西方經驗借鑒下志愿服務組織建設機制探析

李小波 陳 婷

(1.武漢城市職業(yè)學院 湖北 武漢：430064；2.長江工程職業(yè)技術學院 湖北 武漢：430200)

志愿服務這個概念最早起源19世紀初期的西方,隨著時代發(fā)展，今天志愿服務已受到世界的普遍認可和歡迎，并且已經進入科學化和規(guī)范化管理的發(fā)展階段。受世界外部環(huán)境的影響和內部改革的推動，中國的志愿服務組織也逐漸走上國際化和專業(yè)化的發(fā)展軌道。與西方發(fā)達國家相比，我國的志愿服務組織建立較晚，在制度建設方面也存在明顯的滯后，亟待發(fā)展完善。因此，我們必須借鑒西方經驗，通過比較找差距，探究適合我國實際的志愿服務組織建設道路。

1 志愿服務組織的概念與功能

1.1 志愿服務組織的概念

志愿服務組織(voluntary sector)的稱謂比較多，比如非營利組織(non-profit organization)、第三方組織(the third sector)、免稅組織(tax-exempt sector)、獨立部門(independent sector)、慈善組織(charitable sector)、非政府組織(non-governmental organization)等。[1]盡管稱謂都不盡相同，但是它們所包含的本質和核心內容卻是基本一樣的。當然，這些稱謂或多或少還是存在一些差別的，為了研究方便，有學者也試圖將它們概括統(tǒng)一起來，奧斯本和薩拉蒙從廣義去定義志愿組織，認為只要“是正式建立的組織、是獨立于政府的私立組織，對組織的擁有者和董事沒有營利分配、有自我管理并具有控制自己活動的能力、又有實質意義的志愿內容”的組織都是志愿組織。[2]他們對志愿組織的定義突出表現(xiàn)為“志愿和非營利組織”，這樣定義一方面體現(xiàn)了非營利性的組織特征，另一方面又體現(xiàn)了非政府性的機制特征。在我國，廣東和江浙地區(qū)志愿服務活動出現(xiàn)比較早，相對來講對志愿服務組織的解釋更加深刻。《廣東省青年志愿服務條例》認為，志愿服務組織是從事公益性活動的組織；[3]《杭州市志愿服務條例》認為，志愿服務組織是依法登記注冊專門從事志愿服務的非營利社會團體法人或者是組織從事志愿服務工作的機關、非營利的社會團體和事業(yè)單位。[4]

1.2 志愿服務組織的功能

志愿服務組織自誕生以來，其社會功能隨著時代的發(fā)展不斷發(fā)生著改變。今天，志愿服務組織在經濟建設、政治建設、文化建設以及社會建設諸多方面都發(fā)揮著重要的功能，對經濟社會發(fā)展產生日益重要的影響。

在經濟建設方面，它能夠對有些市場資源進行合理配置，從而有效增進社會公益。志愿服務組織對于人力、物力、財力、信息等資源可以進行有效整合，促進其合理流動，以達到資源的充分利用和合理優(yōu)化。比如，志愿服務組織通過各種渠道籌措整合大量的社會資源，并以提供志愿服務活動的方式對其重新配置，使這些資源從城市流向鄉(xiāng)村、從社會上層流向社會中下層、從發(fā)達地區(qū)流向欠發(fā)達地區(qū)、從發(fā)達國家流向發(fā)展中國家，推動資源的再分配，從而實現(xiàn)資源的合理有效配置，增進社會公益。

在政治建設方面，它能有效化解社會沖突，提升全社會的公民意識。志愿服務組織能有效促進社會大眾公民意識的覺醒和公民對社會事務的參與意識，從而推動建立和完善社會管理機制。志愿服務組織作為第三方機構，已發(fā)展成協(xié)助政府辦事的重要力量，它也為社會提供了一個良好的民意反映渠道，成為政府和群眾之間的橋梁，并協(xié)助和監(jiān)督政府依法行政。

在文化建設方面，它能很好地推進精神文明建設。志愿服務本身就是在傳播愛心文化、大愛精神，有助于社會產生更深的文化認同，也有利于完善社會主義倫理道德體系。伴隨志愿精神的推廣與傳播，整個社會道德風貌也會得到很大的提升。此外，偉大的志愿服務精神，既融合了西方的慈善精神、民主和博愛的價值觀，又繼承了中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化。志愿服務可以成為不同國家和民族間文化交流的橋梁和紐帶，增進彼此之間的友誼，從而促進世界的友好交流。

