長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化的制約與發(fā)展
——基于“虛擬行政區(qū)”

葛天博，謝雨晴

(紹興文理學(xué)院 法律系，浙江 紹興 312000)

長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化，是對(duì)國(guó)家生態(tài)文明發(fā)展戰(zhàn)略總體要求的貫徹落實(shí)。2013年11月，黨的十八屆三中全會(huì)提出要以“完善和發(fā)展中國(guó)特色社會(huì)主義制度，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)[1]。隨著中央深入推進(jìn)“簡(jiǎn)政放權(quán)”，形成中央與區(qū)域二者良性互動(dòng)的治理格局[2]。黨的十九大報(bào)告中“構(gòu)建以政府為主導(dǎo)、企業(yè)為主體、社會(huì)組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”[3]的總體要求，賦予現(xiàn)階段完善環(huán)境保護(hù)機(jī)制需要借助法治的至上性、約束性、威懾性功能，搭建區(qū)域環(huán)境治理體系。國(guó)家整體發(fā)展方略要求各區(qū)域治理主體應(yīng)根據(jù)地方實(shí)際社情，制定相應(yīng)治理政策，解決區(qū)域發(fā)展難題。在目前央地行政結(jié)構(gòu)的格局下，設(shè)立“虛擬行政區(qū)”，不僅使環(huán)境空間整體與長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)不同行政區(qū)劃管理的困境得以破解，而且能夠推動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)與省域經(jīng)濟(jì)在一體化軌道上的協(xié)同發(fā)展?！疤摂M行政區(qū)”能夠驅(qū)動(dòng)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與區(qū)域治理體系現(xiàn)代化的互利，推進(jìn)區(qū)域一體化治理從協(xié)同模式轉(zhuǎn)向融合模式。

一、區(qū)域環(huán)境公益法治一體化指標(biāo)

根據(jù)我國(guó)《憲法》《立法法》關(guān)于央地結(jié)構(gòu)與地方立法權(quán)限的規(guī)定，法治一體化既包含法律適用的統(tǒng)一，又包括法治主體與法治利益的統(tǒng)一。在國(guó)家治理能力和治理體系雙現(xiàn)代化圖景中，國(guó)家治理能力現(xiàn)代化的下沉與區(qū)域治理法治的公信力、區(qū)域治理法治一體化的制度供給與區(qū)域法治的具體執(zhí)行的高效能、“共建、共治、共享”協(xié)同治理格局與環(huán)境全流域治理的一體化，三面一體構(gòu)成長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化的制度系統(tǒng)。

(一)國(guó)家治理能力下沉與區(qū)域治理法治公信力

如果忽略區(qū)域治理體系對(duì)于推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的重要作用，易導(dǎo)致國(guó)家治理體系現(xiàn)代化建設(shè)出現(xiàn)空有表象而無(wú)實(shí)質(zhì)的結(jié)果。大力推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化，須充分發(fā)揮區(qū)域治理在國(guó)家治理體系中的基礎(chǔ)性功能。推進(jìn)區(qū)域治理體系現(xiàn)代化既是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要工具，也是堅(jiān)持法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體發(fā)展的落地之舉。環(huán)境治理的途徑之一內(nèi)在要求區(qū)域法治。推進(jìn)國(guó)家治理體系現(xiàn)代化應(yīng)充分發(fā)揮地方政府、公眾、社會(huì)組織等多元主體參與性，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、生態(tài)等領(lǐng)域的全面協(xié)調(diào)發(fā)展，從而提升地方治理能力。國(guó)家整體發(fā)展方略要求各區(qū)域治理主體根據(jù)地方實(shí)際社情，制定相應(yīng)治理政策，解決區(qū)域發(fā)展難題。國(guó)家治理體系現(xiàn)代化與區(qū)域治理體系現(xiàn)代化二者相輔相成，區(qū)域治理體系為國(guó)家治理體系現(xiàn)代化提供具體的治理經(jīng)驗(yàn)，彌補(bǔ)國(guó)家治理體系文本建構(gòu)過(guò)程中可能存在的漏洞，是整體與部分的關(guān)系。

