行政允諾司法審查之困境與完善
——基于52個(gè)案例的實(shí)證分析

劉 媛

(華東政法大學(xué) 上海：200333)

隨著現(xiàn)代行政模式不斷向“緩和—參與型”模式轉(zhuǎn)變，行政允諾成為現(xiàn)代民主政府進(jìn)行社會(huì)事務(wù)管理和服務(wù)的重要手段。[1]與此同時(shí)，實(shí)踐中與行政允諾有關(guān)的糾紛也大量涌現(xiàn)。然而對(duì)行政允諾的現(xiàn)有研究大多集中在學(xué)理討論層面，如關(guān)于行政允諾的性質(zhì)、分類以及與其他相類似行為的區(qū)別。本文試圖從司法實(shí)踐入手，基于對(duì)案例的實(shí)證研究，分析行政允諾司法審查的困境，提出相應(yīng)的完善策略，力求為行政允諾的研究提供一個(gè)更全面的視野。

1 行政允諾司法審查的困境

筆者于2020年10月8日在北大法寶法律數(shù)據(jù)庫(kù)以“行政允諾”為關(guān)鍵詞進(jìn)行搜索，共得到685個(gè)相關(guān)案例，對(duì)前100個(gè)案例進(jìn)行了篩選，排除僅原告不同的同類案件后，共得到52個(gè)有效案例。其中，與土地征收有關(guān)的行政允諾案件就占到案件總數(shù)的55%，其余案件涉及的承諾則較為分散，包括請(qǐng)求支付引資獎(jiǎng)金的承諾、調(diào)整土地規(guī)劃的承諾等。在對(duì)52個(gè)案例進(jìn)行細(xì)致分析后，可以初步窺探出行政允諾司法審查中存在的困境。

1.1 對(duì)行政允諾界定不清

關(guān)于行政允諾是針對(duì)特定人還是不特定人作出的問(wèn)題，不同的法院間存在不同的認(rèn)識(shí)，如在“任東梅訴湖北省襄陽(yáng)市人民政府行政允諾案”①(以下簡(jiǎn)稱“任東梅案”)中，一審法院認(rèn)為行政允諾是向不特定人發(fā)出的行政要約?！板\西鋼管有限公司訴葫蘆島市龍港區(qū)人民政府補(bǔ)償案”②中法院認(rèn)為行政允諾是行政主體對(duì)特定的人員作出的答應(yīng)照辦某件事情的行為?！袄杞鹞脑V長(zhǎng)沙市雨花區(qū)人民政府行政允諾案”③中法院則認(rèn)為行政允諾是向特定或不特定人作出的單方意思表示。

除此之外，很多法院對(duì)行政允諾與其他行政行為的區(qū)別并不明晰，在審理案件的過(guò)程中常常將行政允諾同行政協(xié)議、行政獎(jiǎng)勵(lì)等概念混淆。如“陳德素等訴重慶市北碚區(qū)靜觀鎮(zhèn)人民政府行政賠償案”④(以下簡(jiǎn)稱“陳德素”案)和“徐州佳和能源有限公司訴邳州市交通運(yùn)輸局等其他行為案”⑤中，法院并未按照行政允諾的相關(guān)要件對(duì)承諾書(shū)進(jìn)行判斷，而是直接運(yùn)用了行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)定?！按筮B華仕企業(yè)有限公司訴大連市甘井子區(qū)南關(guān)嶺街道辦事處行政允諾糾紛案”⑥(以下簡(jiǎn)稱“大連華仕企業(yè)案”)中法院更是以2015年5月1日即行政協(xié)議納入行政訴訟受案范圍的時(shí)間作為分界線，認(rèn)為在此之后的行政允諾都應(yīng)該被視為行政協(xié)議。在“江蘇金品苑生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司訴鹽城市大豐區(qū)人民政府、鹽城市大豐區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政允諾、行政獎(jiǎng)勵(lì)案”⑦中，法院則認(rèn)為行政允諾和行政獎(jiǎng)勵(lì)是一個(gè)概念。

