失信聯(lián)合懲戒的立法規(guī)制*

趙心語

(西南政法大學(xué)，重慶 401120)

人無信而不立，業(yè)無信而不興，國(guó)無信則衰。2014年，國(guó)務(wù)院發(fā)布《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要(2014-2020)》(以下簡(jiǎn)稱《綱要》)，開啟了社會(huì)信用體系建設(shè)的新階段?！毒V要》中指出，失信懲戒和守信激勵(lì)是推進(jìn)“政務(wù)誠(chéng)信、商務(wù)誠(chéng)信、社會(huì)誠(chéng)信、司法公信”的制度基礎(chǔ)，是社會(huì)信用體系運(yùn)行的核心機(jī)制。2016年，國(guó)務(wù)院下發(fā)《關(guān)于建立完善守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒制度加快推進(jìn)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)的指導(dǎo)意見》(以下簡(jiǎn)稱《指導(dǎo)意見》)，提出構(gòu)建守信聯(lián)合激勵(lì)和失信聯(lián)合懲戒機(jī)制。當(dāng)前，國(guó)家層級(jí)的統(tǒng)一社會(huì)信用立法尚未出臺(tái)，在地方立法先行先試的過程中，失信聯(lián)合懲戒作為一種涵蓋多層級(jí)、多部門實(shí)施主體的制度創(chuàng)新被迅速應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，在減少失信行為和修復(fù)社會(huì)信用方面發(fā)揮了適度的功能。但各地方立法中對(duì)懲戒對(duì)象、失信行為、懲戒措施和懲戒主體規(guī)定界限不清甚至模糊，致使失信聯(lián)合懲戒在現(xiàn)實(shí)情境中逐漸走向泛化，破壞了法律體系的一致性，偏離了依法治國(guó)的基本原則。信用懲戒泛化、擴(kuò)大化在將人進(jìn)行類分的同時(shí)，逐漸背離信用體系建設(shè)的本質(zhì)，需要引起警惕并予以治理[1]。

一、失信聯(lián)合懲戒的法理邏輯

失信聯(lián)合懲戒也叫信用聯(lián)合懲戒，是指在根據(jù)原有法律規(guī)定對(duì)失信者進(jìn)行制裁的基礎(chǔ)之上，在隨后的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)活動(dòng)中再次對(duì)失信者進(jìn)行約束或限制的制度安排[2]，是在中國(guó)進(jìn)行的制度創(chuàng)新和信任創(chuàng)新。

(一)失信聯(lián)合懲戒的本質(zhì)

失信聯(lián)合懲戒本質(zhì)上是促進(jìn)誠(chéng)信價(jià)值觀轉(zhuǎn)化為法律制度規(guī)范的一種手段，是對(duì)誠(chéng)信價(jià)值觀的重塑而非直接運(yùn)用。誠(chéng)信作為中國(guó)儒家傳統(tǒng)價(jià)值體系重要組成部分，在很長(zhǎng)歷史時(shí)期中發(fā)揮著維護(hù)社會(huì)秩序的重要作用，但隨著近代以來西方價(jià)值體系的沖擊，過分強(qiáng)調(diào)個(gè)人自由和自身利益的個(gè)人主義和自由主義導(dǎo)致社會(huì)信用不斷弱化，不得不承認(rèn)，形成、維護(hù)以及加強(qiáng)信任的條件今不如昔，甚至已經(jīng)變得非常薄弱[3]。而這種薄弱的社會(huì)信用與失信行為的誘發(fā)之間逐漸形成惡性循環(huán)。因此，要建設(shè)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的現(xiàn)代誠(chéng)信價(jià)值體系，對(duì)誠(chéng)信價(jià)值觀進(jìn)行法律規(guī)范并重塑已迫在眉睫。對(duì)誠(chéng)信價(jià)值觀進(jìn)行法律規(guī)范并非是將道德領(lǐng)域的誠(chéng)信概念直接運(yùn)用在法律領(lǐng)域，而是與道德領(lǐng)域的誠(chéng)信觀念有所區(qū)分。法律化的失信行為已成為一種違法行為，而非等同于道德意義上的失信行為，違法失信與道德失信是兩個(gè)存在交集的不同概念，交集部分是失信已達(dá)到違法的程度。因此如何合理設(shè)定失信與懲罰之間的關(guān)系，通過法律化建立起一種違法—懲罰的牢固聯(lián)系，形成一種思想的習(xí)慣性結(jié)合，從而建立涵蓋全社會(huì)的誠(chéng)信契約關(guān)系，成為失信聯(lián)合懲戒制度的重要使命。不能混淆道德失信和違法失信的差異，將失信聯(lián)合懲戒變成懲戒一切不道德行為、匡扶正義的工具。

(二)失信聯(lián)合懲戒的生效條件

失信聯(lián)合懲戒的生效條件之一是公眾對(duì)道德倫理規(guī)范的社會(huì)認(rèn)同。只有道德倫理規(guī)范受到認(rèn)同才可能會(huì)引發(fā)社會(huì)對(duì)失信行為的非難和信用主體的自我譴責(zé)；反之，主流道德倫理規(guī)范的坍塌則會(huì)引發(fā)社會(huì)譴責(zé)的失效。誠(chéng)信價(jià)值觀在新時(shí)代被賦予了更為豐富的內(nèi)涵，但仍然是對(duì)傳統(tǒng)誠(chéng)信觀念的延續(xù)，尤其是公眾對(duì)誠(chéng)信的理解仍然以傳統(tǒng)為基石。因此，失信聯(lián)合懲戒中對(duì)失信行為的認(rèn)定應(yīng)符合公眾對(duì)誠(chéng)信觀念的一般理解，否則將會(huì)導(dǎo)致其與公眾的誠(chéng)信觀念相悖，無法產(chǎn)生社會(huì)認(rèn)同。

