應(yīng)用驅(qū)動(dòng)機(jī)制構(gòu)建秦嶺北坡南山環(huán)線環(huán)境治理有效路徑

張丹 蒿建華

秦嶺北坡南山環(huán)線（西安段）環(huán)境治理的驅(qū)動(dòng)機(jī)制是重要的理論和實(shí)踐問(wèn)題，秦嶺北坡南山環(huán)線（西安段）環(huán)境治理的驅(qū)動(dòng)機(jī)制因子主要包括內(nèi)部與外部因素。分析和選擇驅(qū)動(dòng)因素，以秦嶺北坡南山環(huán)線（西安段）為例進(jìn)行主要因素分析，探究秦嶺北坡南山環(huán)線（西安段）環(huán)境治理有效路徑，對(duì)推動(dòng)西安生態(tài)環(huán)境治理，促使西安生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展有重要意義。

終南山，為秦嶺山峰之一。主峰海拔2604米，因地處西安市南，因此又稱為南山，是秦嶺的中段，也是秦嶺最核心的部分，因其山勢(shì)峻峭、景色優(yōu)美，素有“天下第一福地”之稱。西安市關(guān)中環(huán)線綠化工程由南、北兩部分組成。南段綠化工程西起周至縣竹峪鄉(xiāng)，東至藍(lán)田縣厚鎮(zhèn)，地跨長(zhǎng)安區(qū)、鄠邑區(qū)、周至縣、藍(lán)田縣四地，總里程171.92公里，因這一段正好緊鄰終南山，因此，這一段也稱為南山環(huán)線西安段。西安南山環(huán)線（西安段）生態(tài)區(qū)，占據(jù)了西安市總面積的54%，被稱作“西安的后花園”。依托南山環(huán)線（西安段）資源，對(duì)南山環(huán)線（西安段）進(jìn)行“板塊化、區(qū)域化”產(chǎn)品設(shè)計(jì)，突出各自特色，將提供多樣化、安全性、高品質(zhì)消費(fèi)需求及增加健康休閑服務(wù)產(chǎn)品、提升城鄉(xiāng)居民收入有直接促進(jìn)作用;現(xiàn)代生態(tài)農(nóng)業(yè)對(duì)于低碳環(huán)保、節(jié)能減排亦對(duì)于陜西生態(tài)文明建設(shè)有積極作用。

秦嶺北坡南山環(huán)線（西安段）

生態(tài)環(huán)境治理的驅(qū)動(dòng)機(jī)制分析

1、內(nèi)部驅(qū)動(dòng)因素

（1）受到生態(tài)效益的驅(qū)動(dòng)

目前，秦嶺自然保護(hù)區(qū)有81萬(wàn)人，其中坡度為25度以上人口有26萬(wàn)人，坡度為25度以下人口有55萬(wàn)人。根據(jù)《大秦嶺西安段生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》的要求，主要的環(huán)境遷移計(jì)劃分為近、遠(yuǎn)兩個(gè)階段進(jìn)行。最近（2011-2020年）將村莊遷移到水保護(hù)區(qū)、高地質(zhì)災(zāi)害地區(qū)和自然保護(hù)區(qū)，共有222個(gè)村莊，155800人。藍(lán)田、臨潼和周至等地較為發(fā)達(dá)，村莊基本上是按照原始的原則，并且融入現(xiàn)代城市的生態(tài)理念，且已建成并現(xiàn)代化，可用于接待游客。其中坡度為25度以下的村莊，要進(jìn)行合理的規(guī)劃，協(xié)調(diào)區(qū)域，實(shí)施大型生態(tài)社區(qū)并開(kāi)展村莊生態(tài)旅游示范區(qū)。坡度為25度以上的村莊逐步向外搬遷，實(shí)行退耕還林、生態(tài)移民。

（2）受到生態(tài)和環(huán)保意識(shí)的驅(qū)動(dòng)

