社會保護與兒童優(yōu)先的可持續(xù)反貧困路徑分析

鄧 鎖，吳玉玲

(北京大學 社會學系，北京 100871)

一、 背 景

我國的脫貧攻堅戰(zhàn)略行動到2020年將進入全面收官階段，但是貧困作為人類永恒存在的問題并不會消失。在經(jīng)濟和社會發(fā)展新的歷史階段，貧困與發(fā)展的動態(tài)關系及其變遷特征需要得到更加深入的理解。黨的十九屆四中全會要求堅決打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，鞏固脫貧成果，建立解決相對貧困的長效機制。這意味著未來的反貧困戰(zhàn)略重點將從絕對貧困轉向相對貧困，從解決貧困人口的基本生活保障轉向更加多維度的動態(tài)貧困與不平衡發(fā)展問題。毋庸諱言，一些貧困對象或貧困邊緣人口仍然面臨著較大的返貧風險，這既可能來自于自身發(fā)展能力和條件的不足，也與全球化背景下經(jīng)濟社會運行的不確定性對城鄉(xiāng)家庭帶來的社會風險有關，如重大公共衛(wèi)生或自然災害等事件的發(fā)生使得部分脆弱人群面臨較大生產、生活困境，加大了脫貧的難度。反貧困干預除了回應貧困對象當下的急迫生活需求，還應當致力于降低經(jīng)濟社會相互交織的脆弱性與風險，加強基礎公共服務體系及社會保障制度建設，從“脫貧”行動轉向“防貧”行動，更好地實現(xiàn)反貧困的可持續(xù)性。

阻斷代際貧困傳遞是我國脫貧攻堅戰(zhàn)略行動的主要目標之一。依托大扶貧的工作格局，脫貧攻堅將發(fā)展教育、兒童大病救助以及留守困境兒童關愛保護等工作放在重要地位，各項兒童反貧困措施極大促進了貧困地區(qū)及家庭兒童的生存發(fā)展水平。但在“后脫貧攻堅”與“后疫情”時代，社會風險變遷將對城鄉(xiāng)兒童發(fā)展產生持續(xù)、甚至更大的影響，反貧困政策還應指向如何更好地預防及回應兒童及其家庭所面臨的脆弱性，通過更加整合與系統(tǒng)的兒童反貧困措施貢獻于國家整體反貧困戰(zhàn)略。兒童貧困具有其特殊性，人生早期階段的貧困將可能帶來生命歷程發(fā)展的累積劣勢效應，長遠地影響與制約著反貧困目標的實現(xiàn)。社會政策強調兒童優(yōu)先，兒童反貧困被認為是實現(xiàn)兒童權利及反貧困發(fā)展的前提，也是我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略要求。

社會政策領域中的社會保護理念強調生命歷程中的風險預防以及積極社會干預，對于聚焦兒童的反貧困策略發(fā)展有重要意義。社會保護是一種應對貧困與困境的政策框架與機制，可以被理解為一系列應對收入貧困、經(jīng)濟沖擊以及社會困境的公共以及個人行動[1]。自本世紀初以來，社會政策領域中的社會保護框架獲得日益廣泛的國際共識。國際勞工組織、聯(lián)合國兒童基金會和世界銀行等國際機構大力倡導社會保護理念，尤其關注如何通過聚焦兒童的社會保護政策框架更加積極地預防和應對貧困挑戰(zhàn)。在聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程中，消除包括兒童群體在內的多維度貧困以及建立適當?shù)纳鐣Ｗo體系被作為首要目標。社會保護體現(xiàn)了全民保障的理念，但又超越了傳統(tǒng)的社會保障框架。兒童作為依賴性的社會公民，常常被排除在傳統(tǒng)社會保障制度如社會保險體系之外。社會保護受到社會發(fā)展視角的影響，將傳統(tǒng)的兒童福利政策與更廣泛的社會發(fā)展議題結合起來，關注貧困兒童及家庭的脆弱性，強調人力資本建設與社會投資的創(chuàng)新性政策實踐。改革開放以來，我國社會保障制度越來越朝向全民福祉的目標發(fā)展[2]。十九大報告指出要按照“兜底線、織密網(wǎng)、建機制”的要求建立多層次的社會保障體系，也體現(xiàn)了鮮明的全民社會保護理念[3]。

作為社會保障制度的重要部分，我國兒童福利制度在過去十年里有了很大發(fā)展，困境兒童政策覆蓋范疇逐漸擴大，兒童福利治理水平明顯提升。然而，在經(jīng)濟社會發(fā)展的新階段，兒童生命歷程的風險和兒童貧困問題將會以更加復雜的形態(tài)表現(xiàn)出來，兒童福利、保護與反貧困發(fā)展策略之間還需要實現(xiàn)更好結合。本文認為，2020年之后我國迫切需要確立兒童優(yōu)先的可持續(xù)反貧困戰(zhàn)略，進一步推動反貧困與兒童福利政策各項措施的整合，完善具有內在一致性的兒童反貧困政策體系。結合脫貧攻堅及兒童福利制度發(fā)展的進程，本文嘗試從社會保護視角出發(fā)探討兒童優(yōu)先的可持續(xù)反貧困戰(zhàn)略意義、內涵及政策路徑。

