整體性治理理論視角下突發(fā)衛(wèi)生公共事件的社會(huì)工作介入研究

張?jiān)隽?齊婧琳 秦毓梅

（1.北京市平谷區(qū)和合社會(huì)工作事務(wù)所，北京 101200；2.中華女子學(xué)院，北京 100200）

一、引言

2003年的SARS病毒對(duì)全國(guó)經(jīng)濟(jì)造成了重創(chuàng)；2014年上海外灘踩踏事件成為了大型活動(dòng)組織不可抹去的傷痛；2020年再次發(fā)生的重大突發(fā)衛(wèi)生公共事件——新型冠狀病毒肺炎疫情爆發(fā)，給全世界畫上一個(gè)靜止符。不可預(yù)期的突發(fā)公共事件可能產(chǎn)生社會(huì)環(huán)境惡化、社會(huì)關(guān)系中斷、社會(huì)信念體系動(dòng)搖、公眾心理狀態(tài)緊張等一系列結(jié)果（方舒，2014）。社會(huì)工作作為一種福利性社會(huì)行動(dòng)，能夠通過專業(yè)的知識(shí)和科學(xué)的手段在風(fēng)險(xiǎn)未萌發(fā)的初期幫助服務(wù)對(duì)象建立抗逆力和應(yīng)急預(yù)案，使其在風(fēng)險(xiǎn)來臨時(shí)有條件、有能力、有信心通過秩序化的制度和細(xì)致化的方法面對(duì)并解決困境；在公共事件突發(fā)時(shí)及時(shí)介入開展物資支持、情緒疏導(dǎo)和精神陪伴；在災(zāi)害過后站在社會(huì)組織維度和社會(huì)治理視角為政策優(yōu)化、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)和多方合作提供思考和建議，為風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)全流程的有效預(yù)防、積極介入、責(zé)任倫理、長(zhǎng)效機(jī)制等層面帶來新的理念和深層價(jià)值。本研究立足于新型冠狀病毒肺炎疫情這一突發(fā)衛(wèi)生公共事件，探討在政府整體性治理思維下，專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的社會(huì)工作者如何通過行動(dòng)助力疫情防控，發(fā)揮專業(yè)力量，產(chǎn)生積極作用。

二、文獻(xiàn)回顧

（一）災(zāi)害社會(huì)工作的發(fā)展

災(zāi)害一般是指對(duì)較多人群造成各種傷害性影響的自然或社會(huì)事件，廣義的災(zāi)害包括自然災(zāi)害、戰(zhàn)爭(zhēng)、重大事故、衛(wèi)生公共事件等（陳濤，2020）。從歷史上看，早期的災(zāi)害社會(huì)工作特別強(qiáng)調(diào)在戰(zhàn)爭(zhēng)、災(zāi)害以及危急情況下的緊急服務(wù)。國(guó)內(nèi)災(zāi)害社會(huì)工作的研究以2008年汶川地震為時(shí)間節(jié)點(diǎn)，在救援隊(duì)伍中除了政府力量，還包含了藍(lán)天救援隊(duì)、唐山地震互助協(xié)會(huì)、心理康復(fù)組織等各領(lǐng)域社會(huì)組織，他們?cè)诰仍蜑?zāi)后重建中以專業(yè)的能力和全面的服務(wù)獲得了各界的重視，推動(dòng)了我國(guó)災(zāi)害社會(huì)工作的發(fā)展（李昆，2015）。目前，國(guó)內(nèi)學(xué)者多數(shù)針對(duì)災(zāi)害社會(huì)工作的研究是基于對(duì)事前預(yù)防、事中引導(dǎo)、事后恢復(fù)的個(gè)體和群體性服務(wù)，探索調(diào)適社會(huì)心理以實(shí)現(xiàn)個(gè)人內(nèi)心與外在環(huán)境的平衡，重建社會(huì)關(guān)系以實(shí)現(xiàn)自我與他人關(guān)系的平衡，恢復(fù)社會(huì)功能可平衡個(gè)人以前、當(dāng)下和未來生活之間的關(guān)系（方舒，2014）。

（二）社會(huì)工作介入突發(fā)衛(wèi)生公共事件

突發(fā)公共事件的定義一般是指突然發(fā)生、造成或者可能造成嚴(yán)重社會(huì)危害，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的自然災(zāi)害、事故災(zāi)害、衛(wèi)生公共事件和社會(huì)安全事件（全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳，2007），具有事態(tài)的突發(fā)性、傳播的廣泛性、危害的嚴(yán)重性、影響的持久性四種特點(diǎn)（王志中，顧紹明，2004）。社會(huì)工作強(qiáng)調(diào)積極預(yù)防突發(fā)事件與我國(guó)政策高度一致，“我國(guó)政府在編制各類緊急應(yīng)對(duì)預(yù)案時(shí)均一致強(qiáng)調(diào)以預(yù)防為主和先期應(yīng)急處置的重要性，要求各部門和地區(qū)盡力預(yù)防突發(fā)公共事件并盡可能不要把一般事件擴(kuò)大為嚴(yán)重的、特大的突發(fā)公共事件”①。

