美國重返亞太與中緬關系

陳飛羽 羅圣榮

摘要：奧巴馬執(zhí)政后，美國極力推行其“重返亞太”戰(zhàn)略，恰逢緬甸的政治轉型。二者在短期內(nèi)產(chǎn)生共振，雙邊關系迅速回暖。奧巴馬任期內(nèi)，美國試圖通過放松對緬制裁、加大對緬軟實力輸出及尋求美緬合作空間，恢復美國在緬甸的影響力，并鉗制中國的發(fā)展。但美國此舉并不足以沖擊中緬關系。在此情形下，為了維護并發(fā)展中緬兩國的“胞波情誼”，中方應倡導中緬在政治層面互信關系的建立、經(jīng)濟層面的互聯(lián)互通以及多領域的全方位合作來擴大中緬合作的互利局面。

關鍵詞：重返亞太；中緬關系；對策

[中圖分類號] D871.2 [文獻標識碼] A [文章編號] 1003-2479（2017）03-0086-07

Abstract： After President Obama came to the power， the united state has vigorously promoted the “returning to Asia” plan， at the same time， Myanmar was also in the process of political transforming， therefore， both reached mutual understanding in the short period， the relation between Myanmar and the United State is rebounded. During Obamas term of office， the United State has tried to release the sanctions to Myanmar， and increase the output of soft power in order to seek cooperation between both sides so as to restore the influence of the Unite State to Myanmar and also to clamp down the rising of China. Actually， this action of the United State is not enough to affect relation between China and Myanmar，in the circumstance，for maintaining the good neighboring relationship” between China and Myanmar，China should to propose the mutual trust with Myanmar， create economic connectivity，and enhance the cooperation in the different areas in order to expand mutual benefits for both countries.

Key Words： Returning to Asia； China-Myanmar Relation； Countermeasures

一、 美國重返亞太戰(zhàn)略背景

（一）美國“亞太再平衡戰(zhàn)略”的緣起

1. 國內(nèi)政治經(jīng)濟的需要

美國“亞太再平衡”戰(zhàn)略是奧巴馬任期內(nèi)提出的一項針對亞洲太平洋地區(qū)的戰(zhàn)略部署計劃。該戰(zhàn)略的設計一方面希望修復經(jīng)濟危機帶來的重創(chuàng)，另一方面力求脫離阿富汗與伊拉克戰(zhàn)爭的泥沼。通過調整美國的海外戰(zhàn)略，擺脫美國在國際社會中孤立被動的局面。出于此，奧巴馬政府上臺后將美國的首要任務定位于扭轉困局，重振經(jīng)濟。事實上，二戰(zhàn)以后亞太地區(qū)已取代了大西洋國家在經(jīng)濟上獨占鰲頭的局面成為當今世界規(guī)模最大的經(jīng)濟區(qū)域①。2009年美國與亞太地區(qū)的貿(mào)易額已遠超與歐洲的貿(mào)易額②，重返亞太戰(zhàn)略也因此被美國政府寄予厚望。拋開經(jīng)濟層面的困難，美國朝野內(nèi)外還深陷于三種矛盾： 力量對比急劇變化的糾結； 大國地位削弱的焦慮；所謂維護國際體系的努力無回報①。宣稱自己是美國“第一位太平洋總統(tǒng)”的奧巴馬，希望帶領美國扭轉這種不利局面②。于是在上任不久即確定亞太地區(qū)為戰(zhàn)略重心，并視亞太利益為美國的核心利益③。

