章程建設(shè)：開放大學(xué)治理的制度基礎(chǔ)

□ 黃新斌

章程建設(shè)：開放大學(xué)治理的制度基礎(chǔ)

□ 黃新斌

隨著我國(guó)開放大學(xué)建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，亟需基本面的制度設(shè)計(jì)確立治理框架。法律淵源、愿景表達(dá)、內(nèi)部治理架構(gòu)、系統(tǒng)層級(jí)結(jié)構(gòu)、外部關(guān)系格局、權(quán)力關(guān)系處理等方面內(nèi)容構(gòu)成了章程的基本框架。在章程建設(shè)實(shí)踐中，政府部門的積極參與和推動(dòng)是必要前提，開放大學(xué)是立法建設(shè)的主要力量，社會(huì)公眾的參與是重要力量，建設(shè)過程包括規(guī)劃立項(xiàng)、草案擬訂、論證、審查修改、審議通過、公布等程序步驟。章程須保持相對(duì)穩(wěn)定并確保一定的法律效力。

開放大學(xué)；章程；治理；制度；立法

一、研究背景與問題的提出

從廣播電視大學(xué)創(chuàng)辦之初始，建設(shè)開放大學(xué)就成為電大系統(tǒng)辦學(xué)發(fā)展的共同愿景[1]。期間經(jīng)過廣大電大教育工作者與研究者的多方努力，至2010年開放大學(xué)首次列入國(guó)家教育發(fā)展規(guī)劃，標(biāo)志著開放大學(xué)建設(shè)進(jìn)入實(shí)質(zhì)性啟動(dòng)階段。各省市電大紛紛醞釀、籌備成立省級(jí)區(qū)域性開放大學(xué)，中央電大積極統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)家開放大學(xué)的建設(shè)。

與形式上的掛牌和改名之舉相比，制度層面的建構(gòu)需要顯然更為本質(zhì)和迫切[2]。相關(guān)研究表明，長(zhǎng)期以來，我國(guó)遠(yuǎn)程教育制度建設(shè)中創(chuàng)新意識(shí)不強(qiáng)、制度供給不足、制度體系不健全、制度結(jié)構(gòu)比例失調(diào)的制度缺陷與缺失尤其明顯地體現(xiàn)在制度頂層上，導(dǎo)致系統(tǒng)辦學(xué)習(xí)慣于爭(zhēng)取政策、先上馬后備鞍、先做后糾，缺乏主動(dòng)思考，沒有形成良好的環(huán)境氛圍和自我發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制[3][4][5]。國(guó)際遠(yuǎn)程開放教育發(fā)展的成功經(jīng)驗(yàn)表明，基于頂層的立法支持對(duì)于開放大學(xué)的成功具有重要的作用。歷史上，英國(guó)開放大學(xué)也是在開放大學(xué)憲章獲得樞密院通過并頒發(fā)皇家特許狀后，才從法律意義上正式成為獨(dú)立自治大學(xué)[6]?；I建中的我國(guó)開放大學(xué)作為一個(gè)大學(xué)實(shí)體，同樣需要一部類似章程或憲章的基本制度設(shè)計(jì)作為治理的基礎(chǔ)，確定開放大學(xué)內(nèi)部及其與外界環(huán)境之間的關(guān)系框架，從而有效消除建設(shè)與發(fā)展過程中可能遇到的各種阻礙因素，確保開放大學(xué)作為一個(gè)相對(duì)獨(dú)立自主的社會(huì)組織按照自身發(fā)展規(guī)律贏得持久的生命力和廣闊的發(fā)展空間。

二、開放大學(xué)章程的地位及作用

在一定意義上，開放大學(xué)章程可以理解為開放大學(xué)的憲法，即：為保證自主管理和依法治校，立法主體根據(jù)法律規(guī)范，按照一定程序制定的、規(guī)定開放大學(xué)重大事項(xiàng)和根本性問題的憲章性規(guī)范文件。開放大學(xué)章程不同于一般的規(guī)章制度，是統(tǒng)領(lǐng)全局的總綱，要對(duì)學(xué)校辦學(xué)的基本格局如性質(zhì)、宗旨、任務(wù)、組織結(jié)構(gòu)、管理體制、內(nèi)外部關(guān)系等方面作出規(guī)定，是開放大學(xué)辦學(xué)最根本的制度規(guī)范，具有權(quán)威性、合法性、綱領(lǐng)性、民主性、穩(wěn)定性[7]。在法律地位上，章程是母法、上位法，是制訂其他規(guī)章制度的基礎(chǔ)和依據(jù)。而其他規(guī)章制度則是子法、下位法，是章程的具體化或某一方面的延伸[8]。