綜合上述情況可見(jiàn)，無(wú)論是針對(duì)行政允諾的內(nèi)涵還是外延，很多法院都存在不同界定的問(wèn)題。

1.2 審查時(shí)缺乏必要的法律依據(jù)

在52個(gè)案例中，只有3個(gè)案例在定義行政允諾或者是判斷行政允諾的性質(zhì)時(shí)引用了法律條文。其中，“陳增月與某鎮(zhèn)人民政府招商引資獎(jiǎng)勵(lì)糾紛上訴案”⑧(以下簡(jiǎn)稱“陳增月案”)及“任東梅案”均引用了最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》中對(duì)行政允諾的規(guī)定，“山西黃土食品有限公司訴襄垣縣王橋鎮(zhèn)人民政府行政允諾案”⑨則運(yùn)用了《中華人民共和國(guó)合同法》中關(guān)于承諾的定義來(lái)解釋行政允諾的內(nèi)涵。

關(guān)于因行政允諾引發(fā)的糾紛該如何解決的具體問(wèn)題，只有“李德慶等訴嘉祥縣人民政府履行行政允諾案”⑩、“陳德素案”及“大連華仕企業(yè)案”中法院在說(shuō)理時(shí)引用了法律條文，但其無(wú)一例外都套用了與行政協(xié)議相關(guān)的規(guī)定。

綜合上述情況可以看出，很多法院在審查行政允諾糾紛時(shí)缺乏必要的法律依據(jù)，僅有的聯(lián)系緊密的條文為最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》，其中關(guān)于行政允諾的規(guī)定又較為原則化和簡(jiǎn)單化，指導(dǎo)意義不大。

1.3 審查內(nèi)容混亂

很多法院在對(duì)行政允諾案件進(jìn)行審理時(shí)，審查內(nèi)容并不明確，呈現(xiàn)較為混亂的局面。

在52個(gè)案件中，有28個(gè)案件未對(duì)行政允諾的合法性進(jìn)行審查，除法院認(rèn)定為非行政允諾的案件外，大多直接將此允諾文件作為合法性依據(jù)來(lái)審查行政相對(duì)人的事實(shí)或行為是否符合其中設(shè)定的條件，放棄進(jìn)一步的判斷。剩下的24個(gè)案件中，法院對(duì)行政允諾的合法性問(wèn)題進(jìn)行了審查，審查情況如表1所示。

表1 24個(gè)案件中行政允諾的合法性審查情況

從表1可以看出，在對(duì)行政允諾進(jìn)行合法性審查時(shí)，審查允諾主體是否具有相關(guān)職責(zé)的案件最多，約占67%，其中也不乏一些案件對(duì)允諾的目的、允諾的形式等內(nèi)容進(jìn)行了審查。關(guān)于審查內(nèi)容的選取方面，法院往往不遵循一定的邏輯，針對(duì)表1所列的內(nèi)容進(jìn)行隨意的組合審查，從而造成了審查內(nèi)容的混亂。

通過(guò)上面分析可見(jiàn)，在行政允諾案件中，法院的審查內(nèi)容并不明確，且爭(zhēng)議的焦點(diǎn)集中在兩個(gè)方面：第一，是否需要對(duì)行政允諾的合法性內(nèi)容進(jìn)行審查；第二，如果要對(duì)其進(jìn)行審查，應(yīng)該審查哪些方面。如果不厘清這些問(wèn)題，法院審查內(nèi)容混亂的局面將無(wú)法得到有效改善。

1.4 對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)不足

在對(duì)52個(gè)案例的判決結(jié)果進(jìn)行分析后可以發(fā)現(xiàn)，如果法院認(rèn)定涉案行政允諾合法有效，且行政機(jī)關(guān)又違反了該允諾，其往往判決行政機(jī)關(guān)繼續(xù)履行行政允諾，如“杜某訴被告曲阜市人民政府房屋拆遷補(bǔ)償承諾給付案”。