2. 對國際格局調整的回應

（1）領導權與話語權之爭

通過重返亞太的戰(zhàn)略主張，美國希望獲得亞太地區(qū)的話語權，鞏固與亞太地區(qū)各盟國以及親美者的關系，同時鉗制并防范亞太地區(qū)新興大國的發(fā)展。為此美國從軍事、經(jīng)濟、政治三個向度著手規(guī)劃戰(zhàn)略布局。軍事上，中國軍費支出數(shù)年居高不下，在南海地區(qū)的話語權也日漸顯現(xiàn)。俄羅斯在亞太地區(qū)的軍事影響力也從來都是美國人揮之不去的夢魘，且雙方之間分歧巨大，合作空間少之又少。為此美國加強了與日本、韓國、澳大利亞、菲律賓、泰國及其東盟其他伙伴國在軍事和其他安全方面的合作，以此抗衡區(qū)域內(nèi)大國④。經(jīng)濟上，中國已然成為東亞地區(qū)最具影響力的經(jīng)濟體，世界范圍內(nèi)也是僅次于美國的第二大經(jīng)濟體。因此希拉里·克林頓于2009年將首次出訪的目的地放在了亞洲，并對經(jīng)濟交流格外重視，體現(xiàn)了其對亞洲經(jīng)濟地位的重視⑤。奧巴馬任期內(nèi)，美國還曾力推跨太平洋合作伙伴關系協(xié)議（TPP），力圖搶占該區(qū)域經(jīng)濟利益。政治上，一方面中國開展的全方位外交使美國的一些傳統(tǒng)盟友與中國接觸頻繁，另一方面，東南亞一些國家在政治體制、價值觀念上與美國相左，被美國刻意疏遠⑥。美國通過“前沿部署性外交”，力圖將其影響力滲透到東亞地區(qū)，并在此過程中重塑與亞洲國家的關系⑦。此外，美國還積極參與亞太地區(qū)的多邊事務，極力推行其倡導的諸如APEC等多邊合作機制，企圖將亞太各國拉入美國所構建的國際秩序當中。

（2）應對安全問題

美國對亞太地區(qū)安全問題的考量主要有兩方面。首先，從核問題來看，印度、巴基斯坦均為有核國家卻拒絕加入《不擴散核武器條約》，美國試圖通過談判、制裁等手段解決朝核問題，效果卻不盡人意。此時通過部署薩德反導系統(tǒng)以加強所謂的“防御”，實則又進一步威脅了區(qū)域安全，招致中俄的強烈反對。中國甚至因薩德部署問題爆發(fā)了短暫的反韓風波。朝鮮半島的局勢持續(xù)不明朗的狀態(tài)之下，美國會格外重視此區(qū)域的安全問題。其次，反恐也是美國維持其安全體系的主題之一?；亟M織頭目本·拉登被擊斃后，美國的反恐算是取得了階段性的進展。奧巴馬政府見好就收，當即決定結束全球范圍的全方位反恐戰(zhàn)爭，轉而針對重點區(qū)域做出對非傳統(tǒng)安全的應對策略。亞太地區(qū)近年來恐怖主義有抬頭之勢，作為其全球反恐戰(zhàn)略的一部分，美國也格外重視亞太地區(qū)的非傳統(tǒng)安全形勢，因此希望借助重返亞太構建起應對非傳統(tǒng)安全的體系。

二、美國實施“重返亞太”戰(zhàn)略前的中緬關系

（一） 亞太再平衡戰(zhàn)略前的中緬政治關系

緬甸獨立后，其面臨的國內(nèi)政治局面是相當嚴峻的。一方面緬甸共產(chǎn)黨由于意識形態(tài)的差異對緬甸政府持反對態(tài)度。另一方面，緬甸許多少數(shù)民族反對統(tǒng)一，企圖自治。緬甸領導人希望在保持民族獨立的同時，肅清國內(nèi)反對勢力。卻因長期積貧積弱沒有能力達成，唯有通過與大國結盟維護國家統(tǒng)一。緬甸先后嘗試與英美結盟，然而英美此時身陷歐洲事務，無暇東顧。緬甸隨即調整結盟策略為中立政策，意圖置身國際事務之外，一心一意解決國內(nèi)問題。吳努執(zhí)政時期緬甸雖堅持奉行中立外交的立場，但對中國持友好立場。兩國集中精力處理了邊境矛盾、國民黨殘部問題以及雙重國籍問題。此三對矛盾的解決，象征著中緬友好的政治通道被徹底打通。然而奈溫于1962年通過政變?nèi)〈鷧桥?，宣布從軍政府向社會主義國家過渡。奈溫上臺后稱緬甸的中立主義外交思想不變①。這一時期兩國政治關系呈現(xiàn)出一波三折的特點，奈溫執(zhí)政前期實行消極中立主義，中緬關系高開低走。中國國家主席劉少奇與國務院總理周恩來于1963～1964年間3次訪問緬甸，受到奈溫的熱情款待。而1965年起緬甸改走社會主義道路后，采取的是一種封閉而激進的模式。彼時，中國受“極左”思潮的影響，公開支持緬共運動，引起了緬方反感。后又由于緬甸國有化的擴大化，在緬華人華僑利益嚴重受損②。后期新中立主義是在中緬經(jīng)歷了雙邊關系的曲折后，共同完成的轉型過程。1971～1988年期間，奈溫總理先后5次訪華，中國多位領導人也進行回訪，中緬關系穩(wěn)步發(fā)展。