2003年非典爆發(fā)，人們?cè)诜揽貍魅静〉倪^程中意識(shí)到，面對(duì)公共衛(wèi)生危機(jī)或其他的突發(fā)事件，不僅需要政府建立起迅速有效的控制救助機(jī)制，更需要建立起居民自我動(dòng)員、自我保護(hù)的機(jī)制（張昱，陸建華，2003）。2020年新型冠狀病毒肺炎爆發(fā)，人們對(duì)于社會(huì)工作者在突發(fā)衛(wèi)生公共事件中的作用和意義有了更多的關(guān)注和思考，探尋在服務(wù)患者和市民之外，社工如何更好地發(fā)揮能力保障醫(yī)務(wù)人員的身心健康；在醫(yī)療救治的不同階段，社工如何幫助患者及家屬適應(yīng)醫(yī)療機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)的變化；在微觀家庭和中觀社區(qū)的基礎(chǔ)上，在宏觀層面上社工如何在公共衛(wèi)生醫(yī)療服務(wù)體系、重大公共衛(wèi)生應(yīng)急管理機(jī)制中發(fā)揮作用（楊婷，2020）。

（三）整體治理理論下的社會(huì)工作介入

整體性治理（Holistic Governance）是在公共管理理論與實(shí)踐互動(dòng)中形成的重要理論分支，最早由英國(guó)學(xué)者佩里·希克斯在《整體性政府》中提出，主要研究20世紀(jì)末以來的公共治理碎片化狀況，強(qiáng)調(diào)責(zé)任、協(xié)調(diào)和整合三種核心要素（竺乾威，2008）。其中，責(zé)任機(jī)制是指通過明晰責(zé)任邊界，有效解決不同組織間的信任和一致性問題；協(xié)調(diào)是指通過協(xié)調(diào)行動(dòng)者、組織間以及整個(gè)合作網(wǎng)絡(luò)之間的利益關(guān)系、信息共享機(jī)制等，有效解決整體性治理過程中的摩擦（胡明光，2019）?？傮w而言，整體性治理是一種以公民需求為治理導(dǎo)向的理論體系，其以信息技術(shù)為治理手段，以協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任為治理機(jī)制，對(duì)治理層級(jí)、功能、公司部門關(guān)系及信息系統(tǒng)等碎片化問題，不斷從分散走向集中、從部分走向整體、從破碎走向整合，為公民提供無縫隙且非分離的整體型服務(wù)的治理模式（史云貴，周荃，2014）。

社會(huì)資源的有效配置是新型社區(qū)治理和社會(huì)管理創(chuàng)新的核心問題（黎熙元，2007），而單位制解體和行政組織與自治組織二重化管理帶來的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)碎片化問題，成為社會(huì)工作者在社區(qū)營(yíng)造與社會(huì)發(fā)展層面亟待厘清的問題。第一，社區(qū)治理結(jié)構(gòu)碎片化問題主要體現(xiàn)在社區(qū)工作站行政化、居委會(huì)工作形式化、服務(wù)與需求不對(duì)等三個(gè)方面（張貴陽(yáng)，2016）。第二，社會(huì)組織社會(huì)工作者在社會(huì)資源與社區(qū)服務(wù)的互動(dòng)類型中，相關(guān)學(xué)者研究認(rèn)為應(yīng)該將“社會(huì)資源—社區(qū)服務(wù)”互動(dòng)關(guān)系嵌入宏觀層面的“政社關(guān)系”中（翁俊芳，2019）。社會(huì)工作介入是這種嵌入方式的有機(jī)載體。

三、研究方法

本研究采用觀察法、訪談法等質(zhì)性研究方法進(jìn)行研究。通過對(duì)和合社會(huì)工作事務(wù)所進(jìn)行參與式觀察，深入了解專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在疫情防控過程中針對(duì)服務(wù)對(duì)象開展的專業(yè)化服務(wù)舉措。對(duì)睦友社工、夕陽(yáng)再晨、方舟社工等參與疫情防控的社會(huì)組織進(jìn)行非參與式觀察，并對(duì)組織負(fù)責(zé)人、社工等參與疫情具體工作人員進(jìn)行半結(jié)構(gòu)式訪談，了解不同類型組織在疫情防控中開展的不同服務(wù)舉措。全面分析北京市各類專業(yè)社工機(jī)構(gòu)在疫情防控中的具體措施、成效及存在的問題，在此基礎(chǔ)上提出對(duì)策建議。

四、專業(yè)社會(huì)工作介入疫情防控的措施

在突發(fā)公共事件發(fā)生時(shí)，社會(huì)組織特別是具有專業(yè)社工知識(shí)的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)，成為多元主體中的一部分積極參與到防疫防控工作中，使疫情防控呈現(xiàn)多種參與形式。公共產(chǎn)品供給和政社協(xié)作式的合作形態(tài)成為主流：公共產(chǎn)品供給將專業(yè)服務(wù)送到社會(huì)最小單元家庭當(dāng)中，打通了防控的“最后一米”；政社合作提升了專業(yè)社會(huì)工作在整個(gè)防控體系中的節(jié)點(diǎn)位置，成為防控體系中政府的重要伙伴。