依據(jù)教育法和高等教育法，章程是設(shè)立開放大學(xué)的必要條件之一，具有其他制度不可替代的重要作用。對(duì)內(nèi)而言，章程需要確立開放大學(xué)系統(tǒng)共同的價(jià)值取向，根據(jù)共同的價(jià)值需要建立規(guī)范體系，并建立健全機(jī)構(gòu)保證規(guī)范的實(shí)施，為開放大學(xué)的組織權(quán)力結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行機(jī)制提供整體框架，從而建構(gòu)起開放大學(xué)自我發(fā)展、自我約束的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。對(duì)外而言，章程需要確立開放大學(xué)的獨(dú)立法人地位和大學(xué)資格，在處理與社會(huì)外界、政府等關(guān)系時(shí)依法保證自身相對(duì)獨(dú)立、自治的大學(xué)品性，在教學(xué)、科研、服務(wù)社會(huì)方面擁有法定的自主權(quán)，接受政府的政策指導(dǎo)以及政府、社會(huì)的經(jīng)費(fèi)投入的同時(shí)，確保大學(xué)能夠在不受外力不當(dāng)干預(yù)的情況下保證辦學(xué)得以按照自身的邏輯發(fā)展。

三、開放大學(xué)章程的內(nèi)容結(jié)構(gòu)

《高等教育法》規(guī)定了大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)明確的事項(xiàng)，目前國(guó)內(nèi)大學(xué)一般都是按照規(guī)定安排章程的內(nèi)容結(jié)構(gòu)，開放大學(xué)章程的建設(shè)無疑也應(yīng)遵循這一規(guī)定。歸納起來，以下幾個(gè)方面的內(nèi)容構(gòu)成了其基本框架。

（一）法律淵源

法律淵源是章程獲得外在合法性和具有法律效力的依據(jù)，決定著開放大學(xué)章程的法律地位。章程建設(shè)必須明確其法律依據(jù)，并據(jù)此明確開放大學(xué)與政府、社會(huì)以及開放大學(xué)內(nèi)部各權(quán)力主體之間的法律關(guān)系，從而確定各權(quán)力主體參與開放大學(xué)管理的范圍、方式、途徑以及管理權(quán)力的分配和行使?！督逃ā泛汀陡叩冉逃ā返确煞ㄒ?guī)的相關(guān)規(guī)定為開放大學(xué)章程建設(shè)提供了最為直接的法律依據(jù)，構(gòu)成了其最主要的法律淵源。而其他法規(guī)和憲法則共同構(gòu)成間接的立法背景。

（二）愿景表達(dá)

愿景是更高層次的追求，是人們希望通過奮斗達(dá)到的圖景。認(rèn)識(shí)論意義上的愿景則是人們基于對(duì)事物發(fā)生發(fā)展客觀規(guī)律的理性把握而作出的對(duì)于未來的希望的表達(dá)?；谶@一理解對(duì)開放大學(xué)愿景的完整和深層次的表述就內(nèi)在地包涵了目標(biāo)、使命及價(jià)值、理念等內(nèi)容，是章程獲得其內(nèi)在合法性（抑或合規(guī)律性）的依據(jù)。由于大學(xué)共同的功能屬性，開放大學(xué)的愿景表達(dá)必須包含教學(xué)、科研、服務(wù)社會(huì)等一般內(nèi)容，但與其在高等教育細(xì)分市場(chǎng)的特殊定位相匹配，愿景表達(dá)還必須突出其特性以保證與其他高校系統(tǒng)有所區(qū)分。高等教育發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，高等教育大眾化發(fā)展到一定程度的后大眾化階段開始轉(zhuǎn)向終身化而非直接走向普及化，傳統(tǒng)學(xué)生規(guī)模出現(xiàn)停滯和波動(dòng)，而非傳統(tǒng)的成人學(xué)生入學(xué)率持續(xù)增長(zhǎng)[9]。隨著我國(guó)高等教育進(jìn)入大眾化階段后的持續(xù)發(fā)展，后大眾化現(xiàn)象將不期而至。作為非傳統(tǒng)大學(xué)主干力量的開放大學(xué)立足于以人為本的平等教育和終身學(xué)習(xí)，以遠(yuǎn)程開放的教育形式積極主動(dòng)地服務(wù)于國(guó)家終身教育體系和學(xué)習(xí)型社會(huì)建設(shè)，無疑應(yīng)成為其愿景表達(dá)的核心內(nèi)容，并具體體現(xiàn)為對(duì)辦學(xué)目標(biāo)、特色定位、發(fā)展目標(biāo)、主要任務(wù)的明確規(guī)定，固化為學(xué)校名稱、校訓(xùn)、規(guī)模、學(xué)科門類設(shè)置和教育形式等。