1972年中美邦交正常化后，緬甸對外交戰(zhàn)略做出調整。緬甸在繼續(xù)堅持中立外交的基礎上與中國保持了相對親近的關系。20世紀70年代后期，中越爆發(fā)直接沖突，越南希望拉攏緬甸對抗中國，緬方?jīng)]有與越南達成一致，還在之后的國際會議上譴責了越南對柬埔寨的入侵。到了70年代末，兩國在對待蘇越擴張和放棄對緬共支持等問題上逐漸達成一致。1988年，緬甸陷入嚴重的經(jīng)濟危機，以蘇貌為首的軍人集團奪取了政權。新政府面臨的最大困難是政權易幟后來自國際社會的巨大壓力。自上臺后，軍政府大規(guī)模肅清反對勢力，美國以其破壞民主為由，率先撤去駐緬甸大使館，并對其展開制裁。西方國家緊跟美國腳步，先后對緬甸進行封鎖和制裁。面對這種局面，緬方首先考慮的就是通過中國改善其外交環(huán)境。1990年，緬甸如期舉行全國大選，昂山素季等人領導的民盟以絕對優(yōu)勢獲勝，軍政府拒不承認。導致以美國為首的西方國家對緬甸實施了更嚴厲的制裁與封鎖。緬甸政府不得不暫時放棄中立主義，向中國求援。中緬關系再次迎來一個發(fā)展的高峰，此后10余年，中緬關系穩(wěn)步發(fā)展。

（二）亞太再平衡戰(zhàn)略前的中緬經(jīng)濟關系

中緬經(jīng)濟關系很大程度上與政治關系走向吻合。中緬之間的經(jīng)濟往來已有60余年的歷程，兩國經(jīng)濟往來的第一個高峰階段出現(xiàn)在20世紀50年代中期。1954年，吳努總理的訪華之旅為中緬經(jīng)濟發(fā)展打下了堅實的基礎。彼時，雙方連續(xù)簽訂了四個重大協(xié)定——貿(mào)易協(xié)定、換貨協(xié)定、航空運輸協(xié)定與郵電協(xié)定。此后，中方向緬甸提供了大量的經(jīng)濟技術方面的援助。包括3000萬英鎊、6300萬美元及3.17億人民幣的無息貸款③。給予緬甸技術支持，包括橋梁、公路建設，石油勘探工程，水力發(fā)電站等。1988～2010年，中國與緬甸的經(jīng)濟往來進入了一個全新的階段。經(jīng)濟交往廣度與深度得以擴展，非援助性質的合作項目增加，創(chuàng)新型的經(jīng)濟交流增多，貿(mào)易總量逐年上升。緬甸1988年宣布廢除緬式社會主義，改行市場經(jīng)濟，為中緬之間的經(jīng)濟往來重鑄希望。1988年10月，緬甸解除邊境貿(mào)易的限制，中方經(jīng)濟代表團訪緬時與緬甸簽署了《中緬經(jīng)濟技術合作協(xié)定》④。1989年，緬甸對華貿(mào)易是1988年的8倍，并在之后幾年都保持了高額增長⑤。隨后數(shù)年里，雙方陸續(xù)簽訂了《中緬經(jīng)濟技術合作協(xié)定》 《中國向緬甸提供貼息貸款的框架協(xié)定》等文件，中方為緬甸提供了數(shù)億元的優(yōu)惠貸款，另包括部分贈款、技術援助等⑥。中緬貿(mào)易總額1988年僅為2.7億美元，到1992年迅速增長到3.68億美元⑦。從1992年開始，多邊經(jīng)貿(mào)合作組織頻現(xiàn)。1992年首創(chuàng)大湄公河次區(qū)域合作⑧，1996年中緬經(jīng)濟合作發(fā)展委員會成立，1997年緬甸加入東盟。中緬的經(jīng)濟關系始終保持在良性循環(huán)的軌道上。

