大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃研究

姜小紅，陸 非

(1.中水淮河規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限公司，安徽 合肥 230601；2.長江勘測規(guī)劃設(shè)計(jì)研究有限責(zé)任公司，湖北 武漢 430010 )

1 規(guī)劃的背景和意義

2020年4月30日水利部辦公廳印發(fā)了《關(guān)于大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制工作的指導(dǎo)意見》(辦移民〔2020〕98號，以下簡稱《指導(dǎo)意見》)，明確了大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃(以下簡稱“十四五”規(guī)劃)編制的總體要求、重點(diǎn)任務(wù)和組織保障，要求各省在2021年6月底前提交省級“十四五”規(guī)劃報告?！笆奈濉笔恰秶鴦?wù)院關(guān)于完善大中型水庫移民后期扶持政策的意見》(國發(fā)〔2006〕17號，以下簡稱國務(wù)院17號文件)規(guī)定開始實(shí)行水庫移民20年扶持期的最后一個五年規(guī)劃，編制后期扶持“十四五”規(guī)劃是我國全面實(shí)現(xiàn)大中型水庫移民后期扶持政策中長期目標(biāo)的重要保障，對促進(jìn)移民致富發(fā)展具有重大意義。

1.1 后期扶持政策的演變

新中國成立以來，我國共興建了3000多座大中型水庫，截至2020年全國共有2502萬水庫移民，他們?yōu)閲液图w的利益犧牲了個人的利益，為國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會發(fā)展做出了重要貢獻(xiàn)[1]。我國的移民政策由建國初期的“重工程、輕移民，重搬遷、輕安置”發(fā)展到現(xiàn)在以“前期補(bǔ)償補(bǔ)助與后期扶持相結(jié)合”的開發(fā)性移民方針，移民安置相關(guān)法規(guī)、政策基本完善，移民規(guī)劃設(shè)計(jì)理論、技術(shù)力量穩(wěn)定。

改革開放以前的移民安置工作基本上以行政命令為主，國家通過較強(qiáng)的行政動員能力推動水利工程建設(shè)，移民的生產(chǎn)安置以后靠為主，國家統(tǒng)籌安排、適當(dāng)補(bǔ)償，這導(dǎo)致移民的生存環(huán)境較差，存在較多的遺留問題[2]。改革開放到21世紀(jì)初，移民安置工作從單純的安置補(bǔ)償逐漸向開發(fā)性移民轉(zhuǎn)變，建立起了移民安置法律規(guī)范、管理機(jī)制、規(guī)劃技術(shù)，移民的后期扶持工作被提上了日程。2006年5月17日，國務(wù)院印發(fā)了國務(wù)院17號文件，確定了大中型水庫移民后期扶持政策的基本原則和方向，設(shè)立了后期扶持基金、庫區(qū)基金、對納入扶持范圍的大中型水庫農(nóng)村移民按每人每年600元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)助；2006年7月7日，國務(wù)院修訂發(fā)布了《大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例》(國務(wù)院令第471號，以下簡稱移民條例)，強(qiáng)化了大中型水庫移民后期扶持政策的法律依據(jù)，條例明確提出“移民安置區(qū)縣級以上地方人民政府應(yīng)當(dāng)編制水庫移民后期扶持規(guī)劃，經(jīng)批準(zhǔn)的水庫移民后期扶持規(guī)劃是水庫移民后期扶持工作的基本依據(jù)。”國務(wù)院17號文件和移民條例的出臺，為移民后期扶持工作的規(guī)范化和科學(xué)性提供了依據(jù)，為維護(hù)移民的合法權(quán)益、促進(jìn)社會的和諧穩(wěn)定奠定了基礎(chǔ)。

至此，編制大中型水庫移民后期扶持的五年計(jì)劃作為一種工作機(jī)制得到了確立，將后期扶持規(guī)劃納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，有利于協(xié)調(diào)各部門的關(guān)系，形成政策合力，推動移民后期扶持工作的有效開展。

1.2 后期扶持政策實(shí)施的效果和問題

國務(wù)院17號文件提出了移民后期扶持的近期目標(biāo)和中長期目標(biāo)。近期目標(biāo)是解決水庫移民的溫飽問題以及庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱的突出問題；中長期目標(biāo)是加強(qiáng)庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境建設(shè)，改善移民生產(chǎn)生活條件，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增加移民收入，使移民生活水平不斷提高，逐步達(dá)到當(dāng)?shù)剞r(nóng)村平均水平。

