發(fā)揮水價(jià)杠桿作用促進(jìn)都江堰灌區(qū)水資源節(jié)約與綠色生態(tài)發(fā)展

范云偉，陳開峰

(四川省都江堰人民渠第二管理處，四川 德陽(yáng)，618000)

1 灌區(qū)基本情況

1.1 灌區(qū)概況

都江堰水利樞紐工程創(chuàng)建于公元前256年，距今已有2276年的歷史，它是中國(guó)乃至世界水利史上生態(tài)水利的工程典范。新中國(guó)成立后都江堰迎來了高速發(fā)展階段，經(jīng)過70年大規(guī)模的擴(kuò)建、維修和改造，人民渠、東風(fēng)渠兩大“高速水道”已將灌區(qū)從成都平原擴(kuò)灌到川中、川北丘陵區(qū)。都江堰水利工程已發(fā)展為引蓄結(jié)合、配套完善的特大型水利工程體系。實(shí)際灌溉面積已由1949年的18.8萬hm2，增長(zhǎng)到2019年的72.63萬hm2，為四川省糧食安全、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)穩(wěn)定、環(huán)境美好提供了堅(jiān)實(shí)的水安全保障。

作為都江堰水利工程的重要組成部分，人民渠二處灌區(qū)始建于1958年2月(官渠堰五期工程)，新建、擴(kuò)建完成于1985年2月，由人民渠六期干渠、五七期干渠和魯班水庫(kù)灌區(qū)三部分組成。干渠長(zhǎng)度310余公里，轄管支渠51條，分水洞566處，控灌成都、德陽(yáng)、綿陽(yáng)、遂寧4市10個(gè)縣區(qū)，設(shè)計(jì)灌面18.55萬hm2，有效灌面13.42萬hm2，占都江堰總灌溉面積的18.5%。

1.2 水資源狀況

都江堰灌區(qū)水資源總量約273億m3，由岷江干流入境水、邊緣山區(qū)中小河流入境水、灌區(qū)平原地表水以及丘陵灌區(qū)地表水四部份組成。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)30年代，岷江來水多年平均徑流為174.1億m3，50年代為156.4億m3，70年代為142.5億m3，90年代為141.7億m3，岷江來水占據(jù)都江堰灌區(qū)水資源總量的50%左右。此外，按照《四川省都江堰水利工程管理?xiàng)l例》配水原則“丘陵灌區(qū)以夏季、秋季引水囤蓄為主，其他時(shí)段由省都江堰水利工程管理單位根據(jù)來水情況進(jìn)行調(diào)度”，導(dǎo)致丘陵引水直灌區(qū)在春灌用水期間矛盾較為突出，而且隨著灌區(qū)面積不斷擴(kuò)大，各類綜合用水不斷增加，加上生活、工業(yè)、生態(tài)用水逐年增長(zhǎng)，都江堰灌區(qū)水資源緊缺的矛盾日益突出。

作為都江堰的尾水丘陵灌區(qū)，人民渠二處灌區(qū)水源主要采取以蓄為主，引、蓄、提相結(jié)合的方式來滿足灌區(qū)用水。灌區(qū)現(xiàn)有各類蓄水設(shè)施18000余處，蓄水能力7.0億m3，多年平均引都江堰上游來水約7.5億m3。

2 人民渠二處灌區(qū)水資源現(xiàn)狀

2.1 水資源時(shí)空分布不均

人民渠二處灌區(qū)全年降水在600mm左右，7-9月降水量占全年降水總量的65﹪左右，主要農(nóng)作物需水期的4-6月降水僅占全年的20﹪左右。從多年引、用水過程來看，年平均引水量約7.5億m3，其中1-3月1.5億m3，4-6月1.0億m3，7-12月5.0億m3，分別占比20%、13%、67%；而灌區(qū)農(nóng)作物用水總量多年平均為1-3月0.7億m3，4-6月4.2億m3，7-12月1.8億m3，分別占比10%、63%、27%，引水量與用水量在時(shí)空分布上極不匹配，尤其是在春灌用水高峰時(shí)期(5月份)引、用水矛盾突出(詳見表1)。

表1 人民渠二處灌區(qū)近5年春灌高峰期(5月)引、用水量

2.2 干渠中上游調(diào)節(jié)能力較弱

灌區(qū)有各類蓄水設(shè)施18000余處，其中大(2)型水庫(kù)1座，位于人民渠五七期干渠末端；中型水庫(kù)10座，分布在人民渠六期干渠3座，均位于干渠50km以下，分布在人民渠五七期干渠7座，均位于干渠110km以下；山坪塘、石河堰共計(jì)18000余處，也多分布在灌區(qū)中下游。由于干渠中上游缺少蓄水設(shè)施，導(dǎo)致對(duì)水資源的調(diào)節(jié)能力不足。