失信聯(lián)合懲戒的另一個(gè)生效條件是行為與懲戒的相適應(yīng)性。如邊沁所言，“自然把人置于兩位主公——快樂和痛苦——的主宰之下，只有它們才能指示我們應(yīng)當(dāng)干什么，決定我們將要干什么”[4]。在痛苦和快樂兩位主公的指引下，人趨利避害做出守法或違法的選擇。失信聯(lián)合懲戒通過增加失信成本使社會(huì)主體做出守信的選擇，但當(dāng)失信成本過高，或失信程度與失信成本不相匹配的情況下，趨利避害性將在選擇中失效，失信聯(lián)合懲戒也就無法達(dá)到重塑誠(chéng)信價(jià)值觀的目的。因此，總的來說，保證失信聯(lián)合懲戒的有效性既要符合公眾的社會(huì)認(rèn)同，同時(shí)也要盡可能保證失信行為程度與懲戒措施的相適應(yīng)。

(三)失信聯(lián)合懲戒中的權(quán)利沖突

所謂權(quán)利沖突, 是指歸屬于兩個(gè)或兩個(gè)以上主體的具有法律上依據(jù)的權(quán)利之間，因法律對(duì)其邊界規(guī)定的模糊而導(dǎo)致相互間的抵觸，從而使得相沖突的權(quán)利只能實(shí)現(xiàn)一個(gè)或者各權(quán)利主體自身均不能完全實(shí)現(xiàn)的不和諧狀態(tài)[5]。在面對(duì)權(quán)利沖突時(shí)，立法者或基于社會(huì)公共利益需求或基于法律價(jià)值位階對(duì)不同權(quán)利進(jìn)行選擇，從而達(dá)到各方權(quán)利平衡的狀態(tài)。但保護(hù)其中一種權(quán)利不意味著完全放棄另一種權(quán)利，如羅爾斯所說，“在某些制度中……當(dāng)規(guī)范使各種對(duì)社會(huì)生活利益的沖突要求之間有一恰當(dāng)?shù)钠胶鈺r(shí)，這些制度就是正義的”[6]。對(duì)各種權(quán)利的平衡狀態(tài)的探索就是探究失信聯(lián)合懲戒的范圍邊界，即在最大范圍內(nèi)保護(hù)各種權(quán)利的行使。

失信聯(lián)合懲戒中蘊(yùn)含著私權(quán)利之間、公權(quán)力與私權(quán)利之間的沖突。其中私權(quán)利之間的沖突最為突出的是信用主體的人格權(quán)與其他主體的知情權(quán)之間的沖突。面對(duì)兩方權(quán)利沖突，如何使其達(dá)到平衡狀態(tài)成為問題的關(guān)鍵。根據(jù)密爾[7]的邊界原則，要實(shí)現(xiàn)權(quán)利的平衡狀態(tài)，則必然要滿足以下三個(gè)要求。首先，對(duì)信用主體的損害是必要的，不存在能達(dá)到相同或相似效果的其他替代方式；其次，對(duì)信用主體的損害最小，在能達(dá)到相同效果的若干手段中選擇對(duì)信用主體損害最小的手段，為保護(hù)某種法益而侵害另一法益時(shí)，不得逾越達(dá)此目的所必要的程度；最后，設(shè)置權(quán)利的救濟(jì)途徑，無救濟(jì)則無權(quán)利，為被損害的權(quán)利設(shè)置暢通有效的救濟(jì)途徑，及時(shí)彌補(bǔ)相對(duì)方權(quán)利不當(dāng)行使對(duì)信用主體造成的損害。此外，政府的公權(quán)力與個(gè)人私權(quán)利之間存在著較大的張力。政府對(duì)個(gè)人采取懲戒措施，目的在于維護(hù)社會(huì)公共利益，人的社會(huì)屬性決定了社會(huì)公共利益大于個(gè)人利益[8]，為保護(hù)社會(huì)公共利益而適度犧牲個(gè)人利益符合立法的價(jià)值傾向，但個(gè)人相對(duì)于政府始終處于弱勢(shì)地位，因此，平衡公權(quán)與私權(quán)首要原則是遏制公權(quán)、保護(hù)私權(quán)。

二、失信聯(lián)合懲戒的地方立法現(xiàn)狀

目前，我國(guó)社會(huì)信用立法已被列入十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃，而在地方層級(jí)，已有河北省、河南省、湖北省等11個(gè)省、市①制定了社會(huì)信用管理?xiàng)l例或公共信用信息管理?xiàng)l例，其中均對(duì)失信聯(lián)合懲戒做出了相關(guān)規(guī)定。還有部分省、市雖未制定社會(huì)信用管理?xiàng)l例，但涉及社會(huì)信用管理的相關(guān)規(guī)定散見于各類法規(guī)之中。為了便于梳理、總結(jié)，本文從失信行為、懲戒主體、懲戒措施、懲戒對(duì)象等方面對(duì)上述11部社會(huì)信用條例或公共信用信息條例進(jìn)行歸納和分析，不涉及其他的相關(guān)規(guī)定。

(一)失信行為內(nèi)容泛化，缺乏合理分級(jí)

