行政訴訟對海事調(diào)查工作的影響

許巖松

一、前言

2019年5月，最高人民法院民事審判第四庭對《交通運輸部海事局關(guān)于商請明確海事調(diào)查結(jié)論是否可訴的函》的復(fù)函明確了海事調(diào)查結(jié)論屬于行政訴訟受案范圍，結(jié)束了長期以來學(xué)術(shù)界、實務(wù)界關(guān)于海事調(diào)查結(jié)論是否可訴的爭論。復(fù)函出臺前，絕大多數(shù)法院對此類案件均裁定不予受理。復(fù)函出臺后，廣州海事法院在2020年年初受理了首宗行政相對人不服廣州番禺海事處海事調(diào)查結(jié)論的行政訴訟案件，標(biāo)志著最高院關(guān)于海事調(diào)查結(jié)論可訴的意見已經(jīng)進入司法實踐。同年6月29日，廣州海事法院開庭審理此案并通過互聯(lián)網(wǎng)對公眾直播，首日點擊量超過3.5萬人次，社會關(guān)注度較高。海事部門對此案尤為關(guān)注，一些海事局甚至組織執(zhí)法人員網(wǎng)上實時觀摩。海事調(diào)查工作應(yīng)該如何開展才能讓事故調(diào)查結(jié)論經(jīng)得起司法審查，如何準(zhǔn)確判明責(zé)任、避免敗訴等問題是海事執(zhí)法人員最為關(guān)心的問題。相比而言，海事執(zhí)法人員對于海事調(diào)查工作的防止類似事故再次發(fā)生的“初心”和“使命”卻關(guān)注不多。本文擬以行政訴訟對水上交通事故調(diào)查工作的影響為視角，提出相關(guān)建議，嘗試為新形勢下海事調(diào)查工作探索既經(jīng)得起司法檢驗又符合自己發(fā)展方向的路徑。

二、海事調(diào)查結(jié)論被行政訴訟的趨勢

時至今日，因不服海事調(diào)查結(jié)論被行政訴訟的案件并不多。究其原因，一是復(fù)函為最高院民四庭與部海事局之間的公文，為社會公眾所知曉需要一定的時間；二是海事法院長期對海事調(diào)查結(jié)論不可訴的觀點已在航運界產(chǎn)生潛移默化的影響，很多航運從業(yè)人員基于慣性思維仍認(rèn)為海事調(diào)查結(jié)論不可訴；三是部分航運公司礙于與海事部門的關(guān)系，不愿得罪海事部門；四是對海事調(diào)查結(jié)論的爭議可以在民事審判中得到審理，且有結(jié)論被推翻的先例；五是海事機構(gòu)采取諸多措施避免海事調(diào)查結(jié)論被訴，如提高事故調(diào)查質(zhì)量，開展海事調(diào)查報告復(fù)核，出結(jié)論前征求當(dāng)事人意見等，盡量提前化解矛盾。

但隨著海事調(diào)查結(jié)論可訴的宣傳報道增多，航運從業(yè)人員將很快了解海事調(diào)查結(jié)論屬于行政訴訟受案范圍。當(dāng)事人在權(quán)衡各種利弊之后，無論是否對海事調(diào)查結(jié)論存有異議，將其訴諸法院都是追求自身利益最大化的當(dāng)然選擇，預(yù)計未來不服海事調(diào)查結(jié)論的行政訴訟案件將大幅增加。理由如下：一是部分當(dāng)事人不服海事調(diào)查結(jié)論，雖然在民事審判中也存在推翻的可能，但民事審判中海事調(diào)查結(jié)論屬于國家機關(guān)依職權(quán)制作的公文書證，要推翻結(jié)論難度較大，除非取得足夠的相反證據(jù)，而在行政訴訟中則可以通過對海事調(diào)查工作的程序和實體進行全面審查，發(fā)現(xiàn)漏洞即可推翻，并不需要提供難以獲取的相反證據(jù)。二是相比按訴訟標(biāo)的收取案件受理費的民事訴訟，海事行政訴訟案件受理費每件僅100元，訴訟成本總體較低。三是部分當(dāng)事人對海事調(diào)查結(jié)論并無意見，但想在進入民事訴訟程序前獲取更加充分的證據(jù)，提起行政訴訟可以通過證據(jù)交換獲取以往難以獲取的事故調(diào)查案卷信息。四是部分當(dāng)事人對海事調(diào)查結(jié)論無意見，但又不想短期內(nèi)賠償對方損失，對海事調(diào)查結(jié)論訴訟可以起到拖延的效果。五是部分當(dāng)事人平時就對海事監(jiān)管不滿，通過對海事調(diào)查結(jié)論訴訟可以達(dá)到泄憤的目的。六是部分當(dāng)事人對海事監(jiān)管并無不滿，但想通過行政訴訟抓住海事調(diào)查工作的缺陷以在其他事務(wù)上和海事管理機構(gòu)討價還價。七是即便當(dāng)事人對事故調(diào)查結(jié)論無意見，也無意提起行政訴訟，但第三人如保險公司基于自身利益的考慮對事故調(diào)查結(jié)論提起行政訴訟。

