屬智庫名義與這些地方政府打交道，以期進一步推進和完善關(guān)聯(lián)文化建設(shè)項目時，對方已變得非常敷衍，甚至缺失基本禮節(jié)。。如果將智庫比作“巧婦”，那么，諺語“巧婦難為無米之炊”則可被轉(zhuǎn)述為“巧婦難為無權(quán)之策”。

朱旭峰(2009)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，就中國智庫參與政策過程和施加影響力而言，影響因素有三方面，依次為專家知識、政府聯(lián)系和個人網(wǎng)絡(luò)(25)Zhu X F, The Influence of Think Tanks in the Chinese Policy Pprocess: Different Ways and Mechanisms, Asian Survey, 2009, No.2, pp.333-357.。但依據(jù)筆者的調(diào)研以及參與省級新型重點智庫建設(shè)的實踐去觀察，這僅是“供給方”(智庫)角度的理解，未顧及“需求方”(政府)的態(tài)度，有一廂情愿之嫌疑。此三者順序或更合宜寫作“個人網(wǎng)絡(luò)、政府聯(lián)系和專家知識”。對于國內(nèi)智庫整體而言，新排序意味著與政府及其權(quán)力者“搞好關(guān)系”的收益明顯高過“純粹”的專家知識收益。例如，一些曾經(jīng)實權(quán)在握的擁有者，在“退居二線”后會選擇到政策研究一類機構(gòu)“發(fā)揮余熱”(其余熱發(fā)揮的程度，在很大程度上取決于當初在位時曾擁有的行政級別及其附著之上的資源)，依然可以與當前掌握相應(yīng)資源的官方部門保持良好關(guān)系，進而向當政者獻計獻策，借此進一步從當政者手中獲得相應(yīng)的資源回饋，可謂“退而不休”。相較于西方智庫的“旋轉(zhuǎn)門機制”，姑且稱此為“逆向旋轉(zhuǎn)門機制”(26)在西方，也有官員退位后返回到高?；蛘咦稍儥C構(gòu)任職的情形，但與國內(nèi)差異較大。作者認為，國內(nèi)這類現(xiàn)象與國外智庫“旋轉(zhuǎn)門機制”的最大差異不在于具體人物職位本身的變動，而在于“崗位更換后”的關(guān)聯(lián)人物及其所掌控的“社會智庫”所具有的某些“不一般特征”，比如“顯性或隱性的行政級別以及附著之上的資源調(diào)動能力”等。。導(dǎo)致這一情形的可能原因在于，就社會制度設(shè)施而言，從傳統(tǒng)社會到現(xiàn)代社會，中國一直存有“蔭庇”及其之上“投桃報李”的風習。

從一定程度上而言，智庫是智力資源的載體，但從國內(nèi)一些知識生產(chǎn)單位的實際運轉(zhuǎn)觀察，這些專職從事政策咨詢的機構(gòu)是否具有智庫標簽也許并非首位緊要事宜，但有無相應(yīng)行政級別及其附著之上的行政資源(行政權(quán)力)才更為重要，因為這將直接影響到智庫的實際運行效果。這一特征對于國內(nèi)“體制內(nèi)”智庫而言，早已司空見慣(27)例如，在東部Z省，作為該省首批13家新型重點專業(yè)智庫之一，某城市學(xué)研究中心(省城市治理中心)擁有省編辦發(fā)文的“正局級”身份。同為該省首批13家新型重點專業(yè)智庫成員，某大學(xué)所轄的公共政策研究院除了擁有“正處級”身份外，其掌舵者為前校長，有著“正校級”的干部身份。而另一大學(xué)所轄的Z商研究院在校內(nèi)也有著明晰的“正處級”身份。再以首批 “國家級”25家智庫為例，共分為四類：第一類是黨中央、國務(wù)院、中央軍委直屬的綜合性研究機構(gòu)，共10家(正部級或正大軍區(qū)級單位，只有中央編譯局是副部級單位)；第二類是“985”大學(xué)(副部級)的科研機構(gòu)，共12家；第三類是依托大型國有企業(yè)，僅1家；第四類是社會智庫(有堅實的官方背景)，共2家。，即便是素來以社會智庫名義對外宣揚、業(yè)績不錯的中國(海南)改革發(fā)展研究院，對外號稱為企業(yè)(注冊)，但在海南省是一個不折不扣的“廳級”事業(yè)單位，該研究院與東北大學(xué)聯(lián)合培養(yǎng)的一名博士畢業(yè)生曾如此告訴筆者?！恫t望東方周刊》對該研究院一名副院長的采訪也多少說明了其行政級別的存在：海南中改院對自身改革探索的定位是“官方背景、民間機構(gòu)”“事業(yè)單位、企業(yè)化管理”“自謀生存、自求發(fā)展”(28)周刊編輯部：《中國新智庫》，《瞭望東方周刊》2014年第6期，第12頁。。

