美國高等教育宏觀管理體制及其成因分析

李嘉慧

[摘? ? ? ? ? ?要]? 美國高等教育在其特殊的環(huán)境背景下孕育了獨特的高等教育管理體制，即分級管理的體制。聯(lián)邦一級的高等教育管理機構(gòu)主要發(fā)揮的是支持與指導(dǎo)作用，州一級的高等教育管理機構(gòu)則主要發(fā)揮的是全面統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)的作用，具體的管理職權(quán)更集中在州一級管理機構(gòu)。這一管理體制的形成一方面受到來自歐洲自由主義思想的影響，另一方面又與美國獨特土壤上的州權(quán)主義思想息息相關(guān)。

[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 美國;高等教育;管理體制

[中圖分類號]? ?G649? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?[文獻標(biāo)志碼]? A ? ? ? ? ? ? ? ?[文章編號]? 2096-0603（2020）09-0190-02

美國作為世界上最發(fā)達(dá)的國家之一，其高等教育也居于世界一流，一直是各國高等教育發(fā)展的學(xué)習(xí)對象。美國的高等教育取得如此輝煌的成績，與其獨具特色的高等教育管理體制是分不開的，本文主要從宏觀視角對其管理體制進行介紹。

一、美國高等教育的宏觀管理體制

國家的高等教育管理體制分為三種：集權(quán)型、分權(quán)型、合作性。美國是分權(quán)型高等教育管理體制最典型的代表。其行政管理機構(gòu)按照工作范圍的大小劃分，可分為三級：聯(lián)邦——聯(lián)邦教育部，州——州教育委員會，地方——地方教育委員會。鑒于地方一級處于州一級的管轄范圍內(nèi)，因此不多加贅述，主要是對聯(lián)邦與州一級高等教育管理機構(gòu)及其職能進行介紹。

（一）聯(lián)邦高等教育管理機構(gòu)

1.聯(lián)邦高等教育管理機構(gòu)

美國聯(lián)邦教育部是美國聯(lián)邦一級的高等教育管理機構(gòu)，其前身是美國聯(lián)邦教育局，總部設(shè)在華盛頓。聯(lián)邦教育部成立的時間較晚，成立的過程十分曲折。1867年，美國才設(shè)立聯(lián)邦教育局（聯(lián)邦教育部的前身）。直到1980年，聯(lián)邦教育部在卡特總統(tǒng)在位期間成為聯(lián)邦政府的內(nèi)閣部門，但其權(quán)力、編制乃至資源掌握都非常有限，時至今日，聯(lián)邦教育部仍可算作是美國眾多內(nèi)閣部門中權(quán)力最為有限的部門之一。

2.美國高等教育管理體制的職能

《1791年憲法》第十條修正案規(guī)定：“凡本憲法未劃定而又非各州所禁止的事項，皆歸屬各州或人民……”[1]。由此，教育權(quán)基本掌握在各州州政府手上，雖然1967年設(shè)立了聯(lián)邦教育局，然而聯(lián)邦政府并無直接管理高校的權(quán)力，僅是作為一般性的指導(dǎo)與咨詢機構(gòu)存在。一般而言，美國聯(lián)邦政府都是通過立法、撥款等方式對高等教育管理進行宏觀調(diào)控，起支持和引導(dǎo)作用。

（1）立法。數(shù)據(jù)顯示，從美國建國到1978年間，美國國會共通過有關(guān)教育的立法87項。例如：1862年頒布的《莫雷爾法案》中規(guī)定聯(lián)邦政府向各州贈地及撥款，各州可以用于興建州立大學(xué);1944年頒布的《退伍軍人權(quán)利法》撥款資助退伍軍人入高校學(xué)習(xí);1958年頒布《國防教育法》，聯(lián)邦政府對高校的課程、教學(xué)都做出了調(diào)整;還有1965年頒布《高等教育法》、1963年頒布的《高等教育實施法》、1994年頒布的《2000年目標(biāo)——美國教育法》等一系列法案，對美國高等教育的發(fā)展都起到了重大的推動

作用[2]。

（2）通過各種社會團體的非政府機構(gòu)對高等教育進行調(diào)控和干預(yù)。在美國，高校想要獲得聯(lián)邦政府的資助，需要經(jīng)過聯(lián)邦所承認(rèn)的認(rèn)可機構(gòu)的認(rèn)可。這些認(rèn)可機構(gòu)類型多樣，可按區(qū)域劃分，而不同的專業(yè)機構(gòu)的權(quán)威程度和專業(yè)程度都不相同。能夠獲得越多和越權(quán)威機構(gòu)的認(rèn)可，高校能夠獲得聯(lián)邦政府資助的可能性和額度也就越高[3]。

（3）資助。聯(lián)邦政府分為直接資助與間接資助。直接資助即聯(lián)邦教育部根據(jù)特定目的直接向私立、公立院校提供資金。間接資助即聯(lián)邦教育部為高等院校提供物資，或是對高等院校的捐贈收入實行免稅等。美國高校能否獲得聯(lián)邦政府的資助，在很大程度上取決于相關(guān)高校能否提出得到聯(lián)邦政府認(rèn)可的策劃，而這些策劃能否得到認(rèn)可又往往與其是否符合國家的需要相關(guān)[4]。

