中國特色法治道路七十年
——訪中央黨校（國家行政學院）副教育長、中國法學會副會長卓澤淵

◎本刊記者 程冠軍

為總結回顧新中國70 年以來法治建設和我們黨探索中國特色法治道路的歷史經(jīng)驗，本刊記者專訪了中央黨校（國家行政學院）副教育長、博士生導師、中國法學會副會長卓澤淵教授。

奠定新中國法治基礎

記者：1949 年新中國成立前期，中國法學會就是人民政協(xié)的發(fā)起單位之一。當時通過的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（簡稱《共同綱領》）起到了臨時憲法的作用。新中國的法治建設也由此開啟。請您回顧一下新中國成立初期的法治建設。

卓澤淵：我們先談談《共同綱領》。這對新中國法治建設具有開創(chuàng)性意義。具體體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，它起到了臨時憲法作用?！豆餐V領》實際上是建立新中國政權的一篇“急就章”。這個“急就章”集中了各個階層人民的意志、全社會的整體智慧，體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨的革命經(jīng)驗以及黨對中國社會現(xiàn)實的認知、對自己執(zhí)政的期待、對未來的理想等。可以說，這部“臨時憲法”原創(chuàng)地設計了新中國政治體制構架。建構什么樣的制度體系，制定什么樣的政策體系等，是設立一個新生政權必須回答的憲法性問題?！豆餐V領》對于這些問題作了回答。其次，《共同綱領》對中國共產(chǎn)黨在當時擔負的特定使命，即從民主革命過渡到社會主義革命和建設，發(fā)揮了重要的確認和保障作用。再次，《共同綱領》為中國1954 年憲法的制定創(chuàng)造了制度基礎，也留下了從容的時間空間。因為新中國成立初期，我們來不及召開全國人民代表大會，也來不及制定《憲法》，有了這樣一部《共同綱領》，就可以使我們從容不迫地制定“五四憲法”。

記者：有了《共同綱領》，也就有了1954年第一屆全國人民代表大會通過的“五四憲法”。請您談談“五四憲法”的起草背景與重要意義。

卓澤淵：1954 年第一屆全國人民代表大會通過《憲法》時，我們的新政權已經(jīng)在《共同綱領》指引下運行了一段時間。1952 年年底，中央決定召開全國人民代表大會，制定《中華人民共和國憲法》。從1952 年到1954 年，經(jīng)過將近兩年的努力，“五四憲法”起草完成。當時我們吸引了大量優(yōu)秀的法律專家參與，廣泛地吸收社會各階層的意見。作為一部憲法，最根本的是要集中人民智慧，反映人民意愿，體現(xiàn)人民意志?！拔逅膽椃ā睂ξ覀冋麄€國家法治建設的意義不容低估。一方面，它是新中國第一部憲法，具有標志性意義。另一方面，它的內容比《共同綱領》更加完備。因為它涉及我們整個政權架構的方方面面，對我國的政治制度、經(jīng)濟制度、社會制度的創(chuàng)立都發(fā)揮了奠基作用。另外，我們還要看到，“五四憲法”對新中國的法治建設影響巨大。它為人民共和國國家治理體制的建構提供了憲法根據(jù)，予以了憲法確認和保障。這一憲法實施了長達二十多年的時間，直至1975 年修改憲法，才被“七五憲法”取代。其后，我國憲法于1978 年還經(jīng)歷了一次修改。

黨的十一屆三中全會之后，為了適應改革開放的需要，1982 年我們再一次啟動憲法的修改工作。鑒于“七五憲法”是在“文化大革命”中制定的，“七八憲法”修訂時我們還沒有來得及從“文化大革命”陰影中走出來，沒有完全擺脫“文化大革命”的烙印。因此，“八二憲法”作為第四部憲法，不是以1975 年憲法或者1978年憲法為基礎修訂的，而是以1954 年“五四憲法”為基礎修訂的。這既充分體現(xiàn)黨的政治智慧，也恰恰說明“五四憲法”的深遠影響力，對于現(xiàn)在乃至今后都將產(chǎn)生重要影響。