通過十幾年的后期扶持工作，水庫移民后期扶持的近期目標(biāo)基本實(shí)現(xiàn)[3]。移民生產(chǎn)生活條件得到較大改善，庫區(qū)和移民安置區(qū)面貌發(fā)生重大變化，社會保持總體穩(wěn)定，移民溫飽問題全面解決，通過后期扶持資金直補(bǔ)和項(xiàng)目扶持等政策的實(shí)施，全國農(nóng)村移民的生活水平于2010年全部超過當(dāng)?shù)販仫柧€，農(nóng)村移民人均純收入與全國農(nóng)民人均純收入差距縮小。庫區(qū)和移民安置區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施水平提高，交通、電力、通信、飲水、教育、衛(wèi)生設(shè)施等都有顯著的提升。農(nóng)村移民的人居環(huán)境得到進(jìn)一步改善，人均住房面積由2005年的23.96m2提高到2014年的32.66m2，移民新農(nóng)村建設(shè)和清潔能源使用、生活污水、生活垃圾處理率都有顯著提升。移民的生產(chǎn)條件也得到改善，移民安置區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展較快，對專業(yè)合作社、養(yǎng)殖大戶、特色支柱產(chǎn)業(yè)和集體經(jīng)濟(jì)的扶持取得了較好的效果。

與此同時，也應(yīng)看到水庫移民的發(fā)展水平與后期扶持確定的中長期目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)還存在一定距離，2014年我國農(nóng)村移民的人均純收入約占全國農(nóng)村居民人均純收入的80%，部分移民村農(nóng)村移民收入水平低，發(fā)展?jié)摿Σ蛔?，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，缺乏持續(xù)發(fā)展能力。部分農(nóng)村移民依然存在居住安全隱患問題，庫區(qū)生存環(huán)境較差，文化建設(shè)方面有待加強(qiáng)。尤其是農(nóng)村移民持續(xù)增收方面，大多數(shù)移民村存在人多地少的矛盾，部分位于流域中上游的水庫庫區(qū)，承擔(dān)著水源保護(hù)和生態(tài)屏障功能，對移民村的經(jīng)濟(jì)發(fā)展形成制約。

1.3 “十四五”面臨的形勢和要求

“十四五”時期是中國特色社會主義進(jìn)入新時代、開啟全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化國家新征程的第一個5年，也是2006年國務(wù)院17號文件所確定20年后期扶持期限的最后5年。在國家層面鞏固脫貧攻堅(jiān)成果和深入實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，用高質(zhì)量可持續(xù)的發(fā)展推動經(jīng)濟(jì)社會正常運(yùn)行的背景下，后期扶持工作要在“十三五”以來取得的工作成效基礎(chǔ)上，把持續(xù)提高移民的收入水平，提升移民村產(chǎn)業(yè)發(fā)展水平作為工作抓手[4]。同時，在水利部“工程補(bǔ)短板、行業(yè)強(qiáng)監(jiān)管”的水利改革發(fā)展總基調(diào)背景下，后期扶持工作要以更加靈活的工作方式，針對不同地區(qū)移民的不同特點(diǎn)精準(zhǔn)施策，發(fā)揮不同渠道政策的合力作用。

2 規(guī)劃大綱解讀

《大中型水庫移民后期扶持“十四五”規(guī)劃編制大綱》(以下簡稱大綱)是《指導(dǎo)意見》的附件，對后期扶持“十四五”規(guī)劃的編制提出了具體要求。大綱共包括11個章節(jié)，其中第1—8章分別介紹了規(guī)劃定位、指導(dǎo)思想、規(guī)劃原則、規(guī)劃依據(jù)、規(guī)劃范圍、規(guī)劃期限、規(guī)劃目標(biāo)和規(guī)劃思路，第9章介紹了重點(diǎn)任務(wù)及扶持方向、扶持內(nèi)容，第10-11章介紹了工作任務(wù)及流程、工作保障措施。

2.1 規(guī)劃定位的戰(zhàn)略性

規(guī)劃定位從后期扶持“十四五”規(guī)劃的3個層次進(jìn)行了闡述。首先，后期扶持“十四五”規(guī)劃是一個包含大中型水庫移民后期扶持規(guī)劃、庫區(qū)和移民安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃，是指導(dǎo)地方有效使用后期扶持資金的綱領(lǐng)性文件；第二，后期扶持“十四五”規(guī)劃是一個落實(shí)后期扶持政策中長期目標(biāo)的戰(zhàn)略規(guī)劃，是指導(dǎo)“十四五”期間后期扶持工作全局的總體謀劃和策略；第三，后期扶持“十四五”規(guī)劃是通過編制年度項(xiàng)目計(jì)劃來實(shí)施的，年度項(xiàng)目計(jì)劃就是后期扶持“十四五”規(guī)劃戰(zhàn)略性的戰(zhàn)術(shù)體現(xiàn)。