2.思想觀念阻力。長期以來，受限于“官本位”等諸種限制性因素，包括智庫在內(nèi)的知識生產(chǎn)單位，對政府政策的應(yīng)和式背書遠遠多于針砭政策弊病的進諫，所提交的參考建議或政策研究報告大多傾向于迎合政府政策決策者的意圖或偏好，缺失應(yīng)有的客觀、中立和求真的立場。于是，作為智庫組織生存的一種策略，“體制內(nèi)”智庫如果能夠在選題和研究內(nèi)容方面做到“合宜地左右搖擺”，已經(jīng)是上上策。而從組織—環(huán)境關(guān)系視角去看，此類現(xiàn)象也可以看作是慣性壓力(inertial pressures)對組織結(jié)構(gòu)施加的影響(29)Hannan M T, Freeman J, The Population Ecology of Organizations, American Journal of Sociology, 1977, No.5, pp.929-964.。近年來，源自科層組織層面“制度同構(gòu)”(Institutional isomorphism)作用力(30)DiMaggio P J, Powell W W, The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields, American Sociological Review, 1983, No.2, pp.147-160.，對于“體制內(nèi)”智庫組織構(gòu)建和運轉(zhuǎn)而言，強制性、模仿性和規(guī)范性同構(gòu)機制的壓力不僅已經(jīng)逐漸正式制度化，還體現(xiàn)在從業(yè)人員認知上的潛意識化。

唯權(quán)力馬首是瞻觀念的生成，知識群體自身也有責任。這個時代無疑是一個偉大的時代……但中國知識界進入了一個悲歌時代(31)鄭永年：《中國知識的悲歌時代》，2017-06-06，https://www.zaobao.com/zopinions/views/story20170606-768852。，以致于作為“政策精英”的專家不時被民間戲稱為“磚家”?；蛘玎嵱滥?2016)所言，中國智庫在整體上沒有獨立性，缺失客觀獨立的觀察，并不只是囿于國家政治制度，更是因為知識分子的態(tài)度問題，他們與權(quán)力和利益靠得太近(32)鄭永年：《未來三十年：改革新常態(tài)下的關(guān)鍵問題》，中信出版集團2016年版，第6頁。。他們之中不少人是“精致的利己主義者”，通常“高智商，世俗，老到，善于表演，懂得配合，故意做出忠誠姿態(tài)，更善于利用體制達到自己的目的”(33)錢理群：《重建家園：我的退思錄》，廣西師范大學(xué)出版社 2012年版，第63-77頁。。

綜合行政科層阻礙和思想觀念阻礙兩個方面闡釋，對于國內(nèi)眾多體制內(nèi)智庫而言，以“領(lǐng)導(dǎo)批示”為至尊寶，并以此作為實現(xiàn)自身影響力的極大炫耀資本和激勵依據(jù)，也實屬正常。從調(diào)研實際去觀察，以“批示數(shù)和數(shù)批示”為核心的工作取向，普遍存在于省級重點新型智庫。對這類智庫而言，如此重視省領(lǐng)導(dǎo)批示，也許是無奈之舉，不過這類傾向也折射出該類型智庫管理層對于智庫和智庫影響力核心構(gòu)成的真實理解及實際踐行。