區(qū)域治理法治的公信力是從部分推動(dòng)整體法治建設(shè)的落腳點(diǎn)。從縱向結(jié)構(gòu)上來(lái)看，國(guó)家、社會(huì)構(gòu)成的空間是以區(qū)域這一行政區(qū)劃及其行政管轄的全部事務(wù)為表現(xiàn)形式。區(qū)域治理法治有可能是一個(gè)行政區(qū)內(nèi)的區(qū)域法治，也可能是幾個(gè)行政區(qū)合成的區(qū)域法治。同時(shí)，區(qū)域治理法治的基礎(chǔ)和前提遵循國(guó)家憲法和法律。構(gòu)成區(qū)域的行政區(qū)劃在現(xiàn)行行政組織格局中屬于地方性租住，由此，區(qū)域治理法治屬于地方法治。地方法治的公信力不僅折射地方法治在地方發(fā)展中的價(jià)值地位，而且反映地方社會(huì)對(duì)國(guó)家法治的態(tài)度評(píng)價(jià)。從這個(gè)意義上講，區(qū)域治理法治的公信力關(guān)涉國(guó)家治理能力現(xiàn)代化下沉的深度與廣度。

(二)區(qū)域法治一體化制度供給與區(qū)域法治高效能

在國(guó)家治理體制運(yùn)作過(guò)程中，平衡中央管控與地方治理之間的關(guān)系始終是最為關(guān)鍵的內(nèi)容。國(guó)家治理能力在整體治理結(jié)構(gòu)以及層級(jí)賦權(quán)體系中被具體化為區(qū)域治理能力[4]。區(qū)域主體具有能動(dòng)性，能夠影響國(guó)家的總體發(fā)展進(jìn)程，不斷完善區(qū)域治理機(jī)制有利于助推國(guó)家治理體系完成現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型。強(qiáng)化區(qū)域治理能力與國(guó)家治理能力是推進(jìn)區(qū)域治理體系和國(guó)家治理體系現(xiàn)代化的必然要求，映射出中央與地方在協(xié)調(diào)區(qū)域整體發(fā)展的內(nèi)在邏輯[5]。中央依據(jù)治權(quán)賦權(quán)原則，將治權(quán)逐級(jí)交予具有區(qū)域治理資格的主體行使，在一定程度上不僅減輕了中央解決區(qū)域性難題的壓力，而且還能夠使特定區(qū)域治理主體具有依法治理區(qū)域事務(wù)的正當(dāng)性。

區(qū)域法治建設(shè)既是推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理現(xiàn)代化的重要途徑，有利于區(qū)域良性發(fā)展與推進(jìn)區(qū)域治理體系和治理能力現(xiàn)代化雙重目標(biāo)同步進(jìn)行[6]。新時(shí)期長(zhǎng)三角地區(qū)提升區(qū)域環(huán)境治理能力應(yīng)從國(guó)家治理整體格局出發(fā)統(tǒng)籌謀劃，在有效規(guī)制治權(quán)主體行為的同時(shí)，建構(gòu)適合區(qū)域一體化發(fā)展的制度規(guī)則，以推進(jìn)環(huán)境公益法治一體化作為實(shí)施進(jìn)路。長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化建設(shè)以立法、執(zhí)法、司法作為主要環(huán)節(jié)，推進(jìn)區(qū)域治理體系現(xiàn)代化的制度供給和法治實(shí)踐。區(qū)域立法主體有權(quán)在不與憲法、立法法等法律規(guī)定相抵觸的情況下，根據(jù)地區(qū)實(shí)情制定地方性環(huán)境法律法規(guī)，為環(huán)境公益法治一體化建設(shè)提供法律依據(jù)。區(qū)域環(huán)境執(zhí)法是環(huán)境公益法治一體化建設(shè)的手段，將執(zhí)法納入法治化軌道有利于區(qū)域內(nèi)各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)按照法律規(guī)定的程序，及時(shí)、有效地貫徹落實(shí)各項(xiàng)執(zhí)法行為，增強(qiáng)執(zhí)法公信力。區(qū)域環(huán)境司法是環(huán)境公益法治一體化建設(shè)的保障。推進(jìn)區(qū)域環(huán)境治理需要借助審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)的司法職能，以發(fā)揮法律定分止?fàn)幾饔?，提高處理環(huán)境破壞案件的效率。