三、行政訴訟中如何審查海事調(diào)查結(jié)論

要研究行政訴訟對海事調(diào)查工作的影響，必須先了解可訴的海事調(diào)查結(jié)論包括哪些，行政訴訟中海事法院如何對海事調(diào)查結(jié)論進行審查，以及審查的主要內(nèi)容是什么。

（一）可訴的海事調(diào)查結(jié)論

最高院復(fù)函對水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書等海事調(diào)查結(jié)論是否屬于行政訴訟受案范圍的問題作了答復(fù)，認(rèn)為水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書不僅對有關(guān)事實進行確認(rèn)且對當(dāng)事人的責(zé)任進行了分配，實際影響了行政相對人權(quán)利義務(wù)，將其排除在行政訴訟受案范圍外沒有法律依據(jù)。復(fù)函明確了水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書這類海事調(diào)查結(jié)論屬于受案范圍，但實際工作中，由于各機構(gòu)的做法不一，海事調(diào)查結(jié)論可能呈現(xiàn)出其他形式，如事故認(rèn)定書、水上交通事故調(diào)查報告、水上交通事故調(diào)查結(jié)論書、內(nèi)河交通事故調(diào)查結(jié)論書等，哪些屬于最高院認(rèn)為可訴的海事調(diào)查結(jié)論呢？

要準(zhǔn)確界定可訴的海事調(diào)查結(jié)論范圍，關(guān)鍵在于理解最高院復(fù)函中“實際影響行政相對人權(quán)利義務(wù)”的含義。若實際影響了，則屬于可訴，沒有實際影響，則不可訴，這實質(zhì)是行政訴訟中的成熟原則[1]。成熟原則又可細(xì)化為實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)和形式標(biāo)準(zhǔn)，前者指行政行為是否對相對人的權(quán)利義務(wù)造成了實際影響，后者要求行政行為進展到最后決定階段才算成熟。行政行為是否造成了實際影響很難認(rèn)定，事物是普遍聯(lián)系的，某事物的活動或多或少會影響另一事物，到底影響程度多大才構(gòu)成可訴的“實際影響”并無客觀標(biāo)準(zhǔn)。但是否進展到最后決定階段卻較易認(rèn)定，以往支持海事調(diào)查結(jié)論不可訴的部分學(xué)者就是認(rèn)為海事調(diào)查結(jié)論是海事調(diào)查中的階段性行為[2]，是最終海事行政處罰的一項依據(jù)，不是最終決定。這個觀點已經(jīng)被最高法院復(fù)函否定。復(fù)函的觀點實際和最高院在《中國行政審判指導(dǎo)案例》（2010 年版）1 號案例中確立的內(nèi)部行政行為在外化后具備可訴性的原則是一致的[3]，根據(jù)這一原則，海事調(diào)查結(jié)論在外化前屬于內(nèi)部行政行為不可訴，在外化后才進展到最后決定階段，具備可訴性條件。對海事調(diào)查結(jié)論而言，外化的主要形式是送達(dá)當(dāng)事人，海事調(diào)查結(jié)論一經(jīng)送達(dá)則具備可訴條件。