11個(gè)省、市的信用信息地方性法規(guī)中均未對(duì)失信行為做出明確的概念界定，且多部法規(guī)中未使用“失信行為”這一概念，而是以“負(fù)面信息”“失信信息”“不良行為”等概念代替，但其內(nèi)涵與“失信行為”概念一致。11個(gè)省、市對(duì)失信行為的內(nèi)容規(guī)定主要包括：1.以不正當(dāng)手段取得行政受益；2.受到行政處罰或行政強(qiáng)制的行為；3.犯罪行為；4.拒不執(zhí)行判決、裁定和調(diào)解書等生效法律文書；5.欠繳依法應(yīng)當(dāng)繳納的稅款、社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)、行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性基金；6.被監(jiān)管部門處以市場(chǎng)禁入或者行業(yè)禁入；7.被監(jiān)管部門處理的學(xué)術(shù)造假、考試作弊等行為；8.被監(jiān)管部門處理的產(chǎn)品質(zhì)量、安全生產(chǎn)、食品安全、環(huán)境污染等責(zé)任事故；9.拒絕、逃避兵役被軍隊(duì)除名、開除軍籍；10.依法認(rèn)定的其他違法違規(guī)的失信行為。《南京市社會(huì)信用條例》在此基礎(chǔ)上還增加了擾亂醫(yī)療秩序、酒后駕駛、飼養(yǎng)烈性犬等行為。這幾乎涵蓋了所有違反法律、法規(guī)和規(guī)章的行為，對(duì)于失信行為認(rèn)定存在明顯的泛化傾向。將所有違法行為都劃分為失信行為旨在“解決普遍存在的違法違規(guī)行為得不到有力追究或?qū)医恢沟膯栴}”，但將所有問題都裝入“信用框”，不僅與公眾對(duì)于誠(chéng)信的認(rèn)識(shí)不符，還有可能違背依法治國(guó)的基本原則[9]。

《指導(dǎo)意見》指出對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域和嚴(yán)重失信行為進(jìn)行聯(lián)合懲戒，那么根據(jù)失信程度對(duì)失信行為進(jìn)行分級(jí)，以及確定實(shí)施聯(lián)合懲戒的失信行為范圍是實(shí)施聯(lián)合懲戒的前提條件。11個(gè)省、市的地方性法規(guī)中，有8個(gè)省、市對(duì)失信行為進(jìn)行了程度上的區(qū)分，其中5個(gè)省、市將失信行為分為一般失信行為和嚴(yán)重失信行為(河南、湖北、浙江、廈門、上海)。南京將失信行為分為輕微偶發(fā)失信行為、一般失信行為和嚴(yán)重失信行為。泰州和無錫將失信行為分為一般失信行為、較重失信行為和嚴(yán)重失信行為。對(duì)于嚴(yán)重失信行為的規(guī)定各地采取了相對(duì)統(tǒng)一的模式，主要遵循《指導(dǎo)意見》中的模式，《指導(dǎo)意見》中將四種行為認(rèn)定為嚴(yán)重失信行為②?！赌暇┦猩鐣?huì)信用條例》在此基礎(chǔ)上增加了第五種行為，即褻瀆英烈，宣揚(yáng)、美化侵略戰(zhàn)爭(zhēng)和侵略行為，嚴(yán)重?fù)p害國(guó)家和民族尊嚴(yán)的行為。在此需要特別指出的是，《南京市社會(huì)信用條例》對(duì)輕微偶發(fā)失信行為進(jìn)行了規(guī)定，將初次發(fā)生且情節(jié)輕微、沒有造成社會(huì)危害后果和較大風(fēng)險(xiǎn)的失信行為歸為輕微偶發(fā)失信行為。而針對(duì)實(shí)施聯(lián)合懲戒的失信行為范圍，僅有《河南省社會(huì)信用條例》和《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)信用條例》做出了規(guī)定，其他9部均未明確規(guī)定。

總的來看，11個(gè)省、市的地方性法規(guī)對(duì)失信行為的范圍和分級(jí)的規(guī)定呈現(xiàn)出一種不明晰的狀態(tài)。一方面，試圖盡可能地將普遍存在的違法違規(guī)行為納入失信行為范疇，將失信懲戒這一新興治理方式運(yùn)用至社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域，存在明顯的擴(kuò)大化和泛化的傾向；另一方面，對(duì)于不同失信行為缺乏合理的分級(jí)，甚至是缺位，意味著一般失信行為也可能被納入聯(lián)合懲戒的范圍，違背了《指導(dǎo)意見》所確定的對(duì)嚴(yán)重失信行為進(jìn)行聯(lián)合懲戒的原則，使聯(lián)合懲戒喪失了合法性和合理性。這種泛化和分級(jí)不合理有違公眾對(duì)于誠(chéng)信和公平的觀念，不可避免的造成公眾對(duì)誠(chéng)信價(jià)值觀的認(rèn)知混亂，同時(shí)背離了法治國(guó)的基本原則，損害法律的權(quán)威性，不利于誠(chéng)信社會(huì)的建設(shè)。

(二)懲戒主體權(quán)限不明，懲戒措施不匹配

在11個(gè)省、市地方性法規(guī)中，能實(shí)施失信聯(lián)合懲戒的主體分為兩類：公權(quán)力主體和私權(quán)利主體。同時(shí)立法者鼓勵(lì)自然人、法人和非法人組織在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活中積極應(yīng)用信用信息，以貫徹“一處失信，處處受限”的政策指導(dǎo)。公權(quán)力主體包括行政部門、司法部門、法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織、國(guó)有企事業(yè)單位等；私權(quán)利主體包括自然人、金融機(jī)構(gòu)和行業(yè)商會(huì)協(xié)會(huì)等。公權(quán)力主體對(duì)失信主體采取聯(lián)合懲戒的依據(jù)在于，失信行為破壞了社會(huì)信用，損害了良好的社會(huì)秩序，為了修復(fù)被破壞的社會(huì)信用、維護(hù)社會(huì)公共利益，公權(quán)力主體可以對(duì)失信主體進(jìn)行制裁。私權(quán)利主體的懲戒權(quán)利來源于其與失信主體之間達(dá)成的契約，失信行為是對(duì)契約的違反，因此，私權(quán)利主體也有權(quán)對(duì)失信主體進(jìn)行懲戒。不論是公權(quán)力主體還是私權(quán)利主體均有正當(dāng)?shù)膽徒湟罁?jù)，但重點(diǎn)在于懲戒主體采取的懲戒措施是否屬于其法定權(quán)限范圍。

