深化金融支持集體林權(quán)制度改革的對(duì)策研究

雷貴優(yōu)

摘要：福建省三明市是一個(gè)有代表性的集體林區(qū)和全國(guó)集體林區(qū)改革試驗(yàn)區(qū)。林業(yè)的快速發(fā)展，迫切要求信貸資金參與林業(yè)資源要素配置，因此，林業(yè)融資創(chuàng)新孕育而生。2004年，三明市率先在全國(guó)發(fā)放林權(quán)證抵押貸款，使林業(yè)和金融走向互惠共贏的良性發(fā)展之路。本方通過(guò)回顧總結(jié)三明市集體林區(qū)改革發(fā)展歷程及對(duì)金融支林的探索，分析金融支持林業(yè)發(fā)展中存在的問(wèn)題，并提出相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：集體林權(quán)改革；金融；對(duì)策

三明市地處福建省西北部，全市土地總面積3444.6萬(wàn)畝，全市現(xiàn)有森林面積2645.5萬(wàn)畝，森林覆蓋率76.8%；活立木蓄積量1.15億立方米，竹林儲(chǔ)量3.66億株（其中毛竹3.55億株）。全市人均林地面積12.7畝，是全省人均水平的2.5倍，是全國(guó)人均水平的3.2倍。全市林業(yè)社會(huì)總產(chǎn)值約占工農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的1/5，成為繼冶金產(chǎn)業(yè)之后第二個(gè)產(chǎn)值超“百億”的產(chǎn)業(yè)集群。

一、三明市集體林區(qū)改革與發(fā)展歷程

1.全面探索階段（1988～1992年）。1988年4月22日，國(guó)務(wù)院批復(fù)福建省人民政府同意將三明集體林區(qū)列為全國(guó)農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)。按照福建省政府批復(fù)同意的三明集體林區(qū)改革試驗(yàn)的總體方案的要求，三明市主要圍繞林業(yè)的資源、資產(chǎn)、資金、體制等四個(gè)方面展開(kāi)探索。

2.重點(diǎn)突破階段（1993～2002年）。三明市按照省政府關(guān)于加快三明集體林區(qū)改革試驗(yàn)的若干政策措施的要求，主要圍繞林業(yè)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)、林業(yè)政企分開(kāi)、國(guó)有森工企業(yè)、集體林經(jīng)營(yíng)體制、木材流通體制、林業(yè)稅費(fèi)制度等問(wèn)題展開(kāi)重點(diǎn)突破。1996年，國(guó)家林業(yè)局確定三明為全國(guó)林業(yè)分類(lèi)經(jīng)營(yíng)改革試點(diǎn)。2001年，三明市在全省率先完成生態(tài)公益林區(qū)劃界定。1999～2001年，在全市范圍內(nèi)開(kāi)展以“明晰產(chǎn)權(quán)、分類(lèi)經(jīng)營(yíng)、落實(shí)承包、保障權(quán)益”為主要內(nèi)容的集體林經(jīng)營(yíng)體制改革。

3.深化推進(jìn)階段（2003年至今）。一是改革不斷推進(jìn)。2004年國(guó)家林業(yè)局確定三明為全國(guó)集體林區(qū)林業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)。2005年底，在全省率先完成明晰產(chǎn)權(quán)的主體改革任務(wù)。目前全市累計(jì)完成林權(quán)登記發(fā)證2536.2萬(wàn)畝，發(fā)證率95.7%，制作發(fā)放林權(quán)證66.5萬(wàn)本，林權(quán)證到戶(hù)率98.1%，位居全省第一。二是對(duì)臺(tái)合作成為兩岸交流的一大亮點(diǎn)。海峽兩岸林業(yè)博覽會(huì)升格為國(guó)家級(jí)專(zhuān)業(yè)會(huì)展，自2005年起已成功舉辦八屆，成為全國(guó)四大林博會(huì)和全省三大涉農(nóng)會(huì)展之一。三是林業(yè)產(chǎn)業(yè)成為三明產(chǎn)業(yè)的一大支撐。2012年全市林業(yè)產(chǎn)業(yè)總產(chǎn)值581.6億元、比增11.1%，成為全市增長(zhǎng)最快、規(guī)模最大的產(chǎn)業(yè)集群。

