鐵路運輸生產(chǎn)結(jié)合部安全問題 改進對策探討

孫 剛，韓 峰，呂 峰

（1.中國鐵路蘭州局集團有限公司 安全監(jiān)察室，甘肅 蘭州 730000；2.中國鐵路西安局集團有限公司 安全監(jiān)察室，陜西 西安 710054；3.中國國家鐵路集團有限公司 安全監(jiān)督管理局，北京 100844)

鐵路有設備聯(lián)網(wǎng)、生產(chǎn)聯(lián)動、作業(yè)聯(lián)勞的特點，運輸安全涉及整個鐵路系統(tǒng)的各個方面，需要運輸生產(chǎn)、工程設計、建設施工、裝備修造、技術(shù)開發(fā)、綜合管理等多部門共同落實安全管理要求，必然會產(chǎn)生相互銜接、相互配合、相互保障的區(qū)域和環(huán)節(jié)[1]，出現(xiàn)各類結(jié)合部安全問題。鐵路運輸安全生產(chǎn)中的各類結(jié)合部相互聯(lián)系、相互依存，分布于鐵路系統(tǒng)管理各層級、運輸生產(chǎn)全過程。鐵路運輸生產(chǎn)結(jié)合部安全問題(以下簡稱“結(jié)合部安全問題”)是指運輸安全、勞動安全、路外安全、安全防護、特種設備、外部環(huán)境等方面需要解決的矛盾、疑難；或者在運輸生產(chǎn)過程中，由于管理結(jié)合部職責不清晰、管理關系交叉，涉及結(jié)合部管理相關部門責任缺失、結(jié)合部生產(chǎn)人員履責不到位，造成結(jié)合部存在失管失修現(xiàn)象，使結(jié)合部安全管理弱化。因此，應加快建立健全落實鐵路運輸生產(chǎn)結(jié)合部安全問題協(xié)調(diào)機制，及時消除結(jié)合部安全隱患，強化運輸生產(chǎn)結(jié)合部安全風險防范。

1 鐵路運輸生產(chǎn)結(jié)合部安全問題分析

1.1 內(nèi)部結(jié)合部安全問題

（1）各鐵路局集團公司間。主要涉及機務、車輛、客運等系統(tǒng)跨局規(guī)章制度、應急處置作業(yè)標準，以及局間分界口設備檢修等安全問題。例如，擔當長交路跨局旅客列車的機車乘務員需要與多個局車輛乘務員聯(lián)合進行客列尾和直供電連接等作業(yè)，但各鐵路局集團公司要求卻不完全一致，存在配合不到位耽誤列車的安全風險。

（2）專業(yè)部門或站段間。專業(yè)部門或站段間結(jié)合部安全問題最為常見、分布廣泛，如一個道口房就與車務、工務、電務、通信、房建、供電等多專業(yè)相關，一副道岔使用維修至少涉及車務、工務、電務等多個單位。在運輸生產(chǎn)過程中，還存在工電結(jié)合部、機輛結(jié)合部、弓網(wǎng)結(jié)合部、機電車載設備結(jié)合部、動車所一體化管理結(jié)合部等。

（3）專業(yè)系統(tǒng)內(nèi)。主要涉及同一系統(tǒng)內(nèi)不同分工產(chǎn)生的結(jié)合部安全問題，特別是相互關聯(lián)作業(yè)環(huán)節(jié)、管理界面劃分難度較大的行車設備方面結(jié)合部安全問題較多，容易形成管理上的空白區(qū)，存在失管失修的安全風險，如機輛系統(tǒng)內(nèi)運用與檢修專業(yè)、工務系統(tǒng)線路與橋路專業(yè)、供電系統(tǒng)接觸網(wǎng)與電力專業(yè)等結(jié)合部安全問題。

（4）站區(qū)間。車站接發(fā)列車、調(diào)車、裝卸作業(yè)等需要同一站區(qū)各專業(yè)、各工種在統(tǒng)一計劃和指揮下緊密銜接、協(xié)調(diào)配合才能安全高效完成，由此產(chǎn)生的結(jié)合部大量存在，主要涉及站區(qū)管理、生產(chǎn)組織、應急處置協(xié)調(diào)配合、路外環(huán)境治理等結(jié)合部安全問題。

