絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通：利益沖突與應(yīng)對機(jī)制

何愛平， 張志敏

(西北大學(xué) 中國西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展研究中心/經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院， 陜西 西安 710127；西安工程大學(xué) 馬克思主義學(xué)院， 陜西 西安 710048)

一、 引 言

自絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶倡議提出以來，在2015年發(fā)布的《推動(dòng)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行為》規(guī)范下，我國沿線省份積極參與，為國內(nèi)地區(qū)和沿線國家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展增添了動(dòng)力。習(xí)近平總書記在十九大報(bào)告中指出，要積極促進(jìn)“一帶一路”的國際合作，打造國際合作的新平臺，進(jìn)而增添共同發(fā)展的新動(dòng)力。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶所涉及的區(qū)域匯集了世界約55%的GDP、70%的人口和75%的已知能源資源儲(chǔ)量。[1]經(jīng)濟(jì)帶沿線各國的意識形態(tài)、文化、種族之間存在很大的差異，經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的進(jìn)程又涉及在該區(qū)域具有較大影響力的西方國家。因此，相關(guān)各國之間的經(jīng)濟(jì)依賴與政治信任有待提升，各大國就參與絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的目標(biāo)差異有待協(xié)調(diào)，經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的新型合作模式有待溝通，推動(dòng)并加快各項(xiàng)合作的框架與機(jī)制有待改善。政策溝通有助于經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)相關(guān)國家之間友好交往關(guān)系的建立、合作意愿的達(dá)成和發(fā)展規(guī)劃的制定，在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的進(jìn)程中具有舉足輕重的作用。

近年來，關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的研究持續(xù)升溫。從研究的發(fā)展過程看，可以概括歸納為3個(gè)階段：一是初始階段。主要是對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的歷史過程、提出背景、具體內(nèi)涵、戰(zhàn)略及具體特征等方面進(jìn)行解讀[2-5]，二是規(guī)劃階段。隨著絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的不斷推進(jìn)，如何實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)帶與其他區(qū)域的對接逐漸成為研究的焦點(diǎn)。其中一方面是關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與“歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟”的對接。國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟之間合作大于競爭，機(jī)遇大于挑戰(zhàn)，可以相互協(xié)作，優(yōu)勢互補(bǔ)[6-8]；雙方應(yīng)加強(qiáng)政策溝通[9]，建立政府間的對話與合作機(jī)制，加強(qiáng)中俄之間的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)與合作[10]；改善營商環(huán)境，加強(qiáng)產(chǎn)能合作的相關(guān)制度保障[11]。另一方面是關(guān)于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶與“光明之路”計(jì)劃的對接。朱倍德認(rèn)為，“光明之路”計(jì)劃在內(nèi)容上與“絲綢之路經(jīng)濟(jì)路帶”極其相似，兩個(gè)項(xiàng)目的對接具有廣闊的發(fā)展前景。[12]鄧羽佳、秦放鳴認(rèn)為，在對接機(jī)制中政治互信是前提，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)是核心，多交流合作是重要渠道，區(qū)域合作是實(shí)施路徑。[13]三是實(shí)施階段。相關(guān)研究集中體現(xiàn)為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)推進(jìn)的具體路徑和對策建議，提出了以實(shí)施方式、重點(diǎn)國家、主題活動(dòng)等方面為切入點(diǎn)[14]，認(rèn)為初級階段應(yīng)著重推進(jìn)交通、能源、產(chǎn)業(yè)一體化，高級階段則應(yīng)注重貿(mào)易和金融領(lǐng)域的一體化進(jìn)程[15]；指出應(yīng)引入模塊網(wǎng)絡(luò)化機(jī)制、構(gòu)筑自主轉(zhuǎn)型系統(tǒng)、建構(gòu)共生協(xié)同轉(zhuǎn)型機(jī)制、創(chuàng)新合作模式[16]等。

可以看出，現(xiàn)有研究文獻(xiàn)更多是政策性的詮釋，較少對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的政策溝通進(jìn)行理論解釋，分析其中的內(nèi)在機(jī)理過程；政策溝通中的核心是利益關(guān)系，是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，現(xiàn)有研究沒有從“利益”這一核心問題角度對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的政策溝通進(jìn)行深入的理論研究。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶橫跨亞歐大陸，在相關(guān)政策溝通的過程中勢必會(huì)涉及相關(guān)大國的核心利益，隨著利益關(guān)系的變化，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的相關(guān)利益方會(huì)采取不同的行為。為了保證絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中政策溝通中相互合作的順利實(shí)施，與此適應(yīng)的制度安排和激勵(lì)機(jī)制也必須做出調(diào)整。[17]因此，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策溝通的核心是利益的調(diào)整，是一個(gè)政治經(jīng)濟(jì)學(xué)問題。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通可以通過利益格局變化—主體行為博弈—調(diào)整制度安排—設(shè)計(jì)激勵(lì)結(jié)構(gòu)這一發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)理論框架來分析。本文借鑒發(fā)展的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)分析框架，深入剖析絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的政策溝通的現(xiàn)實(shí)困境，在此基礎(chǔ)上提出構(gòu)建經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策溝通合作機(jī)制的具體路徑，進(jìn)而為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策的有效溝通提供參考。

