全面依法治國背景下高校學(xué)生管理體系法治化建設(shè)思考

馬華 徐紹瓊 浦永杰 高麗萍

[摘? ? ? ? ? ?要]? 在全面推進(jìn)依法治國的背景下，高校學(xué)生管理體系法治化建設(shè)成為深化高校教育改革，促進(jìn)依法治校實現(xiàn)的重要組成部分。我國高校學(xué)生管理體系法治化已經(jīng)完成了基本的制度法律化建設(shè)，將進(jìn)一步推進(jìn)法治思維、法治環(huán)境等內(nèi)涵建設(shè)，積極探索學(xué)生管理體系“法制”外延與“法治”內(nèi)涵協(xié)調(diào)統(tǒng)一建設(shè)的有效路徑，為學(xué)生管理體系法治化建設(shè)提供可資借鑒的新模式。

[關(guān)? ? 鍵? ?詞]? 依法治國;高校學(xué)生管理體系;法治化

[中圖分類號]? G647? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? [文獻(xiàn)標(biāo)志碼]? A ? ? ? ? ? ? ?[文章編號]? 2096-0603（2020）09-0001-03

隨著我國社會主義民主法治和政治文明建設(shè)的推進(jìn)，學(xué)校管理制度法治化建設(shè)已經(jīng)成為全面依法治國的客觀需要，也是高等教育改革不斷深化的重要舉措。高校學(xué)生管理法治化建設(shè)中，常常關(guān)注處分權(quán)力的應(yīng)用、管理程序的規(guī)范性、學(xué)生管理制度的內(nèi)生動力以及學(xué)生被權(quán)利侵犯后的救濟(jì)途徑等問題，注重強(qiáng)調(diào)高校管理權(quán)和學(xué)生權(quán)益保障的“法制”外延建設(shè)，雖然在一定程度上體現(xiàn)出高校學(xué)生管理群體對管理行為的法律思考，但卻忽視了法治化建設(shè)并非一夕之功，亦非一套完善的制度即可一蹴而就的，法治化建設(shè)從來不能遺棄對法治意蘊的理解和法治“精治、共治”的要求。

一、高校學(xué)生管理的法治意蘊

法治是一個歷久彌新的話題。古希臘亞里士多德將法治定義為：“已制定的法律獲得普遍的服從，而大家所服從的法律又應(yīng)該本身是制定得良好的法律?！笔廊朔Q為“良法之治”。法治是一個體系，是人類社會實現(xiàn)治理的系統(tǒng)工程，包含著從制度建設(shè)到制度運行、制度評價的全過程。法治的生命力在于通過制度在國家與社會環(huán)境中的有效運轉(zhuǎn)形成治理的實效。法治的構(gòu)成從總體上說，不外乎兩個方面：其一為法治外延，指立法制度、法律體系、司法系統(tǒng)等作為支撐的“法制”體系;其二為法治內(nèi)涵，指立法的精神和原則、法律的解釋方法、人類的法治信仰等讓各類法治基礎(chǔ)設(shè)施得以運轉(zhuǎn)的方式、方法和手段，表現(xiàn)為“凡事必須在既定的程序和法定權(quán)限內(nèi)運行”的規(guī)則意識、合法意識、權(quán)利義務(wù)意識、契約意識和權(quán)責(zé)意識。法治的實現(xiàn)必須保證其外延和內(nèi)涵建設(shè)同時達(dá)到良性的狀態(tài)。深入探討法治化建設(shè)絕對不能忽視法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用，不能忽視法治外延與內(nèi)涵所體現(xiàn)出的基礎(chǔ)設(shè)施與制度期待之間的辯證關(guān)系。

高校作為培養(yǎng)德、智、體、美、勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人的重要基地，高校管理的法治化建設(shè)是高等專業(yè)人才法治化養(yǎng)成的重要環(huán)節(jié)和實現(xiàn)路徑。高校學(xué)生管理的法治化建設(shè)應(yīng)該著重圍繞落實全面依法治國和以德治國結(jié)合的內(nèi)在需求，將社會主義核心價值觀深度融入學(xué)校學(xué)生管理法治化建設(shè)中，制定合理科學(xué)的制度，保障法治思維訓(xùn)練、法治素養(yǎng)提升，倡導(dǎo)多元主體參與和協(xié)商共治的秩序和結(jié)構(gòu)，注重通過學(xué)生的自我教育、自我管理、自我服務(wù)促進(jìn)學(xué)生管理方式的法治化和治理手段的多樣性，將法治精神內(nèi)化于心、外化于行。

