鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型與優(yōu)化

龐小波

(四川信息職業(yè)技術(shù)學(xué)院 學(xué)生工作部，四川 廣元 628017)

2018年2月，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見(jiàn)》(中發(fā)〔2018〕1號(hào))，提出推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和新農(nóng)村建設(shè)，全面深化農(nóng)村改革。到2020年，鄉(xiāng)村振興取得重要進(jìn)展，制度框架和政策體系基本形成；到2035年，鄉(xiāng)村振興取得決定性進(jìn)展，農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化基本實(shí)現(xiàn)；到2050年，鄉(xiāng)村全面振興，農(nóng)業(yè)強(qiáng)、農(nóng)村美、農(nóng)民富全面實(shí)現(xiàn)。在此背景下，探尋鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)變與優(yōu)化的科學(xué)路徑，不僅是建設(shè)服務(wù)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的要求，還是提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)效能的重要保證，更是順應(yīng)鄉(xiāng)村社會(huì)發(fā)展實(shí)際、實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村振興的現(xiàn)實(shí)需要。

一、鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型的意義

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型有利于富民興村

改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展使我國(guó)農(nóng)村地區(qū)面貌煥然一新，農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民都發(fā)生了天翻地覆的變化。農(nóng)業(yè)的發(fā)展帶動(dòng)了農(nóng)民致富，促進(jìn)了農(nóng)村繁榮。但是由于我國(guó)農(nóng)村占地廣、人口多，農(nóng)村大部分地區(qū)還存在基礎(chǔ)設(shè)施薄弱、公共產(chǎn)品供給不足、管理服務(wù)職能缺失、農(nóng)民收入水平與城鎮(zhèn)差距較大、生活水平仍需提高等問(wèn)題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的引導(dǎo)者、管理者、服務(wù)者，是農(nóng)民致富的引路人，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)行宏觀調(diào)控，農(nóng)村、農(nóng)民、農(nóng)業(yè)問(wèn)題能否解決直接取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府能否正確履行職能，能否利用公權(quán)力敢作為、善作為。新時(shí)代，要實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村面貌新改觀，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就需順應(yīng)時(shí)代發(fā)展形勢(shì)，適時(shí)轉(zhuǎn)變職能，努力改革創(chuàng)新，致力于富民興村的偉大事業(yè)。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型有利于建設(shè)服務(wù)型政府

受傳統(tǒng)管理模式的影響，過(guò)去鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為社會(huì)管制者的角色存在，以行政管制的方式干預(yù)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，用行政命令的方式干預(yù)農(nóng)民生產(chǎn)生活，往往引發(fā)干群沖突和對(duì)抗，造成干群關(guān)系緊張?，F(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為支農(nóng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行者，是農(nóng)村公共服務(wù)的提供者，這就要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在管理中既要調(diào)整優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)，又要改進(jìn)管理方式，逐漸向間接管理轉(zhuǎn)變，不斷完善政府職能，把政府職能集中到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)上來(lái)，建設(shè)全新的服務(wù)型政府[1]，更好地為農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型有利于鄉(xiāng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為國(guó)家最基層的行政機(jī)關(guān)，直接面向鄉(xiāng)村社會(huì)，既是國(guó)家支農(nóng)惠農(nóng)政策的執(zhí)行者，又是廣大農(nóng)民群眾利益訴求的傳遞者?？梢哉f(shuō)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是上接國(guó)家、下連農(nóng)民群眾的橋梁和紐帶，在行政體系中起著承上啟下的作用，在鄉(xiāng)村政治和經(jīng)濟(jì)生活中扮演著極其重要的角色。我國(guó)農(nóng)村人口占總?cè)丝诘?0%左右，農(nóng)業(yè)人口基數(shù)大，重視和做好農(nóng)村工作關(guān)系重大、意義深遠(yuǎn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是我國(guó)政權(quán)建設(shè)的微觀基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村治理的好壞，取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能是否發(fā)揮得當(dāng)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能的有效發(fā)揮不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系到農(nóng)村社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