二、 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的利益相關(guān)方及其利益沖突

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶作為在古絲綢之路基礎(chǔ)上形成的新的經(jīng)濟(jì)發(fā)展區(qū)域，東邊牽著亞太經(jīng)濟(jì)圈，西邊系著發(fā)達(dá)的歐洲經(jīng)濟(jì)圈，涉及歐亞大陸政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和安全等諸多領(lǐng)域。沖突作為一場爭奪資源、地位甚至權(quán)力的“斗爭”，國家之間的關(guān)系首先以利益的形式體現(xiàn)出來，追求利益是所有國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的動(dòng)因與目的。中國、美國、俄羅斯等大國作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中最為主要的利益相關(guān)主體，在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的過程中存在著利益上的沖突與矛盾。

中國與俄羅斯作為歐亞板塊上的兩個(gè)重要大國，在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中不可避免地會(huì)存在利益上的沖突與矛盾。俄羅斯作為一向傲視別國的民族，在國際事務(wù)中會(huì)選擇以己為主，甚至表現(xiàn)出某種霸氣。[18]193俄羅斯傳統(tǒng)上在中亞地區(qū)扮演著中心角色，并希望不斷擴(kuò)大在中亞地區(qū)的控制權(quán)，而在兩國力量的對比上，天平向中國的傾斜會(huì)使俄羅斯“深感不安”；中國經(jīng)濟(jì)的快速增長、在中亞影響力的持續(xù)提升使得俄羅斯在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中更加強(qiáng)調(diào)本國的戰(zhàn)略利益，俄羅斯會(huì)將中國加強(qiáng)與中亞國家在能源、經(jīng)貿(mào)等方面的合作看做是“覬覦遠(yuǎn)東”的表現(xiàn)，認(rèn)為此舉動(dòng)必會(huì)降低中亞對俄的依賴性與向心力，削弱自己在該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)主導(dǎo)地位；會(huì)認(rèn)為中國主導(dǎo)創(chuàng)建的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶有與歐亞經(jīng)濟(jì)聯(lián)盟項(xiàng)目相對抗的意圖，進(jìn)而并非從互利共贏的高度認(rèn)識絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的重要性。因此，中國和俄國在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中存在著利益沖突。

美國雖然不是歐亞大陸的國家，但作為世界上的超級大國，美國一直意圖通過與中亞及其附近“經(jīng)貿(mào)與過境”組成的經(jīng)濟(jì)帶，使整個(gè)地區(qū)形成利益共同體，主導(dǎo)該區(qū)域的發(fā)展進(jìn)程。美國不希望中國在泛歐亞大陸發(fā)揮主導(dǎo)性的作用，認(rèn)為中國從絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶進(jìn)口石油、電力等原材料，出口糧食、茶葉、電器等日用品的行為是通過經(jīng)貿(mào)活動(dòng)對其實(shí)施滲透并最終達(dá)到控制的目的，認(rèn)為中國提出絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶對美國的中亞地位和利益構(gòu)成挑戰(zhàn)。特朗普上臺以來，在“美國優(yōu)先”戰(zhàn)略下，對中亞政策做出了一些調(diào)整，但是維持在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略存在依然是美國中亞政策的基本目標(biāo)，遏制中國和俄羅斯是其重要的戰(zhàn)略考慮。正如布蘭克所言，美國所謂的反“壟斷”，目的在于實(shí)現(xiàn)阻止歐亞大陸上出現(xiàn)威脅美國的國家這一戰(zhàn)略利益。[19]因此，在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中，美國和中國存在利益矛盾與沖突。