二、金融支持林改主要探索與成就

2003年開(kāi)始的集體林權(quán)制度改革，明確了林農(nóng)所持《林權(quán)證》擁有對(duì)應(yīng)的山地和林竹的所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、處置權(quán)與收益權(quán)。2004年5月，國(guó)家林業(yè)局出臺(tái)的《森林資源資產(chǎn)抵押登記辦法（試行）》使森林資源資產(chǎn)首次成為可抵押的資源。在此條件下，2004年三明率先在全國(guó)首次發(fā)放林權(quán)證抵押貸款，林業(yè)和金融走向互惠共贏的良性發(fā)展之路。至2012年12月末，三明市銀行機(jī)構(gòu)累計(jì)發(fā)放森林資源資產(chǎn)抵押貸款65.13億元，貸款余額26.82億元，支持林業(yè)開(kāi)發(fā)約1118.56萬(wàn)畝，居福建省首位。

（一）探索起步階段（2003～2004年）

1.“林權(quán)證”抵押直貸模式。林權(quán)所有者以林木所有權(quán)和林地使用權(quán)作為質(zhì)押物，持林權(quán)證直接向當(dāng)?shù)亟鹑跈C(jī)構(gòu)申請(qǐng)辦理的貸款模式。至2012年12月末，三明市全轄累計(jì)發(fā)放林權(quán)證質(zhì)押貸款31.77億元，貸款余額10.71億元，支持林業(yè)開(kāi)發(fā)約476.88萬(wàn)畝。

2.行業(yè)性擔(dān)保公司保證模式。轄區(qū)內(nèi)尤溪縣于2003 年底率先在福建省成立了首家林業(yè)專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司——森信林業(yè)擔(dān)保有限公司，至2012年12月末已累計(jì)擔(dān)保4.03億元，擔(dān)保貸款余額1.166億元。

3.“公司+基金+農(nóng)戶(hù)”模式。轄區(qū)明溪縣組建了50萬(wàn)元紅豆杉產(chǎn)業(yè)專(zhuān)項(xiàng)擔(dān)?；穑塾?jì)發(fā)放擔(dān)保貸款 235.5萬(wàn)元，有效支持了當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶(hù)種植紅豆杉。

（二）推動(dòng)發(fā)展階段（2005～2009年）

1.開(kāi)發(fā)性金融合作模式。2004年12月，永安市與福建省開(kāi)發(fā)銀行簽訂了信譽(yù)額度為1億元的林業(yè)開(kāi)發(fā)性金融合作協(xié)議，永安市農(nóng)村信用聯(lián)社受?chē)?guó)家開(kāi)發(fā)銀行委托發(fā)放林業(yè)貸款。截止2012年底，省開(kāi)發(fā)行向永安市累計(jì)發(fā)放該類(lèi)貸款2.91億元，余額1.46億元。

2.農(nóng)村信用社林業(yè)小額貼息貸款模式。2006年開(kāi)展林業(yè)小額貼息貸款試點(diǎn)，財(cái)政按不超過(guò) 3‰的月貼息率貼息，目前試點(diǎn)工作已推廣至永安、尤溪、泰寧、建寧、寧化和清流等6個(gè)縣（市）。至2012年12月末，三明市全轄累計(jì)發(fā)放林業(yè)小額貼息貸款1.84億元，貸款余額7831萬(wàn)元，支持林業(yè)開(kāi)發(fā)約35.6萬(wàn)畝。