2000～2010年，中緬之間簽訂了數(shù)以百計的經(jīng)濟合作協(xié)議，包括《中國與緬甸經(jīng)濟技術合作協(xié)定》⑨，以及《關于中國免除緬甸部分到期債務的政府間協(xié)定》《中國政府向緬甸提供1000萬元人民幣用于培訓緬甸航空、航海碩士人才》和《中國政府向緬甸提供文體物資援助》（價值500萬人民幣）的換文⑩。2009年年末，時任中國國家副主席習近平訪問緬甸，達成16項共識，包括經(jīng)貿(mào)設備合作方面的協(xié)議就有5個，另包括其他一些水利開發(fā)項目以及金融服務項目①。此10年間，中緬之間的貿(mào)易額增長了近30億美元②。中國成為對緬第二大投資國，投資總額累計超過60億美元，兩國經(jīng)濟合作成績斐然。

三、美國實施“重返亞太”戰(zhàn)略后的中緬關系

（一）政治關系

奧巴馬政府上臺后，對中國的戰(zhàn)略思維有所轉變，從力圖將中國納入美國全球戰(zhàn)略框架中轉向全面圍堵遏制中國發(fā)展。美國又欲拉攏緬甸，封鎖中國印度洋入?？凇Ｄ虾＞謩輴夯?、湄公河下游國家指責中國在湄公河上游修建大壩影響了下游的生態(tài)環(huán)境、密松水電站被擱置的背后，都有美國的身影③。雖然中緬之間過去數(shù)十年里有著深厚的情誼，但當美國的戰(zhàn)略定位重新調整后，美緬關系有所改善，對中緬關系形成一定沖擊。一方面，受美國民主思潮的影響，緬甸國內(nèi)長期壓抑的政治民主訴求集中爆發(fā)出來。加之親西方的民選政府2010年上臺后，國內(nèi)輿論更是給中緬關系帶來了巨大的壓力。中國為維護中緬外交所做的努力更大，成本也更高，卻事倍功半。隨著民主化進程的深入，緬甸民眾對政治參與的熱情有所提高，緬甸社會對華負面評價與不滿情緒也有所增加④；另一方面，雖然中緬政治關系在美國重返亞太戰(zhàn)略后并沒有出現(xiàn)大的裂痕，但與軍政府時期中緬全方位的合作不同，如今的中緬政治關系在官方層面看似波瀾不驚，實則暗流涌動。2009年之后，密松水電站項目被緬方單方面擱置，萊比塘礦產(chǎn)開發(fā)頻遭抗議，中國伐木工在緬甸被拘等事件暴露了中緬關系不和諧的一面。與此同時，昂山素季和廷覺領導下的新一任政府，正進一步貫徹大國平衡戰(zhàn)略。尤其是民盟上臺和美國的巨大支持密不可分。新一屆政府在很多方面也投桃報李，從政治、經(jīng)濟、文化等方面給予美國肯定。

然而，正是因為緬甸奉行大國平衡的外交戰(zhàn)略，在這種外交背景下，中緬關系雖有降溫卻未跌入谷底。緬甸不希望成為美國亞太再平衡戰(zhàn)略下的棋子，喪失戰(zhàn)略主動權，維系中緬政治友好制約美國也是緬甸的戰(zhàn)略考量。2010年下半年，緬甸總理登盛在同中國國務院總理溫家寶會談時，表示緬方“從戰(zhàn)略高度重視兩國合作”⑤。2016年，昂山素季與中國國家主席習近平會晤則達成多項共識。種種跡象表明兩國政治關系并未裹足不前。