（一）公共產(chǎn)品供給“打通”防疫最后一米

公共產(chǎn)品供給主要是指社會(huì)組織通過提供專業(yè)服務(wù)參與到公共突發(fā)事件中，憑借自身專業(yè)能力有效輔助政府應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件。新冠疫情突發(fā)，全國(guó)上下形成防疫聯(lián)動(dòng)整體，而政府作為協(xié)調(diào)治理網(wǎng)絡(luò)中的中心點(diǎn)，通過行政指令實(shí)現(xiàn)全國(guó)各省進(jìn)入一級(jí)防控響應(yīng)機(jī)制狀態(tài)；各行業(yè)進(jìn)入全停擺狀態(tài)，各地醫(yī)療資源呈現(xiàn)集中向疫區(qū)輸送狀態(tài)；各社區(qū)進(jìn)入門禁最嚴(yán)狀態(tài)，各民眾積極響應(yīng)政策做好自我防護(hù)和家庭宣傳。在疫情管理中，社區(qū)成了責(zé)任層層壓實(shí)的最后一關(guān)。不管是社區(qū)的進(jìn)出門控制，還是流動(dòng)后的居家醫(yī)學(xué)觀察，甚至是出現(xiàn)有感染風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)熱情況后的第一重控制隔離均在社區(qū)層面完成。社區(qū)成了整個(gè)疫情應(yīng)急防控體系下的最小單元，卻也是最大責(zé)任的行動(dòng)主體?！伴T”成了社區(qū)關(guān)注的最重點(diǎn)，門守住了，人就看住了，疫情傳播就管控住了。

但在整個(gè)治理網(wǎng)絡(luò)中，一些特殊人群的“管住”同樣也等于“關(guān)住”。政府的管理體系如何努力也只能下沉到最基本的行政單元——村或社區(qū)，但對(duì)于最基本的社會(huì)組成單元——家庭，尤其是困難群體家庭在一級(jí)防控響應(yīng)機(jī)制狀態(tài)下會(huì)面對(duì)什么、有何需求容易被忽視。專業(yè)社工不同于村（居）委會(huì)的工作人員，其服務(wù)具有專門化和精準(zhǔn)化特征。因此，在疫情期間可以關(guān)注到家庭的個(gè)性化需求，在基層政府和行業(yè)部門提供的醫(yī)療防控、政策傳達(dá)、媒體宣講之外提供其他的社會(huì)服務(wù)。

基于此，需要專業(yè)社會(huì)工作者的積極介入，通過公共產(chǎn)品的提供實(shí)現(xiàn)對(duì)家庭，甚至是個(gè)人的疫情防控服務(wù)。如果說村社對(duì)疫情的監(jiān)管是在“最后一公里”，那么社工對(duì)居民日常生活和疫情防控的幫助就體現(xiàn)在了“最后一米”，力求讓所有人在疫情這樣的突發(fā)公共事件中生活得以保障。和合社工通過緊密的電話聯(lián)系了解服務(wù)對(duì)象的生活和防疫物資準(zhǔn)備情況，建立物資需求臺(tái)賬，一對(duì)一有針對(duì)性地滿足服務(wù)對(duì)象的生理需求、安全需求、社交需求、尊重需求和自我需求。在村居層面延伸服務(wù)觸角，將每個(gè)微觀家庭和個(gè)人納入到服務(wù)體系中，開辟出了一條特殊的對(duì)困難群眾家庭巡視探訪的“逆行之路”。為村、居民提供代買物資、入戶探訪消毒等公共服務(wù)。

（二）政社合作有效承接管理職能

與公共產(chǎn)品的提供相比，政社合作在疫情期間呈現(xiàn)得更為突出。政社合作是指政府和第三方部門在面對(duì)突發(fā)衛(wèi)生公共事件中，基于共同目標(biāo)形成的合作共同體，一定情況下第三方部門可能成為突發(fā)公共事件中某個(gè)環(huán)節(jié)的公共產(chǎn)品供給的有效主體。新型冠狀病毒肺炎疫情發(fā)生后，行政和防疫壓力陡然增大，人員儲(chǔ)備不夠、專業(yè)能力不足、無法完成上級(jí)指示成為各級(jí)政府遇到的困境。面對(duì)這一困境，管理職能下移和借助外腦實(shí)現(xiàn)高效能工作成為必要舉措。此次疫情中最為引人注目的政社合作是武漢紅十字會(huì)倉(cāng)儲(chǔ)轉(zhuǎn)移至九州通事件。通過物流管理職能的轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)了快速的醫(yī)療物資收獲分揀、分類登記、入出庫(kù)核驗(yàn)，完成了這一浩大工程的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。由此可以看到，突發(fā)衛(wèi)生公共事件中由第三方部門承接管理職能是必不可少的。