各地對(duì)公權(quán)力主體能夠?qū)嵤┑膽徒浯胧┮?guī)定較為一致，包括：1.“黑名單”制度；2.提醒告誡；3.重點(diǎn)監(jiān)管；4.聲譽(yù)不利；5.資格限制或剝奪；6.限制高消費(fèi)；7.限制出入境。但對(duì)何種主體能夠采取何種措施規(guī)定較為混亂，例如，《泰州市公共信用信息條例》第24條規(guī)定國(guó)家機(jī)關(guān)、國(guó)有企事業(yè)單位可以在披露期限內(nèi)依法采取聯(lián)合懲戒措施；《上海市社會(huì)信用條例》第30條規(guī)定行政機(jī)關(guān)在法定權(quán)限范圍內(nèi)就相關(guān)聯(lián)的事項(xiàng)可以采取懲戒措施。各地對(duì)于公權(quán)力懲戒主體的規(guī)定更多是一種原則性規(guī)定，較為抽象，并未清晰的指向什么主體采取何種懲戒方式，這將導(dǎo)致兩種后果：一是法規(guī)規(guī)定無法精準(zhǔn)適用成為空中樓閣；二是造成懲戒措施的濫用。

另一方面，對(duì)私權(quán)利主體的權(quán)限規(guī)定不清。私權(quán)利主體有權(quán)采取的懲戒措施主要包括：1.收集信用信息，制定信用清單；2.警告、批評(píng)；3.限制或取消會(huì)員資格；4.限制或取消優(yōu)惠；5.增加交易成本。同時(shí)，規(guī)定行政部門發(fā)起聯(lián)合懲戒時(shí)，各私權(quán)利主體有積極配合之義務(wù)，但未規(guī)定私權(quán)利主體是否可以對(duì)失信主體發(fā)起一定范圍內(nèi)的聯(lián)合懲戒。同時(shí)，立法者對(duì)私權(quán)利主體在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和提供服務(wù)過程中產(chǎn)生或者獲取信用主體信用信息制作信用清單進(jìn)行了授權(quán)，公權(quán)力主體可依據(jù)信用清單作為懲戒的依據(jù)，而對(duì)信用清單是否可以作為私權(quán)利主體懲戒甚至是聯(lián)合懲戒的依據(jù)未做出規(guī)定。但在實(shí)踐中，存在私權(quán)利主體以信用清單為依據(jù)進(jìn)行懲戒甚至聯(lián)合懲戒的情況。如此規(guī)制顯然還存在含混不清之處，形成了法律的真空地帶，為公權(quán)力的擴(kuò)張留下縫隙，也加劇了失信主體的私權(quán)利與其他主體私權(quán)利的沖突。

此外，7個(gè)省、市③規(guī)定對(duì)于不同程度的失信行為采取不同的懲戒措施，但不同程度失信行為對(duì)應(yīng)的懲戒措施卻不盡相同。例如，《泰州市公共信用信息條例》將撤銷相關(guān)榮譽(yù)稱號(hào)作為對(duì)一般失信行為的懲戒措施，而《宿遷市社會(huì)信用條例》則將其作為對(duì)嚴(yán)重失信行為的懲戒措施。由于除了河南和廈門兩地外，其他省、市均未將嚴(yán)重失信行為作為實(shí)施聯(lián)合懲戒的依據(jù)，聯(lián)合懲戒包含的懲戒措施是否與一般失信懲戒包含的措施重復(fù)也不得而知。這可能導(dǎo)致同一失信行為分別被認(rèn)定為不同程度的失信行為，受到不同懲戒的情景出現(xiàn)，造成行為和懲戒的失衡和不匹配。

(三)懲戒對(duì)象界定不清

懲戒對(duì)象指的是失信懲戒所指向的主體，11部地方性法規(guī)規(guī)定的懲戒對(duì)象主要包括自然人、法人、非法人組織，對(duì)有嚴(yán)重失信行為的法人也可以對(duì)其法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、實(shí)際控制人和其他直接責(zé)任人等進(jìn)行失信懲戒，但對(duì)于被列為懲戒對(duì)象的自然人的范圍各地規(guī)定存在差異。河北、河南、浙江、南京、廈門、上海、宿遷規(guī)定具有完全民事行為能力的自然人能夠被列為懲戒對(duì)象；泰州則規(guī)定年滿18周歲的自然人才能成為失信懲戒的對(duì)象；湖北、無錫并未將不具有完全民事行為能力的自然人排除在外，所有自然人均可成為失信懲戒的懲戒對(duì)象。對(duì)于有嚴(yán)重失信行為的法人，河北、湖北、陜西、無錫、上海、泰州未規(guī)定對(duì)其法定代表人等進(jìn)行失信懲戒；河南、南京規(guī)定應(yīng)將法人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、實(shí)際控制人和其他直接責(zé)任人列為懲戒對(duì)象；宿遷將范圍劃定為法人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和其他直接責(zé)任人；浙江將其規(guī)定為法人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人和實(shí)際控制人；范圍最廣泛的是《廈門經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)信用條例》，懲戒的范圍包括法人的法定代表人、主要負(fù)責(zé)人、實(shí)際控制人、財(cái)務(wù)負(fù)責(zé)人等主要管理人員以及其他直接責(zé)任人。綜合來看，是否將無民事行為能力人或限制民事行為能力人列為懲戒對(duì)象是懲戒對(duì)象范圍界定的焦點(diǎn)。