（二）經(jīng)濟關系

中緬經(jīng)貿(mào)合作在緬甸軍人執(zhí)政的20余年里達到了巔峰，然而，在登盛執(zhí)政時代卻遇到了一些困難，在一定程度上阻礙了中緬經(jīng)貿(mào)關系的發(fā)展。首先，資源性的開發(fā)飽受質疑。新政府上臺后，中資在緬甸的很多木材、水電、礦產(chǎn)、玉石等稀有資源的開發(fā)項目，對環(huán)境危害較大。且部分中資企業(yè)不尊重法律，不尊重當?shù)仫L俗習慣，社會責任意識薄弱⑥。項目開發(fā)備受環(huán)境保護者與新聞媒體的質疑，不僅直接影響了中資在緬甸的形象，緬甸也沒能分享中資企業(yè)進駐后的發(fā)展紅利，因而引發(fā)社會不滿情緒。其次，中國企業(yè)行為與中國官方政策的不統(tǒng)一給中緬經(jīng)濟關系正常往來造成了很大壓力。緬甸由于殖民統(tǒng)治歷史以及其在現(xiàn)存國際政治經(jīng)濟體制中的不利地位，加之全球資源民族主義不斷抬頭，緬甸當局始終猜疑外資是來掠奪其自然資源的，因此，禁止了一切與外方簽訂資源性開發(fā)合同的行為⑦。再次，中緬經(jīng)濟關系受到來自西方國家陣營的挑戰(zhàn)。以美國為首的西方國家在緬甸的經(jīng)濟活動呈逐漸上升的趨勢，多國企業(yè)在同一領域展開競爭。美國企業(yè)資金雄厚、市場運作成熟、技術先進、國際化程度高，對中國企業(yè)的競爭力提出巨大考驗。除了美國之外，世界范圍內(nèi)諸多經(jīng)濟強國也逐漸意識到緬甸市場的重要地位。僅從2012年來看，日本、韓國、美國、歐盟對緬貿(mào)易增長率就分別高達76.55%、74.23%、34.76%和18.90%⑧。

雖然中緬關系面臨著諸多困難與挑戰(zhàn)，但還是在曲折中前進。以2012年為例，中緬雙邊貿(mào)易額依舊排名緬甸對外貿(mào)易額首位，占比27%。緬甸進口貿(mào)易額中，中國占37%，同樣居首①。中緬兩國各結構層的貿(mào)易額均有增幅。緬甸出口中國的玉石、木材、橡膠、礦石等產(chǎn)品在2013年的增長率都達到了100%以上。此外，截至2012年年底，中國政府已累計向緬甸提供多項經(jīng)濟援助，包含30多個成套項目，9個技術合作項目以及27批單項物資援助②。

四、美國的“重返亞太”戰(zhàn)略對中緬關系影響的路徑

美緬關系的改善影響中緬關系主要通過美國放松對緬制裁、強化軟實力輸出和尋求與緬合作空間三個階段實現(xiàn)。此三者是遞進關系，通過放松制裁為美緬關系改善提供必要的國際輿論支持，進而通過軟實力的輸出尋求美緬認同感，并在取得緬甸信任后尋求合作，與中國競爭。

（一）放松對緬制裁

2009年1月，奧巴馬在就職當天稱要向緬甸打開接觸大門③。緊接著國務卿希拉里訪問亞洲4國，并積極尋找改善美緬關系的路徑。 美國特使斯蒂芬·布萊克（Steve Blake）及國會議員吉姆·韋布（Jim Webb）在訪問緬甸后打開了美緬之間10余年封閉的高層外交渠道。此后，奧巴馬更是在東盟領導人會議期間與緬甸總統(tǒng)登盛會面，結束了兩國領導數(shù)十年不會面的緊張關系。