(三)“共建、共治、共享”協(xié)同治理格局與環(huán)境全流域治理一體化

環(huán)境公益是指“環(huán)境是公眾所需要的一種公益或是公益的一種載體，環(huán)境保護(hù)是一種公益活動(dòng)或公益事業(yè)”[7]。長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化建設(shè)是出于完善區(qū)域環(huán)境保護(hù)機(jī)制的現(xiàn)實(shí)需求，將環(huán)境公共事務(wù)納入法治化軌道，以達(dá)到環(huán)境保護(hù)與區(qū)域經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)目的。學(xué)界普遍認(rèn)為“法治一體化”是指法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)三者之間的一體化建設(shè)[8]。在當(dāng)代中國(guó)，社會(huì)主義法治一體建設(shè)是指以一體化建設(shè)思維統(tǒng)籌社會(huì)主義法治建設(shè)中各領(lǐng)域、各環(huán)節(jié)、各層面之間的關(guān)系，全面推進(jìn)社會(huì)主義法治[9]。從環(huán)境事務(wù)自身屬性上來(lái)看，它作為區(qū)域內(nèi)部公共性活動(dòng)，在環(huán)境公益法治一體化建設(shè)過(guò)程中應(yīng)當(dāng)以協(xié)同治理作為基本理念，打造“共建、共治、共享”治理格局，形成區(qū)域內(nèi)區(qū)際協(xié)同治理生態(tài)系統(tǒng)。

環(huán)境全流域治理一體化需要秩序，更需要法治秩序。法治秩序的整體性意味著長(zhǎng)三角區(qū)域各行政組織在推進(jìn)環(huán)境治理法治化的進(jìn)程中，必須建立統(tǒng)一的立法、執(zhí)法、與司法機(jī)制。盡管全國(guó)人大授予設(shè)區(qū)的市及其以上地方人大享有地方立法權(quán)，賦予其針對(duì)環(huán)境保護(hù)享有因地制宜實(shí)施立法的權(quán)力，但是，環(huán)境空間的整體性決定了因地制宜的環(huán)境保護(hù)地方立法，必須服從環(huán)境全流域治理一體化的全局?！肮步ü仓喂蚕怼痹谕癸@環(huán)境一體化治理內(nèi)在必然性的基礎(chǔ)之上，提出了治理主體的協(xié)同一體化，而治理主體協(xié)同一體化在法治國(guó)家的背景下演繹為區(qū)域法治一體化。

二、長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化的阻卻

法治一體化能夠充分培養(yǎng)區(qū)域內(nèi)社會(huì)成員形成環(huán)境保護(hù)的自覺(jué)，規(guī)范人們的社會(huì)行為，做到環(huán)境保護(hù)的有效落實(shí)。法治一體化既是法治領(lǐng)域內(nèi)的世界觀，也是實(shí)現(xiàn)法治建設(shè)現(xiàn)代化的方法論。2009年4月舉行了長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)合作第一次聯(lián)席會(huì)議，2012年成立了國(guó)內(nèi)首個(gè)獨(dú)立運(yùn)行的區(qū)域合作組織—長(zhǎng)三角協(xié)調(diào)會(huì)[10]。2018年6月，三省一市信用辦及環(huán)保部門簽署《長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域?qū)嵤┬庞寐?lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄》[11]。長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境資源的共享性特質(zhì)，決定了法治一體化應(yīng)從環(huán)境立法協(xié)調(diào)統(tǒng)一、環(huán)境執(zhí)法合作機(jī)制健全、環(huán)境司法審判標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一等三個(gè)方面著力，推動(dòng)長(zhǎng)三角環(huán)境公益保護(hù)法治一體化體制機(jī)制不斷完善。