于是，在中國特色新型智庫建設(shè)過程中出現(xiàn)了一個不容回避的事實：從2013年十八屆三中全會公報算起，系列中央文件屢屢強調(diào)，特色新型智庫建設(shè)的目的在于“建立健全決策咨詢制度”，但在智庫運行實踐中明顯存有“以聚焦領(lǐng)導(dǎo)批示代替聚焦咨政建言”之嫌疑(況且“領(lǐng)導(dǎo)批示”的獲得，也許更多涉及材料的“遞送渠道”，而不一定是材料本身的質(zhì)量)。因此，要追問的是，盡管(高級別)“領(lǐng)導(dǎo)批示”對于智庫發(fā)展的促進作用很大，但過度依賴“領(lǐng)導(dǎo)批示”的行為選擇，能否有效服務(wù)于中央“建立健全決策咨詢制度”的政策本意呢？如果“體制內(nèi)”智庫最緊要的工作只是以獲得“領(lǐng)導(dǎo)批示”作為智庫發(fā)展的至高宗旨，那么中央是否還有必要如此隆重地啟動此輪中國特色新型智庫建設(shè)？在一定程度上，我國行政科層組織之內(nèi)原有政研室、咨詢委以及隸屬于高?？蒲性核恼哐芯恐行牡葯C構(gòu)都可被視為“智庫”，而這類“智庫”原來的一大主要業(yè)務(wù)就是服務(wù)于“領(lǐng)導(dǎo)批示”的獲得，隨之帶來的問題是，此類智庫如何才不至于淪為“揣摩領(lǐng)導(dǎo)意圖”的附屬性部門？

(二)第二重困境：一方獨大的“層級治理模式”

參考《意見》，國內(nèi)智庫發(fā)展除了存有前文提及的兩個方面發(fā)展阻力尚未得到有效克服之外，還存有“提供的高質(zhì)量研究成果不夠多以及智庫建設(shè)缺乏整體規(guī)劃，資源配置不夠科學(xué)”等弊端?；诮?jīng)年參與式觀察，筆者認為，從組織環(huán)境層面而言，國內(nèi)這類智庫的發(fā)展窘境與智庫現(xiàn)有組織形式和管理模式有著密切關(guān)系。而若論及智庫既有治理模式，可借鑒新制度經(jīng)濟學(xué)集大成者奧利弗·E.威廉姆森(2011)關(guān)于市場、層級和網(wǎng)絡(luò)三類治理模式的有關(guān)闡釋(34)奧利弗·E.威廉姆森著，蔡曉月、孟儉譯：《市場與層級制：分析與反托拉斯含義》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2011年版，第73頁。。不難發(fā)現(xiàn)，“體制內(nèi)”智庫治理模式多少已呈現(xiàn)“組織失靈框架”和“信息阻塞”的印記，且在整體上明顯受支配于強調(diào)權(quán)力邏輯的“層級治理模式”，凸顯的是單向度地服從上層命令；至于強調(diào)交易邏輯和競爭的市場治理以及講究關(guān)系邏輯和相互合作的網(wǎng)絡(luò)治理，截至目前，在智庫運行實踐中鮮見發(fā)揮功用。即便如此，在不同控制機制約束條件下，等級制的運行也各有差異，因為國內(nèi)智庫的運行效率既受到“政策分析市場”的約束，也受到更為廣闊的“思想市場”的約束。據(jù)此，可以細分兩個層面予以鋪陳論證。

1.智庫行政化。從組織和環(huán)境視角看，無論是市場型組織、政治型組織，抑或是其他專業(yè)型組織，一旦作為一個體系出現(xiàn)，便可能呈現(xiàn)一種悖論，即“理性行為者在試圖改變組織時，卻促使其組織變得越來越相似”(35)DiMaggio P J, Powell W W, The Iron Cage Revisited: Institutional Isomorphism and Collective Rationality in Organizational Fields, American Sociological Review, 1983, No.2, pp.147-160.。就智庫一類知識生產(chǎn)單位而言，與“政治嵌入知識體系”相伴隨的現(xiàn)象或可概括為“智庫行政化”。在現(xiàn)有政府層面認可的智庫名單內(nèi)，十有八九屬于“體制內(nèi)單位”，原有“體制特點”自然也都被保留著。例如，以智庫參與政策過程而言，一方面，議程的設(shè)定與政治高度相關(guān)，“能夠提上議程的政策問題往往與政治動因相關(guān)”(36)薛瀾、陳玲：《中國公共政策過程的研究：西方學(xué)者的視角及其啟示》，《中國行政管理》2005年第7期，第99-103頁。。對中國智庫治理機制建設(shè)而言，有可能出現(xiàn)政治過程大于政策過程的情形，從而使本來以政策過程為主業(yè)的智庫，時不時要屈從于政治過程。一方面，行政權(quán)力依然是組織環(huán)境內(nèi)外部稀缺且關(guān)鍵的資源，與之對應(yīng)的則是，關(guān)聯(lián)資源配給依然依賴于行政權(quán)力的分配；另一方面，在組織機構(gòu)內(nèi)部，分支派系及派系之上蔭庇關(guān)系和利益糾葛，依然是“不言而喻的特色”。因為組織內(nèi)在機制和行為選擇的一個重要特點在于，在演進和改變過程中傾向于“近鄰效應(yīng)”的歷史依賴性(37)周雪光：《西方社會學(xué)關(guān)于中國組織與制度變遷研究狀況述評》，《社會學(xué)研究》1999年第4期，第3-5頁。，而“公共官僚機構(gòu)唯一可用的機制是內(nèi)部激勵，但這些激勵在實踐中極少得到有效利用”(38)塔洛克：《經(jīng)濟等級制、組織與生產(chǎn)的結(jié)構(gòu)》，商務(wù)印書館 2010年版，第21頁。。