（二）美國州級高等教育管理機構(gòu)

1.州政府高等教育管理機構(gòu)

州政府不肯放權(quán)，聯(lián)邦政府權(quán)力有限，而隨著社會經(jīng)濟政治文化的發(fā)展，州政府所需管理的事務(wù)也日漸繁多、日漸復(fù)雜，為了更好地對區(qū)域內(nèi)的高等教育進行管理，亟須建立州一級的高等教育管理機構(gòu)。美國州政府對地區(qū)的高等教育管理，主要是通過緊抓立法權(quán)與頒發(fā)高校執(zhí)照權(quán)來實現(xiàn)的。美國各州的州高等教育管理機構(gòu)又可進一步分為三大類：管理董事會、協(xié)調(diào)董事會和規(guī)劃事務(wù)局或規(guī)劃委員會，三類機構(gòu)各自的職能與大小相異，但也有相重疊之處。不同的州，這三類機構(gòu)可能同時兼有，也可能僅有其中一種或兩種。

（1）協(xié)調(diào)董事會。以協(xié)調(diào)董事會為高等教育管理機構(gòu)的州把對全州高等教育的協(xié)調(diào)權(quán)力賦予一個專門的協(xié)調(diào)董事會，而把高校管理權(quán)賦予每一所高校的董事會，或者一些高校聯(lián)合體共有的董事會。1941年俄克拉荷馬州建立了全州范圍內(nèi)的首個協(xié)調(diào)董事會。

（2）規(guī)劃事務(wù)局。以規(guī)劃事務(wù)局為州高等教育管理機構(gòu)的州沒有賦予該機構(gòu)任何協(xié)調(diào)權(quán)力，規(guī)劃局僅扮演召集者和自愿規(guī)劃者的角色，保證高校與政府部門能保持良好的溝通。

（3）管理董事會。管理董事會被賦予很大的管理、協(xié)調(diào)權(quán)力，其首要責(zé)任是在其權(quán)限范圍內(nèi)直接管理高校。1905年，佛羅里達(dá)州建立了首個全州范圍內(nèi)的協(xié)調(diào)董事會[5]。

2.州政府高教管理機構(gòu)的職能

相對于聯(lián)邦教育部比較宏觀的管理職能，州高等教育管理部門的職權(quán)更加具體和直接。我們可以從兩個角度來審視美國州政府高教管理機構(gòu)的職能。對公立高校，州政府高教管理機構(gòu)實施管理職能;對全州范圍的高教機構(gòu)，州政府高教管理機構(gòu)肩負(fù)全面統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)責(zé)任，實施協(xié)調(diào)職能[6]。

（1）管理職能。前文提及，美國許多州都是通過設(shè)立公立高校的管理董事會、協(xié)調(diào)董事會、規(guī)劃事務(wù)局等一個或多個機構(gòu)對本地區(qū)的公立高校進行直接管理。這些管理機構(gòu)多由州政府立法機關(guān)以法令形式建立，雖然它們的職權(quán)以及名稱各異，但實際都是發(fā)揮著對州內(nèi)高等學(xué)校的管理職能。這些管理機構(gòu)負(fù)有較大的管理職權(quán)：如任命高校校長或者高校系統(tǒng)的首腦、制定政策、審批與教師或其他人事相關(guān)的文件、確保高校財政運轉(zhuǎn)正常、實施各種政策及管理措施等。

（2）協(xié)調(diào)職能。州政府協(xié)調(diào)政府與州內(nèi)各高等駕馭機構(gòu)之間的關(guān)系是通過一系列正式與非正式的手段達(dá)到的，正式手段諸如政府管理機關(guān)所頒布的法律法規(guī)，非正式手段諸如非正規(guī)的網(wǎng)絡(luò)、協(xié)會、非正式組織等，協(xié)調(diào)的方式與手段豐富[7]。當(dāng)前，州政府的協(xié)調(diào)職能則主要還是通過上述幾類高等教育管理機構(gòu)中的一個或是多個來發(fā)揮的。除了州級管理董事會或協(xié)調(diào)董事會外，再下一級還有州長辦公室的政策和預(yù)算部門、學(xué)生財政資助管理機構(gòu)、院校辦學(xué)許可證發(fā)放機關(guān)、州政府中等后教育評估機關(guān)、社區(qū)學(xué)院協(xié)調(diào)或立法處等。州政府通過這些董事會或機構(gòu)在全州范圍內(nèi)發(fā)揮其計劃、制定州高等教育的政策發(fā)展議程、政策分析及問題解決、制定任務(wù)、學(xué)術(shù)項目評估等多項協(xié)調(diào)職能。

