山西“七河”流域水生態(tài)保護(hù)及修復(fù)調(diào)研與思考

郭東陽，王 晶，藺 冬

(1.水利部水利水電規(guī)劃設(shè)計總院，北京 100120；2.水利部規(guī)劃計劃司，北京 100053；3.黃河勘測規(guī)劃設(shè)計研究院有限公司，河南 鄭州 450003)

1 “七河”流域基本情況

山西省境內(nèi)河流分屬黃河和海河兩大流域，其中黃河流域面積9.7萬km2、海河流域5.9萬km2，分別占全省面積的62%、38%。全省流域面積超過1萬km2的重點(diǎn)河流有5條，分別是汾河、桑干河、滹沱河、漳河和沁河，加上水污染嚴(yán)重的涑水河、位于雄安新區(qū)上游的大清河，“七河”流域總面積11.2萬km2，占全省面積的72%，覆蓋山西省主要經(jīng)濟(jì)和人口集聚區(qū)。

1.1 水資源開發(fā)利用情況

“七河”流域涉及全省11個地市，2017年總?cè)丝诩s3300萬人，地區(qū)生產(chǎn)總值1.3萬億元，耕地面積4249萬畝，灌溉面積1920萬畝，分別占全省的89%、84%、70%、85%?！捌吆印绷饔蛩Y源及其開發(fā)利用主要有以下特點(diǎn)：一是當(dāng)?shù)厮Y源嚴(yán)重不足，黃河水利用難度大。“七河”流域人均當(dāng)?shù)厮Y源量300m3，約為全國人均水平的15%。由于山高水低，取用黃河水成本高、難度大。二是供水結(jié)構(gòu)逐步優(yōu)化，地下水開采呈下降趨勢。隨著引提水工程陸續(xù)建成投入使用，地表水供水占比逐步提高，地下水供水占比由2010年的53%下降到2017年的42%，地下水超采量持續(xù)下降。三是農(nóng)業(yè)用水比重高，部分地區(qū)仍有節(jié)水潛力。農(nóng)業(yè)用水量41.5億m3，占總用水量的61%。部分地區(qū)高耗水產(chǎn)能較多，尚有一定節(jié)水潛力。

1.2 存在的主要問題

目前，“七河”流域在水資源、水生態(tài)、水環(huán)境保護(hù)方面仍然存在以下突出問題。一是地表徑流量減少，部分河流斷流。20世紀(jì)80年代以來，地表徑流量均呈明顯減小趨勢，部分河段發(fā)生斷流現(xiàn)象。二是部分地區(qū)地下水超采嚴(yán)重，巖溶大泉水量衰減。部分地區(qū)地下水位大幅下降，水井最深超千米。巖溶地下水位也持續(xù)下降，巖溶水資源量大幅度減少。三是水污染依舊突出，水環(huán)境問題嚴(yán)重。流域總體水質(zhì)較差，部分河流入河排污量已經(jīng)遠(yuǎn)超河流的承載能力和水體自凈能力，水質(zhì)污染嚴(yán)重。四是河道內(nèi)亂占、亂采、亂堆、亂建等問題突出，生態(tài)環(huán)境惡化。隨著河道兩岸城市建設(shè)及工礦企業(yè)發(fā)展，侵占河道、非法采砂、向河道傾倒垃圾、違章建筑等現(xiàn)象突出，致使河道功能退化，濕地面積減少，生態(tài)環(huán)境惡化。

2 “七河”治理思路及主要做法

2017年6月，習(xí)近平總書記視察山西時指出，“一定要高度重視汾河的生態(tài)環(huán)境保護(hù)，讓這條山西的母親河水量豐起來，水質(zhì)好起來，風(fēng)光美起來”。為深入貫徹習(xí)總書記的重要指示精神，聚焦“水利工程補(bǔ)短板、水利行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”，山西省全力推進(jìn)以汾河為重點(diǎn)的“七河”流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。