二、我國高校學(xué)生管理體系法治化現(xiàn)狀

2016年，習(xí)近平總書記在指導(dǎo)高校工作時提出，學(xué)校管理中要重視依法治校，努力提高我國高校法治建設(shè)水平。自20世紀(jì)90年代以來，我國經(jīng)歷了較長時間的高校學(xué)生管理相關(guān)立法活動，基本完成了法治硬件的建設(shè)，形成了較為完善的法制體系，但是與之相匹配的法治內(nèi)涵建設(shè)缺乏，導(dǎo)致法治化程度并不高，法治化進(jìn)程并不順利，主要表現(xiàn)為：

（一）法治思維養(yǎng)成不足，管理主體法治化建設(shè)缺位

長期以來，我國并沒有形成系統(tǒng)的法治思維培養(yǎng)體系，高等教育體系中單一的基礎(chǔ)法律課程設(shè)置并不能滿足現(xiàn)有法治化建設(shè)中人才隊伍的需求，法治思維與法制建設(shè)存在著較長時期的不匹配，高校群體中管理者與被管理者都缺乏相應(yīng)的法律知識和法律思維，無法真正適應(yīng)現(xiàn)有的法律管理制度，導(dǎo)致法律實施未能達(dá)到應(yīng)有的實效。

為提高高校學(xué)生管理者的法治素養(yǎng)，2006年，教育部頒布的《普通高等學(xué)校輔導(dǎo)員隊伍建設(shè)規(guī)定》將“具有相關(guān)的學(xué)科專業(yè)背景”作為輔導(dǎo)員選聘的標(biāo)準(zhǔn)之一，并相繼出臺一系列輔導(dǎo)員隊伍建設(shè)的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定，要求高校輔導(dǎo)員要了解法學(xué)學(xué)科的基本原理、基礎(chǔ)知識和相關(guān)的法律法規(guī)條文規(guī)定，掌握有關(guān)法律法規(guī)知識。然而，依靠人才選聘的方式并不能快速有效地解決我國輔導(dǎo)員隊伍法治化建設(shè)的問題，目前我國輔導(dǎo)員隊伍法治素養(yǎng)仍然是非常迫切需要解決的問題。

而高校管理體系中大學(xué)生的法律素養(yǎng)情況也同樣不容樂觀。2019年，針對某高校大學(xué)生進(jìn)行的一項法治素養(yǎng)調(diào)查顯示，在全部397份有效問卷中，38.54%的學(xué)生對我國法律法規(guī)不了解，43.07%的學(xué)生在遇到相關(guān)法律問題時不知道如何解決，89.17%的學(xué)生對法律學(xué)習(xí)有著更多的期待。而另一項關(guān)于學(xué)生就業(yè)法律知識的調(diào)查則顯示，42.9%的學(xué)生認(rèn)為大學(xué)教育中法律教育缺失，39.4%的學(xué)生對就業(yè)協(xié)議書和勞動合同類型不清楚，69.7%的學(xué)生分不清實習(xí)期和試用期，更不了解相關(guān)問題的解決途徑。由此可見，目前我國的高等教育中法治教育無論從水平還是數(shù)量都無法滿足學(xué)生日益增長的法治素養(yǎng)提升需求。

（二）權(quán)利（力）認(rèn)知錯誤，管理法治化建設(shè)走向失衡

長期以來，高校學(xué)生管理工作中一直存在“以管理為中心”就是“以行政為中心”，“以育人為中心”就是“以學(xué)生為中心”的錯誤認(rèn)知，這些錯誤認(rèn)知將高校管理權(quán)引向歧途：一種將管理權(quán)視為集中統(tǒng)一的行政管理自治權(quán)，管理者享有較大的裁量權(quán)，在面對各種矛盾和利益訴求時，管理者的個人意愿常常成為判斷是非曲直的標(biāo)準(zhǔn);另一種將“先生的大學(xué)”變成了“學(xué)生的大學(xué)”，高等教育淪為市場商品，接受教育者成為消費者，管理職權(quán)弱化，教育失去了應(yīng)有之義。

（三）救濟(jì)途徑銜接不暢，法治環(huán)境建設(shè)欠缺

近年來，我國學(xué)生權(quán)利侵害案件逐年增多，涉及領(lǐng)域廣泛，侵害類型多樣，高校管理法治環(huán)境建設(shè)存在較大的風(fēng)險。調(diào)查顯示，當(dāng)學(xué)生遇到法律問題時，63.6%的學(xué)生會選擇第一時間向?qū)W校求助，而學(xué)校相關(guān)法務(wù)部門多以學(xué)校規(guī)章制度制定、對外法律服務(wù)為主，不涉及學(xué)生法律服務(wù)，甚而多數(shù)侵害主體可能是學(xué)校。申訴、司法訴訟是目前此類問題常見的處置方式，但由于種種原因，阻塞了學(xué)生群體權(quán)利救濟(jì)的可能，校園法治環(huán)境建設(shè)亟待加強(qiáng)。