中亞地區(qū)豐富的能源儲(chǔ)量和獨(dú)特的地理區(qū)位，在世界范圍內(nèi)形成了大國政治、軍事、經(jīng)貿(mào)的博弈局面。中亞作為俄羅斯重要的資源進(jìn)口地、能源通道區(qū)與勞動(dòng)移民來源地，俄羅斯將中亞看做它的影響范圍，在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中，俄羅斯會(huì)主要強(qiáng)調(diào)其通過從中亞獲取自然資源、商品與勞動(dòng)力，謀求經(jīng)濟(jì)利益。然而美國將歐亞大陸中部地區(qū)視為其全球戰(zhàn)略的樞紐及擠壓俄羅斯戰(zhàn)略空間的著力點(diǎn)?；粮裨?jīng)指出，在原蘇聯(lián)地區(qū)“最惹人注目的地緣政治大動(dòng)作是，俄羅斯企圖恢復(fù)她過去在莫斯科控制的全部地區(qū)之霸權(quán)”[20]834。這一認(rèn)知至今仍沒有根本性改變。中亞戰(zhàn)略作為美國歐亞大棋局中極其重要的一枚棋子，美國希望通過與中亞等地區(qū)在經(jīng)濟(jì)等領(lǐng)域的合作，使其進(jìn)一步融入美國主導(dǎo)的社會(huì)，打破俄羅斯對中亞石油天然氣的壟斷的同時(shí)謀求自己的壟斷。美俄的中亞爭奪是戰(zhàn)略性矛盾，具有明顯的對抗性。各相關(guān)大國基于利益最大化的追求在中亞地區(qū)實(shí)施了不同的戰(zhàn)略(見表1)。

表1各大國在中亞地區(qū)的戰(zhàn)略

資料來源：依據(jù)公開資料整理。

三、 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中政策溝通的現(xiàn)實(shí)困境

基于上述絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的利益沖突與矛盾，以美國、俄羅斯、中國和中亞等國家和地區(qū)為代表的利益相關(guān)方會(huì)采取不同的行動(dòng)。與此同時(shí)，經(jīng)濟(jì)帶范圍內(nèi)規(guī)范主體溝通行為的國際性制度的“碎片化”、權(quán)力在政策溝通中的主導(dǎo)，降低了經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中其他利益相關(guān)方政策溝通的積極性，進(jìn)而最終致使絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的政策溝通面臨困境。

(一) 利益驅(qū)動(dòng)下的溝通行為分化

任何形式的政策溝通行為都是以一定的利益為目的的，政策溝通中所表現(xiàn)出來的各種行為實(shí)質(zhì)上都是利益的實(shí)現(xiàn)關(guān)系。對于中國提出的建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的倡議，中國、美國、俄國與中亞等國家和地區(qū)作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)主要涉及的國家與地區(qū)，會(huì)針對上述的利益沖突與矛盾，基于利益最大化的目標(biāo)在政策溝通的過程中做出不同程度的響應(yīng)。

美國在奧巴馬政府時(shí)期，聲稱會(huì)通過幫助中亞各國之間相互降低貿(mào)易壁壘，積極推動(dòng)中亞各國在一系列貿(mào)易、能源和邊界安全項(xiàng)目上的合作，推動(dòng)中亞五國與其鄰近地區(qū)的整合，幫助促進(jìn)中亞與南亞經(jīng)濟(jì)一體化。美國經(jīng)濟(jì)上推行“新絲綢之路”計(jì)劃，以阿富汗為中心，以哈薩克斯坦、印度和巴基斯坦等國為重點(diǎn)，將推動(dòng)南亞和中亞的經(jīng)貿(mào)方面的合作為切入點(diǎn)，以加強(qiáng)中亞、南亞經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的合作，推動(dòng)中亞向南亞輸出石油等能源資源，進(jìn)而將中亞融入更為廣大的區(qū)域，并要求發(fā)揮美國軟實(shí)力的作用，以加強(qiáng)對南亞和中亞的文化和教育投入，最終建立由實(shí)行市場經(jīng)濟(jì)的親美國家組成的新地緣板塊。特朗普政府在其“美國優(yōu)先”的理念下對中亞政策的原則進(jìn)行調(diào)整，即根據(jù)自身需求決定利益，但在一些重要方面仍繼承了此前美國政府的框架和目標(biāo)。[21]因此，在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通中，美國會(huì)盡力保障并維護(hù)其在中亞和南亞地區(qū)的利益。