除此之外，11部法規(guī)均未規(guī)定對(duì)政府的失信行為應(yīng)當(dāng)如何處理。政府行為可劃分為具有公權(quán)力屬性的行政行為和作為市場(chǎng)參與者進(jìn)行的民事行為，前者主要包括行政處罰、行政強(qiáng)制、行政許可等行為，后者主要包括政府采購(gòu)、承租出租資產(chǎn)等行為。政府在進(jìn)行行政行為中出現(xiàn)的失信行為與失信懲戒中的失信行為性質(zhì)不同，且有《行政法》對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，因此確實(shí)不應(yīng)將其納入懲戒范圍。但政府在進(jìn)行民事活動(dòng)時(shí)出現(xiàn)的失信行為則應(yīng)當(dāng)被列入失信名單。

三、失信聯(lián)合懲戒的制度設(shè)想

當(dāng)前，我國(guó)各地區(qū)失信聯(lián)合懲戒規(guī)定仍有諸多界限不清之處，但地方立法的創(chuàng)制性和試錯(cuò)作用所積累的重要經(jīng)驗(yàn)為制定國(guó)家層級(jí)統(tǒng)一的社會(huì)信用法打下基礎(chǔ)。完善失信聯(lián)合懲戒制度應(yīng)當(dāng)充分利用先行先試的寶貴經(jīng)驗(yàn)，以制度理論邏輯為基礎(chǔ)，從社會(huì)信用地方立法存在的問題出發(fā)，對(duì)社會(huì)信用立法中關(guān)于失信聯(lián)合懲戒的制度設(shè)計(jì)進(jìn)行構(gòu)想。

(一)基本原則的設(shè)置

社會(huì)信用立法的目的之一在于反映社會(huì)主體履行約定或法定義務(wù)的客觀狀況，若對(duì)權(quán)力不加限制，信用信息則極易變成涉及社會(huì)主體方方面面的道德檔案，從而造成公權(quán)力對(duì)私權(quán)利的肆意侵害。因此，制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)遵從合法原則、關(guān)聯(lián)原則和比例原則，使失信聯(lián)合懲戒在法治的框架內(nèi)運(yùn)行。

1.合法原則

合法原則是指失信聯(lián)合懲戒制度應(yīng)當(dāng)符合法律規(guī)定，懲戒主體、懲戒措施、懲戒的設(shè)定必須嚴(yán)格遵循法定原則。主要包含以下幾個(gè)方面：第一，我國(guó)《立法法》對(duì)立法的國(guó)家保留事權(quán)，例如，地方立法不得規(guī)定對(duì)失信主體實(shí)施提高稅率的懲戒措施；地方立法則不能對(duì)失信主體設(shè)定限制人身自由的強(qiáng)制措施或處罰。第二，《立法法》第72條的規(guī)定，設(shè)區(qū)的市制定的地方性法規(guī)僅限于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)。第三，遵循其他上位法的限制，例如《行政強(qiáng)制法》第9、10、11條等規(guī)定，尚未制定法律行政法規(guī)的，且屬于地方事務(wù)，設(shè)區(qū)的市立法設(shè)定行政強(qiáng)制措施的權(quán)限限于“查封場(chǎng)所、設(shè)施或者財(cái)物”和“扣押財(cái)物”兩個(gè)方面；已制定法律的，需要遵循法律的相關(guān)規(guī)定[10]。

2.關(guān)聯(lián)原則

關(guān)聯(lián)原則是指失信聯(lián)合懲戒采取的手段應(yīng)與其欲達(dá)到的法律目的相符。懲戒主體采取的懲戒措施應(yīng)當(dāng)能夠達(dá)到督促信用主體履行義務(wù)、增加失信成本、減少失信收益、修復(fù)被破壞的社會(huì)信用等目的。其采取的懲戒措施應(yīng)與失信行為性質(zhì)相關(guān)聯(lián)，例如，懲戒主體應(yīng)將其產(chǎn)生或者獲取的公共信用信息和市場(chǎng)信用信息在與失信行為相關(guān)聯(lián)領(lǐng)域進(jìn)行披露，避免將失信行為在社會(huì)生活中的各個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行披露。銀行對(duì)社會(huì)主體的征信記錄反映社會(huì)主體的履約能力，保險(xiǎn)公司、信貸公司等與其關(guān)注的焦點(diǎn)相同，故銀行的失信記錄可以在保險(xiǎn)公司、信貸公司等金融領(lǐng)域依法披露。若不考慮失信行為的性質(zhì)與信息披露的領(lǐng)域的聯(lián)系，將任意失信行為都作為各行各業(yè)、方方面面進(jìn)行限制的依據(jù)不但無法修復(fù)社會(huì)信用，甚至違反了公平正義的法律原則。