2.1 總體思路

“七河”流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的總體思路是：統(tǒng)籌山水林田湖草系統(tǒng)治理，以河長制為抓手，將“七河”流域生態(tài)保護(hù)修復(fù)與城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生態(tài)文化、旅游開發(fā)、脫貧攻堅、防洪減災(zāi)相結(jié)合，控污、增濕、清淤、綠岸、調(diào)水“五策并舉”，水資源、水生態(tài)、水環(huán)境、水災(zāi)害“四水同治”，逐步實(shí)現(xiàn)“水量豐起來、水質(zhì)好起來、風(fēng)光美起來”的目標(biāo)。到2030年，全面實(shí)施流域面積大于100km2的河流源頭生態(tài)保護(hù)，“七河”干流和主要支流非汛期生態(tài)水量不小于多年平均水量的10%、汛期不小于20%，地下水得到有效涵養(yǎng)，水功能區(qū)達(dá)標(biāo)率達(dá)到95%，水生態(tài)環(huán)境明顯改善。到2035年，河流源頭生態(tài)保護(hù)全面實(shí)施，水生態(tài)環(huán)境狀況全面改善，水資源實(shí)現(xiàn)高效配置，節(jié)水型社會全面建成，提供更多的優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品以滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。

2.2 主要做法和經(jīng)驗(yàn)

2.2.1加強(qiáng)水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)頂層設(shè)計

2017年，山西省先后批復(fù)汾河、桑干河、滹沱河、漳河、沁河、涑水河和大清河等七條河流的生態(tài)保護(hù)與修復(fù)規(guī)劃。2018年9月，省委省政府印發(fā)實(shí)施《以汾河為重點(diǎn)的“七河”流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)總體方案》(以下簡稱《總體方案》)，針對水資源短缺、水生態(tài)損害、水環(huán)境污染等突出問題，制定了“七河”流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的分階段目標(biāo)，明確了創(chuàng)新規(guī)劃、建管、政策、獎補(bǔ)、補(bǔ)償、責(zé)任等六大機(jī)制，提出了水污染防治、河流生態(tài)補(bǔ)水、河流源頭保護(hù)、河湖水系綜合整治、地下水超采治理和巖溶大泉保護(hù)、節(jié)約用水等六大工程。

2.2.2創(chuàng)新市場化運(yùn)作機(jī)制

為破解投融資難題，山西省與中交疏浚(集團(tuán))股份有限公司共同組建中交汾河投資控股有限公司，作為汾河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的投融資、建設(shè)、管理和運(yùn)營主體，以投資主體一體化帶動流域治理一體化。組建7個流域投資公司，作為流域生態(tài)治理修復(fù)項目的實(shí)施主體。以項目為載體，與地方政府合作組建若干區(qū)域公司，形成“1+7+N”的生態(tài)環(huán)境治理市場化運(yùn)作體系。流域投資公司以資本為紐帶，以股權(quán)合作為手段，吸引金融資本和社會資本，推進(jìn)河流系統(tǒng)治理，通過土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資產(chǎn)經(jīng)營等多種形式實(shí)現(xiàn)良性運(yùn)營。以汾河為例，汾河流域投資公司由省屬水務(wù)企業(yè)(暫由山西水務(wù)投資集團(tuán)有限公司代省出資)、戰(zhàn)略投資方中交集團(tuán)、流域沿汾6市共同出資成立，作為投融資、建設(shè)、運(yùn)營主體，受政府委托實(shí)施汾河流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)。