俄羅斯為了在遏制美國和中國的同時(shí)實(shí)現(xiàn)利益最大化的目標(biāo)，會(huì)以能源這一“杠桿”撬動(dòng)中亞的天平，爭取話語權(quán)，力圖在達(dá)成有利于開發(fā)中亞國家的礦產(chǎn)原料、獲取稀缺的礦產(chǎn)資源、鞏固自己的資源基礎(chǔ)、提高自己在世界原料市場和國際能源安全保障作用的同時(shí)，對其他大國進(jìn)入中亞地帶持有懷疑和排斥的心態(tài)，進(jìn)而在政策溝通的過程中力圖從中亞擠走美國，盡力降低中國的影響力，并通過關(guān)稅同盟、俄白哈統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)空間、歐亞同盟等戰(zhàn)略，倡議統(tǒng)一經(jīng)濟(jì)空間，建立共同能源市場，實(shí)現(xiàn)商品和服務(wù)、資本和勞動(dòng)力的自由流動(dòng)，以逐步加強(qiáng)在中亞的主導(dǎo)權(quán)，保持并進(jìn)一步擴(kuò)大在中亞地區(qū)相對優(yōu)勢的地位，維護(hù)好本國在該地區(qū)的利益，使中亞永遠(yuǎn)成為其放心的“后院”。

中國倡議的絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的順利實(shí)施依賴于各國在政策溝通中相互之間的合作。[22]為了推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿途各國之間的經(jīng)濟(jì)大合作，即使面對美國與俄羅斯基于自身利益最大化而對中國對外戰(zhàn)略與布局的揣測，中國依然會(huì)在睦鄰友好、互利共贏原則的前提下，繼續(xù)主張開展經(jīng)濟(jì)帶沿線國家之間的對外經(jīng)貿(mào)活動(dòng)。由于絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中涉及跨國界的項(xiàng)目與活動(dòng)，在保證國內(nèi)相關(guān)省份形成共識的基礎(chǔ)上，中國會(huì)從宏觀上、趨勢上和國別上、具體項(xiàng)目上，論證各種潛在的風(fēng)險(xiǎn)及其規(guī)避和化解的方略，與相關(guān)國家就應(yīng)對的措施進(jìn)行協(xié)商，并按照由近到遠(yuǎn)、由戰(zhàn)略伙伴到一般伙伴、由關(guān)鍵項(xiàng)目到可行項(xiàng)目的順序，就建設(shè)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的具體實(shí)施路徑與各相關(guān)國家和地區(qū)進(jìn)行展開務(wù)實(shí)性的溝通與磋商。自倡議提出以來，中國與沿線國家的往來不斷深入，已覆蓋了全球28.6%以上的GDP總量。[23]

近年來中亞各國經(jīng)濟(jì)增速普遍放緩，個(gè)別國家的經(jīng)濟(jì)處于低迷狀態(tài)。中亞各國一直希望能夠通過“借力”各大國，獲得外來投資以發(fā)展本國經(jīng)濟(jì)，這構(gòu)成中亞各國經(jīng)貿(mào)外交政策的重要?jiǎng)右颉＝z綢之路經(jīng)濟(jì)帶恰恰凸顯了中亞在東西方之間的橋梁、樞紐作用，并在獨(dú)特地緣格局的作用下，權(quán)衡各大國在本地區(qū)利益目標(biāo)的基礎(chǔ)上，擺脫經(jīng)濟(jì)上的困境并以此帶動(dòng)經(jīng)濟(jì)的騰飛。中亞各國在經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策溝通中會(huì)采取平衡的協(xié)商戰(zhàn)略，將發(fā)展與美國的經(jīng)貿(mào)合作擺在顯要的位置，同時(shí)主張加大與中國、俄羅斯的經(jīng)貿(mào)往來，深化與中國在資源、技術(shù)、產(chǎn)業(yè)和交通等領(lǐng)域的合作，繼續(xù)擴(kuò)大同俄羅斯和中國的經(jīng)貿(mào)活動(dòng)，并要求積極開展本地區(qū)各國之間的經(jīng)貿(mào)合作，實(shí)行聯(lián)合自救。

(二) 規(guī)范利益相關(guān)方溝通行為的制度“碎片化”

在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)過程中，各國之間雖然存在互惠互利的空間，相互合作比“孤軍奮戰(zhàn)”能夠帶來更多的利益，但是互惠并不能自動(dòng)地規(guī)范各國的行為。作為理性利己主義的國家，在“無政府”的國際環(huán)境中，制度安排對其是否會(huì)采取合作的態(tài)度具有重要的導(dǎo)向作用。國際制度有助于在缺乏中央政府的全球化世界體系中促進(jìn)合作，有效的制度安排能夠引導(dǎo)并規(guī)范經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)相關(guān)行為者的行為選擇，進(jìn)而重新定義自己的國家利益。因此，制度設(shè)計(jì)是否合理直接關(guān)系到絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策溝通的最終效果。