然而，在合法允諾的范疇內(nèi)，如果允諾因客觀情況無(wú)法履行或者繼續(xù)履行顯失公平，很多法院對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)明顯不足。如“關(guān)愛(ài)英等訴新賓滿族自治縣城鄉(xiāng)建設(shè)管理局行政承諾案”中法院便直接駁回了相對(duì)人的訴訟請(qǐng)求，而不對(duì)當(dāng)事人進(jìn)行任何的救濟(jì)。

除此之外，很多法院在針對(duì)違法或者無(wú)效的行政承諾時(shí)，往往欠缺對(duì)行政相對(duì)人的考慮，對(duì)行政相對(duì)人的救濟(jì)不足。根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》(以下簡(jiǎn)稱《行政訴訟法》)第76條的規(guī)定，此種情況下，人民法院應(yīng)該采取一定的補(bǔ)救措施。而在行政允諾案件中，法院往往只是簡(jiǎn)單地駁回當(dāng)事人的訴求。如在“任東梅案”中，法院認(rèn)為行政主體超越職權(quán)范圍做出的行政允諾違法，故而沒(méi)有支持相對(duì)人的訴求，且其并未考慮相對(duì)人因信賴行政允諾所付出的成本，從而對(duì)相對(duì)人采取相應(yīng)的救濟(jì)措施。

2 行政允諾司法審查的完善策略

2.1 厘清行政允諾的概念邊界

關(guān)于行政允諾的內(nèi)涵，學(xué)者們還沒(méi)有完全統(tǒng)一的認(rèn)識(shí)，但其在一些方面基本達(dá)成了共識(shí)，如都認(rèn)為：行政允諾是行政主體的行為；是一種職權(quán)行為；是一種行政行為。然而關(guān)于行政允諾針對(duì)的對(duì)象是特定人還是不特定人的問(wèn)題學(xué)者們?nèi)源嬖诜制纭Ｙ澩姓手Z的對(duì)象應(yīng)該是特定人的學(xué)者認(rèn)為對(duì)象還未確定時(shí)，行政允諾行為還在進(jìn)行中，是未成熟狀態(tài)的行政行為，只有在特定對(duì)象產(chǎn)生后，行政允諾行為才是一個(gè)完整的行為。[2]然而從行政過(guò)程的角度來(lái)看，針對(duì)不特定人的行為會(huì)影響當(dāng)事人是否做出相應(yīng)的行為，所以不可以簡(jiǎn)單地將其視為內(nèi)容的準(zhǔn)備行為。[3]而且，現(xiàn)實(shí)生活中很難對(duì)行政允諾是針對(duì)特定人還是不特定人作出區(qū)分，如行政允諾只在某個(gè)社區(qū)適用的情況。故而，行政允諾的對(duì)象不應(yīng)局限在特定人之中，而應(yīng)既包括特定的相對(duì)人又包括不特定的相對(duì)人。

關(guān)于行政允諾與行政協(xié)議的區(qū)別，最高法院行政庭在評(píng)析“黃銀友等與大冶市人民政府行政允諾糾紛案”時(shí)曾提到四點(diǎn)：首先，行政允諾并非雙方合意；其次，行政允諾中存在公民事先不知曉行政允諾存在的情況；再者，行政允諾過(guò)程中不存在當(dāng)事人的履行抗辯權(quán)；最后，行政允諾的撤銷(xiāo)相對(duì)行政協(xié)議來(lái)說(shuō)更為嚴(yán)格。[4]

行政獎(jiǎng)勵(lì)是指行政主體依照法定條件和程序，對(duì)為國(guó)家和社會(huì)做出重大貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人給予物質(zhì)或精神鼓勵(lì)的具體行政行為。[5]故而，行政允諾與行政獎(jiǎng)勵(lì)的主要區(qū)分為行政獎(jiǎng)勵(lì)的條件和內(nèi)容由法律法規(guī)作出明確規(guī)定，行政主體無(wú)權(quán)以自己的意志自由設(shè)定，而行政允諾的內(nèi)容則屬于行政主體自由裁量的范圍。[6]