社會(huì)工作機(jī)構(gòu)作為第三方部門，在政社合作中具有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，較強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員能力、較專業(yè)的公共應(yīng)急處置專業(yè)知識(shí)和較大的社會(huì)公共事件參與動(dòng)機(jī)，使其必然成為政府下移突發(fā)公共事件管理職能過程中必要的選擇對(duì)象。而促成這種合作的產(chǎn)生主要基于三個(gè)前提：資源的互補(bǔ)性、發(fā)揮作用階段的互補(bǔ)性和角色優(yōu)勢(shì)的互補(bǔ)性（陸雅娜，2013）。

首先，在資源的互補(bǔ)性上，社會(huì)組織主要體現(xiàn)在人才資源的互補(bǔ)性。專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)往往致力于某個(gè)專門領(lǐng)域，長(zhǎng)期儲(chǔ)備某項(xiàng)工作的專業(yè)人才，如心理咨詢師、社工師等，能夠在突發(fā)事件中快速進(jìn)行人員補(bǔ)充。例如：在疫情期間和合社工建立起心理咨詢專線，為群眾提供必要的心理支持和援助。

其次，在發(fā)揮作用階段互補(bǔ)性上，主要體現(xiàn)在政府與社會(huì)組織的“前后臺(tái)”上。政府作為政策的制定和推行者，有著較強(qiáng)的統(tǒng)治權(quán)威，但在短期完成某項(xiàng)緊急政令的上傳下達(dá)，需要專業(yè)社會(huì)組織利用較強(qiáng)的社會(huì)動(dòng)員能力和群眾基礎(chǔ)，從而實(shí)現(xiàn)更大范圍的推廣。例如：疫情期間恰逢清明祭掃，朝陽(yáng)區(qū)方舟社會(huì)工作發(fā)展中心為落實(shí)政府預(yù)約祭掃、分時(shí)祭掃的倡議，在主要公墓入口進(jìn)行鮮花派送以分散人流，有效兼顧了群眾祭掃需求和疫情防控措施，“前后臺(tái)”的階段性作用互補(bǔ)促進(jìn)了合作的落實(shí)。

最后，角色優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)方面，政府和社會(huì)組織存在本質(zhì)的區(qū)別。在突發(fā)衛(wèi)生公共事件里，從目標(biāo)看雙方都是為了促進(jìn)突發(fā)衛(wèi)生公共事件的改善，但政府以推進(jìn)政策、舉措落實(shí)應(yīng)對(duì)公共事件為主；專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)以促進(jìn)某個(gè)領(lǐng)域的福祉和公平為宗旨。因此，在角色的不同一性和目標(biāo)的同一性的客觀矛盾沖突下，必然發(fā)生角色行為的不同一化帶來的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。例如：夕陽(yáng)再晨服務(wù)中心在疫情期間關(guān)注奔赴前線醫(yī)護(hù)工作者的家庭成員，針對(duì)其未成年子女提供親情陪伴、課業(yè)輔導(dǎo)、經(jīng)典導(dǎo)讀、學(xué)習(xí)規(guī)劃、科技探秘和疫情防護(hù)教育等服務(wù)；針對(duì)老年群體提供心靈陪伴、科技助老等服務(wù)。面對(duì)疫情，政府需要醫(yī)護(hù)人員奔赴前線，這是政府角色下為了疫情能夠快速得到控制的無奈之舉，而社會(huì)組織角色下，為前線醫(yī)護(hù)人員個(gè)體及其家庭提供支持和幫助是機(jī)構(gòu)的服務(wù)宗旨。雖然角色定位不同帶來了政、社行為上的不同，但最后均實(shí)現(xiàn)了對(duì)抗疫的支持，實(shí)現(xiàn)了角色互補(bǔ)。

五、專業(yè)社會(huì)工作介入疫情防控的成效

面對(duì)新型冠狀病毒肺炎疫情這樣的突發(fā)衛(wèi)生公共事件，我國(guó)所采用的政府跨部門聯(lián)動(dòng)、中心指揮協(xié)調(diào)機(jī)制，積極引入第三方參與，動(dòng)員群眾自行居家防控等多維度、多角度的防控模式是一種整體性治理思維指導(dǎo)下的防控體系搭建。在這種整體性治理思維搭建的防控體系下，專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)通過與政府的多重優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)實(shí)現(xiàn)了在突發(fā)衛(wèi)生公共事件中的公共產(chǎn)品提供和主體身份定位，擴(kuò)大了疫情防控覆蓋范圍的廣度，加強(qiáng)了多元參與疫情防控的深度，提升疫情防控工作中的溫度。