二、 社會保護共識與兒童反貧困

(一) 社會保護政策理念的淵源

社會保護概念與西方伴隨工業(yè)化與市場化所產生的國家福利思想有緊密聯(lián)系。波蘭尼將社會保護視為應對市場脫嵌的一種反向社會運動機制[4]。歐洲工業(yè)化早期的“保護性國家”(protective state)理念即是一種基于宗教和慈善倫理的集體保障形態(tài)，而國家以稅收支持的保險體制的產生則標志著從保護性國家到福利國家的轉型[5]。社會保護理念在其寬泛意義上是俾斯麥和貝弗里奇模式的結合，通過繳費和非繳費機制的結合來實現(xiàn)對于邊緣人群的保障。在這個意義上，社會保護概念比狹義的社會保障概念內涵更為廣泛，也可以被視為一種“大社會保障”的范疇。上個世紀后期以來，西方國家勞動力市場與社會結構面臨劇烈轉型，福利政策的性別主義假設受到質疑，以正式就業(yè)為基礎的社會保障范式面臨挑戰(zhàn)，社會福利政策需要能夠覆蓋新的社會風險。而對于許多發(fā)展中國家來說，由于正規(guī)勞動力市場發(fā)展不健全，非正式勞動者面臨著很大貧困威脅。社會保護的概念因而對于受到勞動力市場排斥的人群福利來說有突出意義。

社會保護的興起還受到社會發(fā)展理念的深刻影響。米吉利將社會保護范式與傳統(tǒng)的社會保障范式進行了區(qū)分。他認為后者主要基于西方福利國家制度下的法定體制，而前者與社會發(fā)展的理念具有一致性，強調政府、家庭和社區(qū)等在反貧困干預中的角色[6]。同時，社會保護視貧困者為發(fā)展能動者而非被動的福利接受者，貧困者可以實現(xiàn)積極的社會經(jīng)濟參與，從而貢獻于增長和發(fā)展。社會保護并非僅提供收入維持，而是要進行積極的社會干預，同時發(fā)揮著“社會安全網(wǎng)”和“跳板”的功能[7]。與傳統(tǒng)社會救助的補救性、下游干預不同，社會保護更加關注個體及家庭的脆弱性和貧困風險，強調對貧困的預防和上游干預[8]。脆弱性不僅包括經(jīng)濟層面，也包括社會層面，如不公正的政策或制度帶來的貧困后果。因而，有效的反貧困措施不應當只是暫時的收入維持或“經(jīng)濟保護”，而應當是通過綜合的、具有內在一致性的持續(xù)干預，以支持貧困者更好的應對風險，突破或轉化困境條件的限制[9]。社會保護還強調整體性干預和多方主體參與。盡管政府在社會保護政策中居于主導性地位，但廣泛的社會力量參與能夠推動建立更加全面和立體的社會保護框架。相較于傳統(tǒng)的社會保障范式，社會保護更具包容性，它強調自上而下和自下而上視角的結合，其中不僅包括政府制定和提供的社會福利政策項目，也包括由社會組織等非國家部門與非正式系統(tǒng)提供的各類現(xiàn)金轉移、培訓與服務等[10]。

社會保護正在成為實現(xiàn)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展目標的主要社會政策理念。近年來，世界銀行、國際勞工組織、聯(lián)合國兒童基金會等國際機構進行全球倡導，將社會保護作為國家反貧困策略的一個核心要素，尤其面向發(fā)展中國家倡導推動建立社會保護政策框架。2012年的國際勞工組織大會通過了《關于國家社會保護底限的建議書》。社會保護底限強調政府須確保社會成員獲得基本服務(包括如教育、健康、社會服務等)的責任，以及通過確?；緦哟蔚纳鐣D移支付(以現(xiàn)金或實物的形式)來促進這種可及性的實現(xiàn)[11]。隨著國際機構的倡導及不同國家和地區(qū)政府的響應，社會保護實際上正在逐漸取代傳統(tǒng)的社會保障成為新的國際共識[3]。許多發(fā)展中國家開始社會保護相關的政策實踐，社會保護不再被看做是消除經(jīng)濟危機的短期手段，而日益被視為一項長期的社會政策發(fā)展趨勢。2020年新冠病毒肺炎疫情揭示了缺乏普適性和充分社會保護情形下，外部的系統(tǒng)沖擊可能對社會經(jīng)濟造成的嚴重后果。國際勞工組織呼吁加快建立社會保護體系，促進就業(yè)穩(wěn)定性，包括增強醫(yī)療服務可及性、提高社會轉移支付、推動體面勞動等措施。尤其是強調通過繳費或費繳費的創(chuàng)新性社會政策保護非正規(guī)經(jīng)濟部門的勞動者，并增強各類政策的可持續(xù)性[12]。

