國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展導(dǎo)向與路徑

馬騫宇

(陜西地建土地勘測(cè)規(guī)劃設(shè)計(jì)院有限責(zé)任公司，陜西 西安 710075)

0 前 言

現(xiàn)階段我國(guó)空間規(guī)劃體系日趨成熟，各類(lèi)規(guī)劃對(duì)城市社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極地作用。2019年1月，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，國(guó)土空間規(guī)劃得到全面開(kāi)展，對(duì)各專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃的指導(dǎo)約束作用也得以肯定[1]。然而，各個(gè)部門(mén)空間規(guī)劃在技術(shù)、標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范和管理體制等多方面均有矛盾，直接影響了空間發(fā)展效率，影響了社會(huì)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)的健康發(fā)展。因此，本文以理順國(guó)土空間各個(gè)規(guī)劃之間的關(guān)系，整理規(guī)劃內(nèi)容，精簡(jiǎn)規(guī)劃數(shù)量，建立健全統(tǒng)一的規(guī)劃管理銜接體系，系統(tǒng)性解決各個(gè)空間規(guī)劃之間的矛盾，提升國(guó)土空間規(guī)劃質(zhì)量和編制效率，改革規(guī)劃體制與機(jī)制，全面發(fā)揮空間規(guī)劃的引領(lǐng)與管控作用，降低規(guī)劃領(lǐng)域的制度性損耗成本[2]。

1 國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展歷程

自中共中央十八屆三中全會(huì)首次提出“建立空間規(guī)劃體系”至今，國(guó)土空間規(guī)劃由基本的概念到試點(diǎn)的實(shí)踐、再到系統(tǒng)化的制度設(shè)計(jì)，空間規(guī)劃體系改革的思路和要求越來(lái)越清晰。

2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》明確要建立“空間規(guī)劃體系，落實(shí)用途管制區(qū)”；2014年《中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組2014年工作要點(diǎn)》將推進(jìn)市縣“多規(guī)合一”作為經(jīng)濟(jì)體制和生態(tài)文明體制的一項(xiàng)重要任務(wù)，同時(shí)《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020)》發(fā)布，明確提出“多規(guī)合一”，中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議要求“健全空間規(guī)劃體系，積極推進(jìn)市縣多規(guī)合一”；2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》(中發(fā)[2015]25號(hào))中提出“編制統(tǒng)一的空間規(guī)劃，推進(jìn)市縣多規(guī)合一”，同年《中央城市工作會(huì)議》中提出“要提升規(guī)劃水平，統(tǒng)籌各類(lèi)空間性規(guī)劃，推進(jìn)多規(guī)合一”；2017年中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合發(fā)布《省級(jí)空間規(guī)劃試點(diǎn)方案》，要求“建立健全統(tǒng)一銜接的空間規(guī)劃體系，提升國(guó)家國(guó)土空間治理能力和效率”；2018年中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見(jiàn)》中要求“明確各類(lèi)規(guī)劃功能定位，理順國(guó)家發(fā)展規(guī)劃和國(guó)家級(jí)專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的相互關(guān)系，避免交叉重復(fù)和矛盾沖突”“國(guó)家級(jí)空間規(guī)劃以空間治理和空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化為主要內(nèi)容，是實(shí)施國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)的重要依據(jù)”。

直至2019年，中央全面深化改革委員會(huì)第六次會(huì)議審議通過(guò)了《關(guān)于建立國(guó)土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實(shí)施的若干意見(jiàn)》，會(huì)議指出，將主體功能區(qū)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃等空間規(guī)劃融合為統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)“多規(guī)合一”[3]；同時(shí)《中華人民共和國(guó)土地管理法修正案(草案)》中規(guī)定，依法批準(zhǔn)的國(guó)土空間規(guī)劃是各類(lèi)開(kāi)發(fā)建設(shè)活動(dòng)的基本依據(jù)，已編制國(guó)土空間規(guī)劃的，不在編制土地利用總體規(guī)劃和城市總體規(guī)劃[4]；2019年4月中共中央辦公廳國(guó)務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出“編制國(guó)土空間規(guī)劃，劃定并嚴(yán)守生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田控制線、城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，強(qiáng)化山水林田湖草整體保護(hù)”[5-6]。

