國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)運行機制研究

楊同慶 王 水 王子琪

一、問題的提出

以原國家工商行政管理總局于2012年10月批準認定北京、上海、南京、常州、濰坊、青島、長沙、廣州、西安等9個國家產(chǎn)業(yè)園區(qū)為初始節(jié)點，國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)在隨后數(shù)年迎來快速發(fā)展。截至目前，原國家工商行政管理總局共計認定了27家國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)，并批復32家國家廣告產(chǎn)業(yè)試點園區(qū)。

國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的穩(wěn)步推進是有關(guān)主管部門致力于廣告產(chǎn)業(yè)集約化發(fā)展的具體表現(xiàn)。在應(yīng)對技術(shù)、新媒體和全球化時代的激烈沖擊時，集約化漸成中國廣告產(chǎn)業(yè)立足且引領(lǐng)全球廣告產(chǎn)業(yè)的必由之路——張金海教授曾指出“低集中度與泛專業(yè)化是中國廣告產(chǎn)業(yè)的兩大核心問題”，認為“原子型的廣告市場結(jié)構(gòu)”成為在產(chǎn)業(yè)層面困擾中國廣告長久發(fā)展的頑疾[1]?；谠瓏夜ど绦姓芾砜偩职l(fā)布的數(shù)據(jù)，截至2017年，中國的廣告行業(yè)經(jīng)營單位達到112.31萬戶，從業(yè)人員438.1795萬人，戶均從業(yè)人員不足4人，這一數(shù)據(jù)反映出相對分散的產(chǎn)業(yè)特征。產(chǎn)業(yè)組織理論學派的代表人物Porter曾指出產(chǎn)業(yè)集群能夠從三個方面影響競爭：首先是提高該區(qū)域企業(yè)的生產(chǎn)率；其次是指明創(chuàng)新方向和提高創(chuàng)新速率；第三是促進新企業(yè)的建立，從而擴大和加強集群本身[2]。從中國的現(xiàn)實情況出發(fā)，結(jié)合海外學者對集群化展開的實證研究成果可知，廣告產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展符合市場經(jīng)濟的基本發(fā)展規(guī)律。

在這樣的大背景下，國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為加速集約化進程的重要著力點。在原國家工商行政管理總局于2018年1月頒布的《國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)管理辦法》中，“提高廣告產(chǎn)業(yè)集約化、專業(yè)化、國際化水平”在產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)目的中位列首條?！凹s化”被視為重中之重，顯示出行業(yè)主管部門大力推進產(chǎn)業(yè)園區(qū)的直接目的以及園區(qū)建設(shè)本身所需擔負之功能——實現(xiàn)單位成本的下降及資本收益的擴張。事實上，幾乎所有產(chǎn)業(yè)的集約化發(fā)展過程都需要沿循一定的發(fā)展規(guī)律和路徑：首先通過生產(chǎn)要素的聚集為產(chǎn)業(yè)集聚夯實基礎(chǔ)，隨后再借由生產(chǎn)要素流動的吸引力實現(xiàn)企業(yè)在地理位置上的聚集完成產(chǎn)業(yè)集群的初步搭建，最后在由市場規(guī)律主導、協(xié)調(diào)及優(yōu)化的過程中完成產(chǎn)業(yè)鏈的自然搭建并在多維度上形成休戚與共的合作關(guān)系，集約化即在此時順利完成。值得注意的是，雖然產(chǎn)業(yè)園區(qū)并不必然與產(chǎn)業(yè)集約化的發(fā)展構(gòu)成因果關(guān)系，但是它的確能在外部條件相適配的情況下加速產(chǎn)業(yè)集約化進程。

然而，善意目的下推動的國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)在取得成就——32個試點園區(qū)當前集聚了包括16 330家廣告企業(yè)在內(nèi)的26 747家廣告產(chǎn)業(yè)鏈企業(yè)，建設(shè)公共服務(wù)平臺300個，獲得了各級地方政府配套投入280余億元，帶動市場層面的社會資金投入800余億元，共吸納就業(yè)人數(shù)高達194 560人——的同時，部分問題也逐漸暴露了出來：廣告產(chǎn)業(yè)園是否會“淪為房地產(chǎn)開發(fā)的一個新的商機，從而失去了原有的所謂促進廣告行業(yè)發(fā)展的積極意義”[3]；是否會成為廣告產(chǎn)業(yè)鏈外其他企業(yè)攫取稅收優(yōu)惠等政策紅利的提款機；是否會在強烈的結(jié)果導向下造成空有集聚之名而無集約之實的“園區(qū)空心化”現(xiàn)象等等。以上種種問題究其根本則統(tǒng)一指向了廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)運行機制構(gòu)建進程中的一個根本性矛盾，即如何協(xié)調(diào)行政與市場兩大力量之間的關(guān)系。