社會保護的政策理念對我國社會保障制度的發(fā)展完善有積極啟示。改革開放以來，我國社會保障體系建設有了長足進步，貧困脆弱人群應對外部沖擊的能力顯著增強[2]。但是，伴隨著經(jīng)濟結構與社會人口變遷，新的就業(yè)形態(tài)、就業(yè)模式不斷涌現(xiàn)，我國仍然有較大比例的就業(yè)人員——如個體就業(yè)人員、外來務工群體以及新型平臺經(jīng)濟就業(yè)人員等游離于正規(guī)的就業(yè)保護和社會保障體系之外。城鄉(xiāng)人口流動與家庭功能弱化也使得困境兒童、殘疾人及老人等脆弱人群在經(jīng)濟安全和服務保障上面臨急迫需求。在新冠肺炎疫情的影響下，研究者也指出我國需要從傳統(tǒng)基于雇傭關系的就業(yè)保護向居民為基礎的全民社會保障模式轉變，以更好地實現(xiàn)穩(wěn)就業(yè)和保民生的政策效果[13]。社會保護作為新的政策范式容納了多樣化、多層次的保護方式，在我國社會保障制度建設以及反貧困進程中需要得到更大重視[3，7]，也是新的歷史時期兒童福利制度建設的重要方向[14]。不過，已有關于社會保護的討論還仍較大程度停留在理念層面，對社會保護框架如何更好地與兒童反貧困及福利政策發(fā)展相結合還缺乏較深入討論。

(二) 社會保護與兒童反貧困的政策實踐

在許多國家和地區(qū)的政策實踐中，兒童反貧困是社會保護框架的核心內容。聚焦于兒童的社會保護策略強調兒童貧困的特殊性。成年人可能暫時地陷入貧困，但兒童貧困則可能影響到其未來一生的發(fā)展，即便是短時期的營養(yǎng)不良也可能導致其身體和智力能力的遲緩，對未來長期發(fā)展造成損害[15]。兒童貧困特點對反貧困政策的成效及可持續(xù)性有長遠影響。

社會保護被視為應對多維度兒童貧困與剝奪的重要策略。以多維度兒童貧困測量為基礎，聯(lián)合國兒童基金會于2009年發(fā)布“兒童敏感的社會保護聯(lián)合聲明”。根據(jù)該聯(lián)合聲明，兒童敏感的社會保護策略能夠解決兒童的長期貧困、社會排斥、以及那些能夠對兒童生命歷程能力與機會產生不可以逆轉影響的沖擊，從而有利于保護兒童的權利[16]。由于兒童及其照顧者的困境是多重的，經(jīng)常交錯發(fā)生，且不同的生活階段其困境與風險也有差異性，因此，兒童敏感的社會保護強調整合干預才能達到最好效果。整合的兒童敏感社會保護包括社會轉移，社會保險，社會服務以及政策、立法與制度安排等，涵蓋了保護性、預防性、提升性以及社會轉化性等舉措[16]。

據(jù)統(tǒng)計，世界上仍然有接近三分之二的兒童沒有獲得穩(wěn)定的社會保護，大部分來自發(fā)展中國家[17]。而在全球化與工業(yè)化發(fā)展的新歷史時期，無論是西方發(fā)達國家還是發(fā)展中國家，兒童都面臨著更大的脆弱性和貧困風險。在聯(lián)合國等國際機構與組織的大力推動下，很多發(fā)展中國家積極推動建立兒童敏感的社會保護政策項目，其中既包括直接回應兒童需求和提升兒童發(fā)展的特定政策與項目，也包括推動一般性的社會保護項目具有兒童敏感性，確保項目設計執(zhí)行對于兒童的積極影響最大化和消極影響最小化。2020年的新冠肺炎疫情對于全球兒童的安全、福祉和未來發(fā)展都產生重大影響，更加凸顯了社會保護在回應兒童貧困上的重要意義。聯(lián)合國兒童基金會也呼吁全球社會采取行動，強化具有沖擊—回應性的社會保護體系建設，指出面向兒童反貧困的社會保護除了現(xiàn)金轉移支付之外，還應包括醫(yī)療照顧的普遍可及性、家庭友好的政策與雇主保護、以及確保兒童獲得必要的服務支持等[18]。社會保護在具體實踐中包括了多樣化的政策或項目，其中有條件現(xiàn)金轉移支付、兒童發(fā)展賬戶以及普惠兒童津貼可以說是三類比較具有代表性的轉移支付類政策模式。

兒童社會保護干預中最具有代表性的政策實踐是拉丁美洲、非洲及東南亞等國家和地區(qū)所實施的有條件現(xiàn)金轉移支付項目(CCT)。CCT是一種以人力資本提升或其他社會服務為條件導向的非繳費現(xiàn)金補貼，其目的是打破貧困代際傳遞，倡導家庭為子女的健康和教育等進行更多的投資[19]。比較典型的CCT項目包括墨西哥的“機會”項目、巴西的“家庭”計劃以及南非的兒童支持津貼等。針對CCT項目已有許多評估性研究，筆者認為，對于兒童反貧困來說，CCT項目的獨特優(yōu)勢尤其體現(xiàn)在三個方面：第一，它強調在兒童生命歷程重要時間點上的干預，以產生最大的影響效果。如在早期兒童發(fā)展階段進行干預，以促進母嬰健康及兒童認知水平提升；在基礎教育階段干預，以降低兒童的輟學率等。第二，它強調面向母親的轉移支付，以促進家庭內的更好資源分配以及對兒童人力資本的投資，并同時有助于提升女性在家庭中的地位。第三，日益強調現(xiàn)金轉移支付與更廣泛社會服務之間的整合，以發(fā)揮整合性的社會保護效果。如智利的“團結”(Solidario)計劃將技能訓練、社會救助、學校貸款、家庭暴力受害者服務等支持性服務融合起來，進行整體性的評估，使需求、資源和服務可以協(xié)調匹配。這一計劃最大的特點通過社會工作者與貧困家庭密切接觸，提供具有針對性的社會服務，現(xiàn)金轉移支付是為了激勵受益者更好利用社會工作所提供的服務[20]。類似的整合性計劃也在其他國家和地區(qū)越來越廣泛地得到倡導實施。