二、鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型的困境

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能運(yùn)行中的偏離

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府本應(yīng)承擔(dān)社會(huì)管理和公共服務(wù)的職責(zé)，如指導(dǎo)農(nóng)村發(fā)展經(jīng)濟(jì)，引導(dǎo)農(nóng)民致富增收；完善公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；組織力量發(fā)展生產(chǎn)，提供優(yōu)質(zhì)公共產(chǎn)品和服務(wù)；保障公共安全、搞好社會(huì)治安；做好基礎(chǔ)教育文化事業(yè)；保障弱勢(shì)群體利益，維護(hù)社會(huì)秩序，確保鄉(xiāng)村社會(huì)和諧穩(wěn)定和建設(shè)農(nóng)村生態(tài)文明等。而從我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的日常工作實(shí)際來(lái)看，平時(shí)忙于相關(guān)事務(wù)性工作，對(duì)農(nóng)民急需解決的問(wèn)題重視程度不夠。加之工作考評(píng)機(jī)制中缺少相應(yīng)的指標(biāo)設(shè)置，無(wú)法讓農(nóng)民群眾參與考評(píng)，這樣民眾就失去了監(jiān)督鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的機(jī)會(huì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府為民服務(wù)的實(shí)效也會(huì)大打折扣，而農(nóng)民群眾真正關(guān)切的各項(xiàng)公益事項(xiàng)往往不被重視。因此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本上處于一種被動(dòng)應(yīng)付上級(jí)工作的職能錯(cuò)位狀態(tài)[2]。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政理念和方式陳舊

長(zhǎng)期以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府受傳統(tǒng)行政思想觀念的影響，重人治、輕法治，重建設(shè)、輕民生，重政治、輕技術(shù)，重管理、輕服務(wù)，家長(zhǎng)式“父母官”思想根深蒂固，政府行政理念和方式陳舊，仍然習(xí)慣于包攬一切，擔(dān)當(dāng)全能型角色，集企業(yè)的所有者、經(jīng)營(yíng)者和決策者于一身。新時(shí)代下，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行規(guī)律和發(fā)展形勢(shì)作準(zhǔn)確預(yù)判。事實(shí)上，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)知識(shí)及運(yùn)行規(guī)律掌握不夠、研判不準(zhǔn)，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策了解不深、吃得不準(zhǔn)，進(jìn)而不僅無(wú)法有效指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，有時(shí)還會(huì)擾亂市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行。同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使職權(quán)中，存在工作方法簡(jiǎn)單粗暴的現(xiàn)象，這不僅不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，還會(huì)弱化政府公共管理服務(wù)的職能。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職權(quán)行使中角色定位不準(zhǔn)

一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在角色越位現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在行使職權(quán)時(shí)，一方面害怕下放權(quán)力給社會(huì)組織，往往以行政手段直接干預(yù)經(jīng)濟(jì)、干預(yù)農(nóng)民的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，這種行政干預(yù)方式不僅降低了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，還侵犯了農(nóng)民的權(quán)益，造成資源的浪費(fèi)，更會(huì)引發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部與農(nóng)民之間的沖突與對(duì)抗[3]；另一方面行使了自己本不該行使的權(quán)力，踏入了本該由市場(chǎng)自身調(diào)節(jié)的領(lǐng)域，打破了市場(chǎng)自身的運(yùn)行機(jī)制，阻礙了市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在角色缺位現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村發(fā)展中放棄了本應(yīng)屬于自己承擔(dān)的事權(quán)，在能管的、該管的、非管不可的領(lǐng)域，政府消極作為甚至不作為，例如鄉(xiāng)村文化、教育、環(huán)境、社會(huì)管理等公共管理服務(wù)領(lǐng)域履職不到位。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在角色移位現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在鄉(xiāng)村發(fā)展中沒(méi)有弄清自己主要的職責(zé)所在，往往在不該全力推進(jìn)的領(lǐng)域花費(fèi)了大量的人力、物力、財(cái)力，而在鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域卻忽視了依靠產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型帶動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，使得許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)空有表面工程，并沒(méi)有真正發(fā)揮產(chǎn)業(yè)振興的帶動(dòng)作用。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能實(shí)現(xiàn)的自主性缺失