二、行政力量的強力主導：國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)溯源

自改革開放后，我國廣告產(chǎn)業(yè)的發(fā)展經(jīng)歷了典型的“厚積薄發(fā)”過程，可以用“五階段論”歸結(jié)這一進程：改革開放廣告業(yè)恢復、起步階段(1978—1991)；廣告產(chǎn)業(yè)高速發(fā)展與變革階段(1992—1997)；廣告產(chǎn)業(yè)走向多元化、產(chǎn)業(yè)化階段(1998—2004)；廣告產(chǎn)業(yè)走向成熟，步入國際化階段(2005—2012)；數(shù)字經(jīng)濟時代中國廣告產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，引領(lǐng)世界階段(2013年至今)[4]。產(chǎn)業(yè)發(fā)展在新時代開始快速上揚，但“各地廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展不平衡”和“廣告產(chǎn)業(yè)綜合競爭力仍然薄弱”等問題仍然突出，中國廣告業(yè)放置于全球環(huán)境中審視仍有廣闊的提升空間，因而通過產(chǎn)業(yè)集群化提升廣告產(chǎn)業(yè)的國際競爭力以解決當前突出矛盾成為應(yīng)對之道。由于廣告作為服務(wù)業(yè)的特殊屬性，使得產(chǎn)業(yè)鏈上下游之間的關(guān)系往往由于缺乏大規(guī)模實體物料的流通導致不夠緊密，以及存在產(chǎn)業(yè)鏈上所涉及企業(yè)數(shù)量龐大但平均規(guī)模普遍偏小等問題，如何統(tǒng)合各市場主體實現(xiàn)有效集群化成為一大難題。在這樣的背景下，張金海教授于2009年首次在學界提出“廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的全新概念，他指出應(yīng)該鼓勵廣告媒體和廣告主在廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)設(shè)立辦事處[5]，這一理念代表中國廣告學界在如何實現(xiàn)廣告產(chǎn)業(yè)集群化這一核心問題上給出了相對具體的主張和方案。隨后，有學者提出園區(qū)化是廣告產(chǎn)業(yè)規(guī)?；谋亟?jīng)之路[6]，另有意見指出廣告產(chǎn)業(yè)園的建設(shè)必須以廣告產(chǎn)業(yè)集群為導向[7]。作為概念的首提者，張金海教授在2012年的一場論壇上更為明確地描述了關(guān)于廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的構(gòu)想——“國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的核心目標是在產(chǎn)業(yè)集聚的基礎(chǔ)上，培育大型或超大型的廣告企業(yè)集團，從而真正實現(xiàn)中國廣告產(chǎn)業(yè)的集群化和規(guī)?；l(fā)展”[8]。這一論述將“培育大型或超大型的廣告企業(yè)集團”視為廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的核心目標，使得廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和發(fā)展在廣告產(chǎn)業(yè)急劇擴張的當下更具現(xiàn)實意義。

換言之，廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)這一概念的提出、深化、發(fā)展與國家廣告產(chǎn)業(yè)的整體發(fā)展緊密相關(guān)。數(shù)據(jù)顯示，中國廣告產(chǎn)業(yè)在改革開放之后的營業(yè)總額從最初的1 500萬元激增至2018年的7 991.48億元，短短40年間增長逾53 000倍；廣告收入占GDP的比重也出現(xiàn)明顯提升的勢頭，從1980年的0.002%增至2018年的0.88%，顯示廣告在國民經(jīng)濟中的重要性顯著提升；另外，隨著中國經(jīng)濟實力提升與新媒體產(chǎn)業(yè)的強勢發(fā)展，中國廣告產(chǎn)業(yè)也躋身全球第二大地區(qū)市場。無論是從國內(nèi)市場的成長概況抑或以它在全球市場中的影響力來考慮，中國廣告產(chǎn)業(yè)已經(jīng)步入“成熟”與“國際化”的全新階段，然而潛在隱憂是如何能夠繼續(xù)保持高速成長以維持廣告產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，“廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)”這一概念即在這樣的情境下被提出并被國家行業(yè)主管部門迅速采納。事實上，通過廣告產(chǎn)業(yè)園等方式建立區(qū)域廣告產(chǎn)業(yè)集群以解決產(chǎn)業(yè)面臨的規(guī)?；瘑栴}，這一觀念已被廣泛接受。