2.2.3創(chuàng)新政策機(jī)制

省級財政設(shè)立流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)專項資金，各市縣根據(jù)任務(wù)和自身財力支持河流生態(tài)治理工作。同時，用活土地資源收益，各級政府支持流域投資公司開展土地整治，按比例分享土地指標(biāo)交易收益。盤活經(jīng)營性資產(chǎn)，鼓勵流域投資公司參與流域內(nèi)水庫、供水、污水處理等項目的投資建設(shè)、經(jīng)營管理。推行政府購買生態(tài)服務(wù)，同時沿線地方政府授予流域投資公司產(chǎn)業(yè)招商職能，增強(qiáng)產(chǎn)業(yè)收益。創(chuàng)新獎補(bǔ)政策，通過以獎代補(bǔ)、貸款貼息等扶持方式，對生態(tài)保護(hù)與修復(fù)效果好的地區(qū)予以資金支持，調(diào)動地方積極性。創(chuàng)新補(bǔ)償政策，建立流域上下游地區(qū)有效協(xié)商平臺和橫向生態(tài)保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，補(bǔ)償資金專項用于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整、生態(tài)保護(hù)與修復(fù)項目建設(shè)和社會事業(yè)發(fā)展。

2.2.4創(chuàng)新責(zé)任機(jī)制

將“七河”生態(tài)保護(hù)修復(fù)的主體責(zé)任落實(shí)到市、縣政府，建立橫向到邊、縱向到底的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級責(zé)任體系。以河湖長制為抓手，建立“省級抓總、市縣抓落實(shí)”的河長責(zé)任機(jī)制，推行與“河湖長制”相匹配的“河湖警長制”，依法查處涉河湖違法犯罪行為。強(qiáng)化部門行業(yè)管理職責(zé)，落實(shí)水利、發(fā)改、公安、財政、環(huán)保、經(jīng)信、住建、國土、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、煤炭、扶貧開發(fā)等部門在“七河”生態(tài)保護(hù)修復(fù)中的責(zé)任分工，形成工作合力。

2.3 治理成效

圍繞《總體方案》確定的目標(biāo)任務(wù)，山西省全力推進(jìn)以汾河為重點(diǎn)的“七河”流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)，各項工作取得進(jìn)展和成效。一是實(shí)施汾河等“七河”流域系統(tǒng)治理。圍繞“水量豐起來”，經(jīng)過持續(xù)有效治理，汾河中游15座蓄水閘壩建成并下閘蓄水，以汾河谷地為中心的地下水位已連續(xù)多年持續(xù)回升。圍繞“水質(zhì)好起來”，經(jīng)過多部門的共同努力，目前汾河水質(zhì)已呈明顯向好趨勢，2018年汾河入黃口COD比2016年減少25%、氨氮減少26%、總磷減少42%。圍繞“風(fēng)光美起來”，太原城區(qū)三期汾河治理、臨汾汾河兩岸、運(yùn)城稷山城區(qū)段汾河美化和濕地建設(shè)取得階段性成效。二是推進(jìn)山西水網(wǎng)工程建設(shè)。“十二五”以來，重點(diǎn)實(shí)施山西大水網(wǎng)中部引黃、東山供水、辛安泉供水、小浪底引黃等四大骨干工程，均已建成投入使用?！皟煽v十橫”的水網(wǎng)體系基本形成，城鄉(xiāng)供水保障能力得到明顯增強(qiáng)。三是加強(qiáng)巖溶大泉保護(hù)與地下水超采治理。加大礦坑排水處理后綜合利用力度，推進(jìn)礦坑水資源化。建立采煤對水資源影響破壞的補(bǔ)償機(jī)制。頒布《山西省泉域水資源保護(hù)條例》，劃定巖溶泉域邊界和重點(diǎn)保護(hù)區(qū)，強(qiáng)化泉域水資源管理。公布全省地下水超采區(qū)、嚴(yán)重超采區(qū)和禁采區(qū)、限采區(qū)范圍。2012年全面啟動壓采以來，平原區(qū)淺層地下水位有所上升。四是建立省市縣鄉(xiāng)村五級河長制責(zé)任體系。河長制實(shí)施方案全部出臺，共設(shè)立河長5657名。嚴(yán)格河湖水域岸線管理保護(hù)，加大河道整治力度。開展河湖專項執(zhí)法檢查，結(jié)合中央環(huán)保督查整改開展整治。