（三）內(nèi)部治理架構(gòu)

通過章程的制度設(shè)計(jì)確立開放大學(xué)內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，需要依據(jù)遠(yuǎn)程開放教育的發(fā)展規(guī)律并結(jié)合國(guó)情，既充分體現(xiàn)我國(guó)教育體制的傳統(tǒng)特點(diǎn)，又兼顧遠(yuǎn)程開放教育的本質(zhì)特征與要求，合理架構(gòu)開放大學(xué)內(nèi)部黨政、學(xué)術(shù)兩種組織機(jī)構(gòu)及其權(quán)力分配體系，形成良好的運(yùn)行機(jī)制。

黨政機(jī)構(gòu)的架構(gòu)要積極適應(yīng)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的要求，落實(shí)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，建立健全科學(xué)的決策、執(zhí)行和監(jiān)督反饋系統(tǒng)，形成有效的閉合回路，實(shí)現(xiàn)決策和管理執(zhí)行的科學(xué)化、民主化。決策機(jī)制建設(shè)可以適當(dāng)借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，成立由黨委領(lǐng)導(dǎo)并牽頭，校長(zhǎng)、政府部門代表、各下屬單位代表、教授代表、相關(guān)社會(huì)組織代表等共同參與的類似理事會(huì)或校務(wù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)學(xué)校戰(zhàn)略規(guī)劃、辦學(xué)方向等重大事項(xiàng)的決策，而不參與具體管理。以校長(zhǎng)為首的執(zhí)行機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)執(zhí)行決策，校長(zhǎng)對(duì)外代表大學(xué)，對(duì)內(nèi)主持學(xué)校的日常行政事務(wù)。與較大的辦學(xué)規(guī)模、復(fù)雜的外部關(guān)系和繁多的內(nèi)部事務(wù)相適應(yīng)，可以實(shí)行校、院兩級(jí)管理或校、院、系三級(jí)管理。管理重心應(yīng)適當(dāng)下移，授予職能部門、學(xué)院、系所更多的職權(quán)和地位，形成自主的管理網(wǎng)絡(luò)和運(yùn)行機(jī)制。監(jiān)督和反饋機(jī)制建設(shè)要充分保證教職工參與民主管理和監(jiān)督。以教師為主體的教職工代表大會(huì)是學(xué)校民主管理和監(jiān)督的重要機(jī)構(gòu)。教代會(huì)主要負(fù)責(zé)監(jiān)督和反饋決策執(zhí)行的具體情況，包括審議校長(zhǎng)工作報(bào)告、學(xué)校發(fā)展規(guī)劃、改革方案、財(cái)務(wù)預(yù)算與決算、與事業(yè)發(fā)展及教職工切身利益密切相關(guān)的重大規(guī)章制度、民主評(píng)議干部等，以強(qiáng)化內(nèi)部權(quán)力制約，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，保障事業(yè)的持續(xù)健康發(fā)展。