理論界對廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的可行性給予充分論證的同時，以原國家工商行政管理總局為代表的行政部門也充分關(guān)注和重視這一議題，“國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)”成為這一背景下誕生的產(chǎn)物。2011年9月30日，財政部辦公廳、工商總局辦公廳印發(fā)《關(guān)于開展現(xiàn)代服務(wù)業(yè)試點支持廣告業(yè)發(fā)展有關(guān)問題的通知》(財建字[2011]144號)，《通知》明確了“選擇部分基礎(chǔ)較好，具有特色的廣告產(chǎn)業(yè)聚集園區(qū)開展試點”。在當年5月22日，原國家工商行政管理總局則提出將在“十二五”期間“推動廣告產(chǎn)業(yè)十大園區(qū)(基地)建設(shè)，給予連續(xù)3年享受國家財政每年不低于3 000萬元配套資金的扶持政策”。來自行政力量的資源傾斜，迅即引發(fā)了北京、上海等地方政府的關(guān)注并出臺配套措施予以配合。例如北京市政府就于2011年11月底與原國家工商行政管理總局簽署《關(guān)于推進首都廣告業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略合作協(xié)議》，其中提到北京市將明確財政、投融資、稅收、價格以及土地規(guī)劃、人才引進等優(yōu)惠政策在廣告業(yè)的適用，并統(tǒng)籌文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項資金，每年安排不少于1億元人民幣用于支持廣告行業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展等。2011年至2014年，財政部、工商總局按照《通知》明確的申報程序及要求組織申報工作。在26個省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市確定了32個廣告產(chǎn)業(yè)試點園區(qū)，財政部向各省共撥付支持資金21億元。

國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)在初期建設(shè)階段體現(xiàn)出較為顯著的行政力量主導的特征，行業(yè)主管部門和地方政府均傾注資金和政策配套等大量資源。從產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展的歷史視角來看，這也是國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)尋求快速發(fā)展的必經(jīng)過程——行政力量的高效協(xié)作確保了這一新興事物擁有優(yōu)渥的初始發(fā)展環(huán)境，并有能力進行集約化模式等的創(chuàng)新和發(fā)展?？偟膩碚f，行政力量的強力輔導及從中釋放出的巨大政策紅利，為國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的初期快速成長確立了正確的方向，并提供了穩(wěn)步推進的良好土壤。但與此同時，隨著廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)在經(jīng)歷從成長期到相對成熟期、從產(chǎn)業(yè)相對分散到集聚化初步完成之后，行政力量與園區(qū)后續(xù)運營的缺陷開始顯現(xiàn)，兩者間的適配性問題出現(xiàn)，人們由此開始重新審視行政力量在園區(qū)持續(xù)運行機制中的應(yīng)然角色。

三、諾斯悖論與國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)現(xiàn)有運行機制的問題

(一)行政力量主導的問題：潛隱的諾斯悖論效應(yīng)

在經(jīng)過初期建設(shè)階段后，由行政力量主導的運行機制逐漸暴露出部分問題：例如行政力量在國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)過程中過度強調(diào)行政力量的規(guī)劃與指導作用，壓抑了市場創(chuàng)新活力和資源自由流動與配置的價值；部分行政力量將其視為政績工程、面子工程，“重申請、輕維護”的現(xiàn)象時常發(fā)生，具體表現(xiàn)為在申請時出臺大量配套政策措施，但在申請及認定工作完成后卻不積極履行承諾和權(quán)責。此前還有研究者提及要避免廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)出現(xiàn)“雜園”“空園”和“集而不群”現(xiàn)象[7]，這些均為“重申請、輕維護”現(xiàn)象延伸發(fā)展的必然后果；另外，純粹的市場力量時常囿于自身的逐利本性呈現(xiàn)出“非理性”特征，部分市場力量的介入動機并不單純，他們由地產(chǎn)暴利、政策紅利等利多誘因而非促進廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展所吸引，因而在經(jīng)營園區(qū)及相關(guān)企業(yè)時并不重視行業(yè)及自身業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，成為不具備自給能力、生命力脆弱的寄生物。在2014年相關(guān)專家組對29家園區(qū)進行綜合評估所形成的《廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)評估報告》中，“對廣告產(chǎn)業(yè)及廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的理解不夠深入”“園區(qū)建設(shè)與產(chǎn)業(yè)規(guī)劃失衡”“園區(qū)對入園企業(yè)標準的制定和考量有待加強”“部分園區(qū)生態(tài)雜糅，廣告產(chǎn)業(yè)鏈結(jié)構(gòu)混亂”等諸多問題即是行政主導機制局限性的切實反映。而這種機制下產(chǎn)生的廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)及相關(guān)入駐企業(yè)，在扶植政策退出后也會面臨生存問題，不僅對于企業(yè)和企業(yè)經(jīng)營者來說構(gòu)成損失，也將造成行業(yè)主管部門和地方政府前期扶植資源投入的浪費。