總體而言，后期扶持“十四五”規(guī)劃在吸取了前期后期扶持規(guī)劃編制與實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，改變了以往以項(xiàng)目實(shí)施為目標(biāo)的規(guī)劃定位，通過“規(guī)劃戰(zhàn)略指引+年度項(xiàng)目計(jì)劃”，有利于實(shí)際需求和項(xiàng)目扶持較好銜接，避免了項(xiàng)目實(shí)施與規(guī)劃脫節(jié)的問題，保障了后期扶持資金使用的準(zhǔn)確性和靈活性。

2.2 規(guī)劃原則的全面性

大綱提出了規(guī)劃引領(lǐng)、綠色發(fā)展、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、目標(biāo)導(dǎo)向、協(xié)同配合、因地制宜、改革創(chuàng)新和開放民主8條規(guī)劃原則，明確了規(guī)劃編制所依據(jù)的準(zhǔn)則。強(qiáng)調(diào)了規(guī)劃要遵循新時代特征，堅(jiān)持綠色發(fā)展理念[5]。規(guī)劃以《中共中央 國務(wù)院關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》(中發(fā)〔2018〕44號)為依據(jù)，明確了后期扶持規(guī)劃的專項(xiàng)規(guī)劃性質(zhì)，努力做好與上位規(guī)劃及相關(guān)規(guī)劃的協(xié)調(diào)，確保規(guī)劃能落地實(shí)施。因?yàn)楹笃诜龀仲Y金的總量有限，各地需結(jié)合自身特點(diǎn)，通過規(guī)劃來統(tǒng)籌使用資金，著力解決重點(diǎn)問題，要通過后期扶持政策來帶動其他涉農(nóng)資金疊加投入。在實(shí)施層面通過政策、制度和機(jī)制方面的創(chuàng)新，保證規(guī)劃效果實(shí)現(xiàn)，通過充分調(diào)研，保證移民的利益得到滿足。

2.3 規(guī)劃內(nèi)容的針對性

“十四五”時期是水庫移民與當(dāng)?shù)鼐用窆餐l(fā)展、共同富裕的共建期，圍繞鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的推進(jìn)實(shí)施，后期扶持工作的主要任務(wù)是幫助解決移民的發(fā)展問題，除做好移民后期扶持直補(bǔ)資金足額及時發(fā)放工作外，要以幫助移民、提高移民、富裕移民為中心，重點(diǎn)放在美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)等3個方面，其中：美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級扶持對象主要是水庫移民人數(shù)較多、有打造美麗鄉(xiāng)村條件或產(chǎn)業(yè)發(fā)展基礎(chǔ)的移民所在村，切實(shí)強(qiáng)化基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，多渠道增加移民收入；創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)扶持對象為大中型水庫農(nóng)村移民，著力提升移民自我發(fā)展能力[6]。對于移民較少、居住分散、沒有打造移民美麗鄉(xiāng)村或集中發(fā)展產(chǎn)業(yè)條件的移民村，原則上解決普惠政策覆蓋不到或沒有解決的移民生產(chǎn)生活方面的難題，提高民生保障水平。