(一)治理制度、機(jī)制、區(qū)段的僵化性和混雜性

圍繞地方利益保護(hù)的制度設(shè)計(jì)、保護(hù)機(jī)制以及利益眼界，一方面，導(dǎo)致長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)在形式上的區(qū)隔，并由此生出上游中游下游的利益糾紛；另一方面，過(guò)于嚴(yán)格的環(huán)保考評(píng)倒逼環(huán)境保護(hù)權(quán)責(zé)不清。與此同時(shí)，各地基于自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況不同而致力于環(huán)境保護(hù)的側(cè)重點(diǎn)也不同，這就進(jìn)一步導(dǎo)致長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境保護(hù)舉措的混雜，使得政出多門，環(huán)境保護(hù)成效由于各自不同的目標(biāo)和舉措而互相抵消。學(xué)界針對(duì)長(zhǎng)三角一體化提出了制度與機(jī)制一體化的建議，推動(dòng)了長(zhǎng)三角各區(qū)域在環(huán)境公益法治進(jìn)程中實(shí)現(xiàn)了區(qū)段執(zhí)法協(xié)同和形式意義上的聯(lián)盟。然而，面對(duì)國(guó)家治理“整體格局”的發(fā)展要求，制度、機(jī)制、區(qū)段協(xié)同也并未從根本上解決長(zhǎng)三江整體性、環(huán)境公益全流域與行政區(qū)劃各自為政的利益沖突和治理矛盾。

長(zhǎng)三角環(huán)境公益保護(hù)存在著分段協(xié)同而非全流域法治一體化治理的障礙。首先，長(zhǎng)三角環(huán)境立法缺乏細(xì)化、統(tǒng)一的規(guī)定，由于長(zhǎng)三角內(nèi)各地地區(qū)實(shí)情、實(shí)際利益訴求以及地方立法考量因素等方面差異，在立法層面上未能實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一，造成長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境法律法規(guī)出現(xiàn)相互沖突、抵觸的情形。其次，區(qū)域環(huán)境執(zhí)法機(jī)制僵化。區(qū)域內(nèi)部各級(jí)行政權(quán)力相互掣肘，受環(huán)境執(zhí)法部門弱勢(shì)地位影響，環(huán)境政策的執(zhí)行服從于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展政策，長(zhǎng)三角環(huán)境協(xié)同治理過(guò)程中出現(xiàn)執(zhí)法不暢局面。最后，長(zhǎng)三角環(huán)境司法層面尚未形成司法共識(shí)，區(qū)域內(nèi)部環(huán)境司法標(biāo)準(zhǔn)的差別、專門化區(qū)域環(huán)境司法審判機(jī)構(gòu)的缺失，使得跨省環(huán)境破壞案件管轄權(quán)出現(xiàn)混亂，導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境司法保護(hù)功能發(fā)揮不足。

(二)立法、執(zhí)法有效影響的地域性和非標(biāo)準(zhǔn)性

環(huán)境保護(hù)的責(zé)任主體首先是行政部門。環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法的有效性根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)的規(guī)定，執(zhí)法效力及于本行政部門的權(quán)限管轄范圍。行政部門的區(qū)劃和行政部門的權(quán)限在依法行政的原則要求下，不能對(duì)臨近區(qū)域?qū)嵤┬姓?zhí)法。否則，違背了依法行政的權(quán)責(zé)一致原則。與此同時(shí)，各地環(huán)境執(zhí)法部門從各自環(huán)保問(wèn)題出發(fā)，制度設(shè)計(jì)與措施實(shí)施也各有千秋。立法適用范圍與執(zhí)法效力影響的地域性，消解了環(huán)境保護(hù)的治理效度，而各地自我成立的立法目標(biāo)與執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)則進(jìn)一步驅(qū)動(dòng)環(huán)境保護(hù)的碎片化。