（5）運輸企業(yè)與其他公司間。主要涉及各鐵路局集團公司與合資鐵路公司間工程遺留問題整治、鐵路局集團公司內(nèi)部運輸主業(yè)與建設指揮部、多元企業(yè)間結(jié)合部安全問題。例如，涉及合資鐵路大修、水害復舊、設備整修等，由于合資鐵路重視不夠、款源不及時以及協(xié)調(diào)推進不主動等，造成項目推進困難。

1.2 外部結(jié)合部安全問題

（1）與生產(chǎn)廠家、施工單位。主要涉及機車車輛、工務、供電、電務等設備管理單位的設備、配件源頭質(zhì)量問題；營業(yè)線及鄰近營業(yè)線施工配合及安全監(jiān)管等安全問題[2]。例如，一列動車組除涉及鐵路所有專業(yè)外，還與多家研發(fā)、制造甚至是外國企業(yè)交織在一起，高速鐵路設計、建設、產(chǎn)品質(zhì)量缺陷仍是影響運輸安全的源頭安全隱患。

（2）與勞務外包、業(yè)務外包單位。主要涉及車站與保潔、上水、吸污、配餐、裝卸等外包單位的結(jié)合部安全問題。例如，保潔人員在清洗動車組操縱臺、客車車輛通過臺或連接處時，車輛電器部分容易進水引發(fā)設備故障；郵政車輛上站臺裝卸作業(yè)時，站臺小車未實施制動措施易發(fā)生溜逸或侵入限界。

（3）與專用線、專用鐵路。鐵路專用線是鐵路運輸網(wǎng)的組成部分，路企之間在車輛交接、車輛防溜、取送車、設備養(yǎng)護維修等方面產(chǎn)生大量結(jié)合部。例如，專用線企業(yè)自備機車運用、檢修及人員的安全管理不到位，發(fā)生沖、脫、擠、撞調(diào)車作業(yè)事故較多，有的隱瞞不報存在破損車輛未經(jīng)鑒定上線運行的風險。

（4）與鐵路公安部門。主要涉及安檢查危、反恐防暴、治安消防等方面安全問題。由于歷史原因，鐵路局集團公司防火委辦公室、反恐辦公室等機構(gòu)設在鐵路公安局，雖然目前一些職能正逐步移交，但在安檢查危、重點處所巡防、危及行車案件查處等方面仍然面臨大量結(jié)合部問題需要協(xié)調(diào) 解決。

（5）與地方政府、企事業(yè)單位。主要在路外環(huán)境治理、鐵路建設方面涉及地方政府及相關部門，以及電力、通信、能源等部門設備鄰近或跨越鐵路帶來的結(jié)合部安全問題等。目前，鐵路沿線挖沙取土、私自搭建構(gòu)筑物、毀壞鐵路設備等外部環(huán)境問題時有發(fā)生，雖然通過路地協(xié)調(diào)解決了大量影響鐵路安全的隱患問題，由于與地方政府協(xié)調(diào)整治難度較大，工作推進較為滯緩，給各單位安全管控帶來較大壓力。

2 鐵路運輸生產(chǎn)結(jié)合部安全問題原因

結(jié)合部安全問題管理難、協(xié)調(diào)難、解決難，深層次反映出管理邊界不夠清晰，職責不夠明確，相關制度修訂滯后，不同單位、系統(tǒng)間溝通協(xié)調(diào)不到位，不主動，在各層面產(chǎn)生的結(jié)合部安全問題得不到及時解決，成為鐵路運輸安全的薄弱 環(huán)節(jié)。

（1）結(jié)合部安全問題意識亟需提高。專業(yè)部門缺乏大局意識和大安全意識，在生產(chǎn)組織過程中只關注本系統(tǒng)作業(yè)安全，對可能影響其他單位作業(yè)的情形研究不夠，對涉及本專業(yè)的結(jié)合部問題，主動擔當不夠，不能及時協(xié)調(diào)解決。例如，在日常協(xié)調(diào)解決結(jié)合部安全問題時，各專業(yè)均引用本系統(tǒng)規(guī)章制度，但是存在不匹配、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，在保證不突破上級規(guī)章制度的前提下往往無法達成共識；專業(yè)部門從各自的責任和利益出發(fā)，對老舊設備及新投用設備不同意接收接管，存在失管失修的安全隱患；少數(shù)專業(yè)部門對結(jié)合部問題存在畏難與等靠思想，解決結(jié)合部安全問題的積極性和主動性不夠，特別是對涉及資金投入、設備設施改造問題，相互發(fā)函而均不牽頭組織解決。