3 規(guī)劃的重點(diǎn)問題分析

3.1 規(guī)劃“三大任務(wù)”的合理性

2006年國務(wù)院17號文件提出后期扶持的目標(biāo)是要解決移民溫飽、庫區(qū)及安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱和移民長遠(yuǎn)發(fā)展三大問題。2018年下半年以來，相關(guān)部門通過調(diào)研、召開座談會、分析各省市提供的有關(guān)材料，認(rèn)為經(jīng)過十多年后期扶持政策的實(shí)施，我國的移民總體形勢是：移民的溫飽問題已經(jīng)得到解決，庫區(qū)及安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施薄弱問題得到了較好的解決，移民長遠(yuǎn)發(fā)展的問題，在不同時期、不同階段，得到了一定程度的解決[7]。因此，基于對當(dāng)前水庫移民的基本形式研判，目前水庫移民后期扶持工作的主要任務(wù)是在進(jìn)一步提升庫區(qū)及安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施水平的基礎(chǔ)上，從根本解決水庫移民長遠(yuǎn)發(fā)展問題。這個問題也是關(guān)系到移民安穩(wěn)致富持續(xù)增收、庫區(qū)和安置區(qū)和諧穩(wěn)定的根本問題。為此，《指導(dǎo)意見》提出了美麗家園建設(shè)、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和創(chuàng)業(yè)就業(yè)能力建設(shè)為本次規(guī)劃的“三大任務(wù)”，就是要增強(qiáng)移民發(fā)展內(nèi)生動力，提升移民自我發(fā)展能力，從而促進(jìn)移民持續(xù)增收，解決好移民長遠(yuǎn)發(fā)展問題。因此，“三大任務(wù)”是符合當(dāng)前水庫移民后期扶持工作的內(nèi)在要求，是當(dāng)前和今后一段時期水庫移民后期扶持工作的重點(diǎn)。

3.2 美麗家園建設(shè)的規(guī)劃思路

美麗家園建設(shè)是“三大任務(wù)”之一，“十四五”期間，美麗家園建設(shè)主要是要聚焦民生福祉，助力移民村美麗家園建設(shè)，補(bǔ)齊人居環(huán)境突出短板，完善基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提升基本公共服務(wù)水平，推進(jìn)環(huán)境綜合整治，創(chuàng)新移民村治理體系，增強(qiáng)移民幸福感和獲得感。

因此在規(guī)劃中要做到以下三點(diǎn)內(nèi)容：一是規(guī)劃重點(diǎn)要突出。在“十四五”規(guī)劃編制過程中，要確立一批水庫移民村作為美麗家園建設(shè)的重點(diǎn)[8]，這些村首先應(yīng)是移民居住比較集中的村或移民人數(shù)較多的村。對于已經(jīng)納入當(dāng)?shù)孛利愢l(xiāng)村建設(shè)范圍的，要予以重點(diǎn)支持；處于美麗鄉(xiāng)村建設(shè)邊緣的移民村，要重點(diǎn)支持，并爭取進(jìn)入當(dāng)?shù)匾?guī)劃；具備一定條件，但未納入美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的移民村，根據(jù)資金安排，選取部分村，進(jìn)行重點(diǎn)支持?！笆奈濉逼陂g的美麗家園建設(shè)要以地方發(fā)展規(guī)劃為主，著眼于與移民所在地的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)銜接，發(fā)揮好輔助和配合作用。

二是規(guī)劃不設(shè)全國標(biāo)準(zhǔn)。移民美麗家園建設(shè)是踐行國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，支持和配合各地開展美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的重要行動。由于后期扶持投入的資金非常有限，從事后期扶持工作隊(duì)伍力量非常有限，如果另設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、單打獨(dú)斗、自成體系，都非常不利于規(guī)劃工作的開展。因此，規(guī)劃應(yīng)將移民美麗家園建設(shè)積極融入到當(dāng)?shù)毓ぷ髦?，按照所在地區(qū)的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。規(guī)劃對全國各地的移民村美麗家園建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不做統(tǒng)一要求，各地移民村應(yīng)結(jié)合地方發(fā)展實(shí)際編制不同標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)劃。

三是保障資金投入。大綱建議各地采取整村推進(jìn)的方式，整體布局、全面提升移民村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)水平。在實(shí)施過程中，要求各地在后期扶持資金安排上，要優(yōu)先保障，可以以村為單元，將5年的資金集中使用[9]。另一方面，要以后期扶持資金投入為前提，爭取區(qū)縣進(jìn)一步重視水庫移民村美麗家園建設(shè)，使得更多的移民村能進(jìn)入地方鄉(xiāng)村振興規(guī)劃，撬動其他政府部門項(xiàng)目資金投入移民美麗家園建設(shè)。

3.3 產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的規(guī)劃思路

產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級要以資源為依托，以市場為導(dǎo)向，以移民所在村為主體，以一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展為路徑，從實(shí)際出發(fā)，宜水則水、宜山則山、宜糧則糧、宜農(nóng)則農(nóng)、宜工則工、宜商則商，因地制宜，突出地域特色，發(fā)揮比較優(yōu)勢，大力支持移民村發(fā)展優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)，培育新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，壯大村集體經(jīng)濟(jì)，培育新型經(jīng)營主體，增強(qiáng)移民發(fā)展內(nèi)生動力，促進(jìn)移民持續(xù)增收。