西安市秦嶺政府與沿山六區(qū)縣聯(lián)合，共同舉辦了“秦嶺環(huán)境保護(hù)宣傳周”，主題是“依法保護(hù)秦嶺，共建美麗西安”。隨著人們參與度的增加，人們對(duì)司法管轄權(quán)的保護(hù)，對(duì)秦嶺的保護(hù)和對(duì)秦嶺熱愛(ài)的管轄權(quán)意識(shí)也有所提高。該行動(dòng)規(guī)定了控制秦嶺、保護(hù)秦嶺的措施，開(kāi)展了許多廣告活動(dòng)，以減少對(duì)秦嶺的破壞，并動(dòng)員人們參與“保護(hù)秦嶺法律，創(chuàng)造美麗西安”的社會(huì)活動(dòng)。秦嶺保護(hù)區(qū)的“混亂”明顯受到了限制，生態(tài)環(huán)境發(fā)生了巨大變化，所聞所感都令人難忘和愉悅。從西安市開(kāi)始，沿著秦嶺北坡南山環(huán)路，在西安南段腳下，第一個(gè)場(chǎng)景創(chuàng)造了過(guò)去的生動(dòng)景象，綠化帶覆蓋了其他郁郁蔥蔥的山脈，森林、干果和混合水果都是郁郁蔥蔥、茂盛繁密的，分散著的農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)村地區(qū)的一部分，保留了原始的生態(tài)和自然景觀。

（3）受到區(qū)域產(chǎn)業(yè)化驅(qū)動(dòng)

如何在秦嶺的環(huán)境保護(hù)中結(jié)合歷史文化的發(fā)展和生態(tài)旅游資源的發(fā)展？借助秦嶺特色探索環(huán)保發(fā)展之路。根據(jù)重點(diǎn)地區(qū)資源配置，規(guī)劃重點(diǎn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局，引導(dǎo)優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)區(qū)，并強(qiáng)調(diào)不同行業(yè)的發(fā)展，帶動(dòng)保護(hù)秦嶺的行動(dòng)進(jìn)入產(chǎn)業(yè)化、持久化、常態(tài)化的發(fā)展勢(shì)頭。

2、外部驅(qū)動(dòng)因素

（1）政府的政策支持

秦嶺北坡南山環(huán)線西安段生態(tài)保護(hù)工程推進(jìn)三年來(lái)，西安市成立了秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理委員會(huì)，其辦公室編制了《大秦嶺西安段生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》和《大秦嶺西安段保護(hù)利用總體規(guī)劃》，制定了西安市“十三五”秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)指標(biāo)、主要任務(wù)和重點(diǎn)項(xiàng)目，編制了《西安市“十三五”秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》，使秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)有規(guī)可循;2016年12月25日，《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)管理辦法》開(kāi)始施行，第一次為一座山立法，辦法規(guī)定，秦嶺生態(tài)環(huán)境必須堅(jiān)持“統(tǒng)籌劃、保護(hù)為主、科學(xué)利用、限制開(kāi)發(fā)、恢復(fù)治理、生態(tài)補(bǔ)償”的原則，秦嶺保護(hù)立法使之進(jìn)入“法治”時(shí)代。

（2）有效的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制

政府積極建立以科學(xué)規(guī)劃、立法定規(guī)為先導(dǎo)的生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制。首先是快速建立生態(tài)補(bǔ)償長(zhǎng)效機(jī)制。以陜西省及秦嶺涉及的市、區(qū)、縣共建保護(hù)秦嶺生態(tài)環(huán)境為契機(jī)，科學(xué)制定各項(xiàng)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，逐步完善以生態(tài)公益林、重要水源地、礦產(chǎn)開(kāi)采和水土保持等生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方案，確保現(xiàn)行秦嶺生態(tài)效益補(bǔ)償基金足額發(fā)放，落實(shí)保障生態(tài)移民的就業(yè)和生活需求;其次是健全生態(tài)效益補(bǔ)償資金籌措機(jī)制。采用多方籌資渠道和方式，爭(zhēng)取國(guó)家、省生態(tài)補(bǔ)償政策，完善中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和建立地方政府補(bǔ)償基金，以“差異”化的區(qū)域補(bǔ)償政策、保護(hù)生態(tài)環(huán)境稅費(fèi)制度及生態(tài)補(bǔ)償金和保證金等形式方法，增大向秦嶺北坡南山環(huán)線西安段保護(hù)區(qū)“輸血型”補(bǔ)償;最后是進(jìn)一步積極探索建立市場(chǎng)化、多元化的融資新渠道。建立秦嶺北坡南山環(huán)線西安段生態(tài)環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金和保護(hù)基金，試點(diǎn)推行資源使用權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)等交易的市場(chǎng)補(bǔ)償模式。

（3）綠色科技創(chuàng)新觀念的引領(lǐng)