3.比例原則

比例原則是行政法的重要原則，是指行政主體實(shí)施行政行為時(shí)，應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對(duì)人的權(quán)益。其內(nèi)涵包括兩方面內(nèi)容，一是行政主體在達(dá)成法律目的的諸多方式中應(yīng)選擇對(duì)相對(duì)人侵害最小的方式；二是行政主體采取的手段應(yīng)與其欲達(dá)到的法律目的相稱。設(shè)置比例原則旨在限制行政主體的自由裁量權(quán)，防止行政權(quán)力的肆意擴(kuò)張對(duì)社會(huì)公眾的私權(quán)益造成不必要的損害。比例原則在失信聯(lián)合懲戒中體現(xiàn)為，一是被收集的失信信息應(yīng)當(dāng)具有一定的嚴(yán)重性，輕微偶發(fā)的失信行為不應(yīng)被收集記錄，應(yīng)為社會(huì)主體提供容錯(cuò)、試錯(cuò)的空間；二是采取的懲戒措施與失信行為的種類、嚴(yán)重程度、危害后果相匹配和適應(yīng)，避免“用大炮去打小鳥”。

(二)清晰界定失信行為，合理分級(jí)

根據(jù)我國(guó)當(dāng)前社會(huì)信用地方性法規(guī)的規(guī)定，幾乎所有違法行為都被歸入了失信行為范疇，學(xué)界也有部分學(xué)者持此觀點(diǎn)，他們認(rèn)為法律是代表人民合意的契約，而違法行為是違法者對(duì)已達(dá)成契約的公開違反，本質(zhì)是一種失信行為。但社會(huì)主體的違法行為紛繁蕪雜，若將全部違法行為都作為失信行為加以懲戒，顯然與公眾對(duì)于誠(chéng)信的期待不符，無法體現(xiàn)失信聯(lián)合懲戒的本質(zhì)特征，甚至走向了社會(huì)信用體系建設(shè)的反面。

法律意義上的失信行為應(yīng)具有以下特征：第一，失信行為應(yīng)是違法行為，法律是最低限度的道德，不能將道德要求與法律要求混為一談，因此不能將所有違反道德誠(chéng)信的行為都?xì)w為失信行為；第二，失信行為違反了誠(chéng)信法律規(guī)范，不應(yīng)將違紀(jì)、違法、違反職業(yè)道德的行為都?xì)w為失信行為；第三，失信行為應(yīng)是惡意的，此處的“惡意”采取民法中對(duì)“惡意”的解釋，即“明知缺乏權(quán)利，或者相反，不相信他的行為具有合法正當(dāng)?shù)睦碛伞倍匀粸橹Ｖ挥猩鐣?huì)主體在主觀上具有欺騙、誤導(dǎo)、隱瞞實(shí)情以獲得不當(dāng)?shù)美囊鈭D時(shí)可視為違反誠(chéng)信原則，如果僅僅是無心之失則不應(yīng)認(rèn)定其違反了誠(chéng)信原則。具體而言，失信行為可歸類為：1.惡意不履行發(fā)生法律效力的判決、裁定、仲裁裁決或者行政復(fù)議決定確定的義務(wù)；2.惡意不按約定履行合同，致使合同相對(duì)人利益受到損害；3.其他惡意違反誠(chéng)信法律規(guī)范的行為。上述失信行為的歸類標(biāo)準(zhǔn)在于懲戒目的不同，對(duì)前兩種失信行為進(jìn)行懲戒具有督促失信主體履行義務(wù)的效果；對(duì)第三種失信行為進(jìn)行懲戒則不具有此效果，僅僅為了增加失信成本，修復(fù)被破壞的社會(huì)信用。第一種失信行為發(fā)生在公法領(lǐng)域，第二種則發(fā)生于私法領(lǐng)域，

而對(duì)于失信行為的程度，應(yīng)進(jìn)行合理的分級(jí)。可將失信行為分為輕微偶發(fā)失信行為、一般失信行為和嚴(yán)重失信行為。對(duì)輕微偶發(fā)失信行為的界定可以借鑒《南京市社會(huì)信用條例》，即初次發(fā)生且情節(jié)輕微的，沒有造成社會(huì)危害后果和較大風(fēng)險(xiǎn)的失信行為。嚴(yán)重失信行為的判斷應(yīng)結(jié)合主觀惡性、次數(shù)和連續(xù)性以及造成的后果等因素，主觀惡性大、連續(xù)多次行為或造成嚴(yán)重后果的為嚴(yán)重失信行為。既不符合輕微偶發(fā)失信行為標(biāo)準(zhǔn)，也不符合嚴(yán)重失信行為標(biāo)準(zhǔn)的即為一般失信行為。

(三)厘清懲戒主體權(quán)限

公權(quán)力主體和私權(quán)利主體都具備實(shí)施失信聯(lián)合懲戒的合法性依據(jù)。公權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)是指行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)具有管理公共事務(wù)職能的組織等，其懲戒權(quán)力來源于法律的直接規(guī)定，泰州市和無錫市條例將國(guó)有企事業(yè)單位列入公權(quán)力主體的范疇值得商榷。國(guó)有企事業(yè)單位在實(shí)踐中確實(shí)發(fā)揮著部分懲戒功能，但其本質(zhì)上不具有公權(quán)力屬性，只有在法院或政府授權(quán)的情況下才能對(duì)失信主體采取超越契約或行業(yè)協(xié)議范圍的懲戒措施，因此，應(yīng)將國(guó)有企事業(yè)單位作為私權(quán)利主體對(duì)待。私權(quán)利主體包括國(guó)有企事業(yè)單位、行業(yè)協(xié)會(huì)、其他社會(huì)組織等。其懲戒權(quán)來源于社會(huì)主體與私權(quán)利主體簽訂的契約或加入行業(yè)協(xié)會(huì)的協(xié)議。