基于CCT政策實踐的評估發(fā)現(xiàn)了積極的兒童反貧困成效。除了減少赤貧和縮小貧困缺口之外，CCT還有助于促進兒童和家庭成員的健康、營養(yǎng)改善以及兒童教育發(fā)展等[21]。不過，既有研究對CCT項目也存在批評，如研究者認為，CCT項目仍然體現(xiàn)了一種柔性的新自由主義，其干預不足以增加窮人的發(fā)展能力并挑戰(zhàn)貧困的再生產；項目的條件性瞄準機制可能帶來漏損及較高的行政成本等[19]。中國并沒有較大規(guī)模的有條件轉移支付扶貧項目，聯(lián)合國兒童基金會與政府部門合作曾在我國云南、四川、甘肅等省份合作開展過類似的CCT項目，目的是通過有條件的現(xiàn)金轉移支付，提高婦女兒童對婦幼保健服務的利用率，提升婦女兒童的健康水平。近年來，研究者也嘗試通過隨機試驗干預，考察CCT項目對于提升貧困地區(qū)青少年高中入學率的作用[22]。在中國面向相對貧困的轉變進程中，CCT項目理念及其運行模式對兒童反貧困的適用性值得更進一步的探索。

兒童發(fā)展賬戶項目可以被視為另一種面向貧困兒童及家庭的社會保護干預模式。兒童發(fā)展賬戶基于資產為本的社會政策理念，強調資產擁有能夠帶來更加積極的社會心理等福利效應，以及相對于傳統(tǒng)收入支持政策而言更好的反貧困效果[23]。通過為兒童設立補貼性的儲蓄/資產賬戶，兒童發(fā)展賬戶有利于促進貧困兒童及家庭資產積累，實現(xiàn)兒童的長期發(fā)展目標如大學教育、住房擁有以及職業(yè)發(fā)展等。在過去二十年里，兒童發(fā)展賬戶在美國、英國、以色列、新加坡、韓國、中國香港等國家和地區(qū)得到實踐，其中以色列、新加坡建立了全覆蓋、普惠性的兒童發(fā)展賬戶政策體系。盡管在不同社會文化情境下兒童發(fā)展賬戶的運行模式仍然有較多差異，干預研究顯示這一政策實踐帶來了積極的反貧困成效，包括家庭資產積累的增加、父母及兒童自身教育期望的提高、親職行為的改善以及兒童社會情感的良好發(fā)展等[24]。在制度設計上,兒童發(fā)展賬戶政策強調全生命周期、普惠性、進步性(對脆弱群體的額外支持)、發(fā)展性、持續(xù)性等核心要素[25]。不過，在家庭倫理取向的華人文化地區(qū)，兒童發(fā)展賬戶項目常常與家庭支持、兒童福利等社會服務整合，以產生更好的家庭跨代干預效果[26]。兒童發(fā)展賬戶是一項具有未來取向的社會投資政策，通過適當?shù)恼咴O計，能夠幫助兒童和家庭更好面對生命歷程中的貧困風險，對我國可持續(xù)的兒童反貧困政策發(fā)展有積極的啟示。

最后，普惠兒童津貼是社會保護體系中更具基礎性和廣泛性的政策類別。針對有孩子家庭發(fā)放的兒童津貼或者家庭津貼是西方福利國家最常采用的社會政策工具，如普適性的兒童津貼/家庭津貼制度是《貝弗里奇報告》(1942)中福利國家三個支柱之一[27]。從兒童反貧困的角度，現(xiàn)金津貼能夠支付家庭撫養(yǎng)子女的費用，確保兒童獲得基本的生活保障。當然，不同國家和地區(qū)兒童津貼的給付方式和財政來源等都有較大差異，包括如公共稅收、社會保險、社會救助等不同的給付渠道。不過總的來說，兒童津貼的非繳費、非家計審查等制度特征被廣泛接受。兒童津貼對于反貧困有積極的作用：一方面，多個孩子的家庭往往容易陷入貧困，兒童津貼直接發(fā)放給有孩子的家庭，具有較好的瞄準性；另一方面，兒童津貼反映了一種尊重兒童權利和投資未來的社會理念，且無需像其他救助政策那樣容易降低就業(yè)動機。此外，兒童津貼還有支持家庭照顧、鼓勵生育、提高婦女地位等的政策效果[28]。近年來，受到全民基本收入(UBI)理念的影響，普惠兒童津貼或者無條件現(xiàn)金轉移支付獲得更多重視，體現(xiàn)了在新社會風險條件下“國家—家庭—兒童”之間新的社會契約理念[29]。