學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)要充分體現(xiàn)開放大學(xué)作為傳承和創(chuàng)新知識(shí)的學(xué)術(shù)組織的基本屬性。當(dāng)前，在傳統(tǒng)大學(xué)如何去行政化并強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力已成為高等教育領(lǐng)域重要話題的背景下，開放大學(xué)章程應(yīng)合理規(guī)范行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的關(guān)系，明確各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域和范圍，形成兩種權(quán)力分工合作的相對(duì)均衡。應(yīng)設(shè)立由資深教授組成的學(xué)術(shù)委員會(huì)及其基層組織，專門負(fù)責(zé)科研政策制訂和執(zhí)行、學(xué)術(shù)指導(dǎo)、學(xué)術(shù)評(píng)議等工作。

章程應(yīng)規(guī)范開放大學(xué)各種組織及個(gè)體的行為，明確組織機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的產(chǎn)生、職責(zé)及運(yùn)作程序，其中最重要的是必須明確開放大學(xué)校長(zhǎng)的產(chǎn)生與任免方式、程序、資格、任期與職責(zé)權(quán)限。

（四）系統(tǒng)層級(jí)結(jié)構(gòu)

開放大學(xué)辦學(xué)功能的實(shí)現(xiàn)在相當(dāng)大的程度上取決于系統(tǒng)層級(jí)分布結(jié)構(gòu)是否健全與完善。作為開放大學(xué)前身的廣播電視大學(xué)是一個(gè)從中央到地方統(tǒng)籌規(guī)劃、分級(jí)辦學(xué)、分級(jí)管理、覆蓋全國(guó)的辦學(xué)系統(tǒng)，在長(zhǎng)期從事和發(fā)展遠(yuǎn)程開放教育的實(shí)踐過程中積淀形成了獨(dú)特的系統(tǒng)優(yōu)勢(shì)。開放大學(xué)建設(shè)必須繼承并用好這筆財(cái)富，合理規(guī)劃系統(tǒng)從中央到基層各個(gè)層級(jí)之間的結(jié)構(gòu)分布，建立結(jié)構(gòu)優(yōu)化、功能完善的現(xiàn)代遠(yuǎn)程開放教育系統(tǒng)。要合理調(diào)整系統(tǒng)各層級(jí)的職責(zé)、權(quán)力和利益關(guān)系，中央和地方開放大學(xué)的關(guān)系要從單一教學(xué)業(yè)務(wù)指導(dǎo)管理的模式向成本分?jǐn)?、利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的合作共贏模式轉(zhuǎn)變，根據(jù)系統(tǒng)內(nèi)投入情況和管理服務(wù)水平，確定各個(gè)層級(jí)之間合理的利益分配關(guān)系[10]。中央和省級(jí)開放大學(xué)應(yīng)進(jìn)一步增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，傾斜讓利，反哺基層，增強(qiáng)基層的造血功能，夯實(shí)系統(tǒng)基礎(chǔ)，增強(qiáng)系統(tǒng)凝聚力，促進(jìn)系統(tǒng)的和諧和可持續(xù)發(fā)展。

（五）外部關(guān)系格局

處理好外部關(guān)系是開放大學(xué)正常運(yùn)行、實(shí)現(xiàn)自主辦學(xué)的關(guān)鍵因素之一。開放大學(xué)的外部關(guān)系主要涉及與政府的關(guān)系、與社會(huì)的關(guān)系、與其他大學(xué)的關(guān)系，章程必須明確相關(guān)關(guān)系的內(nèi)容。

首先，與政府的關(guān)系。高等教育法賦予大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)，但在目前我國(guó)以政府為主導(dǎo)的高等教育管理體制前提之下，如何落實(shí)自主辦學(xué)就成為處理開放大學(xué)與政府之間關(guān)系格局的核心內(nèi)容。從政府的角度應(yīng)明確自身角色定位，從無限政府回歸到基于公共管理與公共服務(wù)供給的有限政府[11]，進(jìn)一步明晰政府對(duì)開放大學(xué)的管理范圍和權(quán)限，強(qiáng)化法治管理，主要從立法、規(guī)劃、撥款、評(píng)估監(jiān)督等方面的宏觀調(diào)控行使間接管理，尊重并保障學(xué)校的自主辦學(xué)權(quán)，減少行政命令方式的直接干預(yù)，并積極為學(xué)校的生存與發(fā)展創(chuàng)造良好的外部環(huán)境，提供政策咨詢、搭建信息平臺(tái)和實(shí)施法律保障，幫助開放大學(xué)真正成為自主辦學(xué)的實(shí)體，增強(qiáng)辦學(xué)活力。同時(shí)開放大學(xué)也應(yīng)妥善處理與政府的關(guān)系，建立風(fēng)險(xiǎn)與危機(jī)的評(píng)估、預(yù)警與公關(guān)機(jī)制，努力避免外界的不當(dāng)干預(yù)和侵犯。