雖然公權(quán)力主體和私權(quán)利主體都能對(duì)失信主體進(jìn)行懲戒，但并非二者均可發(fā)起跨行業(yè)、跨領(lǐng)域的聯(lián)合懲戒。聯(lián)合懲戒是一項(xiàng)極為嚴(yán)厲的制度設(shè)計(jì)，直接影響社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)，堪稱懲戒失信的利刃。在采取聯(lián)合懲戒時(shí)應(yīng)秉承審慎的態(tài)度，將發(fā)起聯(lián)合懲戒的權(quán)力嚴(yán)格控制在公權(quán)力主體的手中，而私權(quán)利主體僅擁有參與聯(lián)合懲戒的權(quán)利，避免聯(lián)合懲戒權(quán)力的濫用。另外，根據(jù)契約的相對(duì)性原理，社會(huì)主體將懲戒的權(quán)利以契約的形式賦予私權(quán)利主體，除簽訂契約的私權(quán)利主體，其他主體不得對(duì)社會(huì)主體進(jìn)行懲戒(契約或協(xié)議另有規(guī)定除外)。私權(quán)利主體收集信用信息的范圍應(yīng)在契約或協(xié)議約定的范圍內(nèi)，私權(quán)利主體采取的懲戒措施不得超越契約或協(xié)議約定的范圍。尤其是行業(yè)協(xié)會(huì)，在本行業(yè)內(nèi)實(shí)施聯(lián)合懲戒必須嚴(yán)格依據(jù)行業(yè)協(xié)會(huì)協(xié)議規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行。

(四)規(guī)范懲戒措施的適用

私權(quán)利主體有權(quán)采取的懲戒措施包括：1.收集信用信息，制定信用清單；2.警告、批評(píng)；3.限制或取消會(huì)員資格；4.限制或取消優(yōu)惠；5.增加交易成本等。對(duì)私權(quán)利主體而言，對(duì)何種失信行為實(shí)施何種懲戒措施由簽訂的契約或協(xié)議決定，上述懲戒措施均未超過私權(quán)利主體自行處置權(quán)利的范圍，私權(quán)利主體收集的信用信息應(yīng)當(dāng)限定信息收集單位自行使用，不得在契約或協(xié)議約定的范圍外公開。若出于維護(hù)社會(huì)公共利益的目的需要公開信用信息，則應(yīng)由信息收集單位將信用信息提交行政機(jī)關(guān)，并由行政機(jī)關(guān)依法在有關(guān)聯(lián)性的范圍內(nèi)公開。

對(duì)公權(quán)力主體有權(quán)實(shí)施的懲戒措施而言，對(duì)其進(jìn)行設(shè)置的法規(guī)范層級(jí)越高意味著該項(xiàng)措施越嚴(yán)厲，在實(shí)施時(shí)越應(yīng)謹(jǐn)慎。對(duì)于輕微偶發(fā)失信行為可以采取提醒告誡或重點(diǎn)監(jiān)管的方式引起失信主體警戒，并不將其失信行為列入信用信息清單，為其提供適度的容錯(cuò)空間。對(duì)于一般失信行為除了采取提醒告誡或重點(diǎn)監(jiān)管外，還可采取將其失信行為列入“黑名單”、聲譽(yù)不利、撤銷榮譽(yù)稱號(hào)、資格限制或剝奪(除任職資格限制)等措施。對(duì)嚴(yán)重失信行為可采取任職資格限制、限制高消費(fèi)和限制出入境等措施。除此之外，聯(lián)合懲戒僅應(yīng)針對(duì)嚴(yán)重失信行為實(shí)施，可以依法選擇上述懲戒措施中的任意一種或幾種作為懲戒手段。

(五)明確懲戒對(duì)象范圍

懲戒對(duì)象的設(shè)置應(yīng)遵守兩條負(fù)向界限。第一，不具有完全民事行為能力人不得納入懲戒對(duì)象的范圍。對(duì)自然人懲戒對(duì)象的限制應(yīng)與《民法》規(guī)定相銜接，對(duì)不具有完全民事行為能力人排除在實(shí)施聯(lián)合懲戒范圍之外。其理由在于，未成年人智力和身體處于發(fā)展的階段，應(yīng)為其提供充分的容錯(cuò)和試錯(cuò)的空間，以包容、引導(dǎo)、教育為主，若將未成年人的失信行為納入“黑名單”并作為日后勞動(dòng)就業(yè)、資質(zhì)批準(zhǔn)的參考依據(jù)，無疑會(huì)對(duì)未成年人造成不可磨滅的消極影響，嚴(yán)重影響青少年身心健康發(fā)展。但可對(duì)其失信行為進(jìn)行收集，設(shè)置懲戒觸發(fā)機(jī)制，即當(dāng)再次失信、性質(zhì)惡劣時(shí)進(jìn)行懲戒，若一定時(shí)間內(nèi)再無失信行為則給予消除失信信息。例如，中學(xué)生考試作弊的行為，若對(duì)其進(jìn)行聯(lián)合懲戒，可能無益于中學(xué)生誠(chéng)信觀念的培養(yǎng)反而會(huì)適得其反，可對(duì)其進(jìn)行批評(píng)教育并將作弊行為記錄在學(xué)生檔案中，充分評(píng)估其日后表現(xiàn)情況，決定消除或保留該記錄。