三、高校學(xué)生管理體系法治化建設(shè)路徑探索

（一）強(qiáng)化法治思維養(yǎng)成，促進(jìn)法律素養(yǎng)提升

法治思維是建立在對法治精神、法治原則有著發(fā)自內(nèi)心的尊崇的基礎(chǔ)上，將行為自覺納入法律評價中的一種自覺性思想。高校學(xué)生管理體系中，管理者和被管理者都應(yīng)該建立這樣一種管理思維，它是評價高校學(xué)生管理法治化實效的重要標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)，也是高校學(xué)生管理體系法治化的重要組成部分。

法治思維的培養(yǎng)是一個漫長的過程，法治思維的養(yǎng)成通常需要完善的法律教育體系支持。世界各國值得借鑒的經(jīng)驗顯示，多數(shù)國家將法律教育視為極其重要的政治教育，納入整個教育活動中，通過開設(shè)不同階段的公民課程，建立從小學(xué)到大學(xué)，從基本規(guī)范、公民權(quán)利到專業(yè)法律課程的持續(xù)性法律教育體系，幫助受教者樹立牢固的規(guī)則、合法、界限、權(quán)義和程序性的法治意識，因此管理者和被管理者普遍具有較高的法治素養(yǎng)。

結(jié)合我國教育實際，在基礎(chǔ)法律教育不足的情況下，要實現(xiàn)高校學(xué)生管理主體的法治思維養(yǎng)成，就必須打破傳統(tǒng)思想政治教育的邊界，充分利用思政課程和課程思政等教學(xué)實施路徑，將法治教育的規(guī)則、權(quán)義、責(zé)任與之融合，通過專業(yè)教育的法律化、職業(yè)教育的合法化、日常行為的規(guī)范化，形成針對不同主體的、具有獨特教育教學(xué)特點的法治思維培養(yǎng)體系，建立管理者、被管理者與法律的密切聯(lián)系，強(qiáng)化管理者、被管理者對法律、法規(guī)的遵守，使之達(dá)到“隨心所欲不逾矩”的最佳狀態(tài)。

（二）創(chuàng)新法治思維養(yǎng)成模式，形成法治化建設(shè)合力

高校學(xué)生管理法治化建設(shè)在傳統(tǒng)的理論學(xué)習(xí)基礎(chǔ)上，應(yīng)注重實踐教育和環(huán)境熏陶的作用。在教育過程中，充分利用和發(fā)揮校內(nèi)、校外，線上、線下各類法律服務(wù)平臺的功能，整合“輔導(dǎo)員法治工作室”“法治教育論壇”“普法社區(qū)”“法律援助工作站”等資源，打造以“師生”為主題，以“法治”為核心，以“共建共育共享”為手段的法治思維養(yǎng)成新模式。通過師生共同參與、共同策劃、共同實踐，圍繞“專業(yè)、就業(yè)、職業(yè)和生活”開展法治文化宣講、法律知識競賽、法學(xué)主題辯論賽、法治演講比賽等活動，促進(jìn)師生共同學(xué)習(xí)、共同分享、共同成長，形成管理者與被管理者的“法治共育”模式，不僅有利于發(fā)揮學(xué)習(xí)者的主體作用，調(diào)動其學(xué)習(xí)的積極性，教育學(xué)習(xí)者從社會背景中去認(rèn)識國家法律和社會制度，做一個遵守法律和忠于國家制度的公民，打造出一支“法治思想堅定、法治素養(yǎng)優(yōu)良、法治理念先進(jìn)”高校學(xué)生管理隊伍，而且有利于建立管理者與被管理者之間的“法治共情”，有助于雙方增進(jìn)互信，形成共識，在高校學(xué)生管理體系法治化進(jìn)程中形成合力。

（三）以“法制”外延為基礎(chǔ)，構(gòu)建內(nèi)涵建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展新格局

管理工作的法治化從來不是讓某一個主體權(quán)利（力）泛化，而是讓所有的主體在法律的框架中尊崇權(quán)利（力）義務(wù)的一致。

1.加強(qiáng)管理制度的法“制”建設(shè)與法“治”建設(shè)