記者：“文化大革命”期間中國的法治建設遭到巨大破壞，這也是“七五憲法”和“七八憲法”存在缺陷的重要原因。請您談談“文化大革命”期間法治建設的歷史教訓以及“八二憲法”的作用。

卓澤淵：“文化大革命”對中國的法治建設是一場浩劫。這場浩劫主要體現(xiàn)在三個方面：第一，它使新生而又稚嫩的社會主義法治遭到了嚴重破壞。從1949 年到1956 年，我們法治建設基礎還沒有牢固，就遭遇反右斗爭擴大化。從此開始，中國法制建設就進入了冷凍期。1956年到1966年十年間我們沒有一部法律產(chǎn)生。1966 年到1976 年十年“文化大革命”更是對于中國社會主義法治的嚴重摧殘。其間只修改了一部憲法即“七五憲法”。此外，沒有制定其他任何法律。第二，使社會主義法治終止了發(fā)展進程，停滯了十年。從建設或發(fā)展的意義上講，這十年是空白的十年，甚至是倒退的十年。第三，為中國的法治建設留下了災難性的法律后果與社會惡果，制造了大量的冤假錯案?！拔幕蟾锩苯Y束以后，我們不得不集中平反冤假錯案。據(jù)不完全統(tǒng)計，公檢法三家共平反的冤假錯案至少有110 多萬件。

從1954 年到1975 年，這21 年間“五四憲法”發(fā)揮了不可替代的重要作用。在起草“八二憲法”的時候，“五四憲法”又成為重要基礎。1982 年憲法簡稱為“八二憲法”。它由第五屆全國人大第五次會議于1982 年12 月4 日正式通過并頒布。這也是其后及2014 年之前每年12 月4 日被確定為法制宣傳日、2014 年及其以后每年的12月4日被確定為國家憲法日的重要原因?！鞍硕椃ā币詠恚瑲v經(jīng)1988 年、1993 年、1999 年、2004 年、2018 年五次修訂，相應地具有五個修正案。它在我國社會主義建設與改革開放中發(fā)揮了并正在發(fā)揮極為重要的作用。

開啟法治建設新征程

記者：1978 年12 月13 日，鄧小平在中央工作會議閉幕式上做《解放思想、實事求是，團結一致向前看》的報告，提出“為了保障人民民主，必須加強法制”。強調“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”。從此開啟了社會主義法治建設的新征程。請您談談改革開放以來的法治建設？

卓澤淵：十一屆三中全會對于我們黨是一個歷史轉折的標志，對于中國法治發(fā)展也是一個歷史轉折的標志。黨的十一屆三中全會徹底結束了“文化大革命”，開始大規(guī)模平反冤假錯案，恢復了黨的實事求是的思想路線。通過平反冤假錯案來修正中國法律發(fā)展的方向，既是政治上的撥亂反正，也是法治上的撥亂反正。它是新中國成立以來我黨歷史上具有深遠意義的偉大轉折，也是中國社會主義法制得以恢復并重新啟程的里程碑。

黨的十一屆三中全會提出發(fā)揚社會主義民主、健全社會主義法制，我們今天也正在沿著這條路向前走。它確立的 “有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究”十六字方針一直延續(xù)到了黨的十八大，升格為“科學立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針。在1978—2012 年三十多年的歲月中，傳統(tǒng)的十六字方針發(fā)揮了極為重大的指導作用，中國法治建設取得了重大的成就。在立法上，2011 年3月全國人大常委會宣布，中國特色的社會主義法律體系已經(jīng)形成。在執(zhí)法上，我們提出了依法行政、建設法治政府的目標。在司法上，以公平正義為目標，不斷深化司法體制改革。在守法上，開展廣泛的普法宣傳活動，全社會的法治意識得到相當大的提升，依法辦事的自覺性得到普遍增強。