2.3 上游來水與實(shí)際需求存在差異

根據(jù)歷年都江堰水量調(diào)配原則：向丘陵灌區(qū)輸水囤蓄，集中在當(dāng)年6月以后至歲修開始前，其余時(shí)間在保證平壩灌區(qū)用水的前提下，根據(jù)需要與可能調(diào)配。而灌區(qū)上游2.33萬hm2灌面，必須依靠都江堰來水直灌，特別是五七期工程天河閘以上，六期工程何家堰以上灌區(qū)，更是依賴來水直灌解決用水問題，因此，灌區(qū)的實(shí)際用水需求與上游配水方式存在差異。

3 兩部制水價(jià)的內(nèi)容

針對(duì)丘陵灌區(qū)用水存在季節(jié)性用水量差異大、蓄水設(shè)施分布不均、配用水矛盾突出的問題，人民渠二處通過水價(jià)杠桿作用來調(diào)節(jié)灌區(qū)內(nèi)水資源的再分配，以達(dá)到節(jié)約用水和灌區(qū)綠色生態(tài)持續(xù)發(fā)展的目的，早在1984灌區(qū)就開始搞兩部制水價(jià)試點(diǎn)。1988年，四川省水利電力廳聯(lián)合四川省物價(jià)局以“川水發(fā)〔1988〕127號(hào)”文件推進(jìn)人民渠二處灌區(qū)農(nóng)業(yè)用水按照“基本灌面配給基本水量，收取基本水費(fèi)，超用水量按方收費(fèi)”的兩部制水價(jià)制度全面實(shí)施。

3.1 基本面積

“川水發(fā)〔1988〕127號(hào)”文件在核準(zhǔn)人民渠二處兩部制水價(jià)的同時(shí)，也對(duì)灌區(qū)基本水量面積作了規(guī)定：“考慮到五、六、七期工程屬引蓄結(jié)合灌區(qū)，工程還未達(dá)到設(shè)計(jì)的實(shí)際情況，配基本水量面積暫定為64.2萬畝”。1988年以后陸續(xù)有縣區(qū)申請(qǐng)?jiān)黾踊舅棵娣e，至2018年中江縣人民政府以“江府〔2018〕75號(hào)”文件申請(qǐng)將凱江河沿岸0.59萬hm2耕地納入都江堰灌區(qū)水費(fèi)征收基本面積，人民渠二處灌區(qū)基本水費(fèi)面積達(dá)到5.27萬hm2，不到有效灌溉面積13.42萬hm2的40%。

3.2 基本水量

基本水量是指配給每畝灌面的定額水量。“川水發(fā)〔1988〕127號(hào)”文件對(duì)基本水量作了規(guī)定：五七期灌區(qū)1-6月配基本水量100m3/畝，7-12月配基本水量200m3/畝；六期工程何家堰以上1-6月配基本水量100m3/畝，7-12月配基本水量200m3/畝；何家堰以下1-6月配基本水量60m3/畝，7-12月配基本水量290m3/畝；魯班水庫(kù)灌區(qū)配基本水量240m3/畝，其基本水量配水制度一直沿用至今。

3.3 基本水價(jià)

基本水價(jià)是指達(dá)到供水成本的水價(jià)。“川水發(fā)〔1988〕127號(hào)”文件規(guī)定：每畝基本灌面收基本水費(fèi)黃谷4.0公斤，采用實(shí)物計(jì)征，貨幣結(jié)算。90年代由于糧食市場(chǎng)開放后，市場(chǎng)波動(dòng)較大，水費(fèi)結(jié)算時(shí)難以達(dá)成一致意見，逐步調(diào)整為貨幣定價(jià)，經(jīng)過幾次調(diào)整完善，2011年，四川省發(fā)展和改革委員會(huì)以“川發(fā)改價(jià)格函〔2011〕22號(hào)”文件規(guī)定了基本水費(fèi)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：每畝基本灌面干渠的農(nóng)業(yè)供水價(jià)格為14元，沿用至今。

3.4 超用水量及超計(jì)量水價(jià)