為了防止區(qū)域“合作博弈”的失敗，國際社會(huì)對國際制度的需求日益高漲，并且隨著國際制度戰(zhàn)略價(jià)值的逐漸提高，國際制度成為各國在國家戰(zhàn)略制定過程中必須考量的因素。在促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作的領(lǐng)域，除了聯(lián)合國框架下的全球多邊制度之外，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線各國建立了一系列地區(qū)性的國際組織，簽署了諸如中亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作、中西亞經(jīng)濟(jì)合作組織、亞洲合作對話等諸多錯(cuò)綜復(fù)雜的多邊或雙邊協(xié)議。隨著絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家簽訂的協(xié)定數(shù)量的增加、各國身份的擴(kuò)大與相應(yīng)議題關(guān)聯(lián)度的增加，促進(jìn)經(jīng)貿(mào)合作的相關(guān)制度不斷地?cái)U(kuò)散、傳播、嵌套與重疊，致使在問題領(lǐng)域、管轄歸屬等方面“交疊”的現(xiàn)象越來越明顯，大量制度安排形成了“機(jī)制復(fù)合體”，在特定領(lǐng)域日益呈現(xiàn)出由具有不同價(jià)值導(dǎo)向、不同特征和不同空間范圍構(gòu)成的各種相關(guān)制度所組成的“拼接物”特征，從而使制度安排表現(xiàn)出“碎片化”的特征。與此同時(shí)，隸屬于不同組織的制度安排追求不同的利益目標(biāo)，相關(guān)各大國為爭奪制度的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)也會(huì)展開激烈的競爭，甚至可能會(huì)致使某議題領(lǐng)域的制度成為另一領(lǐng)域中的“破壞者”。因此，經(jīng)濟(jì)帶沿線制度的“碎片化”削弱了個(gè)體制度安排的作用與功能，制度之間的交叉與重疊增加了監(jiān)督背叛的成本，制度的相互競爭阻礙了經(jīng)濟(jì)帶高效的、統(tǒng)一的制度發(fā)展，弱化了各國經(jīng)濟(jì)合作和共同身份的認(rèn)同，相互沖突減輕了各行為體應(yīng)盡的義務(wù)和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，甚至使得保護(hù)主義在“碎片化”的制度體系中得以擴(kuò)展，進(jìn)而在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的特定問題領(lǐng)域呈現(xiàn)出具有獨(dú)立利益訴求的相關(guān)制度日益增設(shè)的“紛亂”圖景，最終極易導(dǎo)致能夠優(yōu)化絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的制度安排眾多但相互之間缺乏應(yīng)有的協(xié)調(diào)與配合、契合程度較低等悖論。

規(guī)范國家行為的合理有效制度能夠?qū)抑g的合作與沖突置于制度體系的框架下，建立彼此之間的制度性聯(lián)系，實(shí)現(xiàn)彼此關(guān)系的制度化發(fā)展。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)是一個(gè)系統(tǒng)工程，如果沒有一個(gè)規(guī)范性、網(wǎng)絡(luò)化的相關(guān)制度體系規(guī)范、引導(dǎo)、協(xié)調(diào)不同利益追求的國家在各領(lǐng)域的行為，經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的政策溝通的各種努力將有可能步履艱難。制度的碎片化極易引發(fā)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中政策溝通的失靈，從而影響到絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中政策溝通的實(shí)質(zhì)性進(jìn)程。

3. 激勵(lì)利益相關(guān)方積極溝通的機(jī)制缺位

與制度安排相配套的、有效的激勵(lì)機(jī)制能夠促進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的利益相關(guān)方共建經(jīng)濟(jì)帶意愿的達(dá)成。然而由于權(quán)力極易在政策溝通過程中處于主導(dǎo)的地位，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通存在向權(quán)力大國傾斜的趨勢，從而會(huì)降低經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)其他相關(guān)各國積極參與政策溝通與合作的積極性。