在社會建設方面，它能促進社會問題合理有效地解決，有利于和諧社會建設。志愿服務組織對于化解社會沖突，保護和關照弱勢群體利益，維護和諧的階層群體關系、確保社會穩(wěn)定等方面發(fā)揮著積極作用。志愿服務組織是整個社會保障體系極其重要的補充力量，它進一步完善了社會保障體系建設，也有利于實現(xiàn)社會的公平正義。比如，志愿服務組織通過對社會的有效動員，發(fā)揮其在社會應急中的獨特作用，能夠推動人與社會、人與自然的和諧相處，最終推動實現(xiàn)社會和諧。

2 西方志愿服務組織建設經驗梳理

2.1 美國志愿服務組織建設經驗總結

美國是一個移民國家，最初來到美洲大陸的移居者迫于生存的壓力必須相互扶持，久而久之，這種相互扶持的精神就逐漸演化成一種傳統(tǒng)。法國社會活動家托克維爾說：“美國是一個義工的國家。在經歷了一百余年的發(fā)展后，美國志愿服務事業(yè)逐步成熟起來，為美國經濟社會的發(fā)展進程做出了突出貢獻?！盵5]美國的志愿服務組織在發(fā)展過程中形成了自己鮮明的特色。

2.1.1 全民性的社會公眾參與度

到目前為止，美國的志愿服務組織囊括了學生服務隊、全國民眾服務網以及由55歲以上民眾構成的“老年人服務隊”三大民間組織，基本上涵蓋了少年、青年、中年、老年等各個不同的年齡群體，從社會公眾的參與面上已經具備全民性特征。比如，美國的志愿服務從在校學生開始就有明確的要求，如想升入好學校，不僅需要優(yōu)異的成績和能力，而且學生還必須提交參與社會服務的相關證明，通過該條件來培育學生的社會責任意識。美國不僅這樣要求本土學生，對外國留學生也不例外，以此來擴大志愿服務的參與度。

2.1.2 健全的法律制度保障

由于美國的志愿服務起步較早，歷經一百多年的高速發(fā)展之后，其專業(yè)化水平不斷提高、法律制度保障體系也越來越完善。上世紀70年代美國就開始陸續(xù)頒布有關志愿服務的相關法案，到目前為止，已經頒布的法律法規(guī)有《全國志愿服務的修正法》《國家以及社區(qū)的服務法案》《全國服務及信任的法案》《志愿者的保護法》等。這些法律法規(guī)的頒布，把志愿服務納入到法制的框架下，使志愿者的合法權益得到有力保障，提高了志愿者參與志愿服務的積極性和對志愿服務組織的信任程度。

2.1.3 有力的財政資金支持

美國聯(lián)邦政府重視志愿服務，制訂出了很多規(guī)定和政策來確保志愿服務的開展，尤其在財政資金投入方面給予大力支持，例如，對志愿服務活動進行專項的經費支持。除此之外，美國很早就給慈善以稅收待遇，出臺有關稅收的優(yōu)惠或減免政策?，F(xiàn)行《美國稅法》明確規(guī)定：可以扣除因志愿服務直接導致的任何停車費或通行費，如果在某些特定的非營利組織中從事志愿服務工作，可以用服務時間來抵消稅金?？梢?，資金來源的多樣性和穩(wěn)定性，使美國的志愿服務獲得了充足的物質保障，從而極大地保證了志愿服務事業(yè)穩(wěn)定、可持續(xù)地健康發(fā)展。

2.2 德國志愿服務組織建設經驗總結

德國作為歐洲最發(fā)達的國家之一，在志愿服務組織建設上也具有自己的鮮明特色。據(jù)有關統(tǒng)計表明，德國有約占總人口數(shù)25%的志愿者在社會各個領域進行志愿服務時長超過十四年。[6]德國志愿服務的特色主要體現(xiàn)在以下幾個方面。