根據(jù)相關(guān)法規(guī)和部海事局內(nèi)部業(yè)務(wù)流程，水上交通事故責(zé)任認(rèn)定書、事故認(rèn)定書，水上交通事故調(diào)查結(jié)論書，內(nèi)河交通事故調(diào)查結(jié)論書均應(yīng)送達(dá)當(dāng)事人。但對水上交通事故調(diào)查報告則未規(guī)定，有些海事部門送達(dá)，有些并不送達(dá)。對于被送達(dá)的事故調(diào)查報告無疑具備了可訴的條件，未送達(dá)事故調(diào)查報告是否可訴呢？

實踐中，海事管理機構(gòu)雖然不將水上交通事故調(diào)查報告送達(dá)給當(dāng)事人，但基于政府信息公開的要求，主動對事故調(diào)查報告進行了公開；或根據(jù)法律法規(guī)要求，司法機關(guān)對事故調(diào)查報告及其他相關(guān)證據(jù)進行調(diào)取并作為定罪量刑的依據(jù)。這時事故調(diào)查報告效力也不再限于行政機關(guān)內(nèi)部，而是通過公開或刑事審判被外化，為行政相對人所知曉，產(chǎn)生外部法律效力[4]，因而也是可訴的。但對于尚未公開、未送達(dá)，也未被司法機關(guān)所調(diào)取的海事調(diào)查報告，本文認(rèn)為是不可訴的。

（二）法院對事故調(diào)查結(jié)論審查的內(nèi)容

通常，當(dāng)事人不服海事調(diào)查結(jié)論而提起行政訴訟，其目的是請求法院撤銷對自己不利的責(zé)任認(rèn)定，讓海事管理機構(gòu)重新作出結(jié)論，或讓法院直接變更責(zé)任認(rèn)定。也有一些當(dāng)事人的目的是請求法院確認(rèn)海事調(diào)查結(jié)論違法或無效。根據(jù)2017年修訂的《行政訴訟法》，法院僅能對行政處罰明顯不當(dāng)，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認(rèn)定確有錯誤的判決變更，對海事調(diào)查結(jié)論中的責(zé)任認(rèn)定不能直接變更。

法院根據(jù)當(dāng)事人訴訟請求的不同，其審查的內(nèi)容也有所不同。針對請求撤銷和確認(rèn)違法或無效的行政訴訟案件，法院將依據(jù)《行政訴訟法》審查以下六個方面：主要證據(jù)不足、適用法律法規(guī)錯誤、違反法定程序、超越職權(quán)、濫用職權(quán)、明顯不當(dāng)。對應(yīng)于行政相對人不服行政作為行為合法性審查的“五審”[5]，即職責(zé)權(quán)限、事實證據(jù)、適用法律、執(zhí)法程序、執(zhí)法目的。

職責(zé)權(quán)限方面主要審查海事部門有無調(diào)查職責(zé)，是否超越權(quán)限，是否濫用職權(quán)?！逗Ｉ辖煌ㄊ鹿收{(diào)查處理條例》和《內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》均賦予海事部門水上交通事故調(diào)查職責(zé)，除以漁業(yè)為主的漁港水域發(fā)生的海上交通事故和發(fā)生的漁業(yè)船舶之間、軍用船舶之間的水上交通事故外均由海事部門調(diào)查。至于海事部門調(diào)查權(quán)限，法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件以及海事部門內(nèi)部文件對事故級別管轄、水域管轄等進行了規(guī)定。違反上述規(guī)定，將構(gòu)成超越職權(quán)或濫用職權(quán)，法院將視原告訴訟請求判決撤銷、確認(rèn)違法或無效。法院重點審查以下方面：事故地點是否是海事管理機構(gòu)的管轄范圍，事故級別是否屬于海事管理機構(gòu)的調(diào)查權(quán)限，海事管理機構(gòu)是否取得行政機關(guān)資格，參與調(diào)查的人員是否具有執(zhí)法資格，事故調(diào)查組成員的要求是否符合《海事調(diào)查官管理規(guī)定》。

