跨市(縣)大型灌區(qū)工程建設(shè)管理體制淺析

陳金明，楊 江，李 琴

(1.四川省都江堰管理局，四川 都江堰，611830；2.四川省水利廳，成都，610017；3.四川省水文水資源勘測(cè)局，成都，610036)

國(guó)家高度重視大型灌區(qū)建設(shè)發(fā)展，投入大量資金用于大型灌區(qū)建設(shè)改造。大型灌區(qū)覆蓋面廣，灌區(qū)工程具有點(diǎn)多線長(zhǎng)的特性，其中不少大型灌區(qū)跨市(縣)行政區(qū)，如四川都江堰灌區(qū)跨成都等7市37縣(區(qū))，安徽淠史杭灌區(qū)跨六安等4市17縣(區(qū))。跨市(縣)行政區(qū)大型灌區(qū)，干渠一般由灌區(qū)管理總局和灌區(qū)管理分局(管理處)管理，支渠及以下由市縣水利部門管理，而灌區(qū)建設(shè)改造范圍涵蓋干渠和支渠，造成灌區(qū)工程建設(shè)管理體制有別于其他水利工程只有唯一法人的情況，一個(gè)大型灌區(qū)年度改造項(xiàng)目存在灌區(qū)管理總局、灌區(qū)管理分局(管理處)、市縣水利部門等多個(gè)項(xiàng)目法人，進(jìn)而導(dǎo)致灌區(qū)工程建設(shè)管理體制與資金管理模式(既零余額賬戶管理模式)不協(xié)調(diào)問題，甚至可能出現(xiàn)不符合國(guó)家財(cái)務(wù)法規(guī)的情況。資金管理是工程建設(shè)管理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，本文從零余額賬戶角度，總結(jié)分析大型灌區(qū)工程建設(shè)管理體制及特點(diǎn)，結(jié)合灌區(qū)實(shí)際，提出解決工程建設(shè)管理體制與工程資金管理模式不協(xié)調(diào)的對(duì)策建議。

1 零余額賬戶含義及意義

零余額賬戶[1]是指財(cái)政部門或預(yù)算單位經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)，在國(guó)庫(kù)集中支付代理銀行和非稅收入收繳代理銀行開立的，用于辦理國(guó)庫(kù)集中收付業(yè)務(wù)的銀行結(jié)算賬戶。零余額賬戶類似信用卡功能，即預(yù)算單位的零余額賬戶為初始信用額度為0的“信用卡”，在工程建設(shè)管理中，國(guó)家下達(dá)預(yù)算單位投資計(jì)劃后，財(cái)政部門根據(jù)投資計(jì)劃額度給予零余額賬戶相應(yīng)的信用額度。在沒有實(shí)行零余額賬戶制度前，財(cái)政部門將財(cái)政預(yù)算資金撥到預(yù)算單位基本存款賬戶后，可能出現(xiàn)資金沉淀、資金使用不透明、監(jiān)管難度大等問題[2]。實(shí)行零余額賬戶制度后，財(cái)政部門給予預(yù)算單位零余額賬戶“信用額度”，預(yù)算資金實(shí)際全部保留在國(guó)庫(kù)，預(yù)算單位根據(jù)資金使用階段需求和憑證向財(cái)政部門申請(qǐng)資金，最大限度減少財(cái)政資金的庫(kù)外沉淀，提高資金使用效率，并降低了擠占、挪用及截留財(cái)政資金風(fēng)險(xiǎn)。

2 跨市(縣)大型灌區(qū)工程建設(shè)管理體制

大型灌區(qū)改造項(xiàng)目屬于國(guó)家基本建設(shè)項(xiàng)目，年度投資計(jì)劃由國(guó)家發(fā)展改革委聯(lián)合水利部以灌區(qū)為單元下達(dá)各省份，大型灌區(qū)管理單位根據(jù)投資計(jì)劃和灌區(qū)實(shí)際，分解安排灌區(qū)年度分項(xiàng)目，一個(gè)大型灌區(qū)往往一年有多個(gè)分項(xiàng)目，大型灌區(qū)工程建設(shè)管理體制即零余額賬戶管理模式主要有以下4類。

2.1 單一法人模式(模式一)

