產(chǎn)業(yè)扶貧高質(zhì)量長效機制的建設(shè)路徑

張榮剛，崔淑淇

(西北政法大學 管理學院，西安 710063)

一、引言

新時代我國經(jīng)濟由高速度發(fā)展階段進入高質(zhì)量發(fā)展階段。[1]302020全國即將實現(xiàn)農(nóng)村貧困人口全部脫貧、貧困縣全部摘帽的脫貧目標，全面進入小康社會。扶貧攻堅高質(zhì)量推進的目標，即將轉(zhuǎn)變?yōu)殪柟堂撠毠猿晒?，建立解決相對貧困的長效機制。[2]確保高質(zhì)量防止返貧、創(chuàng)新適合脫貧縣縣域經(jīng)濟發(fā)展實際的長效型產(chǎn)業(yè)扶貧模式，增強相對貧困群體的“造血功能”，不僅可以使脫貧群眾長期穩(wěn)定增收，而且還能使脫貧縣縣域經(jīng)濟逐步實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，服務(wù)國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。

二、產(chǎn)業(yè)扶貧高質(zhì)量的要求

(一)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵

學者從不同角度解釋了高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)涵，本文僅從產(chǎn)業(yè)層面進行闡述。從產(chǎn)業(yè)層面理解，高質(zhì)量發(fā)展是指產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化、結(jié)構(gòu)合理，不斷實現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級，并顯著提升產(chǎn)業(yè)發(fā)展的效益。一是產(chǎn)業(yè)規(guī)模不斷壯大，二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化，三是創(chuàng)新驅(qū)動轉(zhuǎn)型升級，四是質(zhì)量效益不斷提升。質(zhì)量與效益提升是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的重點，要以最小的成本產(chǎn)出最大的效益，并不斷提升可持續(xù)發(fā)展的能力。[3]

(二)產(chǎn)業(yè)扶貧

產(chǎn)業(yè)扶貧是一種建立在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和扶植基礎(chǔ)上的扶貧開發(fā)政策和實踐，以市場為導(dǎo)向，以經(jīng)濟效益為中心，強調(diào)產(chǎn)業(yè)發(fā)展對貧困人群的目標瞄準性和特惠性。通過在貧困地區(qū)或貧困群體中培育、發(fā)展和壯大可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，來帶動貧困群眾實現(xiàn)脫貧致富。[4]1因此，產(chǎn)業(yè)扶貧是打贏脫貧攻堅戰(zhàn)、防止返貧的關(guān)鍵和核心。

習近平總書記指出：“發(fā)展產(chǎn)業(yè)是實現(xiàn)脫貧的根本之策。要因地制宜，把培育產(chǎn)業(yè)作為推動脫貧攻堅的根本出路?！盵5]在我國多年來的扶貧實踐中，產(chǎn)業(yè)扶貧已經(jīng)成為最具活力的扶貧模式之一。黨的十八大以來，產(chǎn)業(yè)扶貧方式也越來越受到重視。中央布局的脫貧攻堅戰(zhàn)“五個一批”工程中，產(chǎn)業(yè)扶貧處于第一位。[6]

要激活貧困群體脫貧致富的內(nèi)生動力，關(guān)鍵和基礎(chǔ)舉措是要發(fā)展好產(chǎn)業(yè)，沒有產(chǎn)業(yè)，沒有經(jīng)濟上的穩(wěn)定后續(xù)來源，脫貧后還會返貧，無法真正脫貧。因此，建設(shè)產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機制，關(guān)鍵是要增強脫貧群眾致富的內(nèi)生動力和自我成長能力。

(三)產(chǎn)業(yè)扶貧的高質(zhì)量發(fā)展是要構(gòu)建長效機制

產(chǎn)業(yè)發(fā)展是鞏固脫貧攻堅成果、防止返貧的治本之策。中央確定的“堅持貧困縣摘帽不摘責任、不摘政策、不摘幫扶、不摘監(jiān)管，強化脫貧攻堅責任落實，繼續(xù)執(zhí)行對貧困縣的主要扶持政策”[2]，是鞏固脫貧成果、防止返貧的制度性安排和長效機制保障。探索建立長效型產(chǎn)業(yè)扶貧模式，對實現(xiàn)脫貧攻堅與實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的有機銜接、建立產(chǎn)業(yè)扶貧的長效機制，具有十分重要的現(xiàn)實意義。