事實證據(jù)方面主要審查在調(diào)查過程中收集的與海事調(diào)查結(jié)論相關(guān)的所有證據(jù)，包括書證、物證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)、證人證言、當(dāng)事人陳述、鑒定意見、勘驗筆錄、現(xiàn)場筆錄等，主要從合法性、真實性、關(guān)聯(lián)性三方面審查。針對證據(jù)合法性主要審查調(diào)查取證是否按照規(guī)定程序開展；收集的證據(jù)是否滿足證據(jù)種類和形式的法定要求；法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件有規(guī)定文書格式的，是否使用規(guī)定的文書格式；對于一些物證如油漆、油樣等證據(jù)是否載明來源、取得時間，海事調(diào)查人員以及當(dāng)事人是否簽字或者蓋章確認(rèn)；詢問筆錄是否經(jīng)被詢問人核對，是否載明海事調(diào)查人員履行告知被詢問人享有的權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的情況等。針對證據(jù)的真實性主要審查證據(jù)是否為原件、原物，復(fù)制件、復(fù)制品是否和原件、原物相符；調(diào)查人員從船上復(fù)印的文書資料，如航海日志、輪機日志、車鐘記錄等是否有船長的簽名或蓋章；調(diào)取的VTS、AIS等電子數(shù)據(jù)是否注明制作方法、制作時間、制作地點、制作人或下載時間、下載人等。針對證據(jù)的關(guān)聯(lián)性主要審查證據(jù)證明的對象是否與事故調(diào)查程序性事實或?qū)嶓w性事實有本質(zhì)的內(nèi)在聯(lián)系。值得注意的是，一些海事調(diào)查人員在拍照取證時不注意對物證的現(xiàn)場方位、全貌以及重點部位特征進行拍照，很多照片難以證明與事故有關(guān)聯(lián)。通過證據(jù)的“三性”審查，排除不合法、不真實、不關(guān)聯(lián)的證據(jù)后，法院將審查海事調(diào)查人員采納哪些證據(jù)，對于矛盾的證據(jù)如何取舍，如何形成最終的結(jié)論，是否補充取證合理排除矛盾或依據(jù)證據(jù)證明效力的大小認(rèn)定證據(jù)，采用的證據(jù)是否能與其他相關(guān)證據(jù)相印證等。

適用法律方面法院主要審查海事調(diào)查結(jié)論所引用的法律法規(guī)是否正確，如在海河交界處是否正確使用海上避碰規(guī)則或內(nèi)河避碰規(guī)則，各地有特殊航行規(guī)定時是否優(yōu)先使用，船員值班規(guī)則的引用是否正確區(qū)分了海船、內(nèi)河船以及外國船舶，避碰規(guī)則各條款的引用是否與船舶當(dāng)時的會遇局面或情況相符等。

執(zhí)法程序方面。2019年6月1日，交通運輸部2019年第6號令《交通運輸行政執(zhí)法程序規(guī)定》實施，事故調(diào)查工作屬于交通運輸行政執(zhí)法中的一類，毫無疑問要遵守該程序規(guī)定。因此，法院將重點審查事故調(diào)查工作是否按該程序規(guī)定開展，如詢問是否個別進行、調(diào)查人員是否兩人以上，是否出示執(zhí)法證件、表明執(zhí)法身份，證據(jù)收集是否按程序開展等。對于事故調(diào)查工作的特殊程序，法院也將依據(jù)《海上交通事故調(diào)查處理條例》《內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》《水上交通事故調(diào)查立案和結(jié)案管理規(guī)定》以及各海事管理機構(gòu)內(nèi)部調(diào)查程序進行審查，如是否及時開展現(xiàn)場取證，是否按規(guī)定時間完成事故調(diào)查、取證，是否在調(diào)查、取證結(jié)束后30日內(nèi)作出《事故調(diào)查結(jié)論》并書面告知當(dāng)事船舶、浮動設(shè)施的所有人或者經(jīng)營人等。