“生態(tài)文明建設(shè)是關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計(jì)”[12]。長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化建設(shè)在環(huán)境立法上面存在區(qū)域性沖突，區(qū)域內(nèi)各立法主體分屬不同的隸屬關(guān)系導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境法律法規(guī)冗雜。長(zhǎng)三角區(qū)地方立法主體同屬一個(gè)環(huán)境空間卻擁有不同地段的立法權(quán)，不同立法主體制定的地方性環(huán)境法規(guī)只能適用于各自的管轄地區(qū)，區(qū)域環(huán)境立法方面缺乏對(duì)長(zhǎng)三角整體環(huán)境立法效益的一體化考量。各立法機(jī)關(guān)在制定地方性環(huán)境法律法規(guī)之時(shí)多是以謀求自身利益最大化為出發(fā)點(diǎn)，所以，區(qū)域內(nèi)各獨(dú)立行政機(jī)關(guān)在跨界污染、區(qū)域環(huán)境綜合治理等一系列行政問(wèn)責(zé)問(wèn)題上要達(dá)成共識(shí)。環(huán)境公共事務(wù)除了具有整體連帶性之外，其調(diào)整對(duì)象的特殊性、調(diào)整內(nèi)容的綜合性、調(diào)整方式的科學(xué)技術(shù)性也要有別于區(qū)域內(nèi)其他公共事務(wù)。環(huán)境遭受破壞的嚴(yán)重性與涉眾型，需要為區(qū)域環(huán)境保護(hù)強(qiáng)化法治時(shí)效性。各自為政的環(huán)境治理模式導(dǎo)致區(qū)域環(huán)境執(zhí)法人員在執(zhí)法過(guò)程中存在職能交叉沖突，執(zhí)法依據(jù)不一，區(qū)域內(nèi)部要形成環(huán)境執(zhí)法合力，阻卻了協(xié)調(diào)、統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境執(zhí)法機(jī)制的建構(gòu)。

(三)地方司法保護(hù)功能的遲滯回應(yīng)與公信乏力

環(huán)境保護(hù)往往是在環(huán)境受害之后的“亡羊補(bǔ)牢”，環(huán)境保護(hù)的巡查制度雖然能夠提前預(yù)知環(huán)境問(wèn)題的發(fā)生，然而，環(huán)境保護(hù)的各種指標(biāo)與測(cè)量技術(shù)的局限，使得環(huán)境保護(hù)進(jìn)入司法訴訟的周期很長(zhǎng)，而舉證責(zé)任的分配與責(zé)任證明的難度則延遲司法正義的及時(shí)到來(lái)。檢察公益訴訟制度出臺(tái)之前，環(huán)境保護(hù)遠(yuǎn)離司法保護(hù)。即便能夠進(jìn)入司法保護(hù)范圍，在以犧牲環(huán)境保護(hù)作為經(jīng)濟(jì)發(fā)展成本的地區(qū)，司法機(jī)關(guān)往往因?yàn)槭苤朴诘胤浇?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的利益牽制，而難以作出及時(shí)的判決。司法地方性降低了司法公信力，從而縱容了消耗環(huán)境獲取利益行為的存在。

現(xiàn)階段長(zhǎng)三角尚未形成統(tǒng)一的區(qū)域環(huán)境司法體系，區(qū)域內(nèi)部環(huán)境執(zhí)法部門強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)較弱，強(qiáng)制執(zhí)行的決定自提交申請(qǐng)到落實(shí)到位需要經(jīng)過(guò)一段較長(zhǎng)的時(shí)間。歷時(shí)過(guò)長(zhǎng)使得環(huán)境破壞案件的處理速度慢，執(zhí)法效率較低，執(zhí)法成本增加，給區(qū)域環(huán)境執(zhí)法造成附帶難題。法院的職能轉(zhuǎn)換需要更為專門化法律作為依據(jù)，從而使得案件處理做到合法合情[13]。長(zhǎng)三角跨區(qū)域內(nèi)部對(duì)于環(huán)境破壞案件的司法標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定不同使得各區(qū)司法審判程序不盡相同，司法標(biāo)準(zhǔn)不同易導(dǎo)致司法機(jī)構(gòu)的管轄資格及其資格認(rèn)定過(guò)程出現(xiàn)地區(qū)排斥，區(qū)域環(huán)境司法保護(hù)功能難以充分發(fā)揮?？缡…h(huán)境破壞案件發(fā)生在不同行政區(qū)劃，就信息監(jiān)測(cè)、案件證據(jù)的搜集等方面由不同的公安機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)等部門分管。案件前期工作繁瑣，后期梳理整合案件過(guò)程中信息不對(duì)等、證據(jù)移交不充分等情況，造成司法公信下降。