以上三類模式有各自的政策特點，也體現(xiàn)了背后福利意識形態(tài)和政策運行機制的差異。如普惠性兒童津貼體現(xiàn)了兒童養(yǎng)育是全社會的責任，關心作為整體的兒童福祉而非特定的兒童群體，但是普惠兒童津貼也對國家財政帶來一定壓力，需要更大程度的社會共識。有條件現(xiàn)金轉移支付項目強調對窮人的瞄準性，項目關注人力資本導向的社會投資，能夠帶來更好的政治經(jīng)濟平衡。不過，在實踐中也存在對于值得幫助者的價值評判，一些懲罰性的條件限制可能帶來污名化后果。兒童發(fā)展賬戶強調個體終身發(fā)展的金融能力與資產建設，在社會金融化的變遷進程中獲得越來越多政策關注，兒童發(fā)展賬戶還可以作為一個整合普惠金融與社會工作服務的中介機制。然而，作為一種發(fā)展取向的政策干預，資產建設項目常常也與短期收入支持類項目存在張力?？傮w來說，兒童反貧困的社會保護政策強調經(jīng)濟保護仍然是兒童及其家庭發(fā)展的重要基礎，但政策干預并不僅限于現(xiàn)金轉移支付，這需要一個可以更好回應多維度兒童貧困的干預機制，將現(xiàn)金支持、兒童及家庭服務、社區(qū)發(fā)展、資產建設等目標整合起來。

三、 兒童貧困與城鄉(xiāng)社會變遷下的反貧困挑戰(zhàn)

(一) 脫貧攻堅進程中的兒童反貧困

社會保護理念重視兒童優(yōu)先的反貧困干預，強調回應兒童受到剝奪、暴力或傷害的貧困根源問題，對我國反貧困及兒童福利制度發(fā)展有積極啟示。改革開放以來，我國的反貧困事業(yè)大致經(jīng)歷了救濟式扶貧、開發(fā)式扶貧到精準扶貧等不同發(fā)展階段，越來越強調通過社會保障、社會服務以及貧困治理等綜合的、多元的扶貧方式來實現(xiàn)脫貧目標，貧困地區(qū)及家庭的兒童從各項扶貧行動中廣泛受益。除了一般性的扶貧措施，政府陸續(xù)出臺了專門針對貧困兒童的扶貧政策措施，如《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011—2020年)》要求將婦女、兒童的扶貧行動納入脫貧工作的整體規(guī)劃中，并在同等條件下體現(xiàn)優(yōu)先性。國務院出臺的《國家貧困地區(qū)兒童發(fā)展規(guī)劃(2014—2020年)》則重點圍繞健康和教育兩個兒童發(fā)展的核心領域，要求實施包括新生兒出生健康、兒童營養(yǎng)改善、兒童衛(wèi)生醫(yī)療保健、兒童教育保障以及特殊困難兒童教育和關愛等措施。教育是阻斷貧困代際傳遞的治本之策，發(fā)展教育是脫貧攻堅“五個一批”的重要組成部分。反貧困行動特別強調教育資源向貧困地區(qū)、基礎教育傾斜，包括支持鄉(xiāng)村教師、支持職業(yè)教育和學前教育服務體系建設等。2018年，教育部和國務院扶貧辦專門印發(fā)《深度貧困地區(qū)教育脫貧攻堅實施方案(2018—2020年)》，要求加大力度補齊“三區(qū)三州”深度貧困地區(qū)的教育短板，提升其教育總體發(fā)展水平，保障各教育階段貧困學生的教育資助等。值得一提的是，社會力量積極參與到兒童反貧困工作中。如國際扶貧中心與聯(lián)合國兒童基金會從2015年開始在湖北省四個片區(qū)開展兒童多維度貧困狀況干預。許多社會組織、社會工作力量廣泛參與到兒童反貧困工作中，在留守兒童、困境兒童等的關愛保護服務中發(fā)揮了積極作用。

中國的兒童福利制度建設與脫貧攻堅行動協(xié)同推進，強化了對于困境兒童的政策和服務托底。黨的十九大報告對于農村困境和留守兒童給予特別的關注，提出“要加強社會保障體系建設，建立健全留守兒童、婦女和老人等關愛保護體系”以及解決“幼有所育、學有所教、弱有所扶”等民生問題的短板。在具體政策層面，2016年之后國務院、民政部等先后發(fā)布一系列文件，要求加強困境兒童的保障工作。關于事實無人撫養(yǎng)兒童、殘疾兒童康復救助等政策意見也陸續(xù)出臺，進一步擴大了困境兒童的救助范疇。2019年，伴隨新一輪政府機構的改革，民政部成立了兒童福利司，全國城鄉(xiāng)社區(qū)兒童福利的工作隊伍和工作體系日益健全。可以看出，在國家整體的脫貧攻堅戰(zhàn)略目標下，我國兒童福利服務的內涵逐漸擴大，保障的內容從基本生存需求向教育、醫(yī)療、康復等兒童發(fā)展性需求拓展，適度普惠的兒童福利制度建設已形成共識。中國的兒童反貧困是脫貧攻堅戰(zhàn)略的重要組成，兒童反貧困并非僅僅是對特定兒童群體的生存保障，也是邁向兒童多維度反貧困的社會保護體系建設的重要進程。兒童反貧困的各項措施提升了兒童的生存發(fā)展水平，是脫貧攻堅目標順利實現(xiàn)的基礎。

然而，還必須看到，隨著反貧困重點從絕對貧困到相對貧困的轉變，2020年之后的我國兒童反貧困事業(yè)仍然面臨著很大挑戰(zhàn)。這些挑戰(zhàn)既來自于如何在反貧困策略中更好地體現(xiàn)兒童視角，也包括能否整合和加強兒童社會保護體系建設，應對城鄉(xiāng)人口與家庭變遷對兒童發(fā)展可能帶來的風險，這些是可持續(xù)反貧困需要關注的重要議題。