（一）擴(kuò)大疫情防控覆蓋范圍的廣度

社工參與疫情防控工作有效補(bǔ)充了政府在應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件體系下的最基層人力保障。和合社會(huì)工作事務(wù)所在2019年11月對(duì)W鎮(zhèn)村務(wù)中心建設(shè)情況調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，村社工作人員與轄區(qū)人口服務(wù)轉(zhuǎn)化比基本在1:298，即平均每298人有1個(gè)工作者對(duì)應(yīng)服務(wù)。這樣的服務(wù)轉(zhuǎn)化比例在日?；灸軌驖M足居民在村社層面的生活和工作服務(wù)保障。但當(dāng)突發(fā)衛(wèi)生公共事件發(fā)生時(shí)，常規(guī)政務(wù)服務(wù)工作又伴生防控、防疫相關(guān)工作落實(shí)，這樣的服務(wù)轉(zhuǎn)化比很難實(shí)現(xiàn)有效服務(wù)供給。面對(duì)疫情，多數(shù)民眾都表現(xiàn)出一種茫然和緊張，而這又進(jìn)一步要求對(duì)村社服務(wù)的多樣化、精準(zhǔn)化、高效化。服務(wù)的供給與居民的需求出現(xiàn)反比例變化趨勢(shì)，使基層村社與居民之間的矛盾進(jìn)一步加深，影響居民在村社生活的幸福感和安全感。因此，提升公共產(chǎn)品供給能力、擴(kuò)充服務(wù)隊(duì)伍是在疫情防控期間的必要作為。在這個(gè)前提下，專業(yè)社會(huì)工作組織擁有相對(duì)豐裕的人才隊(duì)伍和專業(yè)服務(wù)能力，可以有效提供多形式、專業(yè)化的人力補(bǔ)充，更大范圍地提供服務(wù)，實(shí)現(xiàn)疫情防控覆蓋范圍廣度的擴(kuò)大。

（二）加強(qiáng)多元參與疫情防控的深度

社工參與疫情防控工作在社區(qū)“最后一公里”的基礎(chǔ)上將家庭的“最后一米”打通，從原本簡(jiǎn)單的“關(guān)住”社區(qū)大門到更大范圍地“關(guān)注”家庭小門，加強(qiáng)多元主體參與疫情防控的深度。疫情期間恰逢新春佳節(jié)，也是全國(guó)人口遷移最多的春運(yùn)時(shí)段。根據(jù)2019年12月24日發(fā)改委發(fā)布的數(shù)據(jù)，預(yù)計(jì)春運(yùn)期間送客量達(dá)30億人次②。雖然受到疫情影響，節(jié)后返程實(shí)際人次受到限制，但在進(jìn)入一級(jí)應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)前，已有大量人員在返鄉(xiāng)途中或已回鄉(xiāng)，致使各地村社均有需要居家隔離觀察的人員，龐大的遷移數(shù)據(jù)給基層防控帶來了巨大的壓力。為了能夠限制人員流動(dòng)，多數(shù)村社采取了“一刀切”的禁止出入手段，而養(yǎng)老院和福利院由于范圍性聚集易感人群——老年人，則采取了全國(guó)統(tǒng)一的封閉管理模式。

封閉式管理背后隱匿著消息的不流通，由此帶來了情緒恐慌和個(gè)性化需求無法滿足，例如：獨(dú)居、寡居老年人的日間照料，無網(wǎng)學(xué)生的網(wǎng)絡(luò)課程，長(zhǎng)期服藥群體的藥品供給等。社會(huì)工作組織作為專門的服務(wù)機(jī)構(gòu)，有著自己分屬的服務(wù)人群，在特殊時(shí)期能夠關(guān)注到特殊人群的特殊需求。例如：在困難群眾領(lǐng)域服務(wù)了三年的和合社會(huì)工作事務(wù)所，在疫情爆發(fā)的第一時(shí)間就與長(zhǎng)期服務(wù)的失能老人、學(xué)齡兒童家庭取得聯(lián)系，建立專項(xiàng)服務(wù)隊(duì)，滿足個(gè)性化需求；睦友社工通過一根電話線建立起殘疾群眾與政府溝通的橋梁，對(duì)殘疾家庭出門不便帶來的疫情期間的物資短缺問題進(jìn)行了認(rèn)真解決。由此可見，專業(yè)社工的介入不僅僅是公共產(chǎn)品的提供，同時(shí)也是多元主體聯(lián)動(dòng)的重要鏈條，加強(qiáng)了跨部門合作參與疫情防控的深度。

（三）提升疫情防控精準(zhǔn)服務(wù)的溫度

社工參與疫情防控更是一種精細(xì)化、精準(zhǔn)化服務(wù)的體現(xiàn)，提升了機(jī)械單一的疫情防控措施后的人文溫度。疫情期間，為了防止流動(dòng)感染，多地社區(qū)實(shí)施最嚴(yán)防控舉措。物資供給匱乏、出入限制自由使防控措施顯得冰冷，而滾動(dòng)輪放的防疫新聞、漫天的“專家”謠言和高相似的流感癥狀更助推了民眾的恐慌心理。針對(duì)此類現(xiàn)象，社工機(jī)構(gòu)利用自己的專業(yè)特長(zhǎng)提供專門化的服務(wù)，以降低無法出入和信息不對(duì)等帶來的恐慌。例如：和合社會(huì)工作事務(wù)所、睦友社會(huì)工作事務(wù)所開通的心理咨詢專線，進(jìn)行及時(shí)的壓力疏解和知識(shí)普及，緩解大眾焦慮情緒；部分專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)開展線上助力活動(dòng)，利用網(wǎng)絡(luò)為武漢加油，豐富了居家防疫人員的生活，預(yù)防由于長(zhǎng)期出入限制和社交缺失帶來的負(fù)面心理情緒。