國際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)中資本的天性是牟利，資本運(yùn)動(dòng)是一種權(quán)力擴(kuò)張的邏輯。然而資本流動(dòng)首先遇到資本全球化的動(dòng)機(jī)與建立在國土分割上的管理之間的沖突。因此，各大國在利益的驅(qū)使下會(huì)競相擺脫“國家”的烙印和限制。政策溝通是獲取利益的一個(gè)關(guān)鍵性變量，在國際經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中行為體之間權(quán)力的分配極大地影響著政策的溝通，溝通的效果受到權(quán)力因素的根本性制約。同樣，一個(gè)國家對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的相關(guān)規(guī)則解釋的權(quán)威性，取決于該國在國際社會(huì)中的地位。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策溝通的一個(gè)基本特征是大國所施加的權(quán)力因素，那些權(quán)力大國往往通過對相關(guān)規(guī)則的創(chuàng)制與修正，使自己在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶各種資源的分配和使用上占據(jù)絕對的有利地位。為了加強(qiáng)自身在國際秩序和國際體系的主導(dǎo)力，在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通過程中，所涉及的權(quán)力大國會(huì)利用其強(qiáng)大參與并制定有關(guān)協(xié)商與溝通的戰(zhàn)略的能力，利用其在議題設(shè)置和監(jiān)督履行等方面具有顯著優(yōu)于發(fā)展中國家的優(yōu)勢地位，在有利于經(jīng)濟(jì)帶沿線各國發(fā)展的相關(guān)規(guī)則實(shí)施機(jī)制中，通過選擇、退出以及在眾多溝通機(jī)制中尋求符合自身利益的利益，并且利用“戰(zhàn)略不一致”在政策溝通的過程中故意形成不一致的規(guī)則與規(guī)范；當(dāng)國家就沖突性的制度先例進(jìn)行協(xié)商時(shí)，擁有較強(qiáng)話語權(quán)和履行能力的國家往往能夠破壞制度安排，促進(jìn)國家之間合作的因果路徑，占據(jù)政策溝通中主導(dǎo)的話語權(quán)，進(jìn)而可以在充滿不確定性的國際環(huán)境下，有選擇性地在遵守符合自身利益的機(jī)制的同時(shí)規(guī)避甚至是違背其他的機(jī)制。在某種程度上可以說，權(quán)力的擴(kuò)散與主導(dǎo)會(huì)將基于規(guī)則的政策溝通過程還原到基于權(quán)力的結(jié)構(gòu)框架之中。在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中處于重要保障作用的政策溝通會(huì)在實(shí)際運(yùn)行過程中出現(xiàn)向權(quán)力大國家傾斜的趨勢。

可以看出，政策溝通的背后往往帶有權(quán)力大國的政治和經(jīng)濟(jì)意圖，溝通的進(jìn)程中會(huì)隱含著深層次的沖突與隱患。因此，權(quán)力嚴(yán)重的不對稱性會(huì)嚴(yán)重影響其他國家參與經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策溝通的積極性。

四、 絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中政策溝通的合作機(jī)制

大國之間復(fù)雜的利益沖突與矛盾使得各大國在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通時(shí)會(huì)做出截然不同的行為選擇。與此同時(shí)，規(guī)范利益相關(guān)方行為的制度具有“碎片化”的特征，權(quán)力主導(dǎo)下保障制度實(shí)施的激勵(lì)機(jī)制存在缺位的現(xiàn)象。因此，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的政策溝通要從協(xié)調(diào)各大國的利益關(guān)系出發(fā)，在此基礎(chǔ)上轉(zhuǎn)變溝通方式，完善制度體系，調(diào)整激勵(lì)機(jī)制，促使絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策的有效溝通。

(一) 協(xié)調(diào)利益關(guān)系

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通涉及歐亞大陸政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)狀況完全不同的國家和地區(qū)，在相關(guān)政策溝通中會(huì)出現(xiàn)各種基于不同利益追求的矛盾與沖突。要實(shí)現(xiàn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)相關(guān)政策有效順利的溝通，首先必須協(xié)調(diào)好相關(guān)各國之間的利益關(guān)系。

首先，以包容的心態(tài)統(tǒng)籌利益協(xié)調(diào)。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶涵蓋泛歐亞大陸各國，推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的過程中不可避免地會(huì)與各國的利益產(chǎn)生重疊或矛盾。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶政策順利溝通的核心是能否協(xié)調(diào)好涉及國家和地區(qū)之間的利益關(guān)系。因此，政策溝通應(yīng)立足于各國的共同發(fā)展，找到絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶所涉及的不同實(shí)力國家間的利益契合點(diǎn)和利益共同點(diǎn)，促使各國在追求和實(shí)現(xiàn)本國利益的過程中兼顧他國利益，促使各國認(rèn)識到絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中各國之間政策合作的利益大于競爭[24]，降低并減少政策交流中矛盾和沖突的出現(xiàn)，進(jìn)而將絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶逐步打造成互利共贏的利益共同體。

其次，以多種手段協(xié)調(diào)利益關(guān)系。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶作為新型的國際區(qū)域性的合作組織，體現(xiàn)了我國經(jīng)濟(jì)外交的新思路與新理念，而在歐亞地區(qū)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的困難也可想而知。因此，必須通過經(jīng)濟(jì)、政治等政策資源的整合，形成政策溝通與合作的合力；利用外交等途徑強(qiáng)化與美國、俄羅斯等利益相關(guān)國之間的磋商與協(xié)調(diào)，共同彌補(bǔ)并應(yīng)對金融危機(jī)的影響及破壞[25]，為推進(jìn)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的政策的順利溝通與合作創(chuàng)造有利的條件。同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮古絲綢之路的精神，拓展歐亞地區(qū)國家之間的人文交流，擴(kuò)大并發(fā)揮絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的影響力與可行性，為推動(dòng)相關(guān)政策溝通奠定民意上的基礎(chǔ)。