制度變遷理論的提出者道格拉斯·諾斯，曾分析了制度力量在經(jīng)濟發(fā)展中所發(fā)揮的效用。在諾斯的眾多觀點中，對行政和市場兩大力量間既相關(guān)又矛盾的復雜關(guān)系形態(tài)的描述極具代表性，他提出“國家的存在是經(jīng)濟增長的關(guān)鍵，然而國家又是人為經(jīng)濟衰退的根源”[9]，這一洞見被后世概稱為諾斯悖論。具體來說，諾斯認為行政力量是社會建立有效且公正的契約體系的守望者，而對契約體系的守護需要一個足夠強大的國家機器實現(xiàn)監(jiān)督和執(zhí)行的強制性；與此同時，如果行政力量足夠強大，那么管理該國家或政府的人便有利用這種力量謀取自身利益的沖動，并以犧牲社會其他人的利益作為交換代價。在諾斯看來，這種悖論反映了國家與社會關(guān)系的基本矛盾，是導致社會不能實現(xiàn)持續(xù)經(jīng)濟增長的根源。

諾斯悖論給觀察國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的現(xiàn)有運行機制提供了新視角，尤其是在考量行政力量如何正確發(fā)揮作用時大有裨益：客觀地講，行政力量本身在促進國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)方面有良好動機和潛在影響力，并且能夠覆蓋單個企業(yè)(尤其考慮到中國廣告產(chǎn)業(yè)特殊的原子型結(jié)構(gòu))難以涉足的產(chǎn)業(yè)鏈整合等偏宏觀領(lǐng)域。從歷史維度觀察，無論中外的行政力量普遍存在統(tǒng)治者的個人偏好和有限理性、政治領(lǐng)域的委托-代理及由此衍生的尋租問題以及不同利益集團間的競爭約束，這些難以規(guī)避的缺憾共同導致制度安排上的諾斯悖論現(xiàn)象頻繁發(fā)生。在探討行政力量和市場力量主導國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的分際時，對諾斯悖論的觀照是確保討論有效的前提之一。

(二)抑制諾斯悖論效應(yīng)：行政力量的自我省思

客觀來說，只有具備公信力的行政力量作為界定產(chǎn)權(quán)的主導力量，才能使市場力量愿意穩(wěn)定投入。就國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)而言，之所以在行業(yè)主管部門和地方政府出臺相關(guān)政策予以政策扶持和保護后，全國各地園區(qū)建設(shè)迎來高潮，其深層次原因即在于市場力量在產(chǎn)權(quán)明晰的前提下，能獲得可預(yù)期且穩(wěn)定的發(fā)展前景。換言之，如果行政力量自一開始即缺位，那么產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)運營也難以獲得市場力量的廣泛支持。與此同時，政府主導的制度創(chuàng)新經(jīng)常被認為是成本交易最低的創(chuàng)新形式[10]，這一點在應(yīng)對驟變的外部環(huán)境時尤為有效，行政力量的“暴力”特征使其在產(chǎn)業(yè)方向的調(diào)轉(zhuǎn)和把控上較高效。然而，行政力量不自覺或不適時的過度干預(yù)也會導致市場力量的無所適從，尤其在行政力量和市場力量存在潛在利害沖突的時候更是如此。對于市場經(jīng)濟特征明顯的廣告產(chǎn)業(yè)來說，雖然目前行政和市場兩大主導力量的磨合相對順暢，對各自的職能劃分均有穩(wěn)定共識，但在涉及利益巨大的產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)進程中如果不能提前進行制度設(shè)計和安排，就容易導致問題在出現(xiàn)之后得不到快速規(guī)制，最終對產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展造成損害。因此，雖然目前并未出現(xiàn)嚴重的“諾斯悖論”，但為了確保行政力量繼續(xù)成為產(chǎn)業(yè)發(fā)展而非衰退的根源，清晰認知這一問題的重要性將成為“防患于未然”的必修課。

值得注意的是，有關(guān)行業(yè)主管部門在國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)和運行進程中，對于行政力量在其間的應(yīng)然角色有著相對清晰的認知：在將自身定位為直接倡導、推動并引導廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)運營的搖旗吶喊者的同時，也在操作實踐中將資源配置的關(guān)鍵角色讓位于更加市場化的力量，這在各地園區(qū)的建設(shè)原則或指導意見中均有不同程度的體現(xiàn)。例如在國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)推進三年后，原國家工商行政管理總局有關(guān)領(lǐng)導曾于2014年在園區(qū)建設(shè)相關(guān)會議上明確表態(tài)：“園區(qū)建設(shè)已經(jīng)三年了，資金扶持已經(jīng)結(jié)束，以后的路要靠大家了?！边@一表態(tài)反映出行政力量主導機制的退出有跡可循。事實上，自2015年起中央財政不再給予產(chǎn)業(yè)園區(qū)扶持資金，這一變化就意味著行政力量強力主導的政策輔導期正式結(jié)束。這種行政力量不必然為廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展兜底或背書的態(tài)度，能夠有效避免市場力量攫取政策紅利、形成路徑依賴從而喪失創(chuàng)新活力。政府輔導期和政策扶植的適時退出既能促發(fā)市場力量的主觀能動性，也能防止園區(qū)建設(shè)成為地方政府財政的不可承受之重。