除了針對(duì)村社居民的溫度服務(wù)，更有針對(duì)社區(qū)工作者和醫(yī)務(wù)工作者的專項(xiàng)服務(wù)，延展了服務(wù)內(nèi)涵和溫度。北城心悅社會(huì)工作事務(wù)所針對(duì)高壓的社區(qū)工作者建立起微信群，進(jìn)行及時(shí)的心理督導(dǎo)，保證其在高壓的工作中情緒得到合理宣泄；夕陽(yáng)再晨服務(wù)中心為醫(yī)護(hù)人員家庭的“一老一小”提供支持性服務(wù)，為一線醫(yī)護(hù)戰(zhàn)士守好后方堡壘。這些具體舉措都在實(shí)然層面彌補(bǔ)了政府應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生公共事件時(shí)“疫情就是命令”這樣強(qiáng)力舉措背后衍生的問題，給防疫工作增加溫度，更大范圍地促進(jìn)對(duì)疫情防控工作的理解和支持。

六、專業(yè)社會(huì)工作介入突發(fā)衛(wèi)生公共事件存在的問題

整體性治理所強(qiáng)調(diào)的協(xié)調(diào)、整合、責(zé)任在我國(guó)政府應(yīng)對(duì)突發(fā)衛(wèi)生公共事件中均有充分體現(xiàn)，但在引入專業(yè)社會(huì)工作介入過程中卻在三方面表現(xiàn)出了缺失。首先，在協(xié)調(diào)方面，政府對(duì)專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的引入，存在協(xié)調(diào)方式不恰當(dāng)?shù)膯栴}，即未能夠給予專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)合法身份以促進(jìn)其全面參與；其次，在資源整合層面，政府將專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)引入到了具體服務(wù)中來，但卻未能有效發(fā)揮其專業(yè)性，在一定程度上造成了專業(yè)資源的浪費(fèi)；最后，責(zé)任方面未將具有積極參與意愿的社會(huì)組織納入到“四方責(zé)任”主體中，導(dǎo)致缺乏紐帶后多個(gè)主體缺失。

（一）合法身份受限帶來的有限參與

專業(yè)社會(huì)工作介入突發(fā)衛(wèi)生公共事件中的角色身份一直難以定義，造成合法身份受限帶來的有限參與。在整個(gè)應(yīng)急管理體系中，政府始終明晰多元主體參與是必須且必要的，一直以來也大力倡導(dǎo)社會(huì)力量積極參與突發(fā)公共事件的應(yīng)對(duì)。一方面，多元主體參與可以提升應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件的專業(yè)能力，例如：九州通的專業(yè)物流管理模式可以保障資源的迅速整合和配給；另一方面，多元主體參與也可以擴(kuò)充政府突發(fā)公共事件的人才儲(chǔ)備，例如：夕陽(yáng)再晨服務(wù)中心為醫(yī)護(hù)人員家屬提供支持服務(wù)。但社會(huì)組織從何處、以何種模式參與突發(fā)公共事件一直沒有確切的衡量標(biāo)準(zhǔn)和準(zhǔn)入原則，這為很多政府作出引入專業(yè)社會(huì)組織的決策帶來阻礙。由此出現(xiàn)了社會(huì)組織馳援武漢被拒在高速口的尷尬，更出現(xiàn)了愛心志愿者吳隆安醫(yī)生“北京—鄭州—岳陽(yáng)—信陽(yáng)—武漢”幾度折返的馳援武漢漫長(zhǎng)路。

在突發(fā)衛(wèi)生公共事件中，無法給社會(huì)組織一個(gè)合法的定義和參與的機(jī)制，致使專業(yè)的社會(huì)組織僅能夠在有限的政府授權(quán)和購(gòu)買后參與有限的服務(wù)，大大降低了專業(yè)社工在突發(fā)衛(wèi)生公共事件領(lǐng)域的服務(wù)效能。例如：某社工機(jī)構(gòu)在進(jìn)行困難群眾入戶探訪服務(wù)中，需多次反復(fù)和各部門協(xié)調(diào)溝通才能夠進(jìn)入到村社中。

（二）邊緣化位置帶來的專業(yè)無的放矢

專業(yè)社會(huì)工作的價(jià)值一直以來未被大眾所了解和認(rèn)識(shí)，更多地是將其作為一種補(bǔ)充性的手段和簡(jiǎn)單的人力支持，使專業(yè)社會(huì)工作的專業(yè)性無的放矢。例如：有社工機(jī)構(gòu)在疫情期間配合某社區(qū)開展出入證“舊證換新”工作，也有社工機(jī)構(gòu)幫助小區(qū)推廣進(jìn)出門二維碼識(shí)別注冊(cè)，更有甚者“臨時(shí)配送員”成了這個(gè)階段社工的代名詞。不可否認(rèn)這些工作在防控期間具有重要的價(jià)值和意義，但確實(shí)并不具有專業(yè)性。而這些工作的分配和安排在一定程度上側(cè)面反映了專業(yè)社工介入突發(fā)衛(wèi)生公共事件時(shí)的邊緣化角色。