2.2 搭建規(guī)范行政允諾的法律文本

根據(jù)《行政訴訟法》第12條第12款與最高人民法院《關(guān)于規(guī)范行政案件案由的通知》的相關(guān)規(guī)定，結(jié)合對(duì)上文案例的分析，可以發(fā)現(xiàn)行政允諾的可訴性無(wú)論在理論上還是司法實(shí)踐中都已經(jīng)得到了認(rèn)可。

我國(guó)對(duì)行政協(xié)議進(jìn)行審查的法律依據(jù)主要為《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，與行政獎(jiǎng)勵(lì)密切相關(guān)的法律則多為部門(mén)規(guī)章?；谛姓手Z涉及內(nèi)容的廣泛性，針對(duì)不同方面制定不同的專業(yè)性部門(mén)規(guī)章不具有現(xiàn)實(shí)可操作性，也容易損害行政允諾的靈活性，故而關(guān)于行政允諾審查依據(jù)的搭建可以效仿行政協(xié)議的相關(guān)規(guī)定，如出臺(tái)《最高人民法院關(guān)于審理行政允諾案件若干問(wèn)題的規(guī)定》，切實(shí)解決行政允諾依據(jù)難尋的司法實(shí)踐亂象。

關(guān)于規(guī)定中涉及的內(nèi)容，應(yīng)主要包括行政允諾的內(nèi)涵和外延、案件的原被告、管轄地、舉證責(zé)任、法院的審查內(nèi)容及判決方式等。其中，針對(duì)行政允諾案件的舉證責(zé)任，不能完全適用行政訴訟法所規(guī)定的被告承擔(dān)舉證責(zé)任原則。相對(duì)人必須對(duì)其已完成承諾所指定行為的事實(shí)承擔(dān)舉證責(zé)任，以證明其符合要求行政主體履行承諾義務(wù)的條件。行政主體則負(fù)有對(duì)自身抗辯主張進(jìn)行舉證的義務(wù)。[7]關(guān)于法院的審查內(nèi)容將在接下來(lái)的內(nèi)容中進(jìn)行詳細(xì)說(shuō)明。

2.3 明確案件的審查內(nèi)容

法院不對(duì)行政允諾的合法性進(jìn)行審查往往基于行政允諾的表現(xiàn)形式多為規(guī)范性文件，雖然《行政訴訟法》第53條為規(guī)范性文件的審查提供了可行的路徑，但由于附帶性審查的特點(diǎn)，法院通常怠于對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行司法審查。

然而，通過(guò)對(duì)裁判案例的觀察，行政允諾文件的司法審查已經(jīng)有所突破。在對(duì)行政允諾進(jìn)行審查的案例中，大部分相對(duì)人并沒(méi)有提出附帶性審查的請(qǐng)求，但是法院在具體審理過(guò)程中卻對(duì)其進(jìn)行了審查。并且，行政允諾具有審查依據(jù)和審查對(duì)象的雙重屬性，如果不對(duì)其進(jìn)行審查，可能會(huì)助長(zhǎng)行政機(jī)關(guān)違法允諾的風(fēng)氣，損害相對(duì)人的權(quán)益。故而，法院應(yīng)該對(duì)行政允諾的合法性進(jìn)行審查。從長(zhǎng)期發(fā)展角度看，為了清除對(duì)行政允諾合法性進(jìn)行審查的障礙，還可以對(duì)行政訴訟受案范圍、法院的審查方式等進(jìn)行改革。