再次，以靈活的策略優(yōu)化利益格局。在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通過程中，以美國為代表的發(fā)達(dá)利益相關(guān)方均不是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家，其在政策溝通中的利益追求更多地體現(xiàn)在長期層面。雖然缺少絲綢之路歷史與文化方面的優(yōu)勢，但作為國際上的強(qiáng)國，美國與我國經(jīng)濟(jì)、外交等領(lǐng)域存在著共同利益，在經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策溝通中對此類國家應(yīng)從長計(jì)議，采取靈活策略。以俄羅斯代表的歐亞地區(qū)國家與我國在中亞等地區(qū)的實(shí)際利益相互重疊，在政策溝通上存在著利益上的矛盾，而合理有效地解決中國和俄國在中亞的合作關(guān)系是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶政策合作中的關(guān)鍵條件和因素，因此對于該類國家在政策溝通中應(yīng)求同存異。

(二) 轉(zhuǎn)變溝通方式

絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，國家體制的差異性較大，特殊的地緣政治地位使得以美國為代表的西方發(fā)達(dá)國家會(huì)對絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政治溝通造成一定的影響。為了減少經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策溝通中的利益沖突與矛盾，必須轉(zhuǎn)變政策溝通的具體方式。

首先，選擇重點(diǎn)國家重點(diǎn)突破。國家作為絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中政策溝通的基本單位，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶所覆蓋和涉及的國家眾多，并在政治制度、發(fā)展水平、文化傳統(tǒng)等方面千差萬別，在政策溝通中所發(fā)揮的功能以及對經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)必要性的認(rèn)知程度也不盡相同，因而絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通不可能大規(guī)模地在所有國家同時(shí)全面展開。因此，經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通與合作應(yīng)結(jié)合不同階段的建設(shè)特征選擇相應(yīng)的重點(diǎn)國家，并根據(jù)各國具體的國情選擇最有潛能的項(xiàng)目作為政策溝通的切入點(diǎn)，以發(fā)揮重點(diǎn)突破、帶動(dòng)全局的功能，進(jìn)而達(dá)到在相關(guān)政策合作中事半功倍之效。

其次，以綜合的方式全面推進(jìn)。經(jīng)濟(jì)帶沿線國家的地緣政治形勢較為復(fù)雜，相關(guān)政策的協(xié)調(diào)涉及美國、俄羅斯等大國之間的利益沖突與矛盾。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶作為一種全新的地緣政治經(jīng)濟(jì)概念，在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶政策溝通的過程中將會(huì)遇到的問題不會(huì)都是純經(jīng)濟(jì)方面的，并且也不是都能夠通過經(jīng)濟(jì)方式得以有效解決的。因此，單純的經(jīng)濟(jì)方式難以勝任絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶政策有效溝通的任務(wù)。在政策溝通的過程中必須做到總體與內(nèi)外的統(tǒng)籌兼顧，政治、經(jīng)濟(jì)、外交、人文等領(lǐng)域相互配合，推動(dòng)絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶沿線國家在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、經(jīng)貿(mào)往來、金融合作和人文交流等領(lǐng)域的相互溝通和合作。

再次，以新型的合作模式作為著力點(diǎn)。與傳統(tǒng)的區(qū)域合作相比，絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶是一種具有包容性、共贏性和開放性的新型合作交流模式。在政策實(shí)施的過程中應(yīng)以比較優(yōu)勢為基礎(chǔ)，在不同的國家與地區(qū)之間開展從交通、能源到貿(mào)易、金融、投資和文化往來，從商品貿(mào)易到服務(wù)貿(mào)易、公共服務(wù)領(lǐng)域等多層次之間的溝通，將不同國家和地區(qū)的利益縫合起來，將地緣比鄰、經(jīng)濟(jì)互補(bǔ)的優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為務(wù)實(shí)合作的優(yōu)勢，實(shí)現(xiàn)互通互聯(lián)，在中亞和西亞區(qū)域之間推進(jìn)多種形式、不同層次的有關(guān)經(jīng)濟(jì)帶的政策交流與合作。

(三) 完善制度體系

制度是對行為的一種引導(dǎo)和規(guī)范，雖然多種制度安排的并存反映了各主體不同的利益追求，但同時(shí)存在著彼此之間缺乏協(xié)調(diào)的困境，進(jìn)而嚴(yán)重影響絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶政策合作的達(dá)成。必須通過凝聚相關(guān)制度之間的協(xié)調(diào)合作達(dá)成推動(dòng)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)進(jìn)程的共識，從而最大限度地減少經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的沖突。