對于產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的思路，規(guī)劃要做到以下4點(diǎn)：

一是要立足移民村的現(xiàn)有優(yōu)勢。這個優(yōu)勢包含區(qū)位優(yōu)勢、資源優(yōu)勢、生態(tài)優(yōu)勢，規(guī)劃要因勢利導(dǎo)、充分利用。產(chǎn)業(yè)扶持的主要任務(wù)是幫助移民村培育壯大優(yōu)勢特色產(chǎn)業(yè)[10]。例如對于有自然資源優(yōu)勢或有特色產(chǎn)品的移民村，首先考慮的是如何幫助他們進(jìn)一步挖掘資源優(yōu)勢、突出產(chǎn)品特色，加大扶持力度，趟出一條綠水青山轉(zhuǎn)化為金山銀山的產(chǎn)業(yè)之路。

二是要幫助移民村拓展空間。針對人多地少、山高坡陡、交通不便、重要生態(tài)功能區(qū)，在村所在地發(fā)展產(chǎn)業(yè)確實(shí)很困難的移民村，規(guī)劃要積極引導(dǎo)，幫助移民村拓展空間、跳出庫區(qū)發(fā)展產(chǎn)業(yè)，支持和鼓勵積極探索飛地經(jīng)濟(jì)、物業(yè)經(jīng)濟(jì)等。

三是要因地制宜。規(guī)劃不對移民村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展的具體方向和目標(biāo)提出具體規(guī)定，不提具體要求，不搞一刀切。在規(guī)劃中鼓勵各區(qū)(縣)、鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、村根據(jù)自身情況，合理確定產(chǎn)業(yè)發(fā)展方向、發(fā)展規(guī)模、資金使用比例。

四是爭取進(jìn)入地方發(fā)展規(guī)劃。規(guī)劃的作用之一是要將移民村的產(chǎn)業(yè)發(fā)展納入地方發(fā)展規(guī)劃中，積極爭取地方政府重視，讓更多的移民村產(chǎn)業(yè)進(jìn)入縣級產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，爭取更多資金投入，將移民的發(fā)展納入?yún)^(qū)域發(fā)展的統(tǒng)籌考慮之中。

3.4 產(chǎn)權(quán)及利益分配的問題

移民是一個特殊群體，規(guī)劃既要關(guān)心移民的切身利益，也要關(guān)心移民與所在村村民的團(tuán)結(jié)融合，要通過項(xiàng)目扶持促進(jìn)移民和其他村民和睦相處，促進(jìn)村集體發(fā)展。在后期扶持項(xiàng)目產(chǎn)權(quán)歸屬上，特別在產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)歸屬上，各地已經(jīng)進(jìn)行了形式多樣的探索。有些地方以股份的方式將產(chǎn)權(quán)與移民直接掛鉤，有些地方則作為集體產(chǎn)權(quán)，為村集體所有。從大部分省市實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，只要充分考慮到移民的利益及權(quán)利，作為集體產(chǎn)權(quán)歸村集體所有，將有利于移民融入當(dāng)?shù)?、有利于資產(chǎn)管理、有利于集體發(fā)展[11]。因此，規(guī)劃認(rèn)為后期扶持項(xiàng)目形成資產(chǎn)的權(quán)屬應(yīng)歸移民村集體，作為村集體資產(chǎn)管理，支持村集體公益事業(yè)和村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

利益分配主要是指產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的收益分配，與移民切身利益連在一起。近些年各地的做法大體有兩類，一類是將產(chǎn)業(yè)收益歸集體所有，在分配時重點(diǎn)考慮移民；一類是以移民持股的方式，直接受益。因此在規(guī)劃中考慮利益分配方式時，要認(rèn)真研究、廣泛聽取群眾特別是移民的意見建議。各省要從實(shí)際出發(fā)，以縣特別是以鄉(xiāng)為基礎(chǔ)，探索符合本地實(shí)際情況的利益分配機(jī)制?？梢悦鞔_的是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目收益歸集體所有的地方，在收益分配過程中，近期應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮水庫移民。

3.5 資金跨時空集中使用的問題

近年來，為解決部分移民村資源稟賦不高、優(yōu)勢不明顯、環(huán)境保護(hù)進(jìn)入門檻高，很難找到合適的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目問題，以及后期扶持項(xiàng)目散而小，規(guī)模效益不明顯，資金使用效率普遍不高的問題，浙江、福建、貴州、云南等省積極探索，形成了資金跨時空集中使用的好做法，效果明顯，值得借鑒[12]。