執(zhí)法目的方面。《海上交通事故調(diào)查處理條例》《內(nèi)河交通事故調(diào)查處理規(guī)定》均規(guī)定海事調(diào)查的目的是加強水上交通安全管理。海事管理機構(gòu)作出《事故調(diào)查結(jié)論》的目的當(dāng)然也不例外，通過告知查明的事故原因、提出的安全管理建議要求船舶所有人、經(jīng)營人加強安全管理，履行安全主體責(zé)任；通過對事故當(dāng)事人的責(zé)任認(rèn)定及后續(xù)的行政處罰對違法人員進行懲戒，以警示從業(yè)人員提高安全意識，防范類似事故發(fā)生。然而，海事調(diào)查處理過程中，少數(shù)海事調(diào)查人員因各種因素偏離了事故調(diào)查目的，如維穩(wěn)的壓力、個別領(lǐng)導(dǎo)的私下指示以及自身與相對人不正當(dāng)?shù)年P(guān)系等，若原告提出證據(jù)表明調(diào)查期間調(diào)查人員接受事故當(dāng)事人吃請，或證明調(diào)查人員與當(dāng)事人存在利益關(guān)系，法院就會對海事調(diào)查人員的調(diào)查目的的正當(dāng)性產(chǎn)生疑問，進而懷疑海事調(diào)查結(jié)論是否公正可靠合理。

四、行政訴訟對海事調(diào)查工作的影響

海事部門是國家行政機關(guān)，一旦在行政訴訟中敗訴，無疑表明海事執(zhí)法存在不規(guī)范、失誤甚至違法的情況，表明海事部門在依法行政、依法辦事能力上存在不足，不但嚴(yán)重影響海事部門社會形象，也對政府的依法治國能力構(gòu)成負(fù)面評價。在海事調(diào)查結(jié)論可訴的形勢下，海事部門應(yīng)加強研究，充分認(rèn)識海事調(diào)查可訴帶來的積極影響和消極影響，不斷改進和規(guī)范海事調(diào)查工作。

（一）積極影響

（1）海事管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人更加重視海事調(diào)查工作。新《行政訴訟法》設(shè)立了行政首長出庭制度，規(guī)定被訴行政機關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)出庭應(yīng)訴。一旦敗訴，不但影響海事管理機構(gòu)的社會形象和聲譽，也影響海事管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人的個人形象。因此，海事管理機構(gòu)負(fù)責(zé)人將更加重視海事調(diào)查工作，協(xié)調(diào)各種資源加強事故調(diào)查工作，在人員培訓(xùn)、調(diào)查設(shè)備等方面加大投入，努力提高事故調(diào)查質(zhì)量。

（2）海事調(diào)查人員更加重視事故調(diào)查程序。以往海事調(diào)查人員對執(zhí)法程序不重視，經(jīng)常出現(xiàn)不出示執(zhí)法證或調(diào)查官證、不告知被詢問人權(quán)利義務(wù)、執(zhí)法人員單獨對當(dāng)事人開展詢問調(diào)查等情況。這些情況看似對海事調(diào)查結(jié)論沒有影響，但一旦被行政訴訟，則會被認(rèn)定程序違法而被直接判決敗訴。因此，海事調(diào)查人員將更加重視事故調(diào)查程序，確保當(dāng)事人的相關(guān)權(quán)益，保障事故調(diào)查工作的公平、公正。

（3）證據(jù)收集將更加細(xì)致。以往一些海事調(diào)查人員證據(jù)意識差，習(xí)慣于對當(dāng)事船員詢問來獲悉事故情況，事故調(diào)查檔案中僅有詢問筆錄證據(jù)。在海事調(diào)查結(jié)論可訴后，海事調(diào)查人員會認(rèn)識到詢問筆錄證據(jù)效力相比其他書證、物證效力低，且孤證很難證明事實等問題，將會考慮多方面收集證據(jù)，以及證據(jù)之間相互印證，形成證據(jù)鏈，以證明相關(guān)事實，確保海事調(diào)查結(jié)論所述的事實有充足的證據(jù)支撐，提高海事調(diào)查結(jié)論的可信度。

（4）證據(jù)審查工作更加嚴(yán)格。在法院審查過程中，原告會抓住證據(jù)之間的矛盾作為突破口來推翻海事調(diào)查結(jié)論，這就倒逼海事調(diào)查人員在形成調(diào)查結(jié)論前更嚴(yán)格地審查相關(guān)證據(jù)，對全部證據(jù)進行綜合分析，對相關(guān)事實進行必要的計算或技術(shù)鑒定，驗證其真實性、準(zhǔn)確性，對矛盾的證據(jù)進行分析，采用的證據(jù)必須和其他相關(guān)證據(jù)相印證。