但需明確的是，行政和市場兩大力量間的關(guān)系是合作互補并伴有競爭博弈的。越來越多的事實表明，任何一方的缺位都有可能導致嚴重后果——市場失靈主要體現(xiàn)為市場競爭不完全、社會分配不公、信息不對稱、外部性、公共品建設(shè)缺乏等；政府失靈主要體現(xiàn)在尋租、決策失誤、妨礙自由競爭、低效等[11]。在這一視角下，政府主導性與發(fā)揮市場自主性間的關(guān)系協(xié)調(diào)成為元問題，研究者們逐漸認知到通過制度安排讓市場力量發(fā)揮合理效用重要且關(guān)鍵。實際上，在全球廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展歷程中由于單一力量缺位導致本地廣告業(yè)嚴重受挫的情況不勝枚舉：譬如港臺廣告產(chǎn)業(yè)在發(fā)展過程中由于從始至終缺乏行政力量的有效管治，導致歐美廣告產(chǎn)業(yè)在該狀態(tài)下無往不利，他們通過強大的資本并購手段嚴重擠占本土廣告業(yè)的發(fā)展空間。時至今日，港臺地區(qū)前十大廣告公司中已經(jīng)鮮見本土廣告公司的身影；相似的情況也在日韓廣告產(chǎn)業(yè)中亦有體現(xiàn)，雖然日韓政府有意識地在產(chǎn)業(yè)發(fā)展初期對海外資本進入日韓市場進行了行政規(guī)制，但在放開相關(guān)規(guī)制后亦出現(xiàn)了本土廣告產(chǎn)業(yè)發(fā)展受阻的局面，當下日韓廣告業(yè)的發(fā)展很大程度上依托于與本土主要廣告主間建立的共生關(guān)系，例如三星、LG建立的“企劃室”以及后續(xù)的衍生形態(tài)。

無論從理論角度或是全球廣告業(yè)發(fā)展實務(wù)視角進行審視，皆指向單一力量主導產(chǎn)業(yè)發(fā)展可能導致的錯誤，同時也證明在明確市場主導的前提下，行政力量應(yīng)在不同的發(fā)展階段擔負相異的責任或功能，根據(jù)發(fā)展進程動態(tài)調(diào)整行動目標以達成運行機制的始終平衡且有效。

四、動態(tài)平衡與防火墻：如何讓行政力量有意義地存在

(一)有效機制構(gòu)建的前提：行政力量“有意義”地存在

國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)正在從粗放式跑馬圈地階段向集約型精耕細作階段過渡。前期園區(qū)建設(shè)在依托行政力量干預(yù)完成生產(chǎn)要素的快速聚集，并由此初步實現(xiàn)集約化生產(chǎn)后，基于在諾斯悖論視角下的自我省思，行政力量開始尋求退出主導權(quán)并將其移轉(zhuǎn)給市場力量，例如邀請市場化的園區(qū)運營公司負責園區(qū)后續(xù)建設(shè)運營及維護等。但如前所述，行政力量和市場力量任一單方面退出都有可能導致失衡現(xiàn)象，并由此引發(fā)市場失靈或政府失靈等嚴重后果。因此，行政力量在園區(qū)發(fā)展不同階段，根據(jù)情況適時退出主導權(quán)但不完全缺位的模式，成為既能維護廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)這一公共產(chǎn)品所代表的產(chǎn)業(yè)利益，也能避免行政力量禁錮園區(qū)健康發(fā)展的應(yīng)然方向，是謂保持兩大力量動態(tài)平衡進程中的“有意義”地存在。然而，在實務(wù)操作中也滋生諸多問題，例如“如何保證行政力量有意義地參與”“如何才算是有意義地參與”等。

作為市場經(jīng)濟的重要原則之一，效率優(yōu)先原則是論述國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)中構(gòu)建動態(tài)平衡機制必要性的重要論據(jù)。效率優(yōu)先原則是指在經(jīng)濟和社會發(fā)展的某個特殊時段對于效率的提倡和維護是需要共同守護的重要價值觀，它有利于刺激市場力量的創(chuàng)新活力并能從對效率的追求中獲得更為廣闊的社會共同利益。在國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)“從無到有”的建設(shè)初期，園區(qū)建設(shè)效率與生產(chǎn)要素的集聚速度正相關(guān)，行政力量主導相較市場力量主導也就具有更高的效率；而在國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)“從小到大”的建設(shè)中后期，園區(qū)發(fā)展效率則與市場力量的創(chuàng)新活力正相關(guān)，市場力量主導相較行政力量主導對園區(qū)發(fā)展更為有利，所以通過利益的及時回饋等各種方式來刺激市場主體的創(chuàng)新活力迸發(fā)，以尋求對稀缺資源和生產(chǎn)要素的進一步吸引和集聚成為必然。所謂“動態(tài)平衡”，“動態(tài)”即指運行機制的可變性，根據(jù)不同的發(fā)展階段、不同的外部環(huán)境條件采用不同的運行機制才能確保效率優(yōu)先；“平衡”則指在運行機制調(diào)整過程中需要同時兼顧行政力量和市場力量的作用，處理好定力與活力兩者間的有機辯證關(guān)系——過度迷信行政力量會使園區(qū)建設(shè)墮入“諾斯悖論”的陷阱，過度迷信市場力量則會讓產(chǎn)業(yè)墮入“市場原教旨主義”的陷阱，這種單向且片面的思維認為市場在任何時候都可以自動恢復平衡，不需行政力量以任何方式進行干預(yù)。