這樣一來，被體制認可的智庫在發(fā)展過程中顯現(xiàn)以下兩個特征：一是“行政化”依然是揮之不去的一個印記；二是從積極角度看智庫的功能發(fā)揮，特別是“社會型智庫”，無論是國家級智庫抑或是省級智庫，意欲努力規(guī)避行政干預(yù)，試圖在規(guī)避行政干預(yù)的前提下拓展智庫應(yīng)用邊界和提升自身競爭力。例如，國字號的“中國國際經(jīng)濟交流中心”和“綜合開發(fā)研究院(中國·深圳)”運轉(zhuǎn)較好、影響也較大，因為他們有著豐富的政經(jīng)資源而“長袖善舞”。再從東部Z省情形去觀察，不難發(fā)現(xiàn)，在其首批省級重點智庫名單中，有著“廳局級”編制身份背書的“省城市治理研究中心”能力最大、成果最多、影響力也最大。當然，對此也可以解釋為，有著強大政府背景的社會型智庫才能發(fā)展較好。

簡而言之，有鑒于為政府認可的智庫基本都依附于既有行政科層體制，參考《意見》關(guān)于“構(gòu)建中國特色新型智庫發(fā)展新格局”論述，可以預(yù)判，如果沒有官僚科層制度層面的深化變革，國內(nèi)智庫實現(xiàn)組織轉(zhuǎn)型的成本將極其高昂，如果不提“體制內(nèi)組織”的改革，而只局限于討論附著于這些組織之上“智庫”的組織模式和管理模式改革，無疑是隔靴搔癢、事倍功半。

2.供給與需求之間的信息不對稱。缺乏參與政策決策咨詢的制度性安排，此為國內(nèi)智庫建設(shè)過程中的最大制約性因素，背后則是(智庫和政府)供需雙方之間的信息不對稱。

其一，從組織間關(guān)系看，作為知識生產(chǎn)單位的智庫與作為“絕對裁判權(quán)擁有者”的監(jiān)管部門(如社科規(guī)劃辦、黨委宣傳部等政府機構(gòu))，雙方處于明顯的不對等位置。前者欲擺脫對后者的依附關(guān)系去獨立運作的空間非常逼仄，盡管西方智庫話語體系的“獨立性”并不適用于中國這類轉(zhuǎn)型國家(39)賈楊、朱旭峰：《中國智庫的獨特發(fā)展道路:對國外學(xué)者研究之思辨》，《南京社會科學(xué)》2018年第10期，第22-28頁。。因為前者對后者存有“資源依賴癥”，根本沒有“討價還價”的余地。就此而言，莫說“體制內(nèi)智庫”，即便是合作相對良好的政府資助型民營智庫，在中立意見表達、人才招募以及擴大決策影響力等方面也面臨著諸多挑戰(zhàn)(40)Chen L J, Fu Y, Dynamics of the Rise of the Privately-run and Government-subsidised Think Tank and Its Influence in Talent Policy Making—Case Study of the Zhejiang Institution of Talent Development, Journal of Chinese Governance, 2017, No.1, pp.50-67.。因而為求得生存和發(fā)展，國內(nèi)智庫對其所處的行政科層組織環(huán)境，往往只能采取默認、妥協(xié)和回避的策略。