（5）海事調(diào)查結(jié)論將更加嚴(yán)謹(jǐn)。在法院，原、被告將主要圍繞海事調(diào)查結(jié)論進行辯論，海事調(diào)查結(jié)論的每一個事實描述、法律引用、相關(guān)結(jié)論都會被原告認(rèn)真推敲，以找出漏洞。對于一些存在爭議的事實、結(jié)論，以往多數(shù)海事調(diào)查人員僅通過證據(jù)的比較或自身經(jīng)驗的判斷直接做出認(rèn)定，這時原告若提出專家論證或?qū)I(yè)鑒定報告來反駁，則海事管理機構(gòu)敗訴的可能性大增。為避免敗訴，海事調(diào)查人員將更加嚴(yán)謹(jǐn)，主動對存在爭議的事實、結(jié)論尋求第三方鑒定或?qū)＜艺撟C，海事調(diào)查結(jié)論將更加可靠。

（二）消極影響

（1）海事調(diào)查人員更加注重責(zé)任劃分，對深層次的原因則更少關(guān)注。原告對海事調(diào)查結(jié)論起訴，大多是因為不服其中的責(zé)任劃分。若對當(dāng)事人責(zé)任進行科學(xué)、公正的劃分，當(dāng)事人均無異議，則海事調(diào)查結(jié)論被訴的可能性將大幅降低。為避免訴訟，海事調(diào)查人員將更加注重責(zé)任劃分工作，盡量采取科學(xué)的劃分方法讓當(dāng)事人信服，對于復(fù)雜的事故有時還要請專家論證，以確保責(zé)任劃分正確。在事故調(diào)查工作中，責(zé)任劃分主要依據(jù)事故直接原因進行判定。只要找出直接原因，便完成了責(zé)任判定的基礎(chǔ)工作。然而，事故調(diào)查中更為復(fù)雜的工作是找出事故的間接原因，也即深層次原因，如人為因素、公司安全管理、海事監(jiān)管等，但這些間接原因不但與責(zé)任判定無關(guān)，而且因為涉及的面廣，需要的證據(jù)多，更容易出現(xiàn)漏洞，反而會成為原告勝訴的切入點，原告通過發(fā)現(xiàn)這些缺陷、漏洞，來證明海事調(diào)查結(jié)論存在事實不清、證據(jù)不足的情況，從而推翻整個海事調(diào)查結(jié)論。因此，理性的海事調(diào)查人員將更少關(guān)注責(zé)任劃分之外的工作。

（2）防止類似事故發(fā)生的調(diào)查理念將受到?jīng)_擊。1997年國際海事組織《海上事故調(diào)查規(guī)則》確定了防止類似事故再次發(fā)生的調(diào)查理念。為提高事故調(diào)查水平，接軌國際海事調(diào)查工作，找出事故根本原因，加強我國水上安全監(jiān)管工作，我國海事調(diào)查工作逐步在《海上交通安全法》要求的查明原因、判明責(zé)任的調(diào)查目的基礎(chǔ)上發(fā)展出防止類似事故再次發(fā)生的調(diào)查理念。目前，我國海事調(diào)查報告不但包括調(diào)查事故直接原因以確定責(zé)任劃分，還包括調(diào)查人為因素、公司安全管理、海事監(jiān)管等間接原因，并主要根據(jù)間接原因提出安全管理建議，從而防范類似事故的發(fā)生。海事調(diào)查結(jié)論可訴后，如上所述，海事調(diào)查人員過多地涉及間接原因反而在訴訟中不利，因此，海事調(diào)查人員轉(zhuǎn)為以不敗訴為目標(biāo)，更少關(guān)注間接原因，防止類似事故再次發(fā)生的理念將在事故調(diào)查實踐中被動搖。