除此之外，在對(duì)行政允諾合法性進(jìn)行審查時(shí)也應(yīng)明確相應(yīng)的審查內(nèi)容。行政行為的合法要件主要包括三個(gè)方面的合法，分別是行為主體、行為內(nèi)容和行為程序。[8]在行政允諾案件中，關(guān)于行為主體，應(yīng)該主要審查其是否超越了相關(guān)的職權(quán)、做出行政允諾的人員是否是公務(wù)人員；關(guān)于行為內(nèi)容，則應(yīng)該圍繞內(nèi)容是否符合法律的相關(guān)規(guī)定展開(kāi)審查；至于行為的程序，因?yàn)榉刹⑽磳?duì)行政允諾的程序作出嚴(yán)格的限制，可以直接按照正當(dāng)程序原則的要求，對(duì)行政允諾的程序進(jìn)行審查，如在行政允諾的內(nèi)容涉及第三人利益時(shí)，審查其是否聽(tīng)取了第三人的意見(jiàn)。

2.4 建立梯度性的賠償體系

信賴保護(hù)原則是指行政相對(duì)人對(duì)行政權(quán)力的正當(dāng)合理信賴應(yīng)當(dāng)予以保護(hù)，行政主體不得擅自改變已生效的行政行為，確需改變行政行為的，對(duì)于由此給相對(duì)人造成的損失應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)償。[9]因此法院在審理違法行政允諾糾紛時(shí)，如果當(dāng)事人基于對(duì)行政允諾的信賴，為滿足履行行政允諾的條件投入了大量成本，法院應(yīng)該按照《行政訴訟法》第76條的相關(guān)規(guī)定，責(zé)令被告采取補(bǔ)救措施和承擔(dān)賠償責(zé)任，賠償數(shù)額應(yīng)該與當(dāng)事人的投入金額成比例。但是信賴?yán)嬉泊嬖诓恢档帽Ｗo(hù)的情形，如以欺詐、脅迫或者賄賂的方式，使行政機(jī)關(guān)做出行政允諾或者對(duì)重要事項(xiàng)提供不正確資料或者不完全陳述，使行政機(jī)關(guān)據(jù)此而做出行政允諾。[10]此種情況下，行政主體則無(wú)需對(duì)相對(duì)人做出賠償。

因客觀情況無(wú)法履行或者繼續(xù)履行顯失公平的情形發(fā)生時(shí)，行政允諾處于合法的狀態(tài)，與違法行政允諾相比，行政相對(duì)人的信賴期待更高，且并不存在過(guò)錯(cuò)，故而在此種情況下，法院的判決賠償數(shù)額應(yīng)該適當(dāng)?shù)母哂谶`法承諾情形下同等投入的賠償數(shù)額。但應(yīng)注意無(wú)論是違法行政允諾下的賠償，還是合法行政允諾下的賠償，賠償額度均不應(yīng)該超過(guò)受益人因該承諾存續(xù)可獲得的利益。當(dāng)行政允諾具有重大明顯的違法情形時(shí)，行政允諾自始無(wú)效。所以在這種情況下，當(dāng)事人并不具備相應(yīng)的信賴?yán)?。如果其仍然遵照承諾并且造成了損失，法院不應(yīng)該判決允諾主體承擔(dān)相應(yīng)的賠償責(zé)任。當(dāng)然，如果允諾主體基于自己的過(guò)錯(cuò)給予當(dāng)事人一定的補(bǔ)償，則不在本文的討論范圍之內(nèi)。

綜上，針對(duì)對(duì)行政相對(duì)人救濟(jì)不足的問(wèn)題，法院應(yīng)該建立梯度性的賠償體系，針對(duì)不同的情況給予相對(duì)人區(qū)分但周延的救濟(jì)，從而更好地保護(hù)行政相對(duì)人的權(quán)利，推動(dòng)行政允諾糾紛的實(shí)質(zhì)性解決。

3 結(jié)語(yǔ)