盡管如此，美國對緬甸的外交態(tài)度轉變并不是一蹴而就的。2010年年末，新一屆民選政府上臺后，美國方面就公開指責其“不公正”④。但之后奧巴馬政府又對緬甸新政府的一系列民主改革給予了肯定。2011年年底， 時隔56年后美國國務卿再次訪緬，并與緬甸高層包括民盟領導人昂山素季會面座談。雖然美國在此過程中有“自找臺階”之嫌，但美緬關系確實在這種氛圍下有了很大改善。2012年起，美國逐步放松了對緬制裁，兩國關系的緩和出現(xiàn)實質性進展⑤。在緬甸議會補選后，美國承諾向緬甸派遣外交大使，解除對部分官員的入境限制，且放松經(jīng)濟制裁，此舉得到《紐約時報》的贊譽⑥；隨后，美國駐緬甸特使德里克·米切爾（Derek Mitchell）出任22 年來美國首位駐緬甸大使⑦。2012年9月，昂山素季訪問美國，美國對緬甸的封鎖與制裁大范圍松動。進入2016年后，奧巴馬在與昂山素季的會面時宣布，近期內(nèi)將全面解除對緬經(jīng)濟制裁。

（二）強化對緬軟實力投入

2012年前后，美國通過一系列的政治活動，實現(xiàn)了與緬甸關系的正?；?。針對提出的三個解除制裁的條件，緬甸基本完成其二：即釋放所謂政治犯和允許反對派領袖昂山素季重返政壇⑧。美國逐漸過渡到其重返亞太戰(zhàn)略的第二階段，力求以軟實力的輸出，將緬甸納入美國所主導的戰(zhàn)略體系當中。一方面，2010年政治改革后，美國所支持的民盟重獲合法地位，通過民盟在緬甸的社會活動，美國的價值觀在緬甸得以傳播。尤其當民盟在大選中獲勝后，軍政府統(tǒng)治下緬甸國內(nèi)長期壓抑的政治訴求集中在近年爆發(fā)出來，民主自由等價值言論逐漸在緬甸成為主流；另一方面，美國軟實力輸出還體現(xiàn)在其對緬援助時伴隨的價值觀輸出。2011年，美國對外援助機構國際開發(fā)署（USAID）亞洲分支部門向緬甸提供了5年援助。同年12月，希拉里訪問緬甸時，承諾向緬甸提供120萬美元援助并同意國際貨幣基金組織和世界銀行評估團到緬甸進行實地研究⑨。在此期間，美國也極力宣揚美式民主的優(yōu)越性。甚至以“民主改革倒退”將威脅美國對緬甸的援助和引發(fā)新一輪制裁來施壓緬甸。此外，美國對緬甸軟實力的輸出具有很大的國際影響力。受美國對緬甸關系轉變的影響，時任歐盟委員會主席巴羅佐率團訪緬，宣布歐盟支持緬甸的民主化改革發(fā)展進程。隨后，英國前首相卡梅倫、德國外長、挪威與丹麥首相相繼訪問緬甸①。在美國的國際號召下，眾多國家也紛紛展開了與緬甸緩和關系的計劃。

（三）尋求與緬甸的合作空間

美國完成兩步計劃后在緬甸已經(jīng)獲得多方支持。尤其當2015年民盟在大選中獲勝后，美國在緬甸的話語權、影響力顯著提高。由于執(zhí)政思路的西化，民盟在很多方面也很認同美國。再加上之前美國通過與各領域非政府組織的溝通，在緬甸國內(nèi)贏得了相當?shù)挠绊懥Γ@為美國參與緬甸事務，并在政治、經(jīng)濟及多領域尋求合作空間提供了更多便利。

首先在政治層面，政治轉型以來，美緬雙方都從相互接觸入手，改善雙邊關系。希拉里訪緬期間，兩國就朝核問題達成共識。希拉里在奧巴馬的授意下，與昂山素季會談，就選舉的民主化問題以及處理中央與地方關系路徑選擇問題深入交談。隨后數(shù)年來，美緬兩國關系都處于平穩(wěn)過渡期，并通過各種非正式渠道溝通彼此政治訴求。直到2016年9月，昂山素季終于實現(xiàn)訪美之旅。訪問期間，奧巴馬強調要構建美緬的合作伙伴關系。美國承諾全面解除對緬制裁。不僅如此，雙方還就跨境聯(lián)合執(zhí)法、外交通道建設等政治問題展開溝通。雖然美緬政治合作停滯多年，現(xiàn)階段剛剛起步，但在雙方共同的利益訴求下，政治合作的空間巨大。