(二)動態(tài)平衡運行機制的構(gòu)建原則

由于當前國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)已基本步入成熟期，因而基于效率優(yōu)先原則應(yīng)由市場力量作為主導性力量在廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展中扮演角色，但這種主導本身不以排除其他力量為前提，即要確保行政力量在運行機制構(gòu)建中的“有意義”地存在。對于這一主題的思考可以從以下兩個面向鋪開：

其一，明確市場力量的主導機制仍是重點。在《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》這一中央重要文件的論述中，市場成為引導資源有效配置的“決定性力量”，而行政力量則在這一前提下更好地“發(fā)揮作用”，次序前后和語氣輕重顯露出黨中央治國理政的基本方略。然而在國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)進程中，一些園區(qū)有過行政力量嘗試退出主導權(quán)的努力，但部分嘗試最終失敗，原因在于路徑依賴和惰性導致的入園企業(yè)過度依賴財政投入、政府有關(guān)部門嚴重介入園區(qū)日常運營等現(xiàn)象。這些情況不僅與國家大政方針沖突，也嚴重干擾企業(yè)正常競爭力的構(gòu)建。因此，明確市場力量的主導機制對于動態(tài)平衡機制的構(gòu)建十分重要。

其二，市場力量的主導機制應(yīng)是非排他性的。在園區(qū)發(fā)展初期的規(guī)劃、批復與建設(shè)階段，行政力量的參與和介入是必要且必需的。隨著時間的推移，行政力量介入程度逐步減弱，但并不意味著它的功能和職責可以完全被市場力量所取代。相反，在園區(qū)發(fā)展后期涉及的融資、招商和運營等單憑市場力量無法順利推進，仍然需要行政力量積極參與其中。另外，市場力量主導機制的建立也并不意味著廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)成為“法外之地”或者享受特權(quán)的“特殊公民”，園區(qū)本身和入園企業(yè)也需要接受法律法規(guī)的監(jiān)管和政策制度的規(guī)制，因而行政力量既需要為園區(qū)的長久發(fā)展預(yù)留出足夠的施展空間，也需要保證園區(qū)遵循合理方向發(fā)展，從而以有效方式規(guī)避“市場失靈”等偏差現(xiàn)象的產(chǎn)生。

基于效率優(yōu)先及運行機制構(gòu)建的兩大原則，國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)運行機制的動態(tài)平衡體現(xiàn)在早期由行政力量主導，并于中后期實現(xiàn)從行政主導到市場主導的有序過渡；與此同時，行政力量在此一過程中需要擔負起規(guī)制者與托底者兩種角色。其中，從行政主導到市場主導的過渡應(yīng)發(fā)生于園區(qū)開園并投入正式運營的階段，此時前期由政府撥付的扶持資金配置完畢，企業(yè)入駐率顯著提高，園區(qū)完成生產(chǎn)要素的集聚并在產(chǎn)業(yè)鏈上實現(xiàn)一定程度的集群化發(fā)展，行政力量的退出時機隨之到來。而在市場主導階段，行政力量扮演的規(guī)制者角色承擔起為可能發(fā)生的“市場失靈”糾偏的功能，保證社會整體福利的最大化；托底者角色則要求政府通過履行服務(wù)性職能，保證園區(qū)發(fā)展的“最低限度水平”，為市場主體提供確定性保證，維護園區(qū)運營方持續(xù)投入資源進行建設(shè)和運營的信心。歸結(jié)起來，在構(gòu)建市場主導機制時需要有機融合行政和市場兩大力量：在對市場力量的制度安排上，要確保其掌握主導性地位，但這種主導性同時是“非排他性”和非獨占的；在對行政力量的制度安排上，則需要明確服務(wù)屬性，與此同時扮演好規(guī)制者和托底者兩種角色。最終，行政與市場兩大力量在不同的外部環(huán)境條件下應(yīng)時發(fā)揮效用，從而完成具有自適應(yīng)特征的動態(tài)平衡運行機制。