記者：在改革開放的進程中，法治建設并不是一帆風順的。請您談談中國在由計劃經(jīng)濟時代向市場經(jīng)濟時代轉軌的進程中法治建設曲折歷程。

卓澤淵：十一屆三中全會之前我國經(jīng)濟總體上都是計劃經(jīng)濟。十一屆三中全會以后，我們先是提出有計劃的社會主義商品經(jīng)濟，然后過渡到社會主義商品經(jīng)濟，再過渡到社會主義市場經(jīng)濟。中國經(jīng)濟發(fā)展推動了中國法治發(fā)展。在這個過程中，法治建設是隨著對經(jīng)濟體制認識的深化而不斷跟進的。1993 年我們用憲法修正案來確定了社會主義市場經(jīng)濟，這是經(jīng)濟體制上的一個巨大變革，也是法治上的一個巨大進步。改革開放推進法治建設，法治建設同時也保障改革開放，既把改革的成果用法律確定下來，又為改革開辟新的道路。

其后，為了加入世貿(mào)組織，我們變革了一系列法律制度。加入世界貿(mào)易組織之后，我們更深入地參與國際經(jīng)濟大循環(huán)，融入經(jīng)濟全球化的大潮，使中國發(fā)展成為一個對外貿(mào)易大國。一路走來，法治建設功不可沒。我們先后出臺了中外合資企業(yè)、中外合作企業(yè)、外商獨資企業(yè)方面的法律制度以及鼓勵對外貿(mào)易的法律制度等等。同時，行政法治建設也取得了重要成就。1989 年出臺了一部非常重要的法律——《中華人民共和國行政訴訟法》。其重大意義在于建立了一種新的訴訟制度，即行政訴訟制度。在刑事訴訟、民事訴訟之外締造了中國的第三種訴訟——行政訴訟。行政訴訟建立的是“民告官”制度，公民、法人、社會組織可以控告政府，這在中國歷史上是完全不敢想象的。行政訴訟開辟了中國的“民告官”制度，是中國法治發(fā)展的重要節(jié)點。行政訴訟的產(chǎn)生是中國民主發(fā)展和法治發(fā)展的一個不小的里程碑。它一方面反映了人民群眾法律意識的覺醒，另一方面更反映了中國共產(chǎn)黨、國家立法機關和政府法治意識的提高，以及依法辦事能力的逐步增強。

總之，中國的法治建設伴隨著中國的改革開放一路走來?？梢哉f，沒有改革開放就沒有法治建設。但是如果沒有法治建設的快速發(fā)展，缺乏有效的法治化措施，中國改革開放也得不到法律的有力保障，其發(fā)展也會遇到更多的障礙。

確立依法治國基本方略

記者：黨的十五大是中國法治進程的一個重要節(jié)點。1997 年9 月召開的十五大確立了“依法治國，建設社會主義法治國家”的基本方略。請您談談依法治國基本方略的確立。

卓澤淵：黨的十五大第一次明確提出依法治國的基本方略，即“依法治國,建設社會主義法治國家”,正式確立建設社會主義法治國家的目標。1999 年我們通過憲法修正案把依法治國、建設社會主義法治國家寫進了憲法。這是我們黨適應經(jīng)濟社會發(fā)展的時代要求作出的重大抉擇，也是加速中國法治建設進程的重大事件。

談到這里，我們必須關注的是2001 年11月中國加入世貿(mào)組織。在法治意義上，世界貿(mào)易組織完全可以解讀為世界貿(mào)易組織規(guī)則。世界貿(mào)易組織是一個國際組織，更是一套規(guī)則體系。加入世貿(mào)組織，就意味著要遵守這一套規(guī)則體系。這套規(guī)則體系就是國際貿(mào)易的法律制度。為了加入世貿(mào)組織，我們開展了大量的立法工作，先后清理和修改了18 萬份多規(guī)范性法律文件。這是新中國成立以來最大規(guī)模的一次立法和法律修改活動?？梢姡覀?yōu)榱巳谌胧澜缭诜缮献龀隽嗽鯓悠D苦的努力。如今，中國已成為世界第一大貿(mào)易國，在國際貿(mào)易中取得重大成就，與中國在法治建設上的努力是分不開的。