（3）海事調(diào)查人員對海事監(jiān)管的問題更加避而不談。防止類似事故發(fā)生的理念，是系統(tǒng)調(diào)查方法的體現(xiàn)，目的是通過事故調(diào)查查找一些深層次問題，如體制、機制、政策、程序、管理等問題來改進系統(tǒng)。這些問題往往因為不適應(yīng)情況的變化或受系統(tǒng)其他因素影響而產(chǎn)生，多數(shù)這類問題和責(zé)任、追責(zé)無關(guān)，糾正這類問題是為了更好適應(yīng)系統(tǒng)，消除隱患，確保安全。如事故調(diào)查中發(fā)現(xiàn)某一航段事故多發(fā)但卻不在VTS監(jiān)管服務(wù)區(qū)，則認(rèn)為該航段若納入VTS監(jiān)管服務(wù)區(qū)可減少事故的發(fā)生。這本是事故調(diào)查有價值的發(fā)現(xiàn)，但若寫入海事調(diào)查結(jié)論中，不但原告會認(rèn)為海事監(jiān)管存在問題，應(yīng)該對其損失負(fù)責(zé)，而且也會成為檢察院責(zé)任追究的重要線索。這種情況下，海事調(diào)查人員自然會對海事監(jiān)管問題避而不談，同時也喪失改進海事監(jiān)管措施的機會。

（4）海事調(diào)查人員將用更多精力關(guān)注當(dāng)事人間的經(jīng)濟糾紛，而非安全管理工作。原本當(dāng)事人之間的經(jīng)濟糾紛和海事調(diào)查人員無關(guān)，海事調(diào)查人員只要按要求出具海事調(diào)查結(jié)論，當(dāng)事人的經(jīng)濟糾紛由其自行解決。但海事調(diào)查結(jié)論可訴后，如前所述，當(dāng)事人可通過行政訴訟來達(dá)到各種目的，若經(jīng)濟糾紛未解決將大概率要對海事調(diào)查結(jié)論起訴。因此，海事調(diào)查人員將更多關(guān)注當(dāng)事人的經(jīng)濟糾紛，盡量化解矛盾，而對當(dāng)事人的安全管理問題則更少提及，避免矛盾升級。

（5）海事調(diào)查結(jié)論的權(quán)威性降低，安全管理建議處于不確定狀態(tài)。由于海事調(diào)查結(jié)論可訴，并有可能被法院撤銷或判定違法，因此，海事調(diào)查結(jié)論實際處于一種效力待定的狀態(tài)，其權(quán)威性大大降低。對于調(diào)查結(jié)論提出的安全管理建議，當(dāng)事人也可以觀察等待，一旦調(diào)查結(jié)論被撤銷，安全管理建議自然也沒有任何效力。這種狀態(tài)既不符合事故調(diào)查工作的目的，也不利于水上安全監(jiān)管工作。

五、相關(guān)建議

（1）法官對海事調(diào)查結(jié)論的審查應(yīng)立足于是否影響當(dāng)事人權(quán)益內(nèi)容，而非全面審查。根據(jù)最高院復(fù)函，影響了當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)是海事調(diào)查結(jié)論可訴的基礎(chǔ)，復(fù)函也可理解為若海事調(diào)查某些結(jié)論不影響當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)，對這些結(jié)論則不可訴。因此，法官應(yīng)正確理解最高院復(fù)函的內(nèi)涵，充分認(rèn)識到海事調(diào)查結(jié)論內(nèi)容有直接原因也有間接原因，有責(zé)任判定也有安全管理建議，對不涉及當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的內(nèi)容不應(yīng)審查，避免干擾事故調(diào)查工作，造成對海事調(diào)查工作的消極影響，同時也能避免當(dāng)事人以不正當(dāng)?shù)哪康倪M行濫訴，浪費寶貴的法院資源。

（2）海事調(diào)查人員應(yīng)不忘初心，在提高事故調(diào)查質(zhì)量的同時，繼續(xù)深挖深層次問題。海事調(diào)查人員應(yīng)加強學(xué)習(xí)，提高法治思維能力和事故調(diào)查水平，增強證據(jù)意識、程序意識，促進事故調(diào)查質(zhì)量的提高。事故調(diào)查水平的提高，對深層次問題的探索則更為有利，提出的安全管理建議更有針對性，更能防范類似事故發(fā)生，同時，因為證據(jù)更加充分，事實更加清楚，結(jié)論更加科學(xué)，即便法官全面審查，也難以找出導(dǎo)致敗訴的缺陷。因此，海事調(diào)查人員應(yīng)化危為機，努力提升自身水平，不滿足于判明責(zé)任，無懼法院審查，繼續(xù)深挖深層次原因，防止類似事故再次發(fā)生，讓海事調(diào)查工作回歸促進水上安全監(jiān)管的正途。

