新規(guī)實施下集裝箱強制稱重的監(jiān)管現(xiàn)狀及建議

錢森林 孟 飛

一、背景

海上集裝箱運輸經(jīng)過近60年的發(fā)展，以其經(jīng)濟、高效、便利的優(yōu)勢為各國之間的貿(mào)易來往和全球經(jīng)濟發(fā)展提供了強有力的支撐，已經(jīng)成為當(dāng)前國際航運的重要方式。

然而運輸過程中，集裝箱重量超過安全載重上限的情況時有發(fā)生，輕則出現(xiàn)箱體變形、底板脫落，重則造成集裝箱堆放坍塌、設(shè)備和貨物損壞，甚至可能導(dǎo)致人員傷亡，給碼頭作業(yè)和船舶航行帶來不可預(yù)估的風(fēng)險。2007年2月，Unifeeder的“Annabell”輪箱堆總重量嚴重超過箱堆底部最大承受力導(dǎo)致集裝箱受損；2015年5月，“MAERSK KARACHI”輪在碼頭裝卸期間由于貨物超重導(dǎo)致起重機吊臂斷裂，并造成人員傷亡；2017年1月，英國籍船舶“MSC Napoli”輪在英吉利海峽遭遇惡劣天氣，主機失靈，在被拖回附近波特蘭港途中船身發(fā)生裂縫，事后調(diào)查發(fā)現(xiàn)集裝箱重量瞞報超載是導(dǎo)致船舶拖航過程中斷裂的主要原因。

為保障海上集裝箱運輸安全，國際海事組織海上安全委員會于2015年第94屆會議上通過了《1974年國際海上人命安全公約》第Ⅵ/2條修正案（第MSC.380（94）號決議），要求載貨集裝箱在交付船舶運輸前應(yīng)當(dāng)對其重量進行驗證，2016年7月1日起強制生效。但在如何保障重量信息的準確性以及海事管理機構(gòu)監(jiān)管職責(zé)方面未能給予明確規(guī)定。

二、新規(guī)要求及影響

2020年3月12日，《交通運輸部關(guān)于修改〈中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則〉的決定》經(jīng)第8次部務(wù)會議通過，對《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》（2017年5月23日交通運輸部發(fā)布）進行了修訂，自2020年6月1日起施行，將3年多的實踐經(jīng)驗上升到部規(guī)章層面。規(guī)則新增了托運人交付船舶運輸前對集裝箱重量進行驗證并提供給承運人和港口經(jīng)營人的要求，未取得驗證信息或者驗證重量超過最大營運總質(zhì)量的集裝箱，承運人不得裝船。同時明確了海事管理機構(gòu)實施監(jiān)督檢查的職責(zé)，如船舶國際運輸集裝箱托運人、承運人未能遵守集裝箱稱重的相關(guān)規(guī)定，應(yīng)對其進行相應(yīng)處罰，并責(zé)令改正。

新的《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》生效實施有利于減少集裝箱超載、重量不準確等情況的出現(xiàn)，但是相關(guān)的監(jiān)管規(guī)則、操作方式和流程尚不完善。

三、集裝箱稱重監(jiān)管現(xiàn)狀

1.尚未形成完善的監(jiān)管抽查機制

集裝箱強制稱重作為海事部門安全監(jiān)管的重要一環(huán)，科學(xué)的抽查機制直接關(guān)乎監(jiān)管的實際效果。海運集裝箱碼頭吞吐量巨大，如何從數(shù)以千萬TEU的集裝箱中確定抽查目標(biāo)箱，需要一套完善的抽檢系統(tǒng)和抽查機制。目前，相關(guān)管理機構(gòu)在集裝箱強制稱重監(jiān)管方面尚未形成完善的抽查機制和標(biāo)準，僅依靠舉報信息和隨機抽查難以準確識別違規(guī)超重箱，而且容易造成碼頭運營成本的增加和海事執(zhí)法力量的浪費，在新規(guī)實施的背景下，抽查機制的完善問題亟待解決。