在中國法治建設進程中，還要談談和諧社會與法治建設的關系。十六屆六中全會通過了《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》。在這里，我們要深刻認識一個重要思想：即和諧社會就是法治社會，法治社會的目標就是要構建和諧社會。 黨的十七大報告將科學發(fā)展與法治建設緊密地聯(lián)系起來。深入貫徹落實科學發(fā)展觀，要求我們必須加快社會主義法治國家建設。法治成為堅持科學發(fā)展觀的內在要求。從和諧社會理念到科學發(fā)展觀，再到黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調、綠色、開放、共享”的新發(fā)展理念，這些都要社會主義法治建設予以有力保障。建設一個和諧的社會至今依然是我們的目標，今天我們不僅要構建和諧社會，還要推動建設和諧世界。黨的十八大以來，習近平主席以“和平”“和合”“和諧”的價值觀為核心，以“和平發(fā)展，和諧相處、合作共贏”的理念為國際交往準則，提出“構建人類命運共同體”“建設一個包容和諧的世界”，把和諧社會發(fā)展為和諧世界。和諧社會和法治社會連接起來，既為和諧社會建設提供了法治保障，也為法治建設開辟了新的道路。

迎來法治中國新時代

記者：黨的十八大以來，我們迎來法治中國新時代。特別是黨的十八屆四中全會提出全面推進依法治國總目標：建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。為法治中國提供了更強有力的政治保障。您怎么看這個新時代？

卓澤淵：十八大是新時代的起點，是全面依法治國的起點，是法治中國建設的新起點。十八大對于中國法治的最大意義就是提出了“全面推進依法治國”。十八屆四中全會是黨中央根據(jù)十八大精神，專門召開的一次集中研究法治問題的全會。這無論是在中國共產(chǎn)黨的歷史上，還是新中國的歷史上都是第一次。這是黨中央對依法治國的一次全面設計和頂層設計，或者說是頂層的全面設計。這次全會提出的法治改革任務近200 項。所以說，十八屆四中全會關于全面推進依法治國若干重大問題的決定是目前乃至將來一個很長歷史時期，我國法治建設都需要遵循的綱領性文件。

記者：習近平總書記強調，要發(fā)揮依法治國和依規(guī)治黨的互補性作用，確保黨既依據(jù)憲法法律治國理政，又依據(jù)黨內法規(guī)管黨治黨、從嚴治黨。這種新形勢下，對黨員領導干部提出了怎樣的要求？

卓澤淵：黨員領導干部首先要遵從法治，要以崇敬之心對待法律。要敬畏法律、敬畏法治。其次要學習法律，只有通過學習才能真正地掌握法律，才能樹立法治意識，才能具有法治思維。再次是要切切實實地遵守法律、服從法律、執(zhí)行法律，守法就是要服從法律，遵從法律的制度安排，依法享受權利、履行義務。作為領導干部來說，凡是法律要求做的，依法為之；凡是法律禁止做的，絕不為之。

記者：黨的十八屆四中全會首次提出良法善治。善治是公共利益最大化的實現(xiàn)過程，善治就是好的治理。我們知道，中國古代老子的《道德經(jīng)》就提出了善治。您怎么看善治？

卓澤淵：善治是人類社會治理和國家治理的理想狀態(tài)。善就是好、完美、極致，善就是最好的狀態(tài)。追求善治是人類的政治理想，也是國家和社會治理的目標。良法首先是從價值觀上對法律作出的要求和評價，良法是指價值觀上公平正義的法律，當然也包括它的技術要求。良法既是公正的，也是完善的。良法必須形式完備，如規(guī)范明晰、彼此銜接、無所疏漏、相互協(xié)調、有機統(tǒng)一等。一個國家有良好的法律，才能追求善治的目標，也才能實現(xiàn)善治。良法和善治的結合，是國家治理和社會治理的重要目標。