中國(guó)共產(chǎn)黨第十九次全國(guó)代表大會(huì)的報(bào)告致力于：促進(jìn)綠色經(jīng)濟(jì)發(fā)展，促進(jìn)針對(duì)有機(jī)勞動(dòng)力、有機(jī)流通、有機(jī)消費(fèi)和農(nóng)業(yè)的法律框架和政策指南的發(fā)展，其他環(huán)節(jié)以及綠色低碳經(jīng)濟(jì)發(fā)展體系的發(fā)展和完善，創(chuàng)建市場(chǎng)領(lǐng)先的綠色技術(shù)體系。隨著現(xiàn)代技術(shù)帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，它們也可能造成嚴(yán)重的環(huán)境污染，現(xiàn)代技術(shù)應(yīng)運(yùn)而生，以實(shí)現(xiàn)最大程度的環(huán)境保護(hù)。如何利用現(xiàn)代技術(shù)減少和防止環(huán)境污染并實(shí)現(xiàn)人類可持續(xù)發(fā)展，我們需要讓“綠色”成為綠色技術(shù)創(chuàng)新過(guò)程的重點(diǎn)，而不僅僅是獲得最大的經(jīng)濟(jì)利益。也適用于綠色經(jīng)濟(jì)、循環(huán)經(jīng)濟(jì)和其他環(huán)境問(wèn)題被整合到綠色技術(shù)決策過(guò)程中，從而促進(jìn)了綠色生產(chǎn)體制，流通體制，消費(fèi)體制和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的持續(xù)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)金山、銀山、綠水、綠山的改造。

秦嶺北坡南山環(huán)線（西安段）環(huán)境治理的有效路徑

1、構(gòu)建農(nóng)業(yè)生態(tài)園模式

農(nóng)業(yè)生態(tài)園就是采用生態(tài)園模式進(jìn)行“吃、住、行、娛、購(gòu)、玩、嘗、學(xué)”三農(nóng)生態(tài)布局，將三農(nóng)活動(dòng)、民風(fēng)民俗、有機(jī)種植、科技示范、休閑娛樂(lè)、自然風(fēng)景、環(huán)境保護(hù)等融為一體，實(shí)現(xiàn)生態(tài)效益、經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益的三統(tǒng)一。將秦嶺北坡南山環(huán)線建成三類農(nóng)業(yè)生態(tài)園：一是建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)示范園，以三農(nóng)經(jīng)濟(jì)作為生態(tài)園主要的“生態(tài)農(nóng)業(yè)旅游”核心內(nèi)容，體現(xiàn)綠色、有機(jī)、生態(tài)等多種示范功能，可以成為科技示范農(nóng)業(yè)生態(tài)園的旅游精品和主導(dǎo)產(chǎn)品;二是建設(shè)觀光農(nóng)業(yè)旅游園，以供游客進(jìn)行觀光、鑒賞、游覽、品嘗、購(gòu)物、參與、休閑、度假等多項(xiàng)目活動(dòng)，構(gòu)建具有特色的“觀光農(nóng)業(yè)旅游園”，吸引游客，通過(guò)觀賞、品嘗、習(xí)作、農(nóng)事體驗(yàn)、健身、科學(xué)考察、環(huán)保教育、度假、購(gòu)物等活動(dòng)，使游客以貼近自然的特色旅游項(xiàng)目，吸引周邊省市區(qū)的游客在周末及節(jié)假日作短期停留，以最大限度利用資源，增加生態(tài)效益;三是綠色食品生產(chǎn)園，在“綠色消費(fèi)”已成為世界總體消費(fèi)的大趨勢(shì)下將有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品向有機(jī)食品轉(zhuǎn)化，形成品牌，同時(shí)也形成一個(gè)循環(huán)的有機(jī)生態(tài)園，一舉三得。

2、切實(shí)提升全員生態(tài)保護(hù)意識(shí)

近年來(lái)，在西安市人民政府的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，市政局緊緊圍繞中心工作，以“服務(wù)社會(huì)發(fā)展，服務(wù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升城市品位”為管理主題，開(kāi)展《西安市秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)條例》宣傳周，以生態(tài)環(huán)保為主題的“大美西安”“大美秦嶺”等電影、電視作品，不斷搶占著全國(guó)人們的眼球，讓美維護(hù)著秦嶺;通過(guò)融媒體，人們正用攝像頭記錄著身邊破壞環(huán)境等違法行為，并向相關(guān)部門(mén)實(shí)時(shí)舉報(bào)，讓越來(lái)越多人們踐行生態(tài)環(huán)保的方式方法并參與其中，不斷地使其深入?，F(xiàn)在，有越來(lái)越多的社會(huì)環(huán)保組織落地生根，越來(lái)越多的環(huán)保志愿者和環(huán)保人士把環(huán)保作為一項(xiàng)使命、一種責(zé)任來(lái)貢獻(xiàn)自己的力量，切實(shí)提升全員生態(tài)保護(hù)意識(shí)。