三、“虛擬行政區(qū)”為基的區(qū)域法治治理一體化發(fā)展

環(huán)境保護(hù)是全體社會(huì)成員在享有環(huán)境權(quán)益時(shí)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的義務(wù)，當(dāng)代人有義務(wù)保障子孫后代的環(huán)境權(quán)益免受破壞[14]。長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化可以簡(jiǎn)單解釋為在法治化的框架下，基于國(guó)家、政府、社會(huì)一體化關(guān)系，統(tǒng)籌區(qū)域立法、區(qū)域執(zhí)法、區(qū)域司法三方面，進(jìn)而達(dá)到保護(hù)環(huán)境公共利益的目的?！胺钚袆t國(guó)治，法令馳則國(guó)亂”[15]。長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化在機(jī)制建構(gòu)上，可突破傳統(tǒng)“行政區(qū)劃”的局限，以“虛擬行政區(qū)”作為建設(shè)基礎(chǔ)，重構(gòu)環(huán)境事務(wù)治權(quán)格局。所謂“虛擬行政區(qū)”，是指在現(xiàn)有分屬于不同上一級(jí)的行政區(qū)劃基礎(chǔ)之上，基于多方共同治理的目的而成立的常態(tài)化有權(quán)組織?！疤摂M行政區(qū)”的設(shè)置，為建構(gòu)相應(yīng)的層級(jí)制度體系，以提高區(qū)域內(nèi)部環(huán)境治理法治化水平，強(qiáng)化生態(tài)保護(hù)力度，進(jìn)而融合區(qū)域經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展、區(qū)域法治現(xiàn)代化建設(shè)、區(qū)域治理體系的多要素發(fā)展提供了組織意義上的治理軟基礎(chǔ)。

(一)長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化提出設(shè)立“虛擬行政區(qū)”的必要性

“虛擬行政區(qū)”的設(shè)立，是對(duì)制度變更與實(shí)踐前瞻的積極回應(yīng)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào)“要打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，加強(qiáng)社會(huì)治理制度設(shè)，提高社會(huì)治理社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化水平”[16]。環(huán)境公益的不可分割特性，決定了在龐雜環(huán)境治理需求的現(xiàn)實(shí)壓力下，從區(qū)域整體觀出發(fā)推進(jìn)長(zhǎng)三角地區(qū)環(huán)境公益法治一體化建設(shè)，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)部各主管部門形成環(huán)境法治建設(shè)方面的合作，實(shí)現(xiàn)共建共治成為唯一的選擇?！芭ψ龅街卫韱?wèn)需于民、問(wèn)情于民、問(wèn)計(jì)于民，尊重并落實(shí)人民群眾的知情權(quán)和參與權(quán)，是現(xiàn)代社會(huì)治理必須遵循的基本要求”[17]。搭建長(zhǎng)三角公益法治一體化“共建、共治、共享”格局應(yīng)堅(jiān)持治理主體多元化、治理過(guò)程公共化、治理結(jié)果共享化，通過(guò)協(xié)調(diào)國(guó)家、政府、社會(huì)組織、公眾之間關(guān)系，充分整合現(xiàn)有環(huán)境資源，落實(shí)環(huán)境保護(hù)政策，建構(gòu)井然有序的區(qū)域環(huán)境保護(hù)秩序[18]。在制度建設(shè)方面，浙江省生態(tài)環(huán)境廳牽頭，長(zhǎng)三角三省一市信用、生態(tài)環(huán)境部門聯(lián)合印發(fā)《長(zhǎng)三角區(qū)域生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域?qū)嵤┬庞寐?lián)合獎(jiǎng)懲合作備忘錄(2020年版)》，在實(shí)踐方面，公安部實(shí)施了“長(zhǎng)江禁漁”行動(dòng)[19]。從制度出臺(tái)到協(xié)同執(zhí)法，說(shuō)明共建共治共享治理格局的特殊性體現(xiàn)在多元主體的合作性以及治理過(guò)程的公共性，這是長(zhǎng)三角地區(qū)提升區(qū)域環(huán)境治理能力，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的現(xiàn)實(shí)要求，也是由先進(jìn)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)以及深厚的理論基礎(chǔ)決定的能動(dòng)選擇。然而，三省一市的制度統(tǒng)籌與司法機(jī)關(guān)統(tǒng)一部署的行動(dòng)，未能在根本上解決長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治保護(hù)的主體性自覺(jué)和全流域一體。因此，建構(gòu)“虛擬行政區(qū)”，就從制度統(tǒng)一、主體統(tǒng)一、執(zhí)行統(tǒng)一三個(gè)方面實(shí)現(xiàn)了法治一體化。