2.監(jiān)管部門之間尚未建立有效聯(lián)動機制

SOLAS公約的要求是考慮到船舶安全，要求提供裝貨集裝箱的驗證重量，而集裝箱貨物重量勢必會涉及貨物稅費問題，這與海關(guān)部門是分不開的，因此單憑海事部門、碼頭公司很難掌握全面的貨物信息，通過單一部門信息對比篩查可疑數(shù)據(jù)難度較大。集裝箱超重被海事部門檢查發(fā)現(xiàn)時，此集裝箱不得裝載上船并責(zé)令托運人或者貨主進行整改，重新整改出運需通過海關(guān)部門辦理退關(guān)手續(xù)后拆箱重新入關(guān)。這一過程會十分煩瑣且費時，極易導(dǎo)致貨物不能按時出運。因此，相關(guān)口岸監(jiān)管部門在信息互通和后續(xù)處置超重集裝箱的流程方面還需進一步聯(lián)動協(xié)作。

3.VGM數(shù)據(jù)準確性核實存在困難

碼頭采用整體稱重法對集卡進行過磅稱重時，所稱的重量為車和貨物的總重量，需要減去卡車底盤和燃料等其他重量，然而由于車型的大小不一，車重不盡相同，故測得的集裝箱重量存在一定誤差；采用累加稱重法時，由于襯墊、托盤以及包裝材料的不同，也會導(dǎo)致集裝箱總重誤差。

當(dāng)貨主或者代理將VGM數(shù)據(jù)以EDI形式發(fā)給船東或者船東代理后，船東能夠針對貨物重量數(shù)據(jù)核實的手段較少，往往采用形式審查等方式；而碼頭因集裝箱班期緊、數(shù)量多，對于部分有可能超重的集裝箱，也難以一一拖至堆場再次稱重核實?，F(xiàn)階段VGM數(shù)據(jù)只能依靠托運人的誠信申報，同時結(jié)合碼頭和監(jiān)管部門的隨機抽查，能保證VGM數(shù)據(jù)準確的手段不多。如此一來，稱重重量誤差、船方核實手段不多以及監(jiān)管的有限極易造成集裝箱申報重量與實際重量相差較大，產(chǎn)生安全隱患。

4.專業(yè)執(zhí)法力量欠缺

在新規(guī)實施后，海事管理部門勢必會加大相關(guān)集裝箱稱重的監(jiān)管力度。然而集裝箱重量驗證涉及貨主、貨代、船務(wù)、港口、海關(guān)等多個部門，執(zhí)法人員必須首先精通國際公約、法律法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定，其次熟悉各個部門的操作程序，最后還需要依照具體的海事執(zhí)法流程，才能夠在執(zhí)法中得心應(yīng)手。目前的海事執(zhí)法人員尚未經(jīng)過針對性的培訓(xùn)，在集裝箱強制稱重監(jiān)管中存在能力和經(jīng)驗不足的問題，專業(yè)能力還不能完全滿足新規(guī)實施要求，執(zhí)法能力需進一步提升。

四、集裝箱強制稱重監(jiān)管建議

1.完善相關(guān)實施細則

應(yīng)在SOLAS公約第Ⅵ章（裝貨集裝箱裝船前重量驗證要求）的框架下組織制定具體的“實施載貨集裝箱總重驗證指導(dǎo)原則”，進一步明確規(guī)定載貨集裝箱稱重的具體操作方法、整箱與拼箱稱重作業(yè)流程、集裝箱稱重設(shè)備的校準和驗證要求、記錄集裝箱稱重的文件或格式、集裝箱稱重后違規(guī)情形的處置方式及涉及費用問題。同時，完善經(jīng)授權(quán)的第三方稱重驗證服務(wù)體系，鼓勵建立集裝箱稱重驗證管理系統(tǒng)，對各要素和環(huán)節(jié)進行閉環(huán)管理，確保VGM信息真實有效[1]。