超用水量是指用水戶在基本水量不足的情況下超用水量部分。

超計(jì)量水價(jià)是指在保障供水成本的基礎(chǔ)上略有利潤(rùn)的水價(jià)?！按ㄋl(fā)〔1988〕127號(hào)”文件規(guī)定，五七期天河閘以上和六期干渠工程灌區(qū)，每供水100m3收費(fèi)為：1-3月收黃谷1.5公斤，4-6月收黃谷2.5公斤，7-12月收黃谷1.0公斤；五七期天河閘以下干渠工程灌區(qū)，1-6月每供水100m3收黃谷2.5公斤，7-12月每供水100m3收黃谷1.0公斤，魯班水庫(kù)灌區(qū)每供水100m3收黃谷2.5公斤。2003年，“川價(jià)函〔2003〕50號(hào)”文件對(duì)超用水量作了調(diào)整：每立方米超用水量水價(jià)，五七期、六期灌區(qū)1-3月0.05元/m3，4-6月0.07元/m3，7-12月0.04元m3；魯班水庫(kù)灌區(qū)1-12月0.06元m3。

4 實(shí)施兩部制水價(jià)的積極意義

4.1 調(diào)節(jié)灌區(qū)水資源在時(shí)空上的分布

根據(jù)“川水發(fā)〔1988〕127號(hào)”文件的配水方式，在六期干渠，何家堰以上1-6月配基本水量100m3/畝，7-12月配基本水量200m3/畝；何家堰以下1-6月配水60m3/畝，7-12月配水290m3/畝。這種配水方式的差異，能有效促進(jìn)灌區(qū)利用蓄水設(shè)施調(diào)節(jié)水資源在空間上分布不均的問題。灌區(qū)內(nèi)的18000余處蓄水設(shè)施，在每年4-6月農(nóng)業(yè)用水高峰期，能為灌區(qū)提供近3億m3的水源，為水資源在時(shí)空上的分布起到重大調(diào)節(jié)作用。另外，按照現(xiàn)行超用水水量水價(jià)：1-3月0.05元/m3、4-6月0.07元/m3、7-12月0.04元/m3，這種季節(jié)性水價(jià)差異，能引導(dǎo)、鼓勵(lì)灌區(qū)用水戶多用秋水(7-12月)，盡量少用4-6月平壩灌區(qū)用水集中時(shí)段水量，能調(diào)節(jié)平壩灌區(qū)與丘陵灌區(qū)錯(cuò)峰用水。

4.2 推進(jìn)灌區(qū)節(jié)水制度日趨完善

兩部制水價(jià)的核心是：“計(jì)量用水、計(jì)量收費(fèi)”。圍繞這一核心目標(biāo)，人民渠二處開展各項(xiàng)節(jié)水制度建設(shè)。首先是量測(cè)水計(jì)量設(shè)施建設(shè)，經(jīng)過30多年的建設(shè)，在干渠重要斷面、支渠口已建起相對(duì)完善的量測(cè)水點(diǎn)，按照分級(jí)管理的原則，人民渠二處能計(jì)量到縣(區(qū))，縣(區(qū))再計(jì)量到鎮(zhèn)(鄉(xiāng))，部分縣能計(jì)量到村組，甚至用水戶；其次是堅(jiān)持計(jì)劃供水，每年組織各縣區(qū)編制年度用水計(jì)劃，上報(bào)都江堰管理局批復(fù)，在用水過程中根據(jù)水利廳、都江堰管理局批復(fù)的年度配水計(jì)劃編制縣區(qū)階段性用水計(jì)劃，并嚴(yán)格按照計(jì)劃配水；再次是實(shí)行合同供水、有償供水，每年與灌區(qū)各縣區(qū)簽訂供水合同，在合同中約定雙方的責(zé)任與義務(wù)，以法律的形式來保障灌區(qū)的用水安全；最后是規(guī)范供用水制度，雙方共同協(xié)商確定交接水文斷面、編繪水文流量關(guān)系曲線、并實(shí)行“三段式”觀測(cè)，已全面實(shí)現(xiàn)了供水“開閘簽字，關(guān)閘結(jié)算”，水量“日清月結(jié)，據(jù)實(shí)交費(fèi)”的供用水制度。

4.3 加快灌區(qū)水源工程合理布局

人民渠二處灌區(qū)的用水特點(diǎn)及季節(jié)性水價(jià)差異，在一定程度上促進(jìn)著灌區(qū)水源工程的合理布局。2004年，為解決六期干渠中下游用水難的問題，中江縣在黃鹿鎮(zhèn)修建黃鹿水庫(kù)，水庫(kù)建成以后，六期工程中江縣范圍內(nèi)80%以上灌面用水得到有效保障；近年來，五七期干渠旌陽(yáng)區(qū)內(nèi)建成后的華強(qiáng)溝水庫(kù)，將會(huì)每年為德陽(yáng)市城區(qū)提供0.9億m3的生活用水保障；同樣，為支持“一干多支”區(qū)域發(fā)展新格局，以人民渠五七期干渠為水源的東風(fēng)水廠目前正在進(jìn)行擴(kuò)建，建成后的水廠將以8.24萬m3/d的供水量為成都“東進(jìn)戰(zhàn)略”提供堅(jiān)實(shí)的水資源支撐。