(二)長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化下構(gòu)建“虛擬行政區(qū)”的設(shè)計(jì)思路

行政區(qū)劃穩(wěn)定的空間性，會(huì)因?yàn)椴煌姓^(qū)劃的既得利益取向而形成區(qū)域內(nèi)部不同行政區(qū)劃之間的沖突。對(duì)于長(zhǎng)三角區(qū)域來(lái)講，因行政區(qū)劃而產(chǎn)生的利益沖突，并沒(méi)有因?yàn)榄h(huán)境外部空間的行政分割而從根本上分解環(huán)境整體，反倒因?yàn)榄h(huán)境受損強(qiáng)化了環(huán)境整體性的特質(zhì)?，F(xiàn)階段長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境治理的聯(lián)合執(zhí)法，是相鄰行政區(qū)劃各自利益衡量下公共損害的共同治理，并非長(zhǎng)三角全流域的聯(lián)合。地方保護(hù)主義與地方政績(jī)競(jìng)爭(zhēng)背景下，一些隔省跨區(qū)涉及環(huán)境公益訴訟案件的審理難度系數(shù)大，二審終審的訴訟制度注定市域之間圍繞本地區(qū)保護(hù)極有可能充分發(fā)揮這一制度的阻卻作用。因此，破解行政區(qū)劃空間分割與長(zhǎng)三角環(huán)境空間一體并存下的環(huán)境公益保護(hù)難題，應(yīng)從統(tǒng)合行政區(qū)劃空間推進(jìn)符合長(zhǎng)三角全流域環(huán)境公共事務(wù)治理上構(gòu)思。這是源自現(xiàn)實(shí)行政區(qū)劃，超越現(xiàn)實(shí)行政區(qū)劃建立“虛擬行政區(qū)”的空間與政治結(jié)合的內(nèi)在邏輯。由此以來(lái)，推動(dòng)長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治從協(xié)同轉(zhuǎn)變?yōu)橐惑w。

首先，在長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)設(shè)立統(tǒng)一的環(huán)境立法主體。以《憲法》《立法法》等法律法規(guī)為具體依據(jù)，設(shè)置“虛擬立法主體”，建立省市兩級(jí)人大全流域立法協(xié)商機(jī)制，構(gòu)建區(qū)域立法一體化主體，消除長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)各擁有立法權(quán)的環(huán)境立法主體邊界，建立長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化的專門性立法機(jī)制。長(zhǎng)三角三省一市以及24個(gè)城市之間立法機(jī)關(guān)，應(yīng)建立立法聯(lián)席機(jī)制。各實(shí)體行政組織可定期就區(qū)域環(huán)境立法有關(guān)事項(xiàng)開(kāi)展會(huì)議，共商長(zhǎng)三角環(huán)境立法框架，進(jìn)行立法實(shí)踐質(zhì)量匯報(bào)[20]。區(qū)域環(huán)境立法機(jī)構(gòu)按照法定程序，及時(shí)將協(xié)調(diào)意見(jiàn)融合于區(qū)域環(huán)境立法活動(dòng)之中。“虛擬立法主體”應(yīng)充分運(yùn)用現(xiàn)代數(shù)據(jù)技術(shù)，建立長(zhǎng)三角線上環(huán)境立法群眾意見(jiàn)交流平臺(tái)，發(fā)揮信息技術(shù)引導(dǎo)全區(qū)域內(nèi)部社會(huì)成員積極參與立法功能，擴(kuò)展公眾主體能動(dòng)性，使得區(qū)域環(huán)境立法更加符合民眾實(shí)際需要，從而建構(gòu)高效統(tǒng)一的全流域環(huán)境立法機(jī)制。