資金跨時間集中使用，主要是針對移民村和散居移民而言，可以將規(guī)劃期內(nèi)5年的資金相對集中起來使用，上一些相對大的項(xiàng)目，提高資金的集中度和資金的使用效率。實(shí)施中，可能會出現(xiàn)以下幾種操作方式：一是1個項(xiàng)目實(shí)施好幾年，每年的資金都投在1個項(xiàng)目上；二是地方在第1年就通過貸款等方式集中用了后面幾年的錢實(shí)施重點(diǎn)項(xiàng)目，然后每年用后期扶持資金還款；三是地方把前幾年的錢都不使用，集中到最后實(shí)施1個重大項(xiàng)目。從目前的政策要求上來看，這些操作在原則上都是可行的，但也應(yīng)該注意規(guī)避相應(yīng)的政策風(fēng)險。

資金跨空間集中使用有2個方面的內(nèi)涵，一方面是跨空間集中資金，可以在明確各方資金投入比例情況下把多個移民村、散居移民的項(xiàng)目扶持資金捆在一起，形成一個較大的資金池，集中起來[13]；另一方面是跨空間發(fā)展產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，只要有合適的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，規(guī)劃可以跳出移民村、散居移民戶所在地，到其他地方發(fā)展飛地經(jīng)濟(jì)等。

4 規(guī)劃的建議

4.1 與實(shí)施的關(guān)系

后期扶持“十四五”規(guī)劃相比于之前的移民后期扶持規(guī)劃，改變了以項(xiàng)目庫為導(dǎo)向的規(guī)劃編制思路，更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的戰(zhàn)略引導(dǎo)。規(guī)劃的實(shí)施主要是通過在規(guī)劃年限內(nèi)，以年度項(xiàng)目計(jì)劃提出，分年度、按計(jì)劃實(shí)施，以便能更好的發(fā)揮規(guī)劃的作用。因此，要求各地在編制規(guī)劃與實(shí)施過程中做好銜接工作，具體而言是指規(guī)劃的編制要體現(xiàn)地方及移民的訴求，又不能局限于眼前的訴求，要從各村(組)、各鎮(zhèn)(鄉(xiāng))的具體需求出發(fā)進(jìn)行提煉和總結(jié)，結(jié)合國家的大政方針政策，編制出相應(yīng)的規(guī)劃。

4.2 與其他相關(guān)規(guī)劃的關(guān)系

后期扶持“十四五”規(guī)劃是以縣級行政單元為編制單位，以水庫移民后期扶持為目的的專項(xiàng)規(guī)劃，要服從上位規(guī)劃，例如縣級“十四五”國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃等，同時要與交通規(guī)劃、農(nóng)業(yè)規(guī)劃、旅游規(guī)劃等其他專項(xiàng)規(guī)劃相協(xié)調(diào)，不能矛盾也不能重復(fù)。因此，理清“十四五”規(guī)劃與其他規(guī)劃之間的關(guān)系是十分必要的。

鑒于水利工程移民這一身份的歷史性與特殊性，從政策上逐步淡化移民身份，是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的必然結(jié)果，后期扶持規(guī)劃作為服務(wù)于移民的專項(xiàng)規(guī)劃也必將融入地方發(fā)展。在這一趨勢之下，“十四五”規(guī)劃要做好與同級政府其他行政主管部門所編制規(guī)劃的銜接工作，使得規(guī)劃能最大限度地服務(wù)于地方的發(fā)展，能落實(shí)上級上位規(guī)劃所確定的目標(biāo)和要求。

4.3 移民的利益訴求問題

移民村與非移民村的利益邊界在實(shí)施過程中很難做到明確區(qū)分，規(guī)劃要求移民及移民村的發(fā)展要以所在地的發(fā)展為背景，而事實(shí)上移民美麗家園建設(shè)項(xiàng)目、產(chǎn)業(yè)扶持項(xiàng)目的覆蓋面和影響面肯定會超出移民群體，擴(kuò)大到整個村組。因此在項(xiàng)目決策階段，不僅要充分尊重移民的意見，也要廣泛聽取其他村民的意見，這樣才能提高項(xiàng)目決策的科學(xué)性、公平性，提高決策過程的透明度。既高度重視移民，也尊重其他村民，有助于促進(jìn)移民與非移民之間的融合。