（2）結(jié)合部管理安全職責亟需明確。從日常典型安全信息暴露出問題看，一是從鐵路局集團公司、站段到車間，并未完全把結(jié)合部管理的安全職責納入安全生產(chǎn)責任制。例如，消防安全、道路交通安全、應急管理、外部隱患整治等方面，存在專業(yè)管理部門不明確、安全職責不清晰的問題。二是隨著大量新設備以及監(jiān)控監(jiān)測設備的投用，部分共用設備及配套設備的產(chǎn)權(quán)不清晰，管理主體責任不夠明確。例如，動車所存車場隔離開關配套的接地桿接地極、車站信號樓內(nèi)其他單位的控制系統(tǒng)、高鐵中繼站各單位共同使用的門鎖、大型客站視頻監(jiān)控設備等，均不同程度存在管理維護責任不清的問題。三是設備條件與作業(yè)方式變化后，崗位職責及規(guī)章制度未及時修訂，存在不一致、不協(xié)調(diào)的現(xiàn)象，結(jié)合部工作由多部門分別發(fā)文，各自表述，互不一致，易造成結(jié)合部管理職責不清晰。典型的是專業(yè)部門制定了有關結(jié)合部設備維修管理辦法，但新設備、新技術(shù)投用后又制定了新的結(jié)合部管理辦法，同一類設備前后管理辦法存在部分要求不一致的現(xiàn)象，造成結(jié)合部管理界面不清晰。

（3）結(jié)合部安全問題協(xié)調(diào)制度亟需完善。盡管各鐵路局集團公司均制訂了結(jié)合部管理辦法，但是在管理層級上還不夠清晰，哪些結(jié)合部問題應該由站段自行協(xié)調(diào)，哪些應該由專業(yè)部門負責，哪些應該由鐵路局集團公司牽頭，目前規(guī)定不夠具體；在研究確定解決結(jié)合部安全問題的牽頭責任單位時，存在“誰提出誰負責”的普遍傾向，造成提出結(jié)合部安全問題多的單位或部門承擔解決問題的責任大，一定程度影響提出結(jié)合部問題的積極性。同時存在結(jié)合部管理制度照抄照搬的問題，有關條款規(guī)定不具體、可操作性不強，不符合本單位實際，甚至空轉(zhuǎn)運行，導致結(jié)合部安全問題解決不夠及時。

（4）結(jié)合部安全問題閉環(huán)整治機制亟需健全。由于鐵路局集團公司尚未建立完善的結(jié)合部問題整改機制，缺乏合理的綜合性考核指標和約束手段，導致相關部門和單位常常以生產(chǎn)任務多、材料不到位、人員不足等理由推脫，導致問題解決緩慢甚至久拖不決。專業(yè)間聯(lián)系協(xié)調(diào)會及站區(qū)聯(lián)勞協(xié)作會不規(guī)范，存在隨意請假不參加、指派職級不符、不了解情況的人員參加等現(xiàn)象，會議質(zhì)量大打折扣；會議要求整改的結(jié)合部安全問題流轉(zhuǎn)程序不清晰，誰牽頭組織、誰負責過程追蹤督促不明確，問題是否按期整改不清楚，甚至有些問題到整改銷號期限時仍然只有整改方案，由于缺乏及時追蹤、有效督促，造成個別問題不了了之。

（5）結(jié)合部安全問題源頭性手段亟需協(xié)調(diào)。主要表現(xiàn)在規(guī)章制度源頭、設備制造源頭、資源配置源頭、新線建設源頭等方面。在規(guī)章制度源頭方面，如跨局的長交路崗位作業(yè)標準、作業(yè)聯(lián)控和應急處置不統(tǒng)一的問題，給職工教育培訓、作業(yè)標準落實及應急處置等帶來不便，發(fā)生問題后容易造成風險升級并釀成事故。在設備制造源頭方面，如工程建設領域設計標準或規(guī)范與運營標準不統(tǒng)一導致的設備制造源頭缺陷，機車車輛等設計不合理、工裝配件技術(shù)結(jié)構(gòu)不統(tǒng)一造成的維修不便，均制約行車設備質(zhì)量的提升。在資源配置源頭方面，同一個單位配屬的動車組、ATP 等型號繁雜，管理的基礎設施設備品類繁多，維修標準不盡相同，給運輸安全帶來風險。在新線建設源頭方面，專用線企業(yè)自備機車運用、檢修及進入國家鐵路作業(yè)，以及涉及合資鐵路大修、水害復舊及專項整修資金投入等方面，均面臨亟待破解的難題。