2 國(guó)土空間規(guī)劃存在問(wèn)題

2.1 規(guī)劃空間沖突問(wèn)題突出

多年積攢下來(lái)的各個(gè)種類(lèi)規(guī)劃繁多，對(duì)用地要求雜亂無(wú)章，由政府出臺(tái)的各類(lèi)空間規(guī)劃高達(dá)80多種，其中屬于法定規(guī)劃的大概為20多種。各類(lèi)規(guī)劃指導(dǎo)思想、發(fā)展目標(biāo)、規(guī)劃期限和范圍、基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、操作平臺(tái)的差異明顯，空間資源配置上的沖突日益突增。

2.2 規(guī)劃間關(guān)系模糊，缺乏協(xié)調(diào)機(jī)制

面對(duì)多個(gè)規(guī)劃間存在的主要矛盾和用地間的激烈沖突，國(guó)家始終缺乏系統(tǒng)且行之有效的協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)一的協(xié)調(diào)部門(mén)或高層次協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)也尚未建立。尚無(wú)明確的規(guī)劃間服從要求或統(tǒng)領(lǐng)規(guī)劃，部分具體規(guī)劃缺乏專(zhuān)項(xiàng)規(guī)劃支撐，規(guī)劃間定位模糊、邊界不明、功能重復(fù)、無(wú)法協(xié)調(diào)。

2.3 管理信息缺乏共享，審批效率低下

目前我國(guó)尚未建立完整的規(guī)劃管理體系，管理信息不透明、不共享，發(fā)改、國(guó)土、規(guī)劃、環(huán)保、林業(yè)、水利等部門(mén)分頭管理，不能實(shí)現(xiàn)在一個(gè)平臺(tái)上查閱一致的信息，各部門(mén)信息不對(duì)等，降低了行政效率。各類(lèi)規(guī)劃審批系統(tǒng)分立，規(guī)劃審批依據(jù)存在矛盾。在跨部門(mén)行政審批制度中，部門(mén)互為前置，來(lái)回審批，造成審批手續(xù)繁瑣、時(shí)間長(zhǎng)、效率低，直接影響重大項(xiàng)目的落地和投產(chǎn)進(jìn)度。

3 國(guó)土空間規(guī)劃的導(dǎo)向與路徑

3.1 規(guī)范國(guó)土空間開(kāi)發(fā)秩序

強(qiáng)化全域管控，健全用途管制，現(xiàn)代空間規(guī)劃起源于空間用途管制，目的是糾正市場(chǎng)機(jī)制失靈，解決空間開(kāi)發(fā)負(fù)外部性問(wèn)題，空間的過(guò)度開(kāi)發(fā)和多項(xiàng)規(guī)劃的重復(fù)使用，導(dǎo)致空間均衡性失調(diào)，空間使用重復(fù)累贅，規(guī)劃之間相互打架，亟需規(guī)范國(guó)土空間開(kāi)發(fā)的秩序，使空間利用規(guī)范有效?，F(xiàn)階段我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期，由初期的理想藍(lán)圖轉(zhuǎn)變?yōu)槌墒炱诘膰?guó)家資源資產(chǎn)管理階段，空間規(guī)劃亟需轉(zhuǎn)型以適應(yīng)發(fā)展需求。推進(jìn)“多規(guī)合一”，統(tǒng)一空間規(guī)劃，深化細(xì)化用途管制，實(shí)現(xiàn)“一張藍(lán)圖干到底”。在提高國(guó)家國(guó)土空間治理效率和政府管理效能的同時(shí)，確保國(guó)家糧食安全、生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定，維護(hù)空間開(kāi)發(fā)利用的社會(huì)整體利益。

3.2 構(gòu)建人與自然和諧相處生命共同體

國(guó)土空間規(guī)劃發(fā)展應(yīng)遵循建設(shè)生態(tài)文明為基礎(chǔ)，構(gòu)建以空間規(guī)劃為基礎(chǔ)，以用途管制為主要手段的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)制度，主要用于解決之前無(wú)序、過(guò)度、分散開(kāi)發(fā)導(dǎo)致的各種問(wèn)題，如占用過(guò)多耕地，優(yōu)質(zhì)耕地?zé)o法得到保護(hù)；占用過(guò)多生態(tài)環(huán)境，進(jìn)而造成生態(tài)破壞和環(huán)境污染問(wèn)題。