其次，與社會(huì)的關(guān)系。開放大學(xué)本身是社會(huì)大系統(tǒng)的一個(gè)組成部分，校內(nèi)的各種活動(dòng)不可避免地接觸社會(huì)并發(fā)生信息、物資的互動(dòng)。一方面，開放大學(xué)服務(wù)社會(huì)，學(xué)校辦學(xué)應(yīng)與社會(huì)的需求統(tǒng)一起來，提供適應(yīng)社會(huì)公眾需要的教育資源，為社會(huì)成員創(chuàng)設(shè)終身學(xué)習(xí)的機(jī)會(huì)與途徑，開展有益于社會(huì)的學(xué)術(shù)研究，以教學(xué)與研究的成果服務(wù)社會(huì)。另一方面，開放大學(xué)需要得到來自社會(huì)的支持，需要社會(huì)對(duì)學(xué)校的資金和物質(zhì)注入，并提供各種人才培養(yǎng)與科學(xué)研究的合作項(xiàng)目。隨著政府經(jīng)費(fèi)的相對(duì)降低，社會(huì)提供的支持將越來越重要。開放大學(xué)的治理也需要得到來自學(xué)生家庭、校友和用人單位等社會(huì)各界相關(guān)利益主體的參與及監(jiān)督，章程應(yīng)明確社會(huì)參與開放大學(xué)管理的途徑與方式，確定社會(huì)各界利益相關(guān)者參與大學(xué)事務(wù)的方式、范圍和權(quán)限，規(guī)定學(xué)校接受社會(huì)捐贈(zèng)、資助及合作的有關(guān)事項(xiàng)，建立健全的社會(huì)支持和監(jiān)督學(xué)校發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。同時(shí)必須明確宣示這種協(xié)調(diào)互動(dòng)的目的是加強(qiáng)與社會(huì)的聯(lián)系，而不得形成對(duì)開放大學(xué)的非法干涉和控制。

第三，與其他大學(xué)的關(guān)系。相對(duì)于大學(xué)與政府、大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系而言，人們一般對(duì)于大學(xué)之間的關(guān)系并沒有給予足夠的重視。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展進(jìn)入全球化時(shí)代，大學(xué)之間的聯(lián)系越來越緊密，國(guó)際化已經(jīng)發(fā)展成高等教育的第四職能，遠(yuǎn)程開放教育領(lǐng)域的校際與國(guó)際交流、競(jìng)爭(zhēng)、合作也日益頻繁。因此，章程有必要對(duì)開放大學(xué)與其他大學(xué)乃至域外大學(xué)（包括其他國(guó)家與地區(qū)的開放大學(xué)、遠(yuǎn)程開放教育組織）之間的人才培養(yǎng)與學(xué)術(shù)研究的合作、交流等活動(dòng)作出規(guī)定，以加強(qiáng)國(guó)際交流，促進(jìn)跨國(guó)遠(yuǎn)程教育市場(chǎng)的開發(fā)。

（六）權(quán)力關(guān)系處理

開放大學(xué)內(nèi)部不同的權(quán)力主體交互形成錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)絡(luò)，但涉及系統(tǒng)辦學(xué)根本問題的主要包括黨委和行政、學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力、學(xué)生與開放大學(xué)的關(guān)系，需要從制度層面明晰各自邊界，防止權(quán)力的過度使用和權(quán)力主體的不作為。