對(duì)于灌溉面積較小的灌區(qū)(含跨市縣行政區(qū)灌區(qū))，由灌區(qū)管理(總)局直接負(fù)責(zé)工程建設(shè)管理，僅有單一的項(xiàng)目法人。國(guó)家下達(dá)投資計(jì)劃后，項(xiàng)目法人根據(jù)投資計(jì)劃預(yù)算、工程進(jìn)度和支付憑證(如中標(biāo)合同、材料采購(gòu)清單)等，按月或季度提出資金支付申請(qǐng)，向本級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)使用零余額賬戶“信用額度”，財(cái)政部門直接將資金轉(zhuǎn)入施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等用款單位。單一法人模式符合《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》等財(cái)務(wù)法規(guī)，一般適用于灌區(qū)較小，施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等單位數(shù)量少的情況。

2.2 總法人模式(模式二)

對(duì)于跨市(縣)的大型灌區(qū)，由灌區(qū)管理總局擔(dān)任項(xiàng)目總法人，直接負(fù)責(zé)所有分項(xiàng)目的可研初設(shè)、招投標(biāo)、資金撥付、項(xiàng)目驗(yàn)收等工作，灌區(qū)管理分局(市縣水利部門)僅為灌區(qū)分項(xiàng)目的現(xiàn)場(chǎng)建設(shè)管理機(jī)構(gòu)(類似于總法人現(xiàn)場(chǎng)管理代表，一般灌區(qū)管理總局撥付給灌區(qū)管理分局(市縣水利部門)一定的建設(shè)管理費(fèi)，總法人根據(jù)投資計(jì)劃預(yù)算、工程進(jìn)度和支付憑證等，匯總所有分項(xiàng)目施工、監(jiān)理、設(shè)計(jì)的資金使用情況，按月或季度提出支付申請(qǐng)，向本級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)使用零余額賬戶“信用額度”，財(cái)政部門直接將資金轉(zhuǎn)入施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等用款單位。總法人模式符合《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》等財(cái)務(wù)法規(guī)，但采用此種模式資金撥付次數(shù)多、資料審核工作量大，對(duì)總法人的項(xiàng)目管理人力和能力要求較高，若某大型灌區(qū)一年有10個(gè)灌區(qū)分項(xiàng)目，每個(gè)分項(xiàng)目2個(gè)標(biāo)段，按設(shè)計(jì)、監(jiān)理、施工工程開始前和結(jié)束后各資金結(jié)算1次，總法人每年就需辦理工程結(jié)算80次。同時(shí)，由于總法人不直接參與工程現(xiàn)場(chǎng)管理，將承擔(dān)較大的管理責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)。

2.3 分法人模式(模式三)

對(duì)于跨市(縣)的大型灌區(qū)，投資計(jì)劃下達(dá)到灌區(qū)后，省級(jí)發(fā)改、水利部門對(duì)該灌區(qū)投資計(jì)劃再分解到灌區(qū)管理分局(市縣水利部門)，灌區(qū)管理分局(市縣水利部門)直接擔(dān)任分項(xiàng)目法人，分項(xiàng)目法人各自負(fù)責(zé)項(xiàng)目的可研初設(shè)、招投標(biāo)、資金撥付、項(xiàng)目驗(yàn)收等工作，分項(xiàng)目法人根據(jù)投資計(jì)劃預(yù)算、工程進(jìn)度和支付憑證等，按月或季度提出支付申請(qǐng)，分別向本級(jí)財(cái)政部門申請(qǐng)使用零余額賬戶“信用額度”，財(cái)政部門直接將資金轉(zhuǎn)入施工、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等用款單位。灌區(qū)管理總局僅為項(xiàng)目的業(yè)務(wù)監(jiān)管單位，工作量和風(fēng)險(xiǎn)相對(duì)總法人模式大大減小，但將削弱灌區(qū)管理總局對(duì)分法人的監(jiān)管能力，同時(shí)財(cái)政部門要直接面對(duì)眾多的分項(xiàng)目法人，對(duì)財(cái)政部門人力和能力要求高，審核材料、資金撥付工作量大。從實(shí)踐看，采用此模式容易出現(xiàn)多頭管理、總體規(guī)劃無法全部落實(shí)、建設(shè)管理不規(guī)范等問題[3]。需要特別注意的是，若采用分法人模式，資金直接下達(dá)分法人后，存在挪用灌區(qū)建設(shè)項(xiàng)目資金的風(fēng)險(xiǎn)。

2.4 類總法人模式(模式四)