社會(huì)組織在公共突發(fā)事件中由于長(zhǎng)期的合作和自身的儲(chǔ)備，可以第一時(shí)間與服務(wù)對(duì)象取得聯(lián)絡(luò)并形成服務(wù)關(guān)系，使其成為突發(fā)衛(wèi)生公共事件中的政府“伙伴”。但也存在大量的專業(yè)社會(huì)組織僅能作為突發(fā)衛(wèi)生公共事件中人力補(bǔ)充的“伙計(jì)”角色，因此社工的專業(yè)化身份呈現(xiàn)會(huì)大打折扣，由此帶來民眾對(duì)社工的認(rèn)可度和信任感降低，更大程度地限制了社工的專業(yè)化發(fā)展。

（三）聯(lián)動(dòng)機(jī)制不足帶來的實(shí)然層面主體缺失

在疫情防控過程中，“四方責(zé)任”被看作是聯(lián)動(dòng)機(jī)制最大化的體現(xiàn)，包括政府責(zé)任、行業(yè)責(zé)任、企業(yè)責(zé)任、個(gè)人責(zé)任，從多維度、多角度實(shí)現(xiàn)了對(duì)責(zé)任的界定和歸屬。但在實(shí)踐層面，防控體系中各主體責(zé)任的落實(shí)情況并不一致，政府責(zé)任落實(shí)到社區(qū)，壓力層層傳導(dǎo)使控制得力；涉及疫情的行業(yè)主管部門，如醫(yī)療衛(wèi)生系統(tǒng)、公安系統(tǒng)、市場(chǎng)監(jiān)督系統(tǒng)，都將工作重心轉(zhuǎn)移到疫情防控當(dāng)中，實(shí)現(xiàn)了資源的有效集中，而到了企業(yè)和個(gè)人層面，黨建引領(lǐng)和防控預(yù)案的缺失致使企業(yè)和個(gè)人呈現(xiàn)出一種無組織形態(tài)，造成責(zé)任意識(shí)不足，甚至出現(xiàn)拒絕遵守防疫規(guī)定和惡意傳播疫情的極端現(xiàn)象。

疫情防控體系下有三個(gè)層面的防控，一是社區(qū)層面嚴(yán)防出入口，阻斷生活場(chǎng)域的被動(dòng)感染途徑；二是企業(yè)嚴(yán)格執(zhí)行防疫措施，阻斷工作領(lǐng)域的傳播途徑；三是個(gè)人嚴(yán)格控制自己暴露在高危環(huán)境被感染的風(fēng)險(xiǎn)。三者全面統(tǒng)一協(xié)調(diào)完成才能保障疫情得到有效控制。但企業(yè)、個(gè)人的缺位造成了“四方責(zé)任”成為一種假定最優(yōu)體系，而社會(huì)組織具有較強(qiáng)的基層動(dòng)員能力和參與積極性，可以在政府行政指令和行業(yè)執(zhí)法以外，開辟一條以宣傳動(dòng)員為主的、促進(jìn)企業(yè)和個(gè)人積極參與防控的防疫路徑，通過形成“五方責(zé)任”推動(dòng)“四方責(zé)任”成為真正最優(yōu)化的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。但在現(xiàn)有“四方責(zé)任”遺忘社會(huì)組織力量的前提下，聯(lián)動(dòng)機(jī)制的缺失在實(shí)然層面造成了個(gè)人、企業(yè)、社會(huì)組織的三方主體主動(dòng)參與的缺失。

七、結(jié)論和建議

（一）研究結(jié)論

新型冠狀病毒肺炎疫情防控期間，全北京市共有150多家社會(huì)工作服務(wù)機(jī)構(gòu)奮戰(zhàn)在一線。他們充分發(fā)揮專業(yè)優(yōu)勢(shì)，成為整體性治理視角下的重要力量。通過對(duì)疫情期間專業(yè)社會(huì)工作開展的服務(wù)進(jìn)行分析，得出兩個(gè)方面結(jié)論。一是在突發(fā)衛(wèi)生公共事件中專業(yè)社會(huì)工作具有顯著作用，專業(yè)社會(huì)工作通過多元公共產(chǎn)品供給和多途政社合作，積極介入突發(fā)衛(wèi)生公共事件，舉措有力，成效顯著，共同編織由表及里、由外而內(nèi)的延展性、深入性、細(xì)致性的社會(huì)工作介入突發(fā)衛(wèi)生公共事件的服務(wù)全圖景。二是社工介入突發(fā)公共事件存在多重問題。首先是合法身份受限帶來的有限參與，主要體現(xiàn)在社工介入過程中沒有明確介入準(zhǔn)則和允許介入范圍；其次是邊緣化位置帶來的專業(yè)無的放矢，主要體現(xiàn)在社工在服務(wù)提供上僅被作為人力資源的補(bǔ)充，承擔(dān)著大量非專業(yè)化的服務(wù)；最后是聯(lián)動(dòng)不足帶來的實(shí)然層面主體缺失，主要表現(xiàn)在責(zé)任體系中的“四方責(zé)任”未將社會(huì)組織力量作為責(zé)任主體之一，限制專業(yè)社會(huì)工作人員發(fā)揮作用。這也和社工專業(yè)化發(fā)展過程中存在的問題具有一致性。