首先，黨委和行政的關(guān)系。黨委和行政的關(guān)系體現(xiàn)的是學(xué)校決策層與執(zhí)行層的關(guān)系，突出體現(xiàn)為黨委與校長(zhǎng)的關(guān)系。高等教育法規(guī)定我國(guó)大學(xué)實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，黨委是開放大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)核心，是大學(xué)的最高決策機(jī)構(gòu)，其主要職權(quán)和職責(zé)是把握學(xué)校辦學(xué)的政治方向，討論決定重大問題、重要事項(xiàng)和重要干部任免，校長(zhǎng)應(yīng)在民主集中的前提下服從黨委領(lǐng)導(dǎo)。校長(zhǎng)是大學(xué)的法定代表人，作為行政長(zhǎng)官全面負(fù)責(zé)教學(xué)、科研和其他具體事務(wù)，黨委應(yīng)支持校長(zhǎng)獨(dú)立行使職權(quán)。

其次，學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系。大學(xué)辦學(xué)的內(nèi)在邏輯決定了學(xué)術(shù)人員在學(xué)術(shù)事務(wù)中的話語權(quán)。由于教師是高新知識(shí)傳承創(chuàng)新的主體，因此，對(duì)學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力關(guān)系的把握相當(dāng)程度上體現(xiàn)了教師一方與代表學(xué)校管理一方的行政權(quán)力的實(shí)質(zhì)關(guān)系。進(jìn)入高等教育大眾化階段，大學(xué)行政權(quán)力得到普遍強(qiáng)化，合理處理學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的關(guān)系以促進(jìn)大學(xué)的學(xué)術(shù)創(chuàng)新活力顯得尤為迫切。在這種特定語境下，學(xué)術(shù)力量遠(yuǎn)較傳統(tǒng)高校更為弱勢(shì)的開放大學(xué)更加迫切地需要通過章程的初始制度安排，充實(shí)學(xué)術(shù)內(nèi)涵建設(shè)，奠定系統(tǒng)內(nèi)學(xué)術(shù)治理和學(xué)術(shù)發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。具體而言，需要合理劃分兩種權(quán)力的邊界，建立各自發(fā)揮效能的保障機(jī)制[12]：行政管理領(lǐng)域應(yīng)以行政權(quán)力為主導(dǎo)，充分發(fā)揮行政權(quán)力優(yōu)化配置人財(cái)物資源的功能，并樹立正確的權(quán)力意識(shí)，強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)，為學(xué)術(shù)人員搭建寬廣的活動(dòng)平臺(tái)，保障學(xué)術(shù)活動(dòng)順利進(jìn)行；學(xué)術(shù)活動(dòng)領(lǐng)域應(yīng)以學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)為主導(dǎo)，擴(kuò)大學(xué)術(shù)民主，充分發(fā)揮各級(jí)學(xué)術(shù)組織作用，營(yíng)造良好的學(xué)術(shù)氛圍。對(duì)學(xué)術(shù)基礎(chǔ)薄弱的開放大學(xué)而言，行政力量有必要也有責(zé)任和義務(wù)大力倡導(dǎo)積極開展學(xué)術(shù)研究的風(fēng)氣和氛圍，采取傾向性激勵(lì)措施扶持學(xué)術(shù)力量的成長(zhǎng)，悉心呵護(hù)和培育健康的開放大學(xué)學(xué)術(shù)文化。同時(shí)，學(xué)術(shù)權(quán)力也要保持在合理行使的界限內(nèi)，增強(qiáng)學(xué)術(shù)自律，防止權(quán)力濫用、學(xué)術(shù)失范和學(xué)術(shù)不端。

第三，學(xué)生和開放大學(xué)的關(guān)系。學(xué)生的素質(zhì)發(fā)展直接決定著大學(xué)的競(jìng)爭(zhēng)實(shí)力，學(xué)生在學(xué)校的關(guān)系格局中處于弱勢(shì)地位，現(xiàn)實(shí)中學(xué)生應(yīng)該享受的權(quán)利也往往最容易被忽略。章程要合理處理好學(xué)生與學(xué)校的關(guān)系，制定相關(guān)規(guī)則，尊重并明確學(xué)生的合法權(quán)益，積極搭建能夠讓學(xué)生切實(shí)反映其意愿和訴求的快速通道，建立學(xué)生參與學(xué)校管理的途徑和機(jī)制，使學(xué)生權(quán)益得到有效保障，以激發(fā)學(xué)生自主管理、探求新知的熱情，促進(jìn)學(xué)生積極健康的成長(zhǎng)。