提升脫貧縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展質(zhì)量，培育脫貧鄉(xiāng)村發(fā)展新動能，鞏固脫貧攻堅成果、防止返貧是高質(zhì)量推進產(chǎn)業(yè)扶貧的首要任務(wù)。貧困群體脫貧之后，預(yù)防不穩(wěn)定脫貧戶、邊緣戶再返貧是脫貧攻堅首先要解決的問題。因此，強化產(chǎn)業(yè)扶貧，深化扶志扶智扶技，激發(fā)脫貧群眾內(nèi)生動力，將成為新形勢下衡量脫貧攻堅質(zhì)量的標尺。

脫貧攻堅，外界的推動作用是必不可少的，但外在的推動力不可能永遠不變。這就需要把外在的推動力轉(zhuǎn)化為內(nèi)生動力，提高貧困縣自我發(fā)展能力和自我造血能力，才能保證脫貧效果的可持續(xù)性，保障貧困縣和貧困群眾真脫貧、不返貧，激活發(fā)展動力，阻斷貧困再發(fā)生的動因。

三、產(chǎn)業(yè)扶貧高質(zhì)量長效機制建設(shè)面臨的主要問題

在我國貧困群體全部脫貧后，脫貧攻堅進入了一個新階段。要持續(xù)增強脫貧群眾收入，防止返貧，建立產(chǎn)業(yè)扶貧高質(zhì)量長效機制還需面臨以下幾個主要問題：

(一)脫貧群眾獨立面對市場潛力不足

現(xiàn)有的貧困群體形成貧困的原因，或是因為家庭勞動力不足，或是因病返貧，老年人和重病戶比較多，因年齡大、身體狀況差等原因無法發(fā)展產(chǎn)業(yè)。另外，一些脫貧群眾思想觀念陳舊，創(chuàng)業(yè)意識不強，生產(chǎn)經(jīng)營能力較低，學習新技術(shù)能力較弱，只注重眼前利益，政策給予的產(chǎn)業(yè)扶持資金到位后也不發(fā)展產(chǎn)業(yè)。因此，單靠資金扶持，導(dǎo)入項目，讓貧困戶單打獨斗發(fā)展產(chǎn)業(yè)，存在很大困難。

(二)產(chǎn)業(yè)扶貧項目低端化、同質(zhì)化問題突出

一些脫貧縣扶貧產(chǎn)業(yè)前期調(diào)研工作不充分，沒有結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，選擇的多數(shù)是“短平快”項目，缺少龍頭企業(yè)、品牌引領(lǐng)，附加值不高，形不成規(guī)模，打不開市場，尤其是在項目選擇上盲目跟風，完全沒有考慮縣域的市場需求和做好風險評判及預(yù)測。如果市場不景氣，脫貧戶增收的愿望就化為泡影。

(三)產(chǎn)業(yè)的輻射能力帶動嚴重不足

目前，有的產(chǎn)業(yè)扶貧效果不理想，主要原因是這些產(chǎn)業(yè)扶貧項目對脫貧戶幫助有限，產(chǎn)業(yè)扶貧難以覆蓋脫貧群體。比如，鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游，但從事鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)既需資金投入又需要場地，剛剛脫貧農(nóng)戶很難做到，最后成了扶富不扶貧；有的脫貧縣支持龍頭企業(yè)，期望借助企業(yè)帶動脫貧戶致富，但很多脫貧戶缺乏勞動力和資金，難以滿足企業(yè)要求，龍頭企業(yè)、合作社等經(jīng)營主體與脫貧戶利益聯(lián)結(jié)不緊密、不規(guī)范，無法真正帶動脫貧戶增收。

(四)偏遠村落的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)可持續(xù)性堪憂

一些偏遠脫貧村自然條件差，在政府的幫扶下雖然脫貧了，但缺乏資金、技術(shù)、人才的問題依然沒有從根本上解決，產(chǎn)業(yè)發(fā)展的保障機制很難建立起來。產(chǎn)業(yè)扶持到戶資金少而散，并缺乏對市場主體參與產(chǎn)業(yè)扶貧的政策激勵。金融部門支持力度不夠，小額貸款的低風險、高門檻，致使部分有發(fā)展愿望的脫貧戶積極性受挫。

(五)農(nóng)村電子商務(wù)尚未充分發(fā)揮產(chǎn)業(yè)引領(lǐng)和支持體系的作用

在農(nóng)村電子商務(wù)平臺體系建設(shè)中，電子商務(wù)企業(yè)小而弱，大部分自生能力不足，電子商務(wù)產(chǎn)品品牌、物流配送企業(yè)培育、農(nóng)戶電子商務(wù)技能培訓(xùn)等配套體系不完善。農(nóng)村電子商務(wù)作為基于互聯(lián)網(wǎng)的一種新型交易方式，對產(chǎn)業(yè)發(fā)展至關(guān)重要，如何引進既精通農(nóng)產(chǎn)品營銷，又熟悉電子商務(wù)的專業(yè)人才，也是農(nóng)村電子商務(wù)發(fā)展面臨的主要問題。