此次國(guó)家要求的國(guó)土空間規(guī)劃以國(guó)土空間適宜性和資源環(huán)境承載力評(píng)價(jià)為基礎(chǔ)，整合既有的生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鄉(xiāng)開(kāi)發(fā)邊界劃定標(biāo)準(zhǔn)和成果，統(tǒng)籌劃定“三區(qū)三線”和空間管制分區(qū)，嚴(yán)格保護(hù)紅線、開(kāi)發(fā)邊界、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，開(kāi)展全域范圍內(nèi)的國(guó)土綜合整治，推進(jìn)生態(tài)保護(hù)修復(fù)，構(gòu)建完整的國(guó)土生態(tài)安全屏障和格局，保障生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)和自然資源永續(xù)利用。

3.3 優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局

國(guó)土作為我國(guó)的發(fā)展之基、生態(tài)之源、民生之本，按照新發(fā)展理念，遵循國(guó)家和區(qū)域總體戰(zhàn)略部署，圍繞區(qū)域協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、鄉(xiāng)村振興、創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)等發(fā)展要求，優(yōu)化國(guó)土空間開(kāi)發(fā)格局、提高國(guó)土開(kāi)發(fā)利用水平、促進(jìn)全域國(guó)土均衡發(fā)展。

統(tǒng)籌“生產(chǎn)、生活、生態(tài)”三生空間，優(yōu)化土地、水、礦產(chǎn)、生物等資源配置，科學(xué)推進(jìn)交通、水利、能源、環(huán)保、信息等國(guó)土基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，著力構(gòu)建和諧、綠色、開(kāi)放、富有競(jìng)爭(zhēng)力和可持續(xù)發(fā)展的國(guó)土空間開(kāi)發(fā)與保護(hù)格局，為社會(huì)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展奠定空間物資基礎(chǔ)。

3.4 推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化

推進(jìn)空間治理現(xiàn)代化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要組成部分。空間規(guī)劃是服務(wù)自然資源資產(chǎn)保值增值的重要工具，必須為市場(chǎng)機(jī)制在其有效領(lǐng)域發(fā)揮決定性作用創(chuàng)造“制度保障”和“約束條件”，以有效治理資源配置效率低下和公共用地分配不均的現(xiàn)象。

空間治理體系是由空間規(guī)劃、用途管制、績(jī)效考核構(gòu)成的完整體系。而其中的制度基礎(chǔ)，就是自然資源的“資產(chǎn)化管理”，通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、市場(chǎng)化定價(jià)、建立交易制度，保障自然資源所有者的權(quán)益，實(shí)現(xiàn)自然資源資產(chǎn)的保值增值。

4 思考與展望

國(guó)土空間規(guī)劃作為全城、全方位、“三位一體”式統(tǒng)籌謀劃國(guó)土空間的開(kāi)發(fā)保護(hù)和整治，作為具有最強(qiáng)戰(zhàn)略性、系統(tǒng)性和綜合性的規(guī)劃，國(guó)土空間規(guī)劃可以稱(chēng)之為“規(guī)劃的集大成者”。在未來(lái)空間發(fā)展當(dāng)中，最理想的規(guī)劃融合方式為：在國(guó)家、省級(jí)層面，國(guó)土規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃實(shí)現(xiàn)完整統(tǒng)一，以規(guī)劃完整協(xié)調(diào)主體功能區(qū)戰(zhàn)略與制度，落實(shí)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)，推動(dòng)土地利用規(guī)劃與其他規(guī)劃的有機(jī)融合，因地制宜探索創(chuàng)新，構(gòu)建行政分區(qū)，多形式的實(shí)時(shí)性規(guī)劃，推動(dòng)國(guó)土空間用途管制切實(shí)落地，將山水林天湖治理和城市建設(shè)有機(jī)統(tǒng)一，有效推進(jìn)國(guó)土空間開(kāi)發(fā)保護(hù)。

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