2.2.1 先進的志愿服務理念

德國志愿服務的基本理念主要有兩點：第一，通過開展志愿服務須達到增強國家整體認同和凝聚共同價值觀的目標。因此，志愿服務必須納入國家的整體規(guī)劃來進行。第二，在參加志愿服務的過程中，必須使青年個體達到提升素養(yǎng)與能力的目標。因此，把志愿服務當作非正規(guī)教育的重要內容。在德國，特別強調用不同的方式將志愿服務、家庭生活與職業(yè)生涯三者結合起來，從而有效應對志愿服務專業(yè)化和職業(yè)化進程不斷加快帶來的問題。對于青年來說，參加志愿服務在促進人際交往和提升個人能力等方面的作用重大，其重要性甚至超過志愿服務內容本身。

2.2.2 重視立法基礎

1960年代以來，聯(lián)邦議會先后頒布了《獎勵社會志愿者年法》、《獎勵國際志愿者年法》和《獎勵生態(tài)志愿者年法》等法律法規(guī)，以法律的形式確保了志愿者的自身權益，為志愿服務活動提供了穩(wěn)定的法律保障。健全的法律制度，也激勵著廣大青年積極投身于社會服務以及國際志愿服務中去，使志愿服務的規(guī)模和領域不斷擴大。另外，德國聯(lián)邦政府還不斷細化對志愿者權利保障的法律法規(guī)，例如對《公益法案和捐贈法案》進行修訂，進一步明確對志愿者進行賠償與意外事故保險的責任范圍，并增加志愿服務實際抵償款(如車費、通信費等)的免稅額。志愿服務還被最大限度納入醫(yī)療、勞動市場、信息、法律咨詢等各領域的立法程序之中。德國以法律規(guī)定從事志愿服務可以取代民役和兵役。

2.2.3 重視制度設計和運行的科學性

第一，認證規(guī)范。德國對志愿服務組織的認證體現(xiàn)在三個方面：一是機構認證。開展志愿服務的組織必須先經過相關機構的認證才能開展活動。德國聯(lián)邦家庭、老人、婦女與青年部授權一些中介組織來行使對各類社會組織的認證權，一般三年認證一次，并且定期抽檢。二是志愿者認證。只有在某一志愿服務組織中從事全職并且服務達到規(guī)定時間以上，才能被認定為志愿者，志愿者結束服務后方能獲得志愿者證書。三是經認證后的組織或機構同等對待。只要符合條件的機構或組織，不管大小均可獲得承辦志愿服務相關項目的權利。比如，斯圖加特社會服務國際交流協(xié)會僅4名專職人員，但在100多名志愿者的幫助下，一年內就組織過37次志愿者行動營活動，500多名來自世界各地的志愿者參與了服務。

第二，角色分工明確。德國的志愿服務體系在運行中角色分工明確，可分為三方：派遣方、接收方和協(xié)調方，各方都享有自己的權利并履行各自的義務，為志愿者提供全方位的服務和保障。其中，派遣方主要負責服務崗位信息收集、項目籌備以及志愿者保險等；接收方主要負責志愿者培訓、日常管理、食宿等；協(xié)調方主要負責項目申請、中期檢查評估、總結督導等。明確的角色分工，保障了項目的合理高效運行，也保證了志愿者的多方需求。志愿者的角色定位也十分清晰，即志愿服務不能替代正常的崗位工作。

第三，志愿服務獨立運行。這種獨立運行包含三個方面內容：一是各項目保持獨立，各個項目間在設計之初就不允許形成交叉，盡量保證人力、物力、財力效益發(fā)揮最大化，以便評估服務效果。二是每個志愿者在一定的周期內只允許參與一個志愿服務項目，禁止同時參與多個項目。三是鼓勵引導長期參與。據(jù)有關調查顯示，德國志愿者平均的服務時間約有10年(32%超過10年以上)。德國的志愿服務越來越著眼于中長期。

2.3 丹麥志愿服務組織建設經驗總結

丹麥志愿服務組織建設的經驗主要表現(xiàn)為以下三個方面：

2.3.1 將志愿服務納入法律體系

丹麥涉及志愿服務組織的法律法規(guī)健全，形成了由法律、規(guī)章、規(guī)范性文件等共同構成的志愿服務組織管理體系。[7]丹麥志愿服務組織特色鮮明。第一，獲得志愿服務組織合法身份簡單快捷。在丹麥，志愿服務組織有法人和非法人兩種存在形式，志愿服務組織可以自由選擇是否登記注冊，政府不干預其具體運行，主要以資金支持與稅收減免等政策進行引導。第二，對志愿服務組織嚴格監(jiān)管和嚴格執(zhí)法。政府重點對志愿服務組織的籌資行為、財務收支、內部治理結構等實施嚴格的監(jiān)管，只要發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，會對其進行細致的調查，若查證屬實則會對其從嚴處罰。第三，政府與志愿組織間定期溝通機制完備。在此基礎上，政府可以對志愿組織提供信息服務并對其工作進行評估，志愿服務組織也可以及時對政府進行信息反饋。