第二，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)時(shí)不應(yīng)被納入懲戒對(duì)象的范圍。對(duì)于是否應(yīng)將行政機(jī)關(guān)納入失信懲戒的范圍學(xué)界仍然存在爭(zhēng)議，有學(xué)者認(rèn)為法律賦予政府失信懲戒權(quán)力的同時(shí)必然要將其權(quán)力控制在法律之下，因此，行政機(jī)關(guān)也可以成為懲戒對(duì)象[11]。還有學(xué)者認(rèn)為目前我國(guó)的失信聯(lián)合懲戒大致可分為兩類，一類以失信被執(zhí)行人為對(duì)象，一類以行政監(jiān)管對(duì)象為對(duì)象[12]，不包含行政機(jī)關(guān)。行政機(jī)關(guān)在行使公權(quán)力時(shí)其失信行為主要表現(xiàn)為對(duì)依法行政和合理行政原則的侵犯，已有《行政處罰法》《行政許可法》等系列法律進(jìn)行規(guī)制，因此，行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)時(shí)不應(yīng)被納入懲戒對(duì)象的范圍。但行政機(jī)關(guān)作為市場(chǎng)主體參與市場(chǎng)活動(dòng)時(shí)的失信行為應(yīng)被納入失信懲戒的范圍，懲戒措施可參照對(duì)失信法人的懲戒措施。

(六)制定信用修復(fù)機(jī)制

《指導(dǎo)意見》指出，聯(lián)合懲戒措施的發(fā)起部門和實(shí)施部門應(yīng)明確各類失信行為的聯(lián)合懲戒期限，并且支持有失信行為的個(gè)人通過社會(huì)公益服務(wù)等方式修復(fù)個(gè)人信用，而目前我國(guó)11個(gè)省、市的信用信息地方性法規(guī)中僅提及需要對(duì)信用主體的信用狀況進(jìn)行修復(fù)，而如何修復(fù)，11部法規(guī)均未提出具體制度設(shè)計(jì)，實(shí)際上信用修復(fù)機(jī)制在地方立法中仍處于缺位狀態(tài)。

所謂信用修復(fù)機(jī)制是指被列入失信聯(lián)合懲戒名單的社會(huì)主體，如果其在一段時(shí)間內(nèi)的信用狀況良好，則應(yīng)當(dāng)及時(shí)將其從聯(lián)合懲戒名單中移出，以修復(fù)社會(huì)主體的負(fù)面信用評(píng)價(jià)。信用修復(fù)機(jī)制體現(xiàn)了對(duì)受損權(quán)利的保護(hù)，對(duì)權(quán)利平衡狀態(tài)的追求，激勵(lì)社會(huì)主體通過保持良好的信用狀況修復(fù)個(gè)人信用。地方性法規(guī)中信用修復(fù)制度的設(shè)計(jì)應(yīng)嚴(yán)格遵循法治的基本原則，并與失信行為、懲戒措施等概念配套，一方面需要將失信程度、失信行為種類與信用修復(fù)方式相對(duì)應(yīng)，另一方面應(yīng)嚴(yán)格規(guī)定信用的修復(fù)方式。對(duì)輕微偶發(fā)失信行為的信用修復(fù)可借鑒《南京市社會(huì)信用條例》的規(guī)定，三個(gè)月內(nèi)未再次出現(xiàn)同類失信行為即被移出重點(diǎn)關(guān)注名單。對(duì)一般失信行為的信用修復(fù)制度可設(shè)置為，失信主體在六個(gè)月內(nèi)未再次出現(xiàn)同類失信行為即可從失信懲戒名單中被移出。嚴(yán)重失信行為囿于其行為性質(zhì)的惡劣性和后果的嚴(yán)重性，可借鑒征信系統(tǒng)對(duì)逾期未還款人的規(guī)定，將嚴(yán)重失信行為的信用修復(fù)制度設(shè)置為，失信行為人在兩年內(nèi)未再次出現(xiàn)同類失信行為即可從聯(lián)合懲戒的名單中被移出。以上為信用修復(fù)的基礎(chǔ)制度設(shè)計(jì)，失信行為人還可以通過進(jìn)行與失信行為相關(guān)的社會(huì)公益活動(dòng)減少被列入懲戒名單的持續(xù)時(shí)間，根據(jù)其從事社會(huì)公益活動(dòng)的頻率和效果決定是否提前、提前多久將其移出懲戒名單。

四、結(jié)語

社會(huì)信用體系建設(shè)是一個(gè)龐大而連續(xù)的社會(huì)工程，絕非一朝一夕之功。因此，應(yīng)牢牢抓住社會(huì)信用體系建設(shè)的重要環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮失信聯(lián)合懲戒的推動(dòng)作用，同時(shí)建立適度的容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，不斷完善地方性法規(guī)中對(duì)失信聯(lián)合懲戒的制度設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)懲戒、有效懲戒和權(quán)利平衡的目標(biāo)，避免因界限不清而導(dǎo)致的權(quán)利濫用和混亂狀態(tài)，從而更好地推動(dòng)形成崇尚誠(chéng)信的社會(huì)氛圍，為全國(guó)統(tǒng)一社會(huì)信用立法打下堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

注釋：

① 11個(gè)省、市分別為：河北省、河南省、湖北省、浙江省、南京市、廈門市、陜西省、上海市、泰州市、無錫市、宿遷市。

② 《指導(dǎo)意見》規(guī)定嚴(yán)重失信行為包括：一是嚴(yán)重危害人民群眾身體健康和生命安全的行為；二是嚴(yán)重破壞市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)秩序和社會(huì)正常秩序的行為；三是拒不履行法定義務(wù)，嚴(yán)重影響司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)公信力的行為；四是拒不履行國(guó)防義務(wù)，拒絕、逃避兵役，拒絕、拖延民用資源征用或者阻礙對(duì)被征用的民用資源進(jìn)行改造，危害國(guó)防利益，破壞國(guó)防設(shè)施等行為。

③ 7個(gè)省、市分別為：河南省、湖北省、浙江省、廈門市、上海、泰州市、宿遷市。