四、以打造產(chǎn)業(yè)鏈為路徑，構(gòu)建產(chǎn)業(yè)扶貧高質(zhì)量長效機制

面對全國脫貧攻堅的新形勢，在促進產(chǎn)業(yè)的合作化、分工化和規(guī)?；倪^程中，要讓脫貧戶嵌入到產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，以打造產(chǎn)業(yè)鏈作為產(chǎn)業(yè)扶貧高質(zhì)量長效機制的建設(shè)路徑，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)扶貧的“轉(zhuǎn)型升級”，增強脫貧戶在產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)中持續(xù)增加收入。

(一)以“基層黨組織”為核心打造產(chǎn)業(yè)鏈

將黨建融入產(chǎn)業(yè)扶貧。以領(lǐng)導(dǎo)班子好、黨員干部隊伍好、工作機制好、小康建設(shè)業(yè)績好、農(nóng)民群眾反映好的標準，配強村黨組織帶頭人，增強脫貧致富的內(nèi)生動力。充分發(fā)揮黨員干部的帶頭作用，采取扶持措施與造血并舉，在提高精準度和確保實效性上下功夫，根據(jù)鄉(xiāng)村實際情況，因地制宜。利用現(xiàn)有資源，探索集體經(jīng)濟新的增長點，積極推進集體經(jīng)濟的發(fā)展。強化黨建引領(lǐng)合作社發(fā)展，通過黨支部指導(dǎo)合作社，合作社帶動農(nóng)民，實現(xiàn)基層黨組織政治領(lǐng)導(dǎo)、政策引導(dǎo)、發(fā)動群眾等優(yōu)勢與農(nóng)民合作社在技術(shù)、信息、市場、資金上的有機結(jié)合，進一步提高農(nóng)民進入市場的組織化程度，通過抓產(chǎn)業(yè)推動發(fā)展，推進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，拓寬農(nóng)民增收渠道。

(二)以“帶頭人”為核心打造產(chǎn)業(yè)鏈

在國家“三農(nóng)”扶植政策支持下，外出務(wù)工人員和應(yīng)屆畢業(yè)的大學生返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)正在成為推進鄉(xiāng)村振興的一支重要力量。很多外出務(wù)工人員在發(fā)達地區(qū)生活和工作多年，學習并吸收到一些先進的經(jīng)營理念。在李克強總理提出“大眾創(chuàng)業(yè)，萬眾創(chuàng)新”的感召下，他們同大學生一起積極加入到返鄉(xiāng)創(chuàng)業(yè)行列中去。從創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域來看，大學生群體依托自己的知識儲備及技術(shù)優(yōu)勢，創(chuàng)業(yè)領(lǐng)域越來越寬，逐步覆蓋特色種養(yǎng)業(yè)、農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)村旅游、信息服務(wù)、電子商務(wù)、特色工藝產(chǎn)業(yè)等農(nóng)村一、二、三產(chǎn)業(yè)，催生了農(nóng)村產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)和新模式，引領(lǐng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展轉(zhuǎn)型升級。

(三)以龍頭企業(yè)為核心打造產(chǎn)業(yè)鏈

通過與脫貧戶聯(lián)合開發(fā)原料基地和農(nóng)產(chǎn)品初加工，實現(xiàn)農(nóng)產(chǎn)品轉(zhuǎn)化升值，帶動農(nóng)戶脫貧致富；支持龍頭企業(yè)在脫貧村建立購銷基地，通過保護價收購、利潤返還等形式，為農(nóng)戶打通市場銷售渠道，實現(xiàn)企業(yè)和脫貧戶的互惠互利、共同發(fā)展；鼓勵龍頭企業(yè)為脫貧戶家庭提供適合的就業(yè)崗位，通過幫助脫貧戶勞動力轉(zhuǎn)移、就近安置，拓寬脫貧戶增收致富渠道，實現(xiàn)“轉(zhuǎn)移一人、增收一戶、致富一方”的目標。

在電子商務(wù)背景下，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)及區(qū)域品牌的科技含量，準確把握縣域產(chǎn)業(yè)科技發(fā)展趨勢，加大網(wǎng)絡(luò)營銷所需的科技投入，因地制宜，挖掘特色。發(fā)展壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，依托農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，帶動、促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、加工、物流、研發(fā)和服務(wù)等相互融合，帶動產(chǎn)業(yè)鏈前延后伸，形成現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)集群。鼓勵發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和家庭農(nóng)場，建立“農(nóng)戶生產(chǎn)+合作社加工包裝+電商銷售”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式。建設(shè)農(nóng)村土特產(chǎn)品的線上線下展示交易平臺，解決農(nóng)產(chǎn)品網(wǎng)上銷售問題，讓更多農(nóng)戶、合作社、企業(yè)參與到電子商務(wù)產(chǎn)業(yè)中，實現(xiàn)農(nóng)民增收致富。打造農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈全覆蓋的新格局。