二、美國高等教育宏觀管理體制的特點

美國高等教育宏觀管理體制有著以下兩個特點。

（一）實現(xiàn)了分權(quán)制衡

美國的州政府權(quán)力很大，這也體現(xiàn)在教育管理體制上。美國高等教育實行的是分權(quán)管理體制，從宏觀來說，有著聯(lián)邦與州兩個級別的主體，在高等教育管理中所起到的作用與管理權(quán)限的大小都不相同。州一級的高等教育管理機構(gòu)權(quán)力更大更為具體，而聯(lián)邦政府的職權(quán)相對有限。聯(lián)邦一級負(fù)責(zé)指導(dǎo)與支持，職權(quán)有限。州一級負(fù)責(zé)統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)，職權(quán)較大。但同時聯(lián)邦一級又可以通過立法、撥款等方式對干預(yù)高等教育的整體發(fā)展，兩者相互制衡。從另一個角度來看，不論是州一級還是聯(lián)邦一級，教育管理體制中都有著司法、立法、行政三種機關(guān)，三者之間相互制衡。

（二）法制較為完善

美國教育管理的分權(quán)制度源于美國分權(quán)制衡的政治體制，在聯(lián)邦憲法中便明確規(guī)定教育管轄權(quán)屬于各州州政府。除此以外，聯(lián)邦政府與州政府又常通過頒布法令法規(guī)的形式來加強對高等教育的控制以及宏觀上的調(diào)控[8]。如前文提及，聯(lián)邦政府頒布的諸如《莫雷爾法案》《退伍軍人權(quán)利法》《高等教育法》等，都是法制化的逐步完善，而由于高等教育的權(quán)責(zé)屬于州，所以州議會也有權(quán)制定以及頒布相關(guān)的法律法規(guī)。由此，聯(lián)邦一級與州一級共同實現(xiàn)對高等教育的法制化管理。

三、美國高等教育宏觀管理體制的成因分析

《1791年憲法修正案》第10條規(guī)定：“凡本憲法所未授予合眾國或未禁止各州行使之權(quán)力，皆由各州或人民保留之”。美國先有州后有國，州在美利堅合眾國誕生和發(fā)展過程中起著重要的作用，并在很大程度上影響了美國歷史的發(fā)展。建國之前的13個州，各自的歷史地位、宗教信仰、民族成分、教育水平等都有著巨大的差別而無法機械地組成“政府”，而是13個有著獨立政府的、擁有主權(quán)的州。雖然，13個州有著聯(lián)合抗英的歷史，但也正是這一段殖民的歷史，使美國各州民眾對權(quán)力十分敏感，在新中國成立后也傾向于限制聯(lián)邦政府的權(quán)力?？梢哉f，美國的州權(quán)思想根深蒂固，州的地位與權(quán)力被認(rèn)為是至高無上的，有甚者認(rèn)為獨立戰(zhàn)爭的目的就是爭取州權(quán)[9]。獨立戰(zhàn)爭后，聯(lián)邦黨人與州權(quán)派圍繞“究竟是加強聯(lián)邦政府的權(quán)利還是維護州權(quán)”的問題展開了激烈的斗爭，一方面各州并不愿意出讓太多的權(quán)力與利益給政府，另一方面對美國文化傳統(tǒng)影響最大的歐洲都遲遲未形成統(tǒng)一規(guī)劃的高等教育機構(gòu)。于是在斗爭中逐漸形成美國的教育體制——分權(quán)制。

獨立后，人們進一步認(rèn)識到高等教育對社會發(fā)展的巨大作用，許多政界與教育界人士都主張高等教育的國有化，設(shè)想建立一批國有大學(xué)。然而，在根深蒂固的州權(quán)思想影響下，各州堅持高等教育自由發(fā)展的原則，創(chuàng)辦國立大學(xué)的設(shè)想未能順利實施，美國聯(lián)邦政府無法直接管理大學(xué)[9]。此后聯(lián)邦政府雖經(jīng)過多次努力，也未能扭轉(zhuǎn)這種局面，最終只能通過法律、撥款的方式對高等教育施以間接管理。

參考文獻：

[1]袁振國.教育政策學(xué)[M].南京：江蘇教育出版社，1996：185.

[2]朱欣.美國高等教育管理體制的特點及啟示[J].當(dāng)代教育論壇，2015（6）.

[3]王昕紅.美國高等教育認(rèn)可制度的演變、結(jié)構(gòu)及權(quán)力[J]. 清華大學(xué)教育研究，2008（6）：85-89.

[4]李斌琴.美國高等教育管理體制的基本特點及啟示[J]. 紡織教育，2005（2）：58-60.

[5]楊曉波.美國州級高等教育管理機構(gòu)的形成及其特點[J]. 國家教育行政學(xué)院學(xué)報，2003（4）：88-94.

[6]教育部國際合作與交流司政策規(guī)劃處.美國高等教育管理體制的特點[J].世界教育信息，2000（1）：17-19.

[7]鄭秋紅.淺析美國高等教育管理體制及啟示[J].福建高教研究，2009（6）：26-28.

[8]代蕊華.美國高教管理體制及其啟示[J].國家教育行政學(xué)院學(xué)報，1995（2）：70-73.

[9]谷賢林.美國私立高等教育管理體制成因探析[J]. 外國教育研究，1999（3）：34-37.

◎編輯 武生智