3.“公司+基地+農(nóng)戶(hù)”模式。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行以將樂(lè)縣林業(yè)總公司為試點(diǎn)，貸款0.3億元用于20萬(wàn)畝速生豐產(chǎn)工業(yè)原料林基地建設(shè)，間接帶動(dòng)了項(xiàng)目周邊6個(gè)村鎮(zhèn)約4萬(wàn)畝的速豐原材料建設(shè)。

（三）深化發(fā)展階段（2010年至今）

1.建立森林資源收儲(chǔ)中心。尤溪縣森信林業(yè)擔(dān)保有限公司在2010年3月掛牌成立了森林資源收儲(chǔ)中心。當(dāng)以林權(quán)抵押的借款人無(wú)力歸還全部或部分貸款時(shí)，通過(guò)簽訂協(xié)議，由收儲(chǔ)中心向金融部門(mén)進(jìn)行代償本息，借款人的林權(quán)歸收儲(chǔ)中心所有，規(guī)避了金融部門(mén)因林權(quán)無(wú)法變現(xiàn)產(chǎn)生的逾期貸款帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)。截止2012年12月末，收儲(chǔ)中心對(duì)擔(dān)保公司之前代償?shù)?筆擔(dān)保貸款325萬(wàn)元的林權(quán)進(jìn)行了收儲(chǔ)，對(duì)其中1筆110萬(wàn)元的林權(quán)進(jìn)行處置后收回了資金，其他3筆目前正在進(jìn)行轉(zhuǎn)讓處置。

2.成立林產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)支行。2011年8月17日，永安市成立了全省唯一一家林產(chǎn)業(yè)專(zhuān)業(yè)支行——農(nóng)行永安林產(chǎn)業(yè)支行。截至2012年12月末，永安林產(chǎn)業(yè)支行自營(yíng)的涉林貸款余額達(dá)8955萬(wàn)元，累計(jì)發(fā)放1.23億元，支持林業(yè)開(kāi)發(fā)約11.58萬(wàn)畝。

3.引進(jìn)區(qū)外股份制銀行資金。2013年永安市引進(jìn)光大銀行、平安銀行及民生銀行3家股份制銀行支持林農(nóng)及林業(yè)企業(yè)。其中民生銀行的合作方案是通過(guò)永安佳潔林業(yè)擔(dān)保公司放貸，由60家企業(yè)繳納一定比例的風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，民生銀行則放貸1億元到佳潔林業(yè)擔(dān)保公司，再由佳潔林業(yè)擔(dān)保公司將1億元放貸到各林竹企業(yè)。

三、金融支持集體林權(quán)制度改革中的主要問(wèn)題

1.林業(yè)與日俱增的資金需求與信貸有效供給不足的矛盾突出。隨著林權(quán)制度改革的不斷深化，林農(nóng)、林企從事林業(yè)生產(chǎn)、加工的積極性空前高漲，對(duì)資金的需求與日俱增，而目前主要靠金融機(jī)構(gòu)發(fā)放林權(quán)證抵押貸款，難以滿足林業(yè)發(fā)展資金需求。至2012年12月末，三明市全轄累計(jì)發(fā)放林權(quán)證抵押貸款65.13億元，貸款余額26.82億元，支持林業(yè)開(kāi)發(fā)約1118萬(wàn)畝，僅占林地總面積的43%。

2.金融產(chǎn)品設(shè)置與林業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)不匹配。林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資周期長(zhǎng)，而銀行資金來(lái)源基本以短期與活期為主，基于資金流動(dòng)性角度考慮，目前發(fā)放的林業(yè)貸款主要以中短期為主，與林農(nóng)、林企的實(shí)際資金使用期限不相匹配。且存在資金規(guī)模小，貸款手續(xù)繁瑣、門(mén)檻過(guò)高，貸款利息、擔(dān)保費(fèi)、評(píng)估費(fèi)較高等問(wèn)題。