(二) 社會風險變遷與兒童反貧困的挑戰(zhàn)

伴隨著經(jīng)濟社會的深化發(fā)展，貧困狀況體現(xiàn)了更加廣泛及多元化的特征。兒童生存發(fā)展的依賴性使其更容易受到家庭以及外部環(huán)境風險的影響，這些風險的來源既包括經(jīng)濟層面，如家庭在生計發(fā)展中所遭遇到的外部沖擊；也包括社會層面，如與社會制度文化變遷及社會排斥相伴隨的風險。2020年后從絕對貧困到相對貧困的轉變，要求我們重視經(jīng)濟與社會剝奪相互交織所帶來的兒童貧困風險，通過更為綜合多元的路徑以鞏固和強化反貧困的成效。

一方面，在城鄉(xiāng)人口與社會變遷的背景下，許多家庭面臨著生計發(fā)展與家庭照顧之間的矛盾，并由此帶來兒童監(jiān)護的風險與困境，是可持續(xù)反貧困的重要關注。改革之后，與城鄉(xiāng)人口流動相伴隨的拆分型生產體制[30]，使農民家庭的生產與再生產功能在時間和空間上分割，青壯年勞動力在城市打工獲得工資收入，而家庭再生產如子女撫育和老人照顧等功能依然在農村完成。農民的生計結構的選擇體現(xiàn)了其生存安全理性，盡管家庭小心翼翼地試圖維持著生計和照顧之間的艱難平衡，然而在現(xiàn)實情況下這一分工結構卻是十分脆弱的，留守兒童、婦女、老人等困境體現(xiàn)了這一分工所帶來的后果[31]。在發(fā)展主義的扶貧開發(fā)模式下，脫貧被簡單地理解為市場邏輯下的經(jīng)濟理性行為，兒童撫育等家庭照顧問題常常被忽略。而隨著扶貧工作的深化與精細化，貧困者的家庭、社區(qū)等關系情境需要更多地考慮進來，兒童敏感的脫貧發(fā)展應當作為可持續(xù)反貧困評估的重要維度。比如筆者在江西與安徽等地的調研發(fā)現(xiàn)，一些反貧困措施鼓勵貧困戶外出打工，但并沒有對留守兒童的監(jiān)護照顧進行合理安排，貧困家庭尤其面臨著包括兒童、老人等照顧的沉重負擔，可能帶來“照顧—貧困”的循環(huán)，增加返貧的風險。兒童敏感的反貧困策略亟需加強對于脆弱家庭的照顧支持，包括對于監(jiān)護困境兒童的服務介入。在經(jīng)濟社會發(fā)展新的風險時期，兒童的脆弱性將會以更加復雜的形態(tài)表現(xiàn)出來。可以說，困境兒童問題也是一個社會發(fā)展問題，需要在城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的脈絡下思考、重構國家—家庭之間的兒童照顧責任分擔。

另一方面，兒童生命歷程的發(fā)展還面臨著機會剝奪與不平等的風險，這種風險來自于貧困兒童生命發(fā)展的累積劣勢以及社會機制在應對代際風險傳遞上的不足。朗特里最早討論到不同生命周期階段的貧困風險，如指出兒童期、初為父母期和老年期有更高的貧困可能性，但早期貧困生命周期理論忽視了不同生命階段的關聯(lián)性及其與宏觀社會歷史和制度之間的相互影響[32]。個體和家庭的生命歷程與社會變遷有著緊密的聯(lián)系，生命歷程中的重要事件、不同發(fā)展階段的轉化、過渡以及軌跡等都需要放在與外部社會歷史環(huán)境相互關聯(lián)的情境下來考量[33]。中國的改革開放與人口流動極大地重塑了社會成員的生命歷程，兒童成長的生命軌跡更加個體化、異質化，日益體現(xiàn)出個體鮮明的傳記化生活體驗特征。個體生命歷程中的風險具有累積效應，童年期的處境對于個體生活機會有很大的影響，人生早期發(fā)展的劣勢可能帶來教育、職業(yè)和收入等長遠的影響后果。而外部的社會機制可能加劇這種不平等效應，如日趨競爭化和市場化的教育制度可能使得低收入家庭面臨著更大的發(fā)展劣勢，信息化社會的發(fā)展可能加劇了城鄉(xiāng)兒童之間的數(shù)字鴻溝等。

以消除絕對貧困為目標的脫貧攻堅戰(zhàn)略聚焦于兒童及家庭的基本生活保障，對于貧困兒童的成長和發(fā)展具有重要意義，但在朝向相對貧困的轉變中，社會風險的變遷將對兒童反貧困工作帶來更大挑戰(zhàn)。既有的反貧困政策聚焦于兜底性的“社會安全網(wǎng)”建設，在回應多維度兒童貧困的問題上仍然有較大不足。一方面，既有的反貧困政策還很大程度體現(xiàn)成年人中心的視角，這表現(xiàn)在反貧困干預中可能忽略兒童的需要和動機、忽視兒童的自我決定權及其優(yōu)勢能力等。另一方面，盡管貧困家庭及困境兒童可以獲得一定的社會救助，緩解了收入貧困的問題，但是現(xiàn)金補貼往往未能充分考慮到家庭內部分配的問題，家庭可支配收入的增加不一定充分轉化為兒童教育、醫(yī)療以及發(fā)展機會的促進。如研究指出，脆弱家庭難以有足夠的緩沖資源來降低沖擊帶來的負面影響，當?shù)褪杖爰彝ッ媾R因病大額醫(yī)療支出時，子代的教育發(fā)展機會往往被擠占[34]。相對于成年期貧困來說，兒童反貧困需要得到更大的重視和投入，可持續(xù)反貧困需要兒童敏感的整體性干預策略，更多地考慮到與兒童生命歷程發(fā)展相適應的反貧困方案。只有在維護兒童權利和回應其多維度需求基礎上的反貧困策略才是持續(xù)和有意義的。