其次是經(jīng)濟合作層面，美緬關系的修復，為雙方經(jīng)濟領域的合作打開了大門。美國企業(yè)開始逐漸入駐緬甸市場，至2012年上半年，兩國貿(mào)易額突破3億美元，10年來首次實現(xiàn)增長②。各跨國公司也在此期間回歸，包括可口可樂、百事可樂等商業(yè)巨頭。2012年，為鼓勵投資，美國先后放松了赴緬簽證限制，開放了個人在緬投資的渠道，同時，解除緬甸產(chǎn)品出口美國的禁令③。2013年，美國對緬甸四家銀行結束制裁， 并繼續(xù)派代表團訪問緬甸， 商討經(jīng)濟合作事宜。雙方簽署了備忘錄，為將來的合作規(guī)劃了藍圖。

在其他領域的合作上，美緬也正積極尋找突破口。就軍事領域而言，2012年10月，美國在亞太地區(qū)舉行“金色眼鏡蛇” 軍演， 緬甸應邀以觀察員的身份參與美國主導的軍事演習，實現(xiàn)了兩國在軍事領域合作上的突破。在此之后，多名美軍將領及文官訪緬，進一步地推動了美緬軍事交流。文化交流方面，美國的富布萊特教學計劃向緬甸輸送英語教師幫助緬甸改善教學質量，巴德文理學院也在緬甸開設分校招收緬甸學子， 客觀上加強了兩國文化交流的紐帶。非政府組織合作方面，美國倡導國際非政府組織與緬甸合作，聯(lián)合國發(fā)展計劃署下的美國基金持續(xù)對緬援助，各類美國資助下的非政府組織活躍在緬甸各界，對緬甸社會影響深遠。同時，美國放松對亞洲開發(fā)銀行、世界銀行、世界貨幣基金組織的限制， 允許其考察緬甸市場， 提供必要援助項目基金。

五、積極應對美國“重返亞太”對中緬關系影響的對策建議

（一）政治層面

就政治合作層面而言，中國應首先處理好與民盟政府的關系。2016年3月，緬甸正式進入民盟時代，中國政府將面對的是一種新執(zhí)政理念下的緬甸政府。這要求中緬兩國在政治合作方面做出相應調整。2016年6月，昂山素季率團訪問中國有著較為特殊的意義。首先，繼訪問了美國、歐盟、日本、韓國等國家后，昂山素季訪華體現(xiàn)了其對中緬關系的重視。其次，中國方面與昂山素季此次會晤之后，為兩國政府今后的合作打下了基礎。中緬是鄰邦，存在諸多共同利益，同時緬甸國內(nèi)有著眾多友華人士。從民盟政府的利益出發(fā)，維護中緬關系的穩(wěn)定是明智之舉。但民盟政府歸根結底受西方思潮的影響較大，因此，與昂山素季建立政治互信，使其恪守中立主義，不主動傷害中緬關系將是一項關鍵工作④。其次，在維持兩國政府友好往來的基礎上應重視中緬外交通道的建設。中緬之間保持高層互訪與戰(zhàn)略溝通，加強政治溝通密度，對于維系友誼，化解矛盾，達成多方面共識有益。中緬之間關系特殊，受到境外勢力的影響較大，兩國在公共外交上要探索合作渠道，抓住合作機遇。中國在這一方面的作為遜于美國，未來應積極倡導中緬兩國非政府組織的多向度合作機制。對于一些刻意抹黑中國的行為據(jù)理力爭，在緬甸打造對中國發(fā)展有利的輿論環(huán)境，對中國在緬甸的可持續(xù)影響大有裨益。