2.3.2 以稅收為導向規(guī)范志愿服務組織的行為

把稅收制度和其它有關管理制度相結合，是實現(xiàn)對志愿服務組織有效引導和監(jiān)督的關鍵所在。丹麥的法律規(guī)定，志愿服務組織只有具備法人資格才能獲得減免稅資格。要獲取稅收優(yōu)惠資格，志愿服務組織必須經過嚴格的審查程序，特別是稅務賬目會受到嚴格審核和監(jiān)督。例如，丹麥著名的夜鷹志愿組織，它必須每一季度向社會公開稅務賬目以接受公眾監(jiān)督。[8]這種在稅收制度上的嚴格審查和監(jiān)督，也是對志愿服務組織成立簡便性的有效補充。

2.3.3 把政府監(jiān)管與行業(yè)自律、社會監(jiān)督三者結合起來

丹麥志愿服務組織之所以能夠蓬勃發(fā)展，得益于政府、行業(yè)和社會多方面形成的合力。[9]首先，政府多部門嚴格劃分監(jiān)管職責，對志愿服務組織實行共同監(jiān)管。例如，社會事務部監(jiān)管志愿服務組織的日常工作，稅務部門監(jiān)管免稅資格及稅收賬目工作，司法部門負責對有關投訴建議展開調查，查處其違法行為等。其次，充分發(fā)揮行業(yè)自律和社會監(jiān)督的作用。政府要求志愿服務組織必須將財務收支狀況、項目執(zhí)行情況、籌集資金情況等信息無條件公開，不得拒絕和隱瞞，公眾有權查閱并提出質疑，對公眾的質疑志愿服務組織必須提供滿意的回復。

綜上所述，通過對美國、德國、丹麥三個志愿服務組織發(fā)展相對成熟的西方國家的經驗分析，可以總結得出一些共同點：首先，創(chuàng)新服務理念，才能營造出良好的社會氛圍，獲得廣泛的社會參與度；其次，完善成熟的法律和制度保障是志愿服務組織發(fā)展壯大的重要前提和必備條件；最后，科學合理的角色定位與分工是志愿服務組織持續(xù)健康發(fā)展的重要保障。這些相對成熟的理論和實踐經驗，為我國志愿服務組織的建設和發(fā)展提供了寶貴的借鑒。

3 我國志愿服務組織建設機制探析

我國志愿服務組織興起于20世紀90年代，由于起步較晚，始終在不斷探索中前進。我們可以借鑒西方發(fā)達國家志愿服務組織建設的成功經驗，加快完善我國志愿服務組織機制建設。

3.1 創(chuàng)新發(fā)展理念，營造良好社會氛圍

(1)轉變傳統(tǒng)觀念，樹立志愿服務的新發(fā)展理念。政府應當轉變態(tài)度，認識到志愿服務是對政府職能的有益補充。要重視志愿服務，把它納入到國家的整體規(guī)劃，發(fā)動更多的社會力量來共同支持志愿服務事業(yè)。同時，志愿服務在保持政府參與的同時，盡量做到由民間發(fā)起和組織，使其成為一種大眾廣泛參與的社會服務工作，避免官方色彩過濃。

(2)營造全民參與的社會氛圍，弘揚志愿服務精神。志愿服務源自人本能性的一種自我奉獻，是人道德良知的一種展現(xiàn)。著名管理學家德魯克(Drucker)指出，非營利組織的經營，不是靠“利潤”動機的驅使，而是靠“使命”的凝聚和引導。[10]一旦形成了良好的志愿服務氛圍，就能夠為志愿服務組織生成和發(fā)展提供現(xiàn)實的土壤，這也是志愿服務隊伍保持穩(wěn)定的重要根基。讓志愿服務走進社會、走進社區(qū)、走近老百姓的身邊，讓更多的民眾參與其中，進而也能享受志愿服務，才能使得志愿服務事業(yè)永葆青春和活力。2001年《全球志愿者宣言》指出：志愿服務對于我們不應是心血來潮的沖動，不應是趨利從眾的跟風，而應成為一種全民習慣、一種生活方式、一種文化。目前，我國官方注冊機構顯示，志愿者注冊數(shù)量還不夠多，這與我國志愿服務氛圍不濃有一定程度的關系。