3.林權(quán)改革配套機(jī)制建設(shè)與金融機(jī)構(gòu)信貸風(fēng)險(xiǎn)防范不配套。一是有些地方林權(quán)要素流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、林權(quán)收儲(chǔ)中心建設(shè)需進(jìn)一步完善，以便林業(yè)經(jīng)營(yíng)戶(hù)出現(xiàn)貸款違約，方便銀行對(duì)抵押物處置。二是森林保險(xiǎn)品種單一，僅開(kāi)辦火災(zāi)險(xiǎn)，尚未開(kāi)辦蟲(chóng)害險(xiǎn)、霜凍險(xiǎn)、盜伐險(xiǎn)，使信貸風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法有效轉(zhuǎn)移。

4.林業(yè)擔(dān)保體系建設(shè)與林農(nóng)、林企貸款融資需求不相適應(yīng)。由于缺乏政策引導(dǎo)，目前三明市除少數(shù)縣域有成立專(zhuān)業(yè)林業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，大部分縣域尚未成立專(zhuān)業(yè)林業(yè)擔(dān)保機(jī)構(gòu)，其他擔(dān)保機(jī)構(gòu)也較少介入林業(yè)領(lǐng)域，而規(guī)模經(jīng)營(yíng)的林農(nóng)和從事產(chǎn)業(yè)化生產(chǎn)的林企對(duì)貸款擔(dān)保機(jī)構(gòu)需求十分迫切，亟待解決。

5.金融機(jī)構(gòu)在支持林業(yè)發(fā)展方面存在不少顧慮。一是由于風(fēng)險(xiǎn)約束機(jī)制不健全，且受地方財(cái)力限制，尚未建立林業(yè)貸款擔(dān)?；穑糠稚虡I(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)不愿為林業(yè)企業(yè)尤其是個(gè)體林業(yè)貸款。二是貸款期限內(nèi)，對(duì)已抵押的森林、林木、林地仍由林權(quán)權(quán)利人經(jīng)營(yíng)管理，商業(yè)銀行難以有效監(jiān)督。三是林業(yè)貸款缺乏風(fēng)險(xiǎn)分散和補(bǔ)償機(jī)制，給林業(yè)貸款造成很大的安全隱患。四是缺乏熟悉林業(yè)的信貸人員。

四、進(jìn)一步推動(dòng)金融支持集體林權(quán)改革的若干思考

1.繼續(xù)深化集體林權(quán)制度改革，不斷完善林業(yè)服務(wù)平臺(tái)。一是完善林業(yè)要素市場(chǎng)建設(shè)。以林業(yè)市場(chǎng)體系建設(shè)為服務(wù)重點(diǎn)，積極推進(jìn)以林產(chǎn)品交易市場(chǎng)、森林資源評(píng)估市場(chǎng)、擔(dān)保市場(chǎng)、收儲(chǔ)市場(chǎng)等林權(quán)流轉(zhuǎn)市場(chǎng)配套體系的建設(shè)，擴(kuò)大林業(yè)要素市場(chǎng)的地區(qū)覆蓋范圍和聯(lián)網(wǎng)程度，完善森林資源資產(chǎn)市場(chǎng)功能。二是建設(shè)高效、可靠的中介評(píng)價(jià)機(jī)制。加強(qiáng)評(píng)估市場(chǎng)規(guī)范化建設(shè)，建設(shè)高效、可靠的中介評(píng)價(jià)機(jī)制，允許具備相關(guān)資質(zhì)的法人或單位參與競(jìng)爭(zhēng)。三是完善林業(yè)信貸擔(dān)保體系。采取政府扶持、市場(chǎng)運(yùn)作的方式，組建更多更有實(shí)力的林業(yè)專(zhuān)業(yè)擔(dān)保公司、林業(yè)互助擔(dān)保組織，引導(dǎo)其他商業(yè)性擔(dān)保機(jī)構(gòu)為林業(yè)融資提供服務(wù)，努力構(gòu)建林業(yè)多元化融資擔(dān)保體系。四是加大財(cái)政支持力度。落實(shí)林業(yè)貼息和林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金，增加林業(yè)小額貸款貼息規(guī)模。