2.建立科學(xué)抽查核實機制

為體現(xiàn)海事部門在集裝箱稱重監(jiān)督檢查過程中的公平性、規(guī)范性和有效性，可參考交通運輸部“雙隨機、一公開”監(jiān)管工作以及“船舶安全監(jiān)督綜合支持系統(tǒng)”運行模式，綜合碼頭、海關(guān)、船公司的各類數(shù)據(jù)信息，考慮抽查對象、執(zhí)法力量和碼頭作業(yè)的實際情況，搭建一套完整的集裝箱稱重抽查核實系統(tǒng)，科學(xué)、合理確定抽查比例和頻次，在排查嫌疑箱的同時，保障碼頭作業(yè)效率，從而提升集裝箱強制稱重監(jiān)管水平。

3.共建聯(lián)動監(jiān)管機制

集裝箱運輸涉及海事、海關(guān)、碼頭、船公司等多個機構(gòu)，各單位需結(jié)合工作實際逐步建立信息共享平臺，加強多方信息流轉(zhuǎn)及監(jiān)控，利用匯總分析大數(shù)據(jù)，提高集裝箱重量數(shù)據(jù)的準確性和實時性。同時，多方應(yīng)建立協(xié)調(diào)合作機制，制定集裝箱超重情況下貨物處置實施方案，盡量簡化各類手續(xù)，以便貨物重新裝箱出運。

4.落實多方主體責(zé)任

新修訂《中華人民共和國船舶安全監(jiān)督規(guī)則》第五十六條規(guī)定：“違反本規(guī)則，在船舶國際集裝箱貨物運輸經(jīng)營活動中，有下列情形之一的，由海事管理機構(gòu)處1 000元以上3萬元以下罰款：

（一）托運人提供的驗證重量與實際重量的誤差超過5%或者1噸的；

（二）承運人載運未取得驗證信息或者驗證重量超過最大營運總質(zhì)量的集裝箱的?！?/p>

這就意味著貨物的托運人和承運人都應(yīng)承擔(dān)起保障集裝箱貨物稱重重量準確且適裝的責(zé)任。托運人作為VGM數(shù)據(jù)申報主體，應(yīng)誠信、準確、及時申報，承運人作為運輸主體，要利用多渠道的手段對集裝箱的實際重量進一步核實，從安全運輸?shù)慕嵌?，判斷集裝箱是否能夠裝船。海事管理機構(gòu)對托運人和承運人管理時，可引入誠信管理機制，設(shè)置“黑白名單”制度，對失信的管理對象進行重點監(jiān)管，從而確保VGM數(shù)據(jù)準確，提高海事部門監(jiān)管效率和水平。

5.加強專業(yè)人員培訓(xùn)

加強集裝箱強制稱重監(jiān)管方面的專業(yè)人員培訓(xùn)，盡快制訂出針對性的培訓(xùn)計劃和方案，特別是對已生效的公約要求、法律規(guī)定以及操作方法等進行培訓(xùn)，邀請代理公司、碼頭公司和海關(guān)查驗資深人員前來授課交流，以便更好地了解相關(guān)行業(yè)的具體情況，同時進一步梳理完善集裝箱稱重驗證執(zhí)法流程，為后續(xù)海事監(jiān)管打好基礎(chǔ)，從而全面提高執(zhí)法水平。

五、結(jié)束語

面對即將生效的集裝箱重量驗證的規(guī)定，海事主管機關(guān)應(yīng)結(jié)合目前監(jiān)管現(xiàn)狀和存在的問題，從完善相關(guān)實施細則、建立科學(xué)抽查核實機制、共建聯(lián)動監(jiān)管機制、落實多方主體責(zé)任以及加強專業(yè)人員培訓(xùn)等方面著手，盡快填補監(jiān)管空白，減少集裝箱重量超重和申報重量瞞報誤報的情況發(fā)生，保障集裝箱裝卸和海上運輸安全。