四、開放大學(xué)章程建設(shè)的主體與程序

開放大學(xué)章程的建設(shè)要關(guān)注和解答意義建構(gòu)層面“是什么”、“為什么”和“怎么樣”的問題，對(duì)立法實(shí)踐的探討即揭示實(shí)現(xiàn)過程“怎么做”（由誰來立法和怎樣立法）的問題則尤其需要引起重視。這就牽涉到對(duì)章程建設(shè)主體和建設(shè)程序等相關(guān)問題的探討。

（一）建設(shè)主體

合理確定立法主體是建設(shè)開放大學(xué)章程的基礎(chǔ)，也是決定章程獲得法律效力層次高低的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。章程要規(guī)范政府、開放大學(xué)與社會(huì)的關(guān)系，需要既體現(xiàn)國(guó)家意志，又體現(xiàn)開放大學(xué)辦學(xué)的內(nèi)在規(guī)律，并反映社會(huì)對(duì)遠(yuǎn)程開放教育的要求和需求，是政府、社會(huì)和學(xué)校責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。因此，從利益相關(guān)者角度分析，主要應(yīng)處理好政府、開放大學(xué)、社會(huì)共同參與建設(shè)的關(guān)系問題。

首先，政府部門的積極參與和大力推動(dòng)是章程建設(shè)的必要前提。從我國(guó)現(xiàn)行教育體制看，政府集管理者和舉辦者的雙重角色于一身，政府撥款是大學(xué)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)的重要來源，同時(shí)政府作為高等教育的宏觀管理者有權(quán)力對(duì)開放大學(xué)進(jìn)行指導(dǎo)管理，開放大學(xué)必須在政府的支持下才能獲得穩(wěn)定發(fā)展。要通過章程確立開放大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)，必須讓政府代表參與章程建設(shè)并作為重要的推動(dòng)力量，建立政府和開放大學(xué)之間的協(xié)商、論證機(jī)制，以公開博弈的形式確定相互關(guān)系和各自的權(quán)力邊界，并以章程的法律文本形式予以明確，從而使得章程真正意義上成為開放大學(xué)依法自主辦學(xué)的保護(hù)力量。

其次，開放大學(xué)是章程建設(shè)的主要力量。開放大學(xué)作為承擔(dān)教學(xué)、科研與服務(wù)社會(huì)活動(dòng)的具體運(yùn)作者，對(duì)于現(xiàn)代遠(yuǎn)程開放教育的發(fā)展規(guī)律、現(xiàn)實(shí)狀況及其需要最為了解。因此，一方面開放大學(xué)作為最主要的利益相關(guān)人，章程的制定與其切身利益密切相關(guān)，另一方面，作為遠(yuǎn)程開放教育領(lǐng)域的知識(shí)精英，來自開放大學(xué)的代表無疑對(duì)于章程的建設(shè)最有發(fā)言權(quán)，開放大學(xué)作為章程建設(shè)的主要力量也就成為題中應(yīng)有之意。

第三，社會(huì)公眾的參與是推動(dòng)章程建設(shè)的重要力量。社會(huì)大眾作為開放大學(xué)的所有者理應(yīng)成為推動(dòng)章程建設(shè)的重要力量，其代表通過參與章程的建設(shè)直接過問開放大學(xué)的建設(shè)，有助于界定社會(huì)利益相關(guān)者和開放大學(xué)之間的權(quán)利和義務(wù)，以社會(huì)監(jiān)督力量保證開放大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的落實(shí)。對(duì)于社會(huì)公眾權(quán)利特別是學(xué)生及其家庭權(quán)利的尊重是我國(guó)教育改革中的薄弱環(huán)節(jié)，因此，在當(dāng)前我國(guó)教育改革的特定語境中，通過參與立法給予社會(huì)公眾參與開放大學(xué)管理的權(quán)利和機(jī)會(huì)具有其特殊意義。