其二，與“供需信息不對稱”相伴隨的并非局限于科層化機制的窠臼，還有源自評價體系和標準的羈絆，這是目前國內(nèi)智庫尚未能有效認知和權(quán)衡智庫核心競爭力的主要原因。例如，國內(nèi)智庫從建設(shè)到運行，普遍性滿足于體制內(nèi)知識生產(chǎn)單位的既有游戲規(guī)則，集中表現(xiàn)于習近平總書記提及的“五唯”傾向(41)“五唯”，習近平總書記講話原本指向教育評價，后擴展到學(xué)術(shù)等智力成果評價體系，包括唯帽子、唯職稱、唯獎項、唯學(xué)歷和唯論文傾向。，其中“以帽取人”(42)此處“帽子”不局限于時下流行的五花八門的“人才帽子”，也包括“逆向旋轉(zhuǎn)門機制”生成的“帽子”，比如退居二線的官帽等。當然，“帽子”大，往往“聲音”也大，但是否有理有據(jù)有節(jié)，另當別論。尤為飽受詬病卻廣為推行，從而難以打造出能超越體制內(nèi)窠臼的人才和團隊。沉溺于自娛自樂評價體系的另一低效產(chǎn)出是，即便是學(xué)習西方智庫評價指標體系構(gòu)建，但由于未能觸及關(guān)鍵性弊病所在，所借鑒到的內(nèi)容不少都是形式大于實質(zhì)。當然，任何評價指標體系的構(gòu)建，都不可避免地涉及特定標準的可取性，但就國內(nèi)智庫現(xiàn)有相關(guān)評價指標體系而言，無論是中國社科院版還是上海社科院版，實際或可想象的因果關(guān)系及其影響力并未能得到充分、有效的體現(xiàn)。長此以往，不僅與《意見》關(guān)于“中國特色新型智庫以服務(wù)黨和政府科學(xué)民主依法決策為宗旨”的文件精神相沖突，也將無法有效回答習總書記關(guān)于中國智庫如何解決“不適應(yīng)和跟不上”的難題。

在未能充分有效提升自身研究成果質(zhì)量的情形下，很多智庫迫不及待地去提升影響力，特別是寄希望于獲得“領(lǐng)導(dǎo)批示”可以產(chǎn)生的所謂“政策影響力”，因為“中國政府決策表現(xiàn)出領(lǐng)導(dǎo)中心模式的現(xiàn)實規(guī)則”(43)景懷斌：《政府決策的制度—心理機制：一個理論框架》，《公共行政評論》2011年第3期，第32-66頁。，即使進入新時代以來，中國經(jīng)濟社會等層面出現(xiàn)的結(jié)構(gòu)性變化，也未能很好理解中央陸續(xù)出臺系列智庫建設(shè)文件的深邃用意。再以提升智庫三重影響力(政策影響力、媒體影響力和學(xué)術(shù)影響力)之“媒體影響力”而言，無論是“制造聲音”還是“傳播聲音”，國內(nèi)智庫幾乎清一色強調(diào)需要致力于將智庫成果發(fā)表到“三報一刊”(44)“三報一刊”指的是《人民日報》《光明日報》《經(jīng)濟日報》和《求是》。之類官媒，格外突出“指定”官媒的分量和價值，輕視或忽略“非指定官媒”的影響力(從Z省情形去看，包括“澎湃新聞”等受眾廣泛的新媒體尚未被智庫考核體系“認可”)。值得商榷的是，“三報一刊”等黨媒當然非常重要，但其刊登作品也許更多體現(xiàn)于政治層面的象征意義，而智庫成果則應(yīng)更多反映現(xiàn)實問題，因此，智庫建設(shè)的媒體影響力不應(yīng)局限于“指定”官媒。

其三，因為原有一些思想庫運行效果不佳，未能很好面對復(fù)雜多樣的轉(zhuǎn)型訴求，中央高層才反復(fù)呼吁需要大規(guī)模建設(shè)特色新型智庫。為拓展政策獻言獻策渠道，共渡時下多維轉(zhuǎn)型難關(guān)，國家啟動新時代中國特色新型智庫建設(shè)，主要是為了推動現(xiàn)有“體制內(nèi)”政策研究(咨詢)機構(gòu)能夠打破既有窠臼，發(fā)揮智庫客觀求實的職責功能。然而，在智庫建設(shè)實踐中，總體上實施實質(zhì)性舉措時往往跋前疐后或動輒得咎，國內(nèi)智庫運行中浮現(xiàn)的病癥和治愈藥方大抵同源，問題的解決路徑與問題本身往往構(gòu)成一對相互沖突的矛盾，尤其是現(xiàn)有行政科層和思想觀念層面的諸多管制措施，在很大程度上反倒抑制了智庫在組織層面的創(chuàng)新和績效的提增。