(三)“防火墻”：動態(tài)平衡機制有效運行的關(guān)鍵點

在構(gòu)建國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)運行機制時，引入行政和市場動態(tài)平衡理念是為了避免“諾斯悖論”“政府失靈”或“市場失靈”等現(xiàn)象的發(fā)生。而運行機制的完善則需要兩大力量透過合理制度安排謹守分際，這成為在運行機制中設(shè)置“防火墻”的邏輯原點。例如對于行政力量來說，在動態(tài)平衡中既需要退出主導性角色，又需要確保自身在后續(xù)運行機制中有意義地存在。如何確保行政力量的干預(yù)是適時的？這一問題成為避免“諾斯悖論”或“市場失靈”等現(xiàn)象的關(guān)鍵。因而，引入能保證超然中立角色并能從社會整體福利視角審視產(chǎn)業(yè)問題的第三方作為防火墻是必要的。從國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的實踐中可以發(fā)現(xiàn)當前運行機制嘗試設(shè)立的防火墻主要沿循兩大方向展開：在園區(qū)層面建立服務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)席會制度，以及在國家層面建立專家督導機制。

1.服務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)席會制度

組建針對廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的服務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)席會制度是當前多數(shù)廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)適用的方法，這類聯(lián)席會在產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營實踐中成為政府與產(chǎn)業(yè)溝通政策、協(xié)調(diào)意見、傳達指令的樞紐和出口。聯(lián)席會一般由園區(qū)所在地方政府工商局擔任召集人，成員來自召集人下屬的縱向序列單位以及行業(yè)協(xié)會負責人、園區(qū)龍頭企業(yè)等指標性企業(yè)經(jīng)營者、位于周邊的高校等智庫以及可能涉及的其他相關(guān)行業(yè)主管部門。聯(lián)席會議制度除了承擔上傳下達等常規(guī)行政性事宜，也作為各方意見自由交流和討論的“公共意見平臺”。來自不同利益方的相關(guān)代表基于自身立場和關(guān)切透過該平臺交換想法，并在問題提出后能夠快速制定具備足夠可行性的解決方案，從而省去各利益主體單獨溝通耗費的繁冗時間、資金和精力；與此同時，聯(lián)席會議制度也是行政力量督導及監(jiān)管產(chǎn)業(yè)園區(qū)是否按既定定位和方向發(fā)展的平臺，通過定期召開聯(lián)席會議及時檢討產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營方在相應(yīng)時段內(nèi)的作為是否存在短視乃至不法行為，保證行政力量具備及時介入的可能性，并基于產(chǎn)業(yè)整體和長遠發(fā)展的視角糾偏。這類聯(lián)席會在確保市場主體發(fā)揮主觀能動性和激發(fā)創(chuàng)新能力的前提下，也為行政力量提供了適度介入的渠道。最終，在行政力量和市場力量協(xié)調(diào)下 快速推進園區(qū)集群化發(fā)展，既避免行政力量的粗暴干預(yù)，也遏制市場力量的野蠻運營，進而在制度框架下保證各方力量充分交換意見、形成共識并能在最后輸出相對有力且有利的戰(zhàn)略。

2.專家集中督導機制

作為國家產(chǎn)業(yè)園區(qū)戰(zhàn)略的構(gòu)想者和發(fā)起者，國家相關(guān)主管部門也建立督導機制增強園區(qū)建設(shè)的推進速度和實質(zhì)效率。例如由原國家工商行政管理總局牽頭成立相對完善且長期有效的專家督導機制，督導小組由首都經(jīng)濟貿(mào)易大學、武漢大學、北京大學、國家廣告研究院等不同單位的資深專家組成，他們通過對園區(qū)進行常規(guī)檢查和分項檢查為試點園區(qū)和授牌園區(qū)的建設(shè)進度進行評價。由于第三方專家熟知產(chǎn)業(yè)園區(qū)的整體發(fā)展脈絡(luò)和理念，因此具有充分的經(jīng)驗和判斷力并從國家戰(zhàn)略高度督促園區(qū)規(guī)范建設(shè)，保證園區(qū)發(fā)展符合國家廣告產(chǎn)業(yè)在不同時點上的具體需求，因而也成為行政力量之外提供相對中立、客觀的第三方意見的來源。但值得注意的是，當前專家督導機制主要針對園區(qū)獨立開展，缺乏對所有產(chǎn)業(yè)園區(qū)在單個時點的集中檢查，而集中檢查能夠控制變量因素、并對園區(qū)建設(shè)進度水平進行比較?；仡欉^往的專家督導機制實踐，類似的集中檢查僅在2014年年初組織過，當時的集中研究卓有成效，不僅全面掌握了所有國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀并方便決策層了解廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)戰(zhàn)略推進情況，還使不同園區(qū)運營方能夠交流經(jīng)驗與得失，最終發(fā)表的園區(qū)排名報告也使排位相對落后的運營方有了追趕的緊迫性和動力。