首先，應(yīng)在制度多元化的基礎(chǔ)上推進(jìn)制度安排的包容性發(fā)展。制度的“碎片化”會(huì)使得關(guān)于規(guī)范絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)行為的討論日益增多，各種應(yīng)對方案也會(huì)競相出臺。然而經(jīng)濟(jì)帶沿線的制度多重多元化會(huì)在將來的一定時(shí)期內(nèi)繼續(xù)存在并發(fā)展，哪種制度安排能夠具有更大的使用范圍和發(fā)展空間目前尚不明確，并且在絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶上建立一個(gè)統(tǒng)一的、單權(quán)威的地區(qū)性國際制度的操作性較差，因此可以在遵循協(xié)商一致、循序漸進(jìn)的前提下，選擇協(xié)調(diào)并最大限度地發(fā)揮現(xiàn)有制度的功能與作用。

其次，通過建設(shè)有效的基層制度，推動(dòng)政策溝通合作機(jī)制的建立。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通是一個(gè)多元行為主體共同參與、涉及多層面的動(dòng)態(tài)過程，需要構(gòu)建有效的制度安排體系，加強(qiáng)對經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的宏觀規(guī)劃與統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。但是絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶不可能存在一個(gè)具有強(qiáng)制性的中央權(quán)威。此外，塑造綜合性制度的可行性也值得商榷，但這并不妨礙從基層制度入手，根據(jù)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中不同議題的需要設(shè)計(jì)出不同的制度形式，建設(shè)靈活、高效的規(guī)范絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的制度體系。

再次，重視非正式制度的作用與功能。面對制度“碎片化”所導(dǎo)致的制度效用的下降，除了重視官方的正式制度“一軌”之外，必須發(fā)揮具有非官方背景的非正式制度這一“第二軌道”的作用，重視發(fā)揮學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)和非政府組織的功能與作用，針對相關(guān)國家經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的突出問題和人民的發(fā)展需求，在經(jīng)濟(jì)改革、社會(huì)建設(shè)、教育、民生等領(lǐng)域開展多種形式的溝通合作交流，逐漸提高各方的合作意識及欲望，在政策研究過程中深化絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的共識。

(四) 調(diào)整激勵(lì)機(jī)制

為了防止制度安排淪為權(quán)力大國的附屬品和牟謀取私利的工具，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通由“被動(dòng)”向“主動(dòng)”轉(zhuǎn)變，必須從各相關(guān)國家的共同利益出發(fā)，設(shè)計(jì)出絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策溝通與利益相關(guān)方自身利益的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，形成絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)政策溝通與合作的長效機(jī)制。

首先，在積極的互動(dòng)中增強(qiáng)政策溝通的實(shí)效性。為增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)政策溝通的效用，必須在“碎片化”的多樣性制度和權(quán)力充斥的環(huán)境中注重包容性，強(qiáng)化積極的互動(dòng)，加強(qiáng)不同議題領(lǐng)域中的互動(dòng)，增加經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)相關(guān)各國之間的利益共同點(diǎn)，探索出各國都能夠受益的政策溝通方式，通過有效的溝通將地緣優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為互惠互利的優(yōu)勢，用“絲綢之路”的理念和精神將該經(jīng)濟(jì)帶的政策整合起來，使其相互連接，相互促進(jìn)，共同促進(jìn)沿線國家與地區(qū)共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶相關(guān)政策的溝通與合作。

其次，以互利合作項(xiàng)目為橋梁。絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的政策溝通是否有效與各國雙邊與多邊經(jīng)貿(mào)合作取得的成效相關(guān)，互利合作利益的獲得能夠激勵(lì)各主體積極主動(dòng)地就絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)的相關(guān)政策進(jìn)行積極溝通。應(yīng)以經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的互利合作項(xiàng)目為橋梁，依靠各國自身的發(fā)展特征、資源稟賦的優(yōu)勢形成發(fā)展的合力，促使各國意識到積極參與經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)能夠?qū)崿F(xiàn)相關(guān)各國的互利共贏，權(quán)力的過度橫行不僅會(huì)降低本國在經(jīng)濟(jì)帶建設(shè)中的互利機(jī)會(huì)，而且會(huì)影響到本國的長遠(yuǎn)利益獲得，進(jìn)而激勵(lì)各個(gè)國家實(shí)現(xiàn)合作導(dǎo)向的政策溝通與協(xié)調(diào)。