縣級(jí)政府領(lǐng)導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的體制，有利于政令統(tǒng)一，但是也導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能實(shí)現(xiàn)不夠獨(dú)立，自主性缺失。一方面，縣級(jí)人民政府為履行各種職能，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設(shè)立職能部門的分支機(jī)構(gòu)，而這會(huì)導(dǎo)致與鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府本身?yè)碛械男姓芾頇?quán)之間的沖突，造成部門之間、部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的不協(xié)調(diào)。另一方面，縣職能部門的派出機(jī)構(gòu)級(jí)別要么和鄉(xiāng)鎮(zhèn)是平級(jí)，要么高于鄉(xiāng)鎮(zhèn)，管理者往往為維護(hù)自己部門的利益，用部門命令抵制鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的命令，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作中造成這些部門與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之間的不配合，鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)這些機(jī)構(gòu)的一些不合理做法無(wú)法管束和制約。這種職能部門掌權(quán)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)居中協(xié)調(diào)的體制，大大弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理職能，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職權(quán)被侵蝕，職能被分散，整體性被分割，弱化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的公共管理服務(wù)職能。

三、鄉(xiāng)村振興視域下鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能轉(zhuǎn)型優(yōu)化

(一)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要明晰在鄉(xiāng)村振興中應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的職責(zé)

一是科學(xué)規(guī)劃。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把主要的精力轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)村發(fā)展規(guī)劃上來(lái)，在規(guī)劃中要量力而行，注重實(shí)際，結(jié)合自身?xiàng)l件，看清自身的優(yōu)勢(shì)劣勢(shì)所在，不盲目，不瞎折騰，不為了規(guī)劃而規(guī)劃，保證規(guī)劃的科學(xué)性、合理性，避免規(guī)劃錯(cuò)位[4]。二是做好服務(wù)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要始終把服務(wù)廣大農(nóng)民群眾作為貫穿農(nóng)村工作的主線，強(qiáng)化為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)的功能，完善農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系，做好、做全、做實(shí)對(duì)農(nóng)村、農(nóng)民的公共服務(wù)，切實(shí)服務(wù)好廣大農(nóng)民群眾，避免公共服務(wù)缺位。三是改善環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到政策引導(dǎo)、社會(huì)管理、環(huán)境保護(hù)等工作上來(lái)，要以生態(tài)文明建設(shè)者的身份來(lái)搞好鄉(xiāng)村的生態(tài)文明建設(shè)，優(yōu)化鄉(xiāng)村環(huán)境，提高人居環(huán)境質(zhì)量，為企業(yè)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)發(fā)展環(huán)境，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力鄉(xiāng)村振興。

(二)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要樹(shù)立適應(yīng)鄉(xiāng)村發(fā)展的行政理念

一是確立以民為本的服務(wù)導(dǎo)向型行政理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接面向廣大農(nóng)民群眾，直接為鄉(xiāng)村農(nóng)民群眾服務(wù)，這就要求始終以服務(wù)農(nóng)民為宗旨，始終圍繞農(nóng)民來(lái)開(kāi)展工作，把廣大農(nóng)民群眾的切身利益作為一切工作的出發(fā)點(diǎn)，充分考慮農(nóng)民群眾的需求和愿望，不僅要滿足他們的物質(zhì)生活需求，還要滿足其精神生活需求，把為人民服務(wù)理念落實(shí)到行政工作的各個(gè)環(huán)節(jié)。二是改變以往鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重人治、輕法治的行政觀念。樹(shù)立依法行政的理念，提升行政執(zhí)法人員的法治思維能力，規(guī)范行政執(zhí)法程序，嚴(yán)格執(zhí)法，確保行政執(zhí)法程序與結(jié)果的公平公正，提升政令上通下達(dá)效率，改善行政執(zhí)法生態(tài)。三是構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與鄉(xiāng)村社會(huì)合作共治的理念。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變以往固有的思維觀念，摒棄“父母官”思想，積極探討與鄉(xiāng)村社會(huì)的互動(dòng)合作模式，建立與鄉(xiāng)村社會(huì)組織的合作關(guān)系，允許相關(guān)鄉(xiāng)村社會(huì)組織承擔(dān)部分公共服務(wù)職能，彌補(bǔ)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府放權(quán)后留下的空白。

(三)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要重新定位在鄉(xiāng)村發(fā)展中的角色