其次，建立區(qū)域環(huán)境執(zhí)法協(xié)同機(jī)制。在“虛擬行政區(qū)”的空間內(nèi)，三省一市根據(jù)環(huán)境事務(wù)設(shè)置長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境執(zhí)法聯(lián)合機(jī)構(gòu)，整合區(qū)域內(nèi)市域環(huán)境執(zhí)法資源。賦予聯(lián)合執(zhí)法機(jī)構(gòu)全流域調(diào)配環(huán)境執(zhí)法權(quán)資源，厘清流域分段責(zé)任與流域共同責(zé)任，強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法的一體化與環(huán)境執(zhí)法的段落化相統(tǒng)一。通過(guò)“整體政府和責(zé)任政府”[21]，強(qiáng)化后期執(zhí)法質(zhì)量評(píng)估機(jī)制，更好地不斷提升執(zhí)法質(zhì)量，從而優(yōu)化區(qū)域環(huán)境執(zhí)法機(jī)制。在執(zhí)法人員配置上，以促進(jìn)長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍建設(shè)為目標(biāo)，完善執(zhí)法人員篩選機(jī)制，選拔出既具有環(huán)境保護(hù)專業(yè)知識(shí)又具有高度職業(yè)道德素養(yǎng)的優(yōu)秀人才，統(tǒng)籌長(zhǎng)三角區(qū)域環(huán)境執(zhí)法隊(duì)伍人才儲(chǔ)備。同時(shí)，建立長(zhǎng)三角環(huán)境公益保護(hù)執(zhí)法財(cái)政投入共擔(dān)機(jī)制，確保公共財(cái)政的穩(wěn)定支出，化零為整，為統(tǒng)籌環(huán)境執(zhí)法能力和協(xié)同執(zhí)法力量提供長(zhǎng)效的外部條件。

最后，建立長(zhǎng)三角區(qū)域性環(huán)境司法審判組織。建構(gòu)長(zhǎng)三角公益法治一體化建設(shè)進(jìn)程中關(guān)鍵的階段性里程碑，是通過(guò)區(qū)域環(huán)境立法機(jī)關(guān)、環(huán)境行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之間的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)與跨行政區(qū)劃的協(xié)同，破解“鐵路警察各管一段”的思維定式[22]。因此，必須突破市域空間內(nèi)行政對(duì)司法的牽制，建立與地方行政“零際”的司法審判組織。即三省一市建立聯(lián)合的環(huán)境司法組織作為一審法院，最高人民法院設(shè)置專門的環(huán)境審判巡回法庭作為二審法院，形成了流域?qū)徟袡C(jī)制，消解了行政區(qū)劃審判機(jī)制，從而滌蕩司法地方化。區(qū)域環(huán)境司法審判部門直接向最高院環(huán)境資源審判庭負(fù)責(zé)，固化長(zhǎng)三角環(huán)境破壞跨省案件的專屬管轄，減少案件管轄權(quán)爭(zhēng)議。正確發(fā)揮區(qū)域環(huán)境法庭的實(shí)際效用，使得“各地區(qū)間、各經(jīng)濟(jì)主體間以及人與自然間利益在形成互利共生關(guān)系的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展，不斷增進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)各單元間的共生價(jià)值”[23]。

長(zhǎng)三角環(huán)境生態(tài)分布串聯(lián)三省一市行政區(qū)劃的連片流域性構(gòu)成，在地方性環(huán)境保護(hù)法規(guī)一體化體系建構(gòu)過(guò)程中存在著部門阻卻。法治一體化不僅要求長(zhǎng)三角區(qū)域內(nèi)地方政府從整體上統(tǒng)籌法治建設(shè)，推動(dòng)長(zhǎng)三角環(huán)境公益法治一體化地區(qū)兼顧區(qū)域的“他位”觀念轉(zhuǎn)變?yōu)閰^(qū)域高于地區(qū)的“我位”觀念?！疤摂M行政區(qū)”的存在，有效防止此前地方法治系統(tǒng)之間因競(jìng)爭(zhēng)存在的“碎片”。通過(guò)“虛擬行政區(qū)劃”“化零為整”，通過(guò)法治主體的一體化實(shí)現(xiàn)法治利益一體化，從而重構(gòu)保障機(jī)制，破解環(huán)境分段保護(hù)的困局。