行政允諾并非是一個(gè)新型名詞，但是在我國(guó)現(xiàn)階段的治理中卻成了一個(gè)高頻詞匯。作為現(xiàn)代行政的一種重要手段，行政允諾在發(fā)揮作用的同時(shí)也不可避免的產(chǎn)生了許多問(wèn)題。從行為的終端——司法救濟(jì)方面入手，可以發(fā)現(xiàn)行政允諾司法審查過(guò)程中存在的問(wèn)題，從而有針對(duì)性地采取相應(yīng)的措施。然而在對(duì)行政允諾司法審查中存在的問(wèn)題進(jìn)行分析時(shí)，也可以窺探出其在法治化進(jìn)程中面臨的一些問(wèn)題。

首先，行政允諾的理論基礎(chǔ)較為薄弱，然而其形式多樣，問(wèn)題也較為復(fù)雜，法治化的進(jìn)程仍任重道遠(yuǎn)；其次，行政允諾的立法基礎(chǔ)薄弱，規(guī)范行政允諾的文件數(shù)量少、層級(jí)低，缺乏從法律層面對(duì)其進(jìn)行有效的規(guī)范；最后，行政允諾的救濟(jì)手段并非只有行政訴訟這一種，是否可以將行政允諾糾紛歸為復(fù)議前置的案件類型等相關(guān)問(wèn)題均值得進(jìn)一步研究。

行政允諾與我國(guó)誠(chéng)信政府的建設(shè)、公眾參與治理的程度均密切相關(guān)。應(yīng)進(jìn)一加強(qiáng)對(duì)相關(guān)問(wèn)題的研究，促進(jìn)誠(chéng)信政府和法治政府建設(shè)。

注釋：

① 任東梅訴湖北省襄陽(yáng)市人民政府行政允諾案，湖北省高級(jí)人民法院(2019)鄂行終240號(hào)行政判決書(shū)。

② 錦西鋼管有限公司訴葫蘆島市龍港區(qū)人民政府補(bǔ)償案，遼寧省葫蘆島市中級(jí)人民法院(2014)葫行初字第00054號(hào)行政判決書(shū)。

③ 黎金文訴長(zhǎng)沙市雨花區(qū)人民政府行政允諾案，湖南省高級(jí)人民法院(2019)湘行終1819號(hào)行政判決書(shū)。

④ 陳德素等訴重慶市北碚區(qū)靜觀鎮(zhèn)人民政府行政賠償案，重慶市第一中級(jí)人民法院(2016)渝01行賠終29號(hào)行政判決書(shū)。

⑤ 徐州佳和能源有限公司訴邳州市交通運(yùn)輸局等其他行為案，江蘇省徐州市中級(jí)人民法院(2020)蘇03行終98號(hào)行政判決書(shū)。

⑥ 大連華仕企業(yè)有限公司訴大連市甘井子區(qū)南關(guān)嶺街道辦事處行政允諾糾紛案，遼寧省大連市中級(jí)人民法院(2017)遼02行終501號(hào)行政判決書(shū)。

⑦ 江蘇金品苑生態(tài)農(nóng)業(yè)發(fā)展有限公司訴鹽城市大豐區(qū)人民政府、鹽城市大豐區(qū)農(nóng)業(yè)農(nóng)村局行政允諾、行政獎(jiǎng)勵(lì)案，江蘇省鹽城市中級(jí)人民法院(2019)蘇09行初166號(hào)行政裁定書(shū)。

⑧ 陳增月與某鎮(zhèn)人民政府招商引資獎(jiǎng)勵(lì)糾紛上訴案，《人民司法·案例》2007年第8期。

⑨ 山西黃土食品有限公司訴襄垣縣王橋鎮(zhèn)人民政府行政允諾案，山西省長(zhǎng)治市中級(jí)人民法院(2019)晉04行終155號(hào)行政判決書(shū)。

⑩ 李德慶等訴嘉祥縣人民政府履行行政允諾案，山東省高級(jí)人民法院(2018)魯行終81號(hào)行政判決書(shū)。