2.加大有效信貸投入，增強(qiáng)金融支林能力。一是根據(jù)造林、育林資金需求特點(diǎn)，制定和完善相應(yīng)的林權(quán)抵押貸款管理辦法。不斷探索和完善森林資源資產(chǎn)抵押貸款業(yè)務(wù)運(yùn)作模式，提供符合林業(yè)生產(chǎn)周期的信貸產(chǎn)品，處理好林木生長(zhǎng)周期與貸款期限安排之間的關(guān)系，更加注重對(duì)林農(nóng)小額信貸支持，充分利用林業(yè)龍頭企業(yè)、林業(yè)合作經(jīng)濟(jì)組織平臺(tái)，爭(zhēng)取實(shí)現(xiàn)林權(quán)抵押貸款的“增量拓面”。二是改進(jìn)貸款申請(qǐng)、評(píng)估、審批和利率定價(jià)機(jī)制，合理簡(jiǎn)化貸款手續(xù)，進(jìn)一步放寬對(duì)林木抵押率的限制。三是加快培養(yǎng)金融機(jī)構(gòu)中懂林業(yè)專(zhuān)門(mén)知識(shí)的人才，提高林權(quán)審核和林權(quán)評(píng)估的水平。四是推動(dòng)成立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。支持有條件的林業(yè)重點(diǎn)縣加快組建村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社和小額貸款公司等新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。

3.探索在信貸融資以外的多元化融資渠道。包括上市融資、林業(yè)資產(chǎn)證券化、債券融資、項(xiàng)目融資、利用外資、信托投資等方式。當(dāng)前林業(yè)建設(shè)巨大的資金需求和大量?jī)?yōu)質(zhì)的投資項(xiàng)目為林業(yè)資產(chǎn)證券化融資方式提供了廣闊的應(yīng)用空間，無(wú)疑將會(huì)給資本市場(chǎng)注入新的活力，成為林業(yè)融資方式的一種現(xiàn)實(shí)選擇。

4.大力發(fā)展林業(yè)產(chǎn)業(yè)基金。林業(yè)是福建省重要支柱產(chǎn)業(yè)，可以考慮設(shè)立海峽西岸林業(yè)產(chǎn)業(yè)投資基金，以國(guó)有資本為引導(dǎo)，吸收省內(nèi)金融機(jī)構(gòu)和投資機(jī)構(gòu)、具有合格投資資格的民間金融資本和臺(tái)灣地區(qū)和省內(nèi)外的大中型企業(yè)（含臺(tái)資企業(yè)）參與投資基金，各自以現(xiàn)金出資方式認(rèn)購(gòu)基金股份的一定份額。

5.建立完善的林業(yè)風(fēng)險(xiǎn)保障機(jī)制。盡快出臺(tái)森林保險(xiǎn)發(fā)展規(guī)劃，建立政策性保險(xiǎn)業(yè)務(wù)補(bǔ)償機(jī)制和再保險(xiǎn)機(jī)制，積極申報(bào)中央財(cái)政林業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼試點(diǎn)，出臺(tái)保費(fèi)補(bǔ)貼和理賠風(fēng)險(xiǎn)準(zhǔn)備金政策，鼓勵(lì)開(kāi)發(fā)符合林業(yè)生長(zhǎng)特點(diǎn)和林業(yè)企業(yè)生產(chǎn)特點(diǎn)的保險(xiǎn)險(xiǎn)種，逐步建立起覆蓋林業(yè)生產(chǎn)主要環(huán)節(jié)、主要風(fēng)險(xiǎn)的保險(xiǎn)保障體系。

參考文獻(xiàn)：

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（作者單位：中國(guó)人民銀行三明市中心支行）