三、中國智庫創(chuàng)新發(fā)展的方向和路徑：組織生態(tài)與規(guī)則環(huán)境齊改善

十八屆三中全會以來，中國智庫迎來了歷史上前所未有的發(fā)展契機。積極地看，即便以“政治嵌入的知識體系”的發(fā)展變遷而言，“中國擁有的政治知識體系，比以往任何時候都多樣化，運作也更加多元化，可以為知識行為者創(chuàng)造和傳播與政策有關(guān)的知識而提供機會，盡管政策影響依然取決于不同政府部門間的行政聯(lián)系”(45)Nachiappan K, Think Tanks and the Knowledge-policy Nexus in China, Policy and Society, 2013, No.3, pp.255-265.。消極地看，制約中國智庫研究能力和效率提升的影響因素尚未有實質(zhì)性減少，例如，同時存在著“體制內(nèi)智庫”的行政束縛與“體制外智庫”的“口糧之憂”等發(fā)展掣肘。智庫發(fā)展甚至還存有異化為“關(guān)系網(wǎng)”販賣者的可能，與此同時，值得警惕的是，中國有可能淪為“智庫國際峰會作秀大國”(46)和靜鈞：《全球視野下的中國智庫》，《新民周刊》2014年第47期，第28-34頁。。

從中國智庫“政策分析市場”及其“政治嵌入知識體系”的完善而言，自2013年以來，盡管《意見》等官方文件已指出了行動方向，一套智庫建設(shè)架構(gòu)也基本建立(47)Zhu X, Think Tank Management System in China, East Asian Policy, 2017, No.2, pp.92-99.，但整體上還屬于形式和規(guī)劃上的藍圖，截至目前，尚未見到足以真正推動中國智庫轉(zhuǎn)型完善的組織動力，無論是在經(jīng)費來源、人員配置、考核評價機制，抑或是在技術(shù)和法規(guī)支持等層面。相較于既有關(guān)于(經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)層面)中國市場轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型等轉(zhuǎn)型議題討論(48)Nee V, Organizational Dynamics of Market Transition: Hybrid Forms, Property Rights, and Mixed Economy in China, Administrative Science Quarterly, 1992, No.1, pp.1-27.，“政策分析市場”的構(gòu)建及其轉(zhuǎn)向有可能在一定程度上得以實現(xiàn)，“政治嵌入知識體系”也有望得到進一步優(yōu)化。比如，經(jīng)由組織形式多樣化與市場化競爭，至少可以嘗試培塑體制內(nèi)思想市場及其之上的有序競爭機制，原有“資源壟斷式政策分析市場”也有可能實現(xiàn)向“混合式政策分析市場”的過渡。

聚焦于組織和環(huán)境分析路徑，特別是組織效率與組織合法性相結(jié)合的分析視角，如欲有效推進國內(nèi)智庫組織治理模式的轉(zhuǎn)變和創(chuàng)新的實現(xiàn)，需要在組織生態(tài)(Organizational Ecology)和規(guī)則環(huán)境(Rule Environments)兩個方面共同加以改善，因為組織生態(tài)和規(guī)則環(huán)境存有互為嵌入的特質(zhì)(49)Newman K L, Organizational Transformation During Institutional Upheaval, Academy of Management Review, 2000, No.3, pp.602-619.。這也是有鑒于組織運作不僅受橫向合作和競爭的制約，也受縱向權(quán)力和權(quán)威的影響(50)Scott W R, Approaching Adulthood: The Maturing of Institutional Theory, Theory and Society, 2008, No.5, p.427.。例如，盡管組織活動具有“效率追求”(efficiency-seeking)屬性，但這種屬性常常受制于隱含的社會政治維度的制約(51)Covaleski M A, Dirsmith M W, Samuel S, Changes in the Institutional Environment and the Institutions of Governance: Extending the Contributions of Transaction Cost Economics within the Management Control Literature, Accounting, Organizations and Society, 2003, No.5, pp.417-441.。就組織生態(tài)而言，組織關(guān)系模式的變化，將會影響各自地位的更變，而組織身份通常于地位結(jié)構(gòu)(status structure)中得到指定位置(assigned positions)，進而形成相應(yīng)的機會和約束(52)Hannan M T, Ecologies of Organizations: Diversity and Identity, Journal of Economic Perspectives, 2005, No.1, pp.51-70.。