以服務(wù)協(xié)調(diào)聯(lián)席會制度與專家集中督導機制作為切入口，行政力量在制度創(chuàng)新中得以有意義地發(fā)揮影響，其主要原因在于行政力量并非直接插手運營事務(wù)，而是借助第三方力量擔任“仲裁”或“裁判”的角色，客觀評價市場力量主導下國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的建設(shè)和運營。在聯(lián)系會議制度中，除行政力量的代表之外還涵蓋了市場力量及智庫的代表，避免行政力量一家獨大、一錘定音等可能導致“政府失靈”的局面；在專家集中督導機制中，行政力量扮演的僅是發(fā)起者和組織者的角色，具體督導成果由第三方專家共同完成，由于專家持有維護社會整體福利的基本立場，因而最終考察結(jié)果雖由第三方獨立產(chǎn)出，但也在一定程度上代表了行政力量的視角，避免“市場失靈”走向不可控。在兩大力量間加入防火墻阻止了尋租空間的產(chǎn)生，在市場力量主導產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營機制的前提下，通過制度設(shè)計或第三方背書實現(xiàn)對產(chǎn)業(yè)園區(qū)運營方向的合理引導和督促，這應(yīng)該成為未來探索行政力量適度介入的基本原則和方向。

總而言之，在國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)運行機制的建設(shè)實踐中，從行政力量主導向市場力量主導的轉(zhuǎn)變不容置喙。但在機制平滑過渡的同時，既需要明確市場力量的主導性，也需要確保行政力量在機制中仍然有意義地存在，更需要在具體制度安排上于行政與市場兩大力量間設(shè)置防火墻以避免動態(tài)平衡過程中的失序狀況。唯有在制度安排的宏觀、中觀、微觀等面向共同發(fā)力，才可能建立起能夠抵抗“諾斯悖論”并確保產(chǎn)業(yè)利益長遠發(fā)展的運行機制。

五、結(jié)語

通過對國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展歷程的爬梳，并重點觀照行政和市場兩大力量如何作用于廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)的發(fā)展，以及如何在復雜的外部環(huán)境下尋求動態(tài)平衡乃至建立起利益導向一致的“命運共同體”，筆者對國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)運行機制的形成過程進行了復盤和省思。筆者認為，作為國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)政策推出的邏輯原點，集群化仍將持續(xù)成為廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)的發(fā)展方向，如何實現(xiàn)高質(zhì)量的集群化則與行政和市場兩大力量的責權(quán)利緊密相關(guān)，這一問題成為了園區(qū)建設(shè)運營的關(guān)鍵問題。最終，兩大力量平衡的焦點又將集中于在我國體制下相對強勢的行政力量，是否能夠自覺且高效地建立起退出機制，并在退出后通過一種“有意義”的身份來確保園區(qū)繼續(xù)獲得健康發(fā)展。

同時，行政力量的有意義存在又具有兩個內(nèi)涵：其一是“不完全退出”，由于市場力量本身作為經(jīng)濟層面的理性人往往基于短時商業(yè)利益做出決策，由其主導的產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展有偏離政策初衷的可能性，因而作為政策供給方的行政力量需要避免類似市場失靈現(xiàn)象的發(fā)生；其二是“提供必要協(xié)助”，雖然在產(chǎn)業(yè)園區(qū)運行機制初步建立后，行政力量無需像建設(shè)初期那樣提供大量的政策及資源傾斜，但是市場力量的快速發(fā)展仍需要行政力量在必要時刻提供相關(guān)協(xié)助。因而從市場規(guī)律本身及經(jīng)濟活動實踐來看，行政力量需及時退出主導權(quán)，并以一種有意義的身份繼續(xù)參與園區(qū)建設(shè)運營管理。行政力量的參與自然有其正當性和邏輯自洽性，但如何讓行政力量在扮演相關(guān)角色時不逾越邊界，最終回到直接干預(yù)導致效率低下、滋生尋租空間、阻礙產(chǎn)業(yè)園區(qū)快速成長的老路上，這就需要各方在協(xié)調(diào)確認治理框架時進行精細安排。確立“防火墻”制度，借助相對完善的共同治理框架或邀請第三方作為中介，從而避免行政力量的手直接伸向市場是目前部分園區(qū)正在進行的制度安排創(chuàng)新，并且已經(jīng)獲得了相對有效的成果。共同治理機制和客觀中立第三方的引入既避免了行政力量“一言堂”現(xiàn)象的出現(xiàn)，與此同時由于它們普遍采取和行政力量一致的思考框架，也能在需要行政力量介入或糾偏園區(qū)運營時提供恰當?shù)摹皶r間窗口”，這種“過渡性安排”的嘗試應(yīng)該成為國家廣告產(chǎn)業(yè)園區(qū)運行機制設(shè)計中必不可少的一環(huán)。