（二）經(jīng)濟層面

首先，兩國經(jīng)濟合作要以實現(xiàn)雙贏為目的。中緬經(jīng)濟合作是兩國關系的重要紐帶，兩國多年來在經(jīng)濟領域的合作取得了巨大成果。然而，近年來，中緬經(jīng)濟關系中也有不和諧的因素產(chǎn)生。過去中資在緬甸主要依靠雙方政府的支持，不夠關注地方民眾的經(jīng)濟利益、緬甸國內(nèi)企業(yè)的利益，對當?shù)氐娘L俗習慣、法律法規(guī)了解不夠。長此以往在輿情方面落于被動局面，一些經(jīng)濟活動甚至被緬甸方面抗議、叫停。出于此，中國企業(yè)在“走出去”時要充分考慮各方的利益，兼顧受經(jīng)濟活動影響的各個方面。環(huán)境影響評估、項目透明度、民眾的安置工作以及良好的企業(yè)形象建設都是實現(xiàn)經(jīng)濟合作雙贏的重要因素。其次，經(jīng)濟合作要理智看待多方合作。不同于軍政府執(zhí)政時期，當前，中緬經(jīng)濟合作方式有所改變。隨著西方國家對緬制裁的松動，西方國家與緬甸的對話逐漸增多，合作范圍將會擴展。中國在緬甸的經(jīng)濟空間勢必受到擠壓。及時調整中資在緬布局對于今后中方的利益保障很有必要。加強多邊合作，一方面，可以避免彼此間的低價競爭和帶有敵意的經(jīng)濟政策；另一方面，利用各國在各方面的優(yōu)勢，共同開發(fā)緬甸市場，利于平衡各方利益；第三，中資企業(yè)在緬甸經(jīng)濟結構要努力實現(xiàn)優(yōu)化升級。過去中資在緬甸的經(jīng)濟結構以開發(fā)自然資源，尤其是水電、木材、礦產(chǎn)、玉石等為主，對緬甸的經(jīng)濟利益很難反饋到普通民眾，難以贏得民間支持。針對投資主體單一、投資領域集中、貿(mào)易結構嚴重失衡的情況，中國政府包括大型國企，應主動引導中資在緬甸的經(jīng)濟結構優(yōu)化升級。在大宗項目的建設同時幫助緬甸建設民生項目，發(fā)展基礎設施并引導服務業(yè)的發(fā)展。產(chǎn)業(yè)結構的優(yōu)化升級能規(guī)避市場風險，尤其是政治風險所引發(fā)的經(jīng)濟風險。平衡貿(mào)易結構則可贏得緬甸民眾認可，改善中資在緬甸發(fā)展的被動局面。

（三）其他層面

在軟實力輸出層面，中國應更加主動積極。美國重返亞太戰(zhàn)略中，軟實力的投入是重要一環(huán)。相比而言，中國在對待中緬關系時，往往將大部分精力投入到政府高層的往來以及經(jīng)濟紐帶的建設當中。在人文機制的建設方面稍有遜色。因此，中國有必要在軟實力輸出方面加緊步伐。在緬甸建設有利于中緬關系的研究平臺，通過孔子學院、留學生交流、互訪等方式，將中國的外交理念、文化傳統(tǒng)等傳播到緬甸。通過與非政府組織、媒體間的合作溝通，扭轉緬甸國內(nèi)對中國的不利言論，弱化非理性民意的影響。中國的“一帶一路”倡議下，“親誠惠容”的外交理念對中緬的安全與發(fā)展是雙贏的，需要通過文化溝通的方式傳達給緬方。同時，在處理兩國關系時還應充分發(fā)揮地方性優(yōu)勢。在次國家行為體外交層面，中國應發(fā)揮地方性優(yōu)勢。云南省地處中緬邊境交匯地帶，與緬甸有著2000多公里的邊境線。滇緬邊境有著密切的往來，二者在風俗文化上有著很多相似之處。通過云南打通與緬甸溝通的橋梁在未來是中緬關系發(fā)展的一個基本趨勢。云南省應發(fā)揮地緣優(yōu)勢，鼓勵中緬往來，同時在道路交通、通信、航空等硬件方面加以完善。從民間交流、學術交流機制建設等入手構建中緬新時期外交關系。在聯(lián)合執(zhí)法、打擊跨境毒品貿(mào)易、反恐等方面加強合作，促進兩國關系穩(wěn)定發(fā)展。

（責任編輯：楊 超）