3.2 完善法律法規(guī)體系，確保有章可循

(1)建立和完善志愿服務法律體系。2008年北京奧運會后，志愿服務組織迎來了飛速發(fā)展時期，目前，我國志愿服務立法工作取得了很大成果，不同地方分別制定了志愿服務規(guī)章制度。但是，我國迄今還未形成一部適用于全國的志愿服務法律，立法工作已嚴重滯后志愿服務工作的發(fā)展。首先，應當加快制定《中華人民共和國志愿服務法》的立法步伐，這是推進我國志愿服務事業(yè)發(fā)展的基石。其次，完善相關配套法律制度。與《中華人民共和國志愿服務法》配套可以進一步完善相關法律法規(guī)，比如可以制定《志愿服務組織法》《志愿者權益保護法》《志愿服務獎勵辦法》等。通過這些法律制度，詳細規(guī)定志愿服務組織的組織結構、人事管理、違規(guī)處罰等，并對志愿者招募、培訓、保障等做出詳細規(guī)定；清晰界定志愿者的風險責任，以及有關志愿者的國家賠償?shù)葐栴}；明確對志愿者的獎勵辦法，以及志愿者的行為守則。逐步形成以《中華人民共和國志愿服務法》為中心、以《志愿服務組織法》等各項配套法律為保障，具有系統(tǒng)性和可操作性的法律法規(guī)體系。

(2)完善志愿組織運行制度。政府在志愿服務中的行為偏差，很多是由志愿服務組織本身運行不規(guī)范引起的，比如組織內部監(jiān)管不力，政府不得不對其加強管制措施。所以，要提升志愿組織的獨立性，首先必須從規(guī)范志愿組織的日常運行做起。頒布《志愿服務組織法》是重中之重，可以用它來規(guī)范志愿組織的日常管理，完善其內部管理，建立高層管理人員的選拔任用制度，避免官僚作風；其次，建立監(jiān)事制度，可以選拔相關專業(yè)人士作為監(jiān)事會成員，成立監(jiān)事會，同時賦予其足夠的權力可以有效地質詢相關信息，并獨立于理事會和管理層之外，以保證其監(jiān)督職能不受外界干擾。第三，完善志愿組織對志愿者的激勵制度，使志愿者合法權益得到有效保障，在志愿服務組織實行民主管理，減少志愿服務組織的行政化色彩。

3.3 注重培育志愿服務精神

志愿精神源于無私的愛。傳遞真善美是志愿者開展志愿服務的內在精神動力。西方發(fā)達國家普遍重視對志愿精神的培育，尤其重視對青少年志愿精神的培育。當前，我國對于志愿精神的培育還略顯薄弱，有些方面還流于形式，社會大眾對志愿服務的認識還不太充分，積極性和主動性還有待進一步提高，因此加大對志愿精神的培育力度刻不容緩。一方面，要在全社會積極開展志愿服務宣傳教育，充分利用線上線下等各種宣傳教育手段傳播志愿服務理念，提升社會大眾的公益意識，利用傳統(tǒng)文化思想和社會主義核心價值觀積極引導人們對志愿精神的認同；引導、鼓勵大眾參與志愿服務，讓更多的社會成員通過志愿服務切身體驗志愿精神帶來的自我價值實現(xiàn)。另一方面，注重對青少年志愿精神的培育。青少年是國家的希望和未來，要將志愿服務教育納入國民教育體系，融入到中小學的教學內容之中，不僅讓他們學習和了解志愿精神，還要對其進行志愿服務技能的相關培訓。政府部門還應積極與志愿組織展開合作，為青少年提供參與志愿服務的實踐機會。通過開展社會實踐活動，可以有效喚醒學生對志愿服務的熱情，使他們切身體驗志愿精神中的關愛和無私奉獻的精神實質。另外，還應注重培養(yǎng)志愿服務高素質人才，讓他們發(fā)揮旗幟和模范的作用，以增進全社會對志愿服務的理解和認同，形成廣泛的社會基礎，提高大眾參與志愿服務的主動性。