四、 構建兒童優(yōu)先的反貧困政策體系

社會保護代表了一種從狹義社會保障到全民社會福祉的新的社會政策理念，其中兒童福祉被認為應當是社會保護政策的優(yōu)先關注。1990年，聯(lián)合國世界兒童問題首腦會議中首次明確提出兒童優(yōu)先戰(zhàn)略。2000年的千年宣言以及2015年的后發(fā)展議程中，都再次強調投資兒童應當成為各個國家的首要考慮。兒童優(yōu)先應當以消除兒童貧困為基本目標，并體現(xiàn)在國家財政支出以及政策制度建設上。我國既有的兒童反貧困政策盡管發(fā)揮了重要的作用，但仍然比較碎片化，不同政策及部門在兒童反貧困工作中還難以形成合力，尤其是應對多維度兒童貧困問題還需要形成一個更加整體性的政策策略。本文認為2020年之后我國應當確立兒童優(yōu)先的可持續(xù)反貧困戰(zhàn)略，基于社會保護理念，加快構建兒童優(yōu)先的反貧困政策體系。

首先，確立消除多維度兒童貧困的政策目標。兒童優(yōu)先的可持續(xù)反貧困政策規(guī)劃的基本目標應當是消除各種形式的兒童貧困。傳統(tǒng)研究對于兒童貧困的測量是以兒童所生活的家庭收入作為測量指標。收入貧困假定家庭內的資源分配是均等的，可以根據(jù)家庭每個成員的需要來進行回應，但忽略了兒童生命歷程中特定的、年齡敏感的發(fā)展需求，包括如食物、安全飲用水、衛(wèi)生設施、健康、住所、教育和信息獲取等經(jīng)濟和社會剝奪的消除。盡管我國脫貧攻堅行動使得貧困兒童廣泛受益，但一些地區(qū)及脆弱兒童還可能受到多維度貧困的影響。一些基于家戶調查數(shù)據(jù)的研究也發(fā)現(xiàn)，我國兒童貧困發(fā)生率要顯著超過一般成年人和老年人口，家庭應對貧困的策略、福利政策的公平性和可及性等問題都可能增加兒童陷入貧困的機率[35]。隨著我國反貧困戰(zhàn)略從消除絕對貧困到緩解相對貧困的轉變，反貧困政策行動將更加關注多維度的貧困風險以及動態(tài)性貧困治理，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展以及基本公共服務的均等化。在這一過程中，納入兒童視角的反貧困理念十分重要，需要出臺或強化更加綜合性的兒童反貧困干預措施，降低兒童多維度的貧困發(fā)生率應當成為可持續(xù)反貧困的重要目標。

其次，應推動實施基礎普惠的兒童津貼政策。作為一項轉移支付的社會保護政策，兒童津貼對于可持續(xù)反貧困有十分重要的意義，也應該成為我國兒童福利制度建設的重要方向。隨著我國適度普惠兒童福利制度建設的深化，孤兒、受艾滋病影響兒童、事實無人撫養(yǎng)兒童以及部分殘疾兒童等逐漸被納入到專門的津貼范疇，但總體而言，當前的困境兒童津貼仍然基于基本生活保障的補償理念，且覆蓋范圍很有限，在應對脆弱兒童及家庭貧困風險上的政策效果不足。2020年之后，面臨人口結構與家庭變遷的現(xiàn)實，有必要進一步擴大兒童福利覆蓋面，增強兒童津貼政策的基礎普惠性。普惠兒童津貼政策是對兒童的基本社會保護，反映了兒童權利與投資兒童的社會共識，消除兒童貧困以及促進兒童發(fā)展不僅僅是家庭的責任，也是國家與社會發(fā)展的共同目標。當然在具體政策實踐中，普惠兒童津貼政策可以采取漸進、多元的制度設計，如可借鑒整合性的有條件轉移支付、兒童發(fā)展賬戶等形式，使兒童津貼發(fā)揮更好的瞄準效應，促進兒童和家庭的人力資本建設與其他發(fā)展目標的實現(xiàn)。此外，也可以借鑒亞洲其他國家如日本、韓國、泰國等的經(jīng)驗，推動分年齡類別逐步推進的兒童津貼政策。