3、對(duì)區(qū)縣開(kāi)展生態(tài)環(huán)境績(jī)效考評(píng)

研究部署生態(tài)環(huán)境保護(hù)和環(huán)保督察整改工作，并在日常的保護(hù)管理工作中增加秦嶺生態(tài)環(huán)境考核分值，引導(dǎo)相關(guān)區(qū)縣及部門(mén)加大秦嶺保護(hù)工作力度。對(duì)區(qū)縣開(kāi)展生態(tài)環(huán)境績(jī)效考評(píng)，認(rèn)真落實(shí)《西安市環(huán)境保護(hù)工作責(zé)任規(guī)定（試行）》，嚴(yán)格執(zhí)行生態(tài)環(huán)?！包h政同責(zé)、一崗雙責(zé)”的責(zé)任制，構(gòu)建起了“黨政同責(zé)、政府全面負(fù)責(zé)、環(huán)保統(tǒng)一監(jiān)督、各部門(mén)依法履職、全社會(huì)廣泛參與”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作大格局，以改善環(huán)境質(zhì)量為目標(biāo)，深化重點(diǎn)行業(yè)污染治理，依法行政，高效服務(wù)，改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，對(duì)區(qū)縣開(kāi)展生態(tài)環(huán)境績(jī)效考評(píng)。

4、創(chuàng)新生態(tài)環(huán)境管理制度

西安將以環(huán)境保護(hù)為主軸，采取最嚴(yán)格的環(huán)境保護(hù)措施，以非法拆遷為契機(jī)，建立規(guī)章制度，加強(qiáng)區(qū)域聯(lián)系和執(zhí)法。全面的法律，將不斷完善問(wèn)責(zé)機(jī)制和加大檢查力度，進(jìn)行聯(lián)合，全面修復(fù)和打擊秦嶺生態(tài)環(huán)境破壞的行為。逐步建立起動(dòng)態(tài)的秦嶺執(zhí)法控制體系，依法治國(guó)，促進(jìn)環(huán)境保護(hù)，使更多的公民能夠了解，保護(hù)和愛(ài)護(hù)秦嶺。一是創(chuàng)新體系。為克服環(huán)保工作機(jī)制的瓶頸，建立了秦嶺北麓的生態(tài)保護(hù)區(qū)，并將原秦嶺辦事處改為秦嶺環(huán)境保護(hù)管理委員會(huì)。改善管理工作，增加人員配備并提高管理水平和適當(dāng)?shù)穆毮軝?quán)力、適當(dāng)?shù)膬?nèi)部機(jī)構(gòu)，使其具有統(tǒng)一的職責(zé)和權(quán)利，真正協(xié)調(diào)保護(hù)區(qū)的資源，并實(shí)施保護(hù)，管理和利用。其次是政治支持。西安市正在研究設(shè)立“秦嶺環(huán)保基金”，以提高秦嶺的環(huán)境管理水平，建立科學(xué)的環(huán)境保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，完善生態(tài)效益補(bǔ)償籌資機(jī)制和生態(tài)市場(chǎng)補(bǔ)償機(jī)制。最后完善制度。建立和完善用于目標(biāo)評(píng)估，監(jiān)督和考察，問(wèn)責(zé)制和獎(jiǎng)勵(lì)措施的管理機(jī)制。

秦嶺生態(tài)環(huán)境保護(hù)是關(guān)乎子孫后代的千秋大業(yè)，需要全社會(huì)的共同關(guān)注和參與，需要當(dāng)代甚至幾代人的不懈努力。只有以對(duì)歷史和人民高度負(fù)責(zé)的態(tài)度，同心協(xié)力、攻堅(jiān)克難，才能實(shí)現(xiàn)“保一山碧綠、護(hù)八水長(zhǎng)流”的目標(biāo)，才能讓我們的天更藍(lán)、山更綠、水更清，才能實(shí)現(xiàn)美麗大西安永續(xù)發(fā)展，為西安生態(tài)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展而努力。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介

張 丹 延安大學(xué)西安創(chuàng)新學(xué)院商學(xué)院、西安文理學(xué)院經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授

蒿建華 延安大學(xué)西安創(chuàng)新學(xué)院商學(xué)院教授