3 鐵路運輸生產(chǎn)結(jié)合部安全問題改進對策

3.1 健全結(jié)合部安全問題協(xié)調(diào)機制

針對鐵路運輸生產(chǎn)內(nèi)外部結(jié)合部安全問題，鐵路運輸企業(yè)應完善相關管理辦法及規(guī)定，建立落實聯(lián)合檢查、聯(lián)合整治、聯(lián)系協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制；專業(yè)部門層面根據(jù)自身專業(yè)實際細化制定一系列專項結(jié)合部管理制度，對結(jié)合部安全問題進行分類，明確牽頭協(xié)調(diào)解決部門，建立雙邊或多邊結(jié)合部安全問題解決機制。站段和站區(qū)層面建立定期聯(lián)席協(xié)調(diào)機制，通過站區(qū)或片區(qū)聯(lián)勞協(xié)作會，研究解決運輸組織、安全生產(chǎn)等結(jié)合部安全問題[3-9]。結(jié)合部安全問題協(xié)調(diào)機制主要體現(xiàn)在以下方面。

（1）定期召開各種聯(lián)席會議，常態(tài)化解決結(jié)合部安全問題。鐵路局集團公司層面由安委會辦公室收集匯總鐵路局集團公司層面結(jié)合部安全問題，定期提交安委會研究解決，對重點事項實施掛牌督辦。由技術(shù)委員會辦公室收集技術(shù)結(jié)合部問題，提交技術(shù)委員會研究解決。通過日常安全生產(chǎn)交班會和運輸生產(chǎn)電視電話會議，協(xié)調(diào)解決日常運輸生產(chǎn)、應急救援等結(jié)合部安全問題。此外，還應與路外單位、地方政府，分層建立定期或不定期的會議制度、聯(lián)系制度，協(xié)調(diào)解決路地結(jié)合部安全問題。

（2）發(fā)揮專業(yè)管理作用，源頭解決結(jié)合部安全問題。專業(yè)部門從工電設備聯(lián)合整治、弓網(wǎng)安全聯(lián)控、LKJ、防止機車乘務員超勞、天窗綜合利用等方面通過常態(tài)化召開聯(lián)席會議，互通情況，揭示問題，及時協(xié)調(diào)解決系統(tǒng)間結(jié)合部安全問題。安監(jiān)系統(tǒng)圍繞檢查、監(jiān)督、指導、協(xié)調(diào)、服務5 大職能，加強對各類安全信息的追蹤分析，深入查找結(jié)合部管理方面的深層次問題，督促解決結(jié)合部安全 問題。

（3）充分發(fā)揮站區(qū)聯(lián)席會作用，及時解決結(jié)合部安全問題。針對站區(qū)各單位在運輸生產(chǎn)組織、設備維修使用、規(guī)章制度執(zhí)行、安全環(huán)境維護等結(jié)合部安全問題，建立健全站區(qū)一體化管理制度，明確相互銜接、相互配合、相互保障的相關要求，定期組織召開站區(qū)聯(lián)席會，集中協(xié)調(diào)解決站區(qū)結(jié)合部 問題。

（4）推進高速鐵路動車組一體化作業(yè)，有效管控結(jié)合部安全風險。在高速鐵路維修作業(yè)方面，施行綜合維修生產(chǎn)一體化，實現(xiàn)統(tǒng)一組織架構(gòu)、統(tǒng)一生產(chǎn)管理、統(tǒng)一生活管理，打破傳統(tǒng)維修模式下專業(yè)間制度障礙和系統(tǒng)壁壘局限，減少生產(chǎn)作業(yè)的結(jié)合部。在動車組檢修方面，定期組織召開動車組一體化作業(yè)聯(lián)席會，協(xié)調(diào)解決各專業(yè)結(jié)合部問題，形成結(jié)合部安全問題的閉環(huán)管理。