然后，實施支持家庭的兒童發(fā)展政策。兒童貧困并不僅僅是關于兒童，兒童的生活嵌入在家庭中，兒童與家庭的貧困風險相互交織。脆弱家庭常常面臨著生計發(fā)展和兒童照顧之間的沖突，應當通過不同的福利服務傳遞，對家庭的兒童撫育提供更多的支持。兒童貧困問題在一定程度上實際上折射出了家庭政策的不足或缺位。支持家庭的假設是兒童傷害、虐待或忽視等問題來自于家庭功能失調或能力不足，政策與服務干預應當朝向為撫育兒童的家庭提供更好的支持，國家和家庭之間需要建立伙伴關系。兒童敏感的社會保護不僅關注兒童本身的需求與服務，同時也關注家庭以及照顧者的需求與服務，譬如提供兒童發(fā)展所需的營養(yǎng)以及為貧困以及最邊緣兒童提供具有質量保障的基本服務，并支持家庭與照顧者在兒童照顧方面的角色[36]。支持家庭的政策可以體現(xiàn)在經(jīng)濟、時間以及服務等不同的維度，比如增加育兒津貼、延長生育假期、提供親職教育服務等，尤其應當重視對于農村貧困地區(qū)的母嬰健康、兒童撫育和早期兒童發(fā)展等持續(xù)性支持。

最后，加強整合聯(lián)動的基層兒童救助保護服務體系建設。我國民政兒童福利的工作體系已經(jīng)基本形成，2020年，城鄉(xiāng)社區(qū)兒童之家和兒童主任即將全覆蓋，但在兒童福利服務體系傳遞的末梢，還存在多部門合作以及專業(yè)化不足等問題。兒童工作涉及民政、教育、公安、衛(wèi)生、司法以及人民團體等不同的部門組織，在基層兒童福利服務傳遞中，還常常存在著部門分割、資源重疊等問題。未來應當進一步強化以兒童最大利益為中心的跨部門、跨組織服務協(xié)作機制，在有條件的地方建立兒童服務平臺，整合資源，建立跨部門的順暢服務轉介體系，織牢織密兒童救助保護服務的安全網(wǎng)。

兒童反貧困政策關注最為困境的兒童和家庭，但強調脆弱性的多維度特征，致力于減少和消除多維度的兒童剝奪狀況。反貧困政策發(fā)展的目標是讓兒童在其生命歷程中獲得穩(wěn)定而可持續(xù)的社會保護，尤其在兒童成長和發(fā)展的重要節(jié)點給予及時而適當?shù)恼咧С??；趦和瘷嗬幕驹瓌t，每一個兒童都應獲得底限的社會保護，這包括基本生活需求的滿足以及基礎公共服務如教育、醫(yī)療與社會服務的可及性等，但兒童反貧困還應當具有發(fā)展性和未來取向，通過構建積極的政策及服務干預，促進兒童人力資本發(fā)展，實現(xiàn)更加長遠的社會保護。

五、 結 語

社會保護是一種發(fā)展性的兒童福利與保護取向，它強調回應兒童受到剝奪、暴力或傷害的貧困根源問題，促進兒童及其生存發(fā)展環(huán)境的改善。通過具有兒童敏感性的反貧困政策與項目的介入，社會保護干預致力于預防和減少兒童生命歷程中的經(jīng)濟性與社會性風險，強化兒童獲得保護與發(fā)展的個體、家庭及系統(tǒng)能力。在社會發(fā)展的意義上，社會保護框架具有更大包容性，不僅限于傳統(tǒng)的法定社會保障體制范疇，而且包括多元參與的反貧困策略，強調發(fā)揮反貧困方式的“擠入”而非“擠出”效應。社會保護應當是轉化性的，強調童年期所處的系統(tǒng)改變，包括對于家庭、社區(qū)和不平等社會機制等的干預，是面向兒童的包容性社會發(fā)展策略。

投資兒童以及降低兒童貧困是可持續(xù)經(jīng)濟與社會發(fā)展的前提。2020年之后我國的反貧困重點將聚焦于建立解決相對貧困的長效機制，而這需要更加關注貧困的動態(tài)變化特征與貧困風險，確立以兒童優(yōu)先的可持續(xù)反貧困戰(zhàn)略。反貧困措施需要考慮并積極地應對社會風險變遷對于兒童的影響，社會保護的理念及實踐對于兒童優(yōu)先的反貧困路徑有重要意義。在城鄉(xiāng)人口與家庭變遷的背景下，貧困地區(qū)及家庭的兒童仍然面臨著發(fā)展的脆弱性，兒童的發(fā)展困境難以通過傳統(tǒng)的核心家庭、家庭網(wǎng)絡與社區(qū)共同體得到彌補，需要強化社會政策與服務的支持。致力于阻斷代際風險傳遞的干預也是機會平等政策，從教育、健康以及職業(yè)發(fā)展等不同層面為貧困兒童提供更加積極平等的發(fā)展機會?？沙掷m(xù)反貧困還應與加強兒童福利制度建設協(xié)同推進，對于兒童的社會保護應當超越狹義的社會安全網(wǎng)，通過積極的社會干預協(xié)助兒童及家庭打破貧困代際循環(huán)。

兒童優(yōu)先的可持續(xù)反貧困戰(zhàn)略堅持兒童權利的基本原則，強調整體性的社會保護干預，致力于構建具有內在一致性和整合性的反貧困政策體系，包括確立消除多維度兒童貧困的基本政策目標、實施基礎普惠的兒童津貼政策、實施支持家庭的兒童發(fā)展政策以及強化基層兒童福利服務體系建設等核心內容。2020年之后我國未來十年的兒童發(fā)展綱要也即將出臺，兒童反貧困和發(fā)展仍然是兒童工作的重要任務和挑戰(zhàn)，加強兒童社會保護體系建設還需要政府與社會力量的合作及更有力推動。