對(duì)于跨市(縣)的大型灌區(qū)，投資計(jì)劃下達(dá)到灌區(qū)后，將零余額賬戶“信用額度”一次性轉(zhuǎn)到灌區(qū)管理總局基本戶，灌區(qū)管理總局負(fù)責(zé)資金統(tǒng)一監(jiān)督管理，灌區(qū)管理分局(市縣水利部門)直接擔(dān)任分項(xiàng)目的法人，各自負(fù)責(zé)項(xiàng)目的可研初設(shè)、招投標(biāo)、資金撥付、項(xiàng)目驗(yàn)收等工作，各分項(xiàng)目法人根據(jù)投資計(jì)劃預(yù)算、工程進(jìn)度和支付憑證等，按月或季度提出支付申請(qǐng)，向灌區(qū)管理總局申請(qǐng)撥付資金。類總法人模式與總法人模式類似，但本質(zhì)上灌區(qū)管理總局是虛擬總法人，不符合《中央單位財(cái)政國(guó)庫(kù)管理制度改革試點(diǎn)資金支付管理辦法》相關(guān)規(guī)定，但符合水利部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)大型灌區(qū)續(xù)建配套與節(jié)水改造項(xiàng)目建設(shè)資金管理的意見》(水財(cái)務(wù)〔2010〕465號(hào))“項(xiàng)目責(zé)任主體應(yīng)在國(guó)有控股銀行開立基本建設(shè)存款專戶”的規(guī)定，采用類總法人模式可能出現(xiàn)資金沉淀等問題，但此種管理模式能提高灌區(qū)管理總局對(duì)分項(xiàng)目法人的監(jiān)管能力，保障資金安全和工程進(jìn)度可控。

3 對(duì)零余額賬戶在灌區(qū)工程建設(shè)管理中的思考

上述4類大型灌區(qū)工程建設(shè)管理模式各有適用條件和利弊。如何確保工程資金安全并符合國(guó)家相關(guān)法規(guī)，就跨市(縣)行政區(qū)大型灌區(qū)工程建設(shè)管理體制即零余額賬戶管理模式有以下思考。

3.1 深化灌區(qū)管理體制改革

大型灌區(qū)的管理體制決定了灌區(qū)工程建設(shè)管理模式暨零余額賬戶管理模式?！邦惪偡ㄈ四Ｊ健背霈F(xiàn)的根本原因是灌區(qū)管理分局(市縣水利部門)與灌區(qū)管理總局沒有直接行政隸屬關(guān)系，造成監(jiān)管難度大或與國(guó)家財(cái)務(wù)法規(guī)不符合的情況，要徹底解決此類問題，需對(duì)灌區(qū)管理體制進(jìn)行改革，將沒有行政隸屬關(guān)系的灌區(qū)管理分局改革為灌區(qū)管理總局的下屬部門或?qū)⑹锌h水利部門管轄的工程移交由管理總局管理建設(shè)。但從實(shí)踐來看，此種方法執(zhí)行難度較大。

3.2 實(shí)行委托代理建設(shè)

按責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一的原則，要解決“總法人模式”工作量大和責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)問題、“類總法人模式”不符合財(cái)務(wù)法規(guī)的問題，可通過委托代理的方式解決，即灌區(qū)管理總局與管理分局(市縣水利部門)簽訂工程建設(shè)管理委托協(xié)議，明確由灌區(qū)管理總局負(fù)責(zé)項(xiàng)目的統(tǒng)籌和資金監(jiān)管，灌區(qū)管理分局(市縣水利部門)具體承擔(dān)項(xiàng)目建設(shè)和資金審核，逐級(jí)壓實(shí)主體責(zé)任，避免程序不合規(guī)問題。

3.3 加強(qiáng)資金監(jiān)管

在項(xiàng)目建設(shè)全過程中，按照《基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定》等規(guī)定，嚴(yán)格執(zhí)行資金使用、管理、監(jiān)督規(guī)定和程序。在辦理資金撥付手續(xù)時(shí)，注重對(duì)工程進(jìn)度、原始憑證的審核，并定期對(duì)項(xiàng)目資金流向和項(xiàng)目進(jìn)展進(jìn)行跟蹤檢查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)問題，并報(bào)上級(jí)主管部門，避免“分法人模式”出現(xiàn)資金擠占、挪用問題。同時(shí)，應(yīng)充分發(fā)揮財(cái)務(wù)部門優(yōu)勢(shì)，邀請(qǐng)專業(yè)財(cái)務(wù)人員全程參與工程建設(shè)管理和監(jiān)督工作。

4 結(jié)語

大型灌區(qū)工程特性和管理體制決定了灌區(qū)工程建設(shè)管理體制與資金管理模式存在不協(xié)調(diào)問題，通過深化灌區(qū)管理體制改革、實(shí)行委托代理建設(shè)、加強(qiáng)資金監(jiān)管，能夠最大限度保障工程資金安全和工程順利建設(shè)。