5 兩部制水價(jià)的影響

5.1 促進(jìn)灌區(qū)群眾節(jié)水意識(shí)的普遍形成

兩部制水價(jià)的推廣促進(jìn)了灌區(qū)用水戶養(yǎng)成節(jié)約用水的習(xí)慣。以前用水戶沒有對(duì)水資源的商品屬性產(chǎn)生正確的認(rèn)識(shí)，也未形成節(jié)約用水的概念，在用水過程中，對(duì)合理規(guī)劃引水工作認(rèn)識(shí)不足，存在豐水期未做好蓄水、枯水期爭(zhēng)相用水的現(xiàn)象。兩部制水價(jià)執(zhí)行后，灌區(qū)群眾對(duì)“水是商品，用水就要交費(fèi)，多用水多交費(fèi)”的認(rèn)識(shí)逐漸增強(qiáng)，節(jié)水意識(shí)逐漸提高。自1988年兩部制水價(jià)執(zhí)行以來，在有效灌面逐年增加的情況下，年平均農(nóng)業(yè)用水量呈逐年減小的趨勢(shì)，遠(yuǎn)低于《四川省農(nóng)業(yè)生產(chǎn)取用水限額(試行)》中農(nóng)業(yè)灌溉綜合取用水限額的規(guī)定，節(jié)水成效顯著(詳見表2)。

表2 人民渠二處灌區(qū)1988-2019年灌面及農(nóng)業(yè)用水量統(tǒng)計(jì)

5.2 促進(jìn)灌區(qū)綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展

十九大以來，國(guó)家把生態(tài)文明建設(shè)提到前所未有的高度，四川省也先后出臺(tái)多項(xiàng)措施，以綠水興川行動(dòng)踐行綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展。都江堰灌區(qū)作為四川省經(jīng)濟(jì)文化的核心區(qū)域，以占全省不到5%的土地面積，集中了全省25.8%的人口，糧食總產(chǎn)量和國(guó)民經(jīng)濟(jì)生產(chǎn)總值分別占全省的27.1%和41.8%。走綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展道路是貫徹新時(shí)期十六字治水方針的必然要求。

“節(jié)水優(yōu)先”是灌區(qū)綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的前提，作為都江堰灌區(qū)重要組成部分的人民渠二處灌區(qū)，通過兩部制水價(jià)的杠桿作用對(duì)水資源實(shí)行再配置，實(shí)現(xiàn)了對(duì)水利工程設(shè)施分布不均的“補(bǔ)短板”，并逐漸建立起了日趨完善的供用水制度，在供用水過程實(shí)行了“強(qiáng)監(jiān)管”，所產(chǎn)生的節(jié)水效果是顯著的，對(duì)灌區(qū)綠色生態(tài)可持續(xù)發(fā)展具有深遠(yuǎn)影響。

5.3 為上級(jí)部門制定農(nóng)業(yè)水價(jià)文件提供參考

人民渠二處灌區(qū)在1988年就因地制宜地實(shí)行：“基本灌面配給基本水量，收取基本水費(fèi)，超用水量按方收費(fèi)”的兩部制水價(jià)，并按照豐枯季節(jié)，分區(qū)域配基本水量，收超用水量水費(fèi)。這一實(shí)踐，為2003年國(guó)家發(fā)改委和水利部聯(lián)合出臺(tái)的《水利工程供水價(jià)格管理辦法》中關(guān)于“基本水價(jià)”與“計(jì)量水價(jià)”提供了參考，也為2016年《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于推進(jìn)農(nóng)業(yè)水價(jià)綜合改革的意見》中“促進(jìn)農(nóng)業(yè)節(jié)水，因地制宜探索實(shí)行兩部制水價(jià)和季節(jié)水價(jià)制度。”的論述提供了可行性意見。

6 結(jié)語(yǔ)

都江堰水利工程建堰初始就以生態(tài)水利工程潤(rùn)澤川蜀大地，在水資源日益緊缺的當(dāng)下，如何繼續(xù)走綠色生態(tài)發(fā)展道路，需多方考慮。其中，水價(jià)制度對(duì)水資源的再調(diào)節(jié)作用所產(chǎn)生的節(jié)水效益不失為一種參考。隨著生態(tài)水利時(shí)代的到來，都江堰灌區(qū)將繼續(xù)探索完善更加適合灌區(qū)良性發(fā)展的水價(jià)模式，以便為灌區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)宜居的鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略提供更堅(jiān)強(qiáng)的水資源支撐。