（3）海事部門應(yīng)加快海事調(diào)查工作改革，完善事故調(diào)查處理機制。2016年《中共中央國務(wù)院關(guān)于推進安全生產(chǎn)領(lǐng)域改革發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》）指出，要堅持問責(zé)與整改并重，充分發(fā)揮事故查處對加強和改進安全生產(chǎn)工作的促進作用。建立事故調(diào)查分析技術(shù)支撐體系，所有事故調(diào)查報告要設(shè)立技術(shù)和管理問題專篇，詳細(xì)分析原因并全文發(fā)布，做好解讀，回應(yīng)公眾關(guān)切。對事故調(diào)查發(fā)現(xiàn)有漏洞、缺陷的有關(guān)法律法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)制度，及時啟動修訂制定工作?！兑庖姟反蟛糠謨?nèi)容和海事調(diào)查工作理念一致，如促進安全生產(chǎn)工作，發(fā)現(xiàn)深層次問題，發(fā)現(xiàn)法規(guī)、制度的漏洞缺陷等，但《意見》沒有對技術(shù)問題和管理問題專篇作詳細(xì)解釋，海事部門在這方面也缺乏研究，海事調(diào)查報告至今也未按要求設(shè)立技術(shù)問題專篇和管理問題專篇。其他領(lǐng)域的安全生產(chǎn)事故已經(jīng)開展技術(shù)問題專篇和管理問題專篇的嘗試，基本模式是一個事故調(diào)查報告、兩個專篇。技術(shù)問題專篇主要描述得出事故直接原因的證據(jù)、分析等，管理問題專篇主要分析相關(guān)的管理問題。在事故調(diào)查結(jié)論可訴的形勢下，海事調(diào)查工作更應(yīng)加快改革步伐，按照《意見》設(shè)立技術(shù)問題專篇和管理問題專篇，技術(shù)問題專篇主要描述直接原因相關(guān)的事實、證據(jù)以及分析，而管理問題專篇則描述間接原因相關(guān)的事實、證據(jù)和分析。將直接原因和間接原因分開，有利于法官在審查時更好地區(qū)分哪些內(nèi)容影響當(dāng)事人權(quán)益，哪些內(nèi)容僅僅是為了改進安全工作，從而做出公正裁決。

（4）應(yīng)加快海事立法工作，明確不可訴的內(nèi)容。為了促進水上交通安全，避免可訴的消極影響，很多發(fā)達(dá)國家的法律遵守IMO《海上事故調(diào)查規(guī)則》所確定的原則，不但規(guī)定事故調(diào)查報告不可訴，而且規(guī)定不得被司法部門引用?？紤]到我國的實際情況，海事調(diào)查兼有判明責(zé)任的要求，影響了當(dāng)事人的權(quán)益，規(guī)定不可訴違反了《行政訴訟法》的原則，但可以規(guī)定不直接影響當(dāng)事人權(quán)益的部分不可訴，免于法院審查，以促進我國海事調(diào)查工作正常開展。

六、結(jié)語

一石激起千層浪，最高院復(fù)函的初衷無疑是好的，目的是通過可訴賦予當(dāng)事人救濟途徑，維護當(dāng)事人合法權(quán)益，符合《行政訴訟法》的精神。但隔行如隔山，最高院不可能精通海事調(diào)查工作，復(fù)函對海事調(diào)查工作將產(chǎn)生消極影響并非最高院本意。如何正確引導(dǎo)海事調(diào)查結(jié)論可訴的積極影響、避免其消極影響是海事部門和海事法院共同面對的問題。本文的分析和建議旨在幫助法官、海事調(diào)查人員相互理解，共同促進海事調(diào)查及海事審判工作健康發(fā)展。