高校管理制度建立在高校管理權(quán)的基礎(chǔ)上，是高等學(xué)校為推動校園繁榮發(fā)展從而避免失序，依據(jù)法律法規(guī)、規(guī)定享有的自主管理校內(nèi)事務(wù)的權(quán)利（力），包括獎勵性權(quán)利（力）或懲罰性權(quán)利（力）等。《中華人民共和國教育法》與《高等教育法》皆為高校規(guī)定了原則性自主權(quán)利（力），賦予高校在管理學(xué)生過程中享有裁量權(quán)。因此，高校在學(xué)生管理制度構(gòu)建時應(yīng)認(rèn)真思考在法治的維度下，強(qiáng)化領(lǐng)域制度的完善和可操作，嚴(yán)格按照法律基本原則對管理規(guī)范進(jìn)行法制化設(shè)計和法治化管理，將處分權(quán)與教育權(quán)相結(jié)合，使其既能充分發(fā)揮維護(hù)學(xué)校秩序、保障教育功能的作用，又能避免學(xué)生合法權(quán)益的損害。

2.完善管理制度的“程序正義與實體正義”建設(shè)

為了維護(hù)校園日常秩序，高校對學(xué)生的具體行為進(jìn)行了獎勵性或約束性規(guī)定，針對學(xué)生管理形成了比較完整的行為管理規(guī)范，這些規(guī)范從目的來講，具有法律的實體正當(dāng)性，但應(yīng)注意到，相關(guān)的管理行為在遵守實體性規(guī)則的同時，還必須符合程序正當(dāng)原則。在現(xiàn)有管理制度的基礎(chǔ)上，將高校內(nèi)部管理與行政法的法律保留原則、比例原則及正當(dāng)程序原則相結(jié)合，通過法律授權(quán)、自由裁量限制以及程序保障對管理權(quán)力加以規(guī)范，防止法外之權(quán)、逾法行權(quán)、專權(quán)擅權(quán)，真正實現(xiàn)高校學(xué)生管理“程序正義與實體正義”相結(jié)合的“良法之良治”。

3.高校學(xué)生權(quán)利內(nèi)部救濟(jì)途徑的建設(shè)

針對大學(xué)生權(quán)利救濟(jì)途徑較少，缺少內(nèi)部救濟(jì)的途徑，不利于矛盾的化解和根本性問題的解決，歐美高校多采取學(xué)生自治管理為主、高校行政部門指導(dǎo)為輔的方式，成立“學(xué)生事務(wù)咨詢中心”或“學(xué)生法律服務(wù)辦公室”，通過特聘律師、法律事務(wù)管理人員、法律秘書等，為學(xué)生提供必要的法律服務(wù)。以此為鑒，可加強(qiáng)高校校內(nèi)法律咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)的建設(shè)，充分利用和發(fā)揮其調(diào)解、疏導(dǎo)功能，建立糾紛協(xié)調(diào)機(jī)制，通過提前介入，將學(xué)生權(quán)利救濟(jì)關(guān)口前移，促進(jìn)矛盾化解和問題解決，消減管理風(fēng)險向法律風(fēng)險轉(zhuǎn)變的可能，對高校學(xué)生管理體系法治化建設(shè)具有非常重要的意義。

綜上所述，高等教育的目標(biāo)是落實立德樹人根本任務(wù)，培養(yǎng)德、智、體、美、勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，圍繞根本目標(biāo)和根本任務(wù)，結(jié)合全面依法治國的現(xiàn)實需求和教育改革現(xiàn)代化建設(shè)要求，高校學(xué)生管理體系法治化建設(shè)應(yīng)突破建設(shè)思維的局限性，立足于法治實效的隊伍建設(shè)、制度建設(shè)和環(huán)境建設(shè)，將管理隊伍法治化建設(shè)與學(xué)生法律素養(yǎng)提升緊密結(jié)合，注重管理體系法治化內(nèi)涵建設(shè)與外延建設(shè)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一，保障高校學(xué)生管理不偏離法治軌道，在法治和教育之間尋求合理的平衡，為進(jìn)一步探索和推進(jìn)高校學(xué)生管理體系的有序、規(guī)范、促進(jìn)高等教育目的的實現(xiàn)提供一些可資借鑒的路徑。

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◎編輯 鄭曉燕

On the construction of the management system of college students under the background of the rule of law

MA Hua，XU Shao-qiong，PU Yong-jie，GAO Li-ping*

Abstract：Under the background of comprehensively promoting the rule of law， the construction of the management system of college students by law has become an important part of deepening the reform of university education and promoting the realization of the rule of law. The legalization of student management system in Colleges and universities in China has completed the basic construction of system legalization. It will further promote the connotation construction of legal thinking and legal environment，actively explore the effective path of the coordinated and unified construction of the“l(fā)egal”extension and“l(fā)egal”connotation of student management system， and provide a new model for the construction of student management system legalization.

Keywords：the rule of law;the management system of college students;Legislation