（二）建設(shè)程序

程序設(shè)定實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是以程序性合法確保章程建設(shè)必須建立在充分民主的基礎(chǔ)之上，指章程的制定、出臺(tái)和執(zhí)行都要經(jīng)過嚴(yán)格的調(diào)研、論證、公示征求意見、立法聽證、表決等一系列程序，廣泛聽取民意，爭(zhēng)取得到盡可能多的目標(biāo)群體和個(gè)體的廣泛參與和認(rèn)可，切實(shí)反映廣大師生員工等不同利益群體的民主權(quán)利，避免少數(shù)人通過暗箱操作為公眾立法。同時(shí)，通過嚴(yán)格的程序控制，集思廣益，集中大多數(shù)人的智慧，促進(jìn)章程建設(shè)更加科學(xué)，最大限度地減少失誤。結(jié)合我國(guó)大學(xué)管理實(shí)際，章程的制定、修改、廢止的程序步驟可作如下安排。

1.規(guī)劃立項(xiàng)

開放大學(xué)在綜合總部各部門及地方、基層開放大學(xué)意見的基礎(chǔ)上，提出建設(shè)開放大學(xué)章程的意向性規(guī)劃或意見，向教育主管部門申請(qǐng)立項(xiàng)。

2.草案擬訂

批準(zhǔn)立項(xiàng)后，由教育主管部門牽頭，以開放大學(xué)代表及專家學(xué)者為主體組成專門的立法委員會(huì)，負(fù)責(zé)章程草案的擬訂。

3.論證聽證

章程在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取開放大學(xué)（包括總部及地方、基層開放大學(xué)）教職員工尤其是來自教師隊(duì)伍的意見，充分吸取相關(guān)社會(huì)用人單位代表及學(xué)生代表的意見，聽取和收集意見可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)、通訊論證等多種形式。

4.審查修改

起草、論證工作完成后，立法委員會(huì)應(yīng)當(dāng)將草案及其說明、來自各方面的不同意見等相關(guān)資料送交教育主管機(jī)構(gòu)審查，并根據(jù)實(shí)際需要組織進(jìn)一步的文本修訂。

5.審議通過

審查修改之后進(jìn)入正式會(huì)議審議階段，由教育部部務(wù)會(huì)議進(jìn)行審議，以民主表決的形式最終審查通過。

6.公布

審議通過后由教育主管部門正式行文予以公布，通過部門公報(bào)、全國(guó)性報(bào)刊、網(wǎng)站予以宣示，以最為便捷的方式擴(kuò)大宣傳以提高章程的公開透明度，讓包括開放大學(xué)全體師生在內(nèi)的社會(huì)公眾了解其內(nèi)容。

（三）其他相關(guān)問題

章程一經(jīng)制訂必須保持相對(duì)的穩(wěn)定，以通過規(guī)范辦學(xué)行為、調(diào)節(jié)組織機(jī)構(gòu)及不同人群的關(guān)系建立相對(duì)穩(wěn)定的秩序，減少不確定性，使參與主體清楚地認(rèn)識(shí)到自身所從事活動(dòng)的重要性，獲得自己在系統(tǒng)內(nèi)職業(yè)發(fā)展的穩(wěn)定預(yù)期，從而在組織愿景與個(gè)人目標(biāo)的協(xié)同激勵(lì)下充分發(fā)揮其能動(dòng)性和創(chuàng)造性，并積極努力地工作。要求章程在一定的期限內(nèi)保持制度的權(quán)威并得以有效執(zhí)行，不能朝令夕改，不可輕易變動(dòng)，不得不作出重大調(diào)整或廢棄時(shí)必須履行規(guī)定的程序并保持新舊文本之間的連續(xù)性[7]。

此外，為提高章程的立法層級(jí)和法律效力，保證其對(duì)政府、開放大學(xué)和社會(huì)更廣泛管轄范圍內(nèi)的更強(qiáng)約束力，更為理想的做法是甚至可以考慮提請(qǐng)全國(guó)人大或其常務(wù)委員會(huì)立法，其立法的具體要求、程序、步驟與分工安排應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)家立法的相關(guān)規(guī)定，同時(shí)必須大大增強(qiáng)系統(tǒng)的公共影響力和積極主動(dòng)尋求社會(huì)精英支持的呼吁公關(guān)能力。

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責(zé)任編輯 池塘

G420

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1009—458x（2011）02—0019—05

2010－10－25

黃新斌，湖南廣播電視大學(xué)科研處（410004）。