一是定位為鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展的引導(dǎo)者。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在推進(jìn)鄉(xiāng)村發(fā)展中，要把富民興村作為政府開(kāi)展工作的方向，要根據(jù)鄉(xiāng)村自身的特點(diǎn)，結(jié)合現(xiàn)有條件，引入工商資本，以第二、三產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)農(nóng)業(yè)發(fā)展，培育新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)升級(jí)，將農(nóng)民就業(yè)、鄉(xiāng)村發(fā)展、產(chǎn)業(yè)升級(jí)結(jié)合起來(lái)，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展推動(dòng)鄉(xiāng)村發(fā)展，幫助農(nóng)民致富，做實(shí)富民興村工作。二是定位為公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供者[5]。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要將市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)和產(chǎn)品的提供當(dāng)中，把政府定位于服務(wù)者的角色，在教育、醫(yī)療、就業(yè)、住房、社保、衛(wèi)生、交通、文化、公共設(shè)施等涉及廣大農(nóng)民群眾切身利益的領(lǐng)域搞好公共服務(wù)工作。三是定位為鄉(xiāng)村發(fā)展中農(nóng)民切身利益的維護(hù)者。土地是農(nóng)民的命脈，在涉及農(nóng)民土地處置的問(wèn)題上，要站在農(nóng)民的立場(chǎng)上充分考慮農(nóng)民的利益，讓農(nóng)民有參與土地處置的權(quán)利，政府不可以以權(quán)壓人，強(qiáng)制、強(qiáng)迫農(nóng)民做出利益讓步，應(yīng)充分給予農(nóng)民自主選擇的權(quán)利，維護(hù)廣大農(nóng)民群眾的切身利益。

(四)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變政府管理方式

一是轉(zhuǎn)變鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府以往認(rèn)為管理就是對(duì)所有事務(wù)進(jìn)行全面行使權(quán)力的“大政府”管理模式，變過(guò)去圍繞上級(jí)部署要求為現(xiàn)在圍繞農(nóng)民生產(chǎn)生活需求，實(shí)現(xiàn)管理到服務(wù)的真正轉(zhuǎn)變，強(qiáng)化公共服務(wù)職能，寓管理于服務(wù)之中，更好地為鄉(xiāng)村企業(yè)和農(nóng)民群眾服務(wù)，真正踐行“權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀”。二是創(chuàng)新政府管理方式，構(gòu)建鄉(xiāng)村社會(huì)力量的培育機(jī)制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以學(xué)習(xí)借鑒企業(yè)管理模式，根據(jù)實(shí)際需要，對(duì)社會(huì)事務(wù)管理可以引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，允許市場(chǎng)主體及其他社會(huì)主體通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)向公眾提供公共服務(wù)和產(chǎn)品，鼓勵(lì)和支持農(nóng)民成立經(jīng)濟(jì)合作組織，推行企業(yè)化管理、社會(huì)化服務(wù)。三是轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)管理方式。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的方式應(yīng)堅(jiān)持以市場(chǎng)為主導(dǎo)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，輔以政府宏觀調(diào)控，規(guī)范市場(chǎng)秩序，創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境。對(duì)那些由鄉(xiāng)村市場(chǎng)、鄉(xiāng)村企業(yè)和鄉(xiāng)村力量就能辦好的事情，政府部門要堅(jiān)決退出，不再包攬包辦一切。

四、結(jié)語(yǔ)

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是政權(quán)的基礎(chǔ)、發(fā)展的重點(diǎn)、穩(wěn)定的關(guān)鍵。發(fā)揮好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，不僅關(guān)系到農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)持續(xù)發(fā)展，而且關(guān)系到農(nóng)村的社會(huì)穩(wěn)定。在鄉(xiāng)村振興發(fā)展戰(zhàn)略背景下，為了更好地發(fā)揮鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的功能和作用，需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府重塑行政理念，以富民興村為目標(biāo)，適時(shí)轉(zhuǎn)變政府職能，創(chuàng)新政府管理方式，強(qiáng)化農(nóng)村管理和服務(wù)工作，引導(dǎo)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過(guò)招商引資，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，拓寬農(nóng)民增收渠道，打造和諧穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會(huì)環(huán)境，推動(dòng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。