3 相關(guān)建議

總體看，山西“七河”流域水資源短缺，局部地下水超采嚴(yán)重，水污染問題突出，河流生態(tài)功能退化，流域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和生態(tài)用水需求矛盾突出，是典型的北方開發(fā)過度河流?！捌吆印绷饔蛩鷳B(tài)保護(hù)與修復(fù)的做法和經(jīng)驗(yàn)，可為其他北方河流水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)工作提供參考。

3.1 加強(qiáng)頂層設(shè)計，推進(jìn)系統(tǒng)治理

山西省以“七河”規(guī)劃為基礎(chǔ)，按照“多規(guī)合一、一河一策”原則，構(gòu)建“詳細(xì)規(guī)劃為統(tǒng)領(lǐng)、專項規(guī)劃為支撐、專題研究為補(bǔ)充”的規(guī)劃體系，明確“七河”治理目標(biāo)和任務(wù)。在吸取國內(nèi)流域治理先進(jìn)理念、機(jī)制創(chuàng)新、市場運(yùn)作等方面經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合省內(nèi)實(shí)際，編制實(shí)施《總體方案》，緊扣“水量豐起來、水質(zhì)好起來、風(fēng)光美起來”要求，以流域?yàn)閱卧?，統(tǒng)籌考慮山水林田湖系統(tǒng)治理，通過創(chuàng)新六大機(jī)制、實(shí)施六大工程，重點(diǎn)解決錢從哪里來、水從哪里來和如何系統(tǒng)治理等問題。在開展河流水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)時，建議加強(qiáng)頂層設(shè)計，統(tǒng)籌山水林田湖系統(tǒng)治理，統(tǒng)籌水量、水質(zhì)、水生態(tài)各要素，明確治理目標(biāo)和任務(wù)，多措并舉，全面推進(jìn)流域系統(tǒng)治理。

3.2 堅持兩手發(fā)力，創(chuàng)新運(yùn)作機(jī)制

流域水生態(tài)保護(hù)與修復(fù)公益性較強(qiáng)，山西省堅持兩手發(fā)力，在強(qiáng)化政府引導(dǎo)的同時，創(chuàng)新性地引入了市場化運(yùn)作機(jī)制，一是創(chuàng)新建管機(jī)制，解決錢從哪里來的問題。明確不搞政府統(tǒng)貸統(tǒng)還，引進(jìn)戰(zhàn)略投資方，流域內(nèi)各市參股，首先組建汾河流域投資公司，作為流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的投融資、建設(shè)、運(yùn)營主體。二是創(chuàng)新政策機(jī)制，解決流域投資公司如何可持續(xù)運(yùn)行的問題。一方面政府設(shè)立專項資金，另一方面政府出臺政策鼓勵流域投資公司通過土地開發(fā)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資產(chǎn)經(jīng)營等實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)收益，如開展土地整治并分享土地出讓和開發(fā)運(yùn)營的收益，鼓勵參與水庫、供水、污水處理等，獲得特許經(jīng)營權(quán)及相關(guān)收益，授予流域投資公司產(chǎn)業(yè)招商職能等。

3.3 建立責(zé)任體系，層層壓實(shí)責(zé)任

山西省委省政府明確以河長制為工作平臺，市、縣政府是“七河”流域生態(tài)保護(hù)與修復(fù)的責(zé)任主體，各市、縣長是第一責(zé)任人，建立“省級抓總、市縣抓落實(shí)”的責(zé)任機(jī)制。建立以工作規(guī)則、績效考核、責(zé)任追究為主體的工作制度，逐級分解任務(wù)，層層壓實(shí)責(zé)任，構(gòu)建橫向到邊、縱向到底的省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級責(zé)任體系。政府有關(guān)部門制定相應(yīng)制度、標(biāo)準(zhǔn)和獎懲機(jī)制，對流域投資公司承擔(dān)的工作任務(wù)進(jìn)行督促檢查、考核獎懲和責(zé)任追究。