無論是省級新型智庫還是國家級新型智庫，就政策參與過程中的組織互動而言，政府與智庫雙方可以嘗試以類型化為參考標準，厘清各自的行為邊界，即用合宜方式恰當?shù)囟攘亢徒缍ǜ髯缘睦孢吔纾孢吔绲慕缍ǚ绞讲煌?，會帶來不同效率的資源配置。比如，依據(jù)具體政策咨政類型去分清“允許誰去獲取哪種資源單位(resource units)以及各自用于獲取的時間、數(shù)量和技術(shù)等限定條件分別是什么”(53)Ostrom E, Institutions and the Environment, Economic affairs, 2008, No.3, pp.24-31.。

為了克服現(xiàn)有智庫發(fā)展的窘境，大致有三個方面可以努力。

其一，政府與智庫可嘗試以某種方式談判并制訂一套可以為雙方共同遵守的游戲規(guī)則，“事實上，規(guī)則通常是通過沖突和爭論的過程來構(gòu)建的”(54)Covaleski M A, Dirsmith M W, Samuel S, Changes in the Institutional Environment and the Institutions of Governance: Extending the Contributions of Transaction Cost Economics within the Management Control Literature, Accounting, Organizations and Society, 2003, No.5, pp.417-441.。繼而經(jīng)由共建的“智力市場(政策分析市場)”展開適應(yīng)性調(diào)節(jié)，而非需求方單向度以“不容置喙”的態(tài)度向供給方施加行政命令式考核標準?；诮M織間關(guān)系的組織安排很重要，組織運行效率不只受制于具體的交易技術(shù)結(jié)構(gòu)，也因組織形式的不同組合而有所不同(55)奧利弗·E.威廉姆森著，石爍譯：《治理機制》，機械工業(yè)出版社2016年版，第17頁。，同時，“考慮到組織形式的重要性，內(nèi)部組織經(jīng)歷失靈的程度可預(yù)期將會隨著組織形式變化而變化”(56)奧利弗·E.威廉姆森著，蔡曉月、孟儉譯：《市場與層級制：分析與反托拉斯含義》，上海財經(jīng)大學(xué)出版社2011年版，第2頁。。

其二，政府有必要適度“自降身價”，將智庫視為“賓客”或“友人”，而不是可以頤指氣使的下屬部門。政府和智庫的關(guān)系不是簡單建立在上下級之上的“雇傭關(guān)系”，如此，方能推動智庫在政策參與方面進入有限資源競爭的“合適位置”(“niches”)，促進資源可得性(resource availability)的實現(xiàn)(57)Abbott K W, Green J F, Keohane R O, Organizational Ecology and Institutional Change in Global Governance, International Organization, 2016, No.2, pp.247-277.。政府還需要明白，除了需要擁有不容置疑的“核心、看齊”等政治信念和立場，還需要有“眾人劃槳開大船”的認知，能夠攜手一些尊重事實和不亢不卑的特色新型智庫勠力同心以共克時艱，促進政府決策協(xié)調(diào)機制的完善，進而推動政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

其三，從智庫角度而言，“體制內(nèi)智庫”與“完全體制內(nèi)智庫”(即由政府職能部門建立的智庫，或者由原先隸屬于黨政部門各類政策研究中心升級而來的智庫)在機構(gòu)內(nèi)部如何降低日常管理行政化色彩、優(yōu)化崗位人才結(jié)構(gòu)及其配套崗位激勵機制，以及克服既有科研課題制的諸多弊端(58)既有科研課題制的弊端突出表現(xiàn)在重立項、輕結(jié)項，“形式大于內(nèi)容”。，進而穩(wěn)步提升研究成果質(zhì)量，依然存有諸多嚴峻的挑戰(zhàn)。

概而言之，關(guān)于特色新型智庫的建設(shè)和發(fā)展，在治理機制完善與研究成果品質(zhì)有了切實提升之后，智庫影響力的提高便可水到渠成，無論是在政策層面、學(xué)術(shù)層面抑或是在媒體層面。