3.2 施策推動結(jié)合部安全問題治理

鐵路運輸生產(chǎn)結(jié)合部安全問題涉及面廣、管理難度大，僅僅靠單一手段難以及時有效解決，需要統(tǒng)籌路內(nèi)外資源力量、發(fā)揮各部門作用，充分運用法律、行政、科技、教育等手段綜合施策，優(yōu)化完善并全力推動結(jié)合部安全協(xié)調(diào)機制有效運行，努力實現(xiàn)超前防范，源頭治理。

（1）超前研判壓實結(jié)合部問題整治責任。運輸生產(chǎn)部門要針對專業(yè)融合、新技術(shù)新設備投用、修程修制改革等帶來的變化，以及外部環(huán)境、應急管理、消防反恐等新形勢新要求，主動發(fā)揮專業(yè)管理的主導作用，加強專業(yè)安全管理頂層設計及部門之間結(jié)合部問題的協(xié)調(diào)解決，及時指導幫助基層單位解決實際問題。修訂完善全員安全生產(chǎn)責任制，全面梳理、修訂完善涉及結(jié)合部的規(guī)章標準和安全管理制度，厘清管理界面，減少制度和辦法交叉沖突，細化結(jié)合部安全問題閉環(huán)整改和考評有關內(nèi)容，推動各部門主動作為，積極協(xié)調(diào)解決結(jié)合部 問題。

（2）全面加強安全生產(chǎn)理念宣傳教育。充分利用脫產(chǎn)培訓、日常培訓、宣講座談、警示教育、立功競賽等多種形式，筑牢鐵路安全管理理念，特別要引導干部職工認識到鐵路安全系統(tǒng)性、聯(lián)動性及全員性特點，樹立整體安全意識，提升大局觀念，日常工作中充分考慮鐵路系統(tǒng)每個環(huán)節(jié)及領域，采取主動措施進行超前防范結(jié)合部安全風險。

（3）強化結(jié)合部安全問題協(xié)調(diào)解決督導工作。按照中國國家鐵路集團有限公司《安監(jiān)派出機構(gòu)協(xié)調(diào)解決結(jié)合部安全問題指導意見》，充分發(fā)揮安監(jiān)部門檢查、監(jiān)督、指導、協(xié)調(diào)、服務等作用，對影響安全的結(jié)合部問題，定期組織召開協(xié)調(diào)會，統(tǒng)籌運用《安全監(jiān)察指令書(通知書)》、安全約談、掛牌督辦等手段和方法，督促、協(xié)調(diào)相關部門和單位及時整改。

（4）深入推進安全生產(chǎn)依法治理。配合做好有關鐵路法律法規(guī)的修訂工作，健全落實與國家有關部門、地方政府、鐵路監(jiān)管部門、司法機關聯(lián)動協(xié)調(diào)治理環(huán)境安全隱患的工作機制，依法維護鐵路權(quán)益。嚴把工程建設、裝備造修質(zhì)量源頭，加大設備源頭質(zhì)量問題追責力度。督促合資公司加強安全投入管理，簽訂委托經(jīng)營協(xié)議必須明確安全投入責任。對事故和隱患中暴露出的源頭性問題，運用法律手段要求相關企業(yè)及時整改、消除隱患、賠償 損失。

4 結(jié)束語

為了解決鐵路運輸生產(chǎn)結(jié)合部安全問題，首先應牢固樹立安全發(fā)展理念，建立健全最嚴格的安全生產(chǎn)責任體系，強化依法治理安全生產(chǎn)，在此基礎上，依靠科技創(chuàng)新提升安全生產(chǎn)水平，加強安全生產(chǎn)源頭治理。鐵路運輸生產(chǎn)結(jié)合部安全管理，涉及鐵路整個系統(tǒng)的方方面面，須從中國國家鐵路集團有限公司、鐵路局集團公司到基層站段出發(fā)，準確把握安全生產(chǎn)的內(nèi)在規(guī)律，堅持安全發(fā)展、改革創(chuàng)新、強基達標。通過有效的制度機制、有力的基礎保障和完善的系統(tǒng)治理，推動結(jié)合部安全問題協(xié)調(diào)解決機制的高效運行，從源頭上管控風險、消除隱患，防止運輸生產(chǎn)結(jié)合部風險演變，隱患升級導致事故發(fā)生。