良法善治是人類的美好理想。實現(xiàn)良法善治需要很多條件，因而任重道遠。黨的十八屆四中全會指出“法律是治國之重器，良法是善治之前提”。沒有良法絕無善治，但是有了良法還未必一定有善治。良法是善治的基礎，制定并實施良法是達成善治的路徑，善治是良法追尋的目標。從良法走向善治，還需要付出艱辛的努力。

記者：過去，我們主要強調的是“法制”。黨的十八大以來，我們更多強調的是“法治”。如何看“法制”和“法治”之間的關系？

卓澤淵：法制首先是指法律制度，其次也是指法的結構體系。因此法制的“制”可以理解為法律制度，也可以理解為法律的框架結構?！胺ㄖ啤笔怯肋h需要的?！爸啤笔恰爸巍钡那疤釛l件和構成部分。“法治”側重于強調對公權力的約束，依法治國關鍵在依法治權，落實在依法治官，因為官是掌握著權力的?！胺ㄖ巍睆娬{的是rule of law,即法的統(tǒng)治，強調憲法和法律至上。法治的核心是法律至上、約束公權力。法治是保護權利、約束權力的。要保護權利這個利，要約束權力這個力。其中要特別強調保護私權利，保護公民權利。

以徹底的革命精神推進全面依法治國

記者：黨的十九大對依法治國作出了新部署，全面依法治國是國家治理的一場深刻革命。當前我們應如何深入領會貫徹十九大精神，走好中國特色的法治道路？如何學深悟透習近平新時代中國特色社會主義思想中的法治論述？

卓澤淵：黨的十九大提出的“八個明確”中，要求必須“明確全面推進依法治國總目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家”。這是對全面依法治國總目標的豐富和發(fā)展，也是對其作出的最新概括。當前我們要通過貫徹黨的十九大精神，使依法治國在整個國家和社會生活中的地位、作用得到進一步凸顯。“建設社會主義法治國家”是1997 年黨的十五大政治報告提出來的。2014 年黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中，提出“建設中國特色社會主義法治體系”的目標。十九大將其與此前的“建設社會主義法治國家”組合形成了最新的全面推進依法治國的總目標：“建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家”，從而使這一總目標更加完善。

在“十四個堅持”中，特別強調“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統(tǒng)一是社會主義政治發(fā)展的必然要求”。黨的領導、人民當家作主、依法治國之間的關系問題，是我們遇到的重大難題、重大課題，也是我們取得成功的基本經(jīng)驗。通過對三者關系的探索與認識，使中國特色社會主義法治理論得到了新的發(fā)展。誠如十九大報告所指出：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障。必須把黨的領導貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家，發(fā)展中國特色社會主義法治理論，堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，堅持依法治國和以德治國相結合，依法治國和依規(guī)治黨有機統(tǒng)一，深化司法體制改革，提高全民族法治素養(yǎng)和道德素質。”這一論述體現(xiàn)了全面依法治國的重要性質和重大作用；強調了中國特色社會主義法治道路、法律體系、法治體系、法治理論和社會主義法治國家對黨的領導的重要意義；對依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設提出了總體要求。

黨的十九大以來，中央設立全面依法治國委員會，全面謀劃法治中國建設，對依法治國、法治中國建設進行了更多的頂層設計，如我們出臺《法治政府建設實施綱要(2015—2020 年)》等，中國的法治建設得到了新的提升。我相信，黨對法治社會建設、法治中國建設還會有更多的謀劃，目標就是要確保2020 年基本建成法治政府，到2035 年基本建成法治國家、法治社會，確保我國在2050 年建成社會主義現(xiàn)代化強國的時候，法治國家、法治政府、法治社會能夠一體建成。

70 年我國社會主義道路曲曲折折、起起伏伏，社會主義法治發(fā)展也與之相應，同步進退。黨的十九大以來，中國法治贏得了新的發(fā)展機遇，未來的發(fā)展道路將更加寬廣，前景將更加美好。全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，我們要以徹底的革命精神推進全面依法治國。