（二）對(duì)策建議

為有效應(yīng)對(duì)此類問題，在根本上應(yīng)從整體性治理理論的整合、協(xié)調(diào)、責(zé)任三方面尋求解決途徑。

一是從整合層面出發(fā)，專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)需實(shí)現(xiàn)多重整合以提升自我建設(shè)，實(shí)現(xiàn)更優(yōu)質(zhì)的公共產(chǎn)品提供。目前的社會(huì)工作機(jī)構(gòu)參與疫情防控中還主要以人力補(bǔ)充、情緒疏導(dǎo)、代買代送為主，并不存在專業(yè)唯一性。人力補(bǔ)充不具有專業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力，情緒疏導(dǎo)可通過12345市民服務(wù)熱線替代，代買代送更傾向于慰問與臨時(shí)關(guān)懷。因此，能夠看到目前社工機(jī)構(gòu)普遍提供的公共產(chǎn)品不具有競(jìng)爭(zhēng)力和價(jià)值性，很難獲得政府和民眾的青睞，從而打破現(xiàn)有規(guī)則為其定義合法身份，同時(shí)給予更專業(yè)的位置界定和管理職能下放。因此專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)在傳統(tǒng)服務(wù)方法的基礎(chǔ)上進(jìn)行服務(wù)內(nèi)容和服務(wù)定位的重新整合，包括整合大數(shù)據(jù)資源、信息平臺(tái)、自身服務(wù)數(shù)據(jù)庫(kù)等，促進(jìn)專業(yè)服務(wù)能力綜合性提升；也包括自身定位整合，在傳統(tǒng)專業(yè)服務(wù)的基礎(chǔ)上，增加政策解讀、政策跟進(jìn)性服務(wù)等，在更多維度上實(shí)現(xiàn)專業(yè)化和專門化，促進(jìn)各方認(rèn)可。

二是從協(xié)調(diào)角度出發(fā)，做好成效宣傳，提升公眾對(duì)專業(yè)社會(huì)工作機(jī)構(gòu)的認(rèn)知度，以實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織更強(qiáng)的資源整合能力。社工參與公共服務(wù)領(lǐng)域的成效是顯而易見的，但是傳播范圍卻僅在社工圈層和所服務(wù)地區(qū)及群體，未能夠?qū)崿F(xiàn)更大范圍的影響力提升。影響力是對(duì)專業(yè)性的進(jìn)一步輸出，只有更大范圍地得到政府和民眾的認(rèn)可，才能夠給予更恰當(dāng)?shù)纳矸荻x和工作許可，從而更好地發(fā)揮專業(yè)效能和服務(wù)效果。因此，社會(huì)工作機(jī)構(gòu)在整合專業(yè)服務(wù)能力的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步將專業(yè)化服務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)推廣宣傳，從而促進(jìn)機(jī)構(gòu)品牌影響力和服務(wù)專業(yè)影響力。

三是從責(zé)任主體落實(shí)層面，政府應(yīng)將專業(yè)社工組織納入到整體治理體系中。目前來看，“四方責(zé)任”無法落責(zé)和部分主體缺失，很大程度上源于政府與企業(yè)、個(gè)人之間缺少紐帶聯(lián)結(jié)，僅以行政命令、行政處罰、行政倡導(dǎo)實(shí)現(xiàn)對(duì)企業(yè)和個(gè)人的被動(dòng)配合要求，個(gè)人、企業(yè)應(yīng)有的主動(dòng)性和積極性未能顯現(xiàn)。而社會(huì)組織和社會(huì)工作者的基礎(chǔ)動(dòng)員能力是政府和企業(yè)、個(gè)人之間的有效紐帶，通過多領(lǐng)域社會(huì)工作服務(wù)帶來企業(yè)和個(gè)人的主動(dòng)參與，更有利于“四方責(zé)任”落實(shí)。因此，政府應(yīng)在現(xiàn)有聯(lián)動(dòng)體系下引入社會(huì)組織實(shí)現(xiàn)“4+1方責(zé)任”機(jī)制。

注釋

①中國(guó)政府網(wǎng)：科學(xué)應(yīng)對(duì)突發(fā)公共事件 http://www.gov.cn.

②人民網(wǎng)：回家過年專題 http://society.people.com.cn/GB/369130/431093/index.html.