(四)以合作社為核心打造產(chǎn)業(yè)鏈

農(nóng)民專業(yè)合作社是引領(lǐng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的一種重要農(nóng)村經(jīng)濟組織形式，經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)通過引導(dǎo)、扶持農(nóng)民專業(yè)合作社發(fā)展，提高農(nóng)民的組織化程度，促進農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，帶動農(nóng)民致富。不僅僅提供技術(shù)、資金支持，還加快組織化、市場化步伐，促進規(guī)?；图s化發(fā)展，有效實現(xiàn)小農(nóng)戶和大市場的對接。通過入股分紅、技術(shù)服務(wù)、先行墊資帶貧，采取“統(tǒng)一經(jīng)營+入股分紅”模式，將脫貧戶的產(chǎn)業(yè)發(fā)展補助資金作為入股資本，讓脫貧群眾參與其中。合作社充分發(fā)揮職能作用，依托本地資源，形成區(qū)域化布局、專業(yè)化生產(chǎn)、科學化管理，通過多策并施的方式形成產(chǎn)業(yè)化發(fā)展的良好態(tài)勢。

(五)以大型企業(yè)履行社會責任為核心打造產(chǎn)業(yè)鏈

大型企業(yè)在市場中占有一定量的份額，是各個中小企業(yè)的引領(lǐng)者。大型企業(yè)要圍繞產(chǎn)業(yè)培育，積極助力精準脫貧，充分發(fā)揮自身資金、技術(shù)、市場、管理等方面的優(yōu)勢，在大數(shù)據(jù)、云計算、人工智能等技術(shù)支撐下，運用自身物流系統(tǒng)或自身擁有的市場份額，解決脫貧縣域農(nóng)產(chǎn)品的銷售和供應(yīng)鏈問題。通過采取多種幫扶舉措，讓脫貧群眾增加收入。

大型企業(yè)參與扶貧開發(fā)，一是能有力地激發(fā)脫貧縣域的市場活力，二是能有效地為脫貧縣、脫貧村注入持續(xù)發(fā)展動力，三是有助于促進脫貧縣、脫貧村發(fā)展觀念的轉(zhuǎn)變。實際上，企業(yè)參與扶貧開發(fā)的過程，就是塑造企業(yè)良好形象、積淀企業(yè)文化底蘊、改善企業(yè)發(fā)展環(huán)境、打造企業(yè)知名品牌、奠定企業(yè)長遠發(fā)展基礎(chǔ)的過程。從這一點來說，脫貧縣、脫貧村是一片資源豐富、營養(yǎng)豐厚的肥沃土壤，企業(yè)在參與扶貧、開發(fā)脫貧縣域資源這個過程中，不僅可以履行企業(yè)社會責任，還可以提高企業(yè)的知名度，使企業(yè)長遠受益，從而形成企業(yè)與脫貧縣雙贏的局面。

(六)以金融機構(gòu)為核心打造產(chǎn)業(yè)鏈

金融機構(gòu)通過實地調(diào)研尋找最適合脫貧縣發(fā)展的生態(tài)產(chǎn)業(yè)，既要發(fā)展產(chǎn)業(yè)幫助脫貧戶致富，又要保護好當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，不以犧牲環(huán)境為代價發(fā)展產(chǎn)業(yè)。利用金融機構(gòu)自身的資金優(yōu)勢和風險防控能力，為產(chǎn)業(yè)的發(fā)展做好保障。提供技術(shù)支撐，擴大產(chǎn)業(yè)覆蓋范圍，立足脫貧縣域資源稟賦發(fā)展特色產(chǎn)業(yè)。實施產(chǎn)業(yè)扶貧，能夠有效提高脫貧縣域經(jīng)濟自我發(fā)展能力，實現(xiàn)由“輸血式”扶貧向“造血式”脫貧攻堅的轉(zhuǎn)變。

(七)以政府和教學科研單位為核心打造產(chǎn)業(yè)鏈

政府在扶貧工作中的重要性是不可替代的。一是在扶貧產(chǎn)業(yè)的選擇上政府也應(yīng)著重于可持續(xù)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)，整合零、散、小的產(chǎn)業(yè)，使產(chǎn)業(yè)的發(fā)展規(guī)模擴大，更好地帶動產(chǎn)業(yè)扶貧的發(fā)展；二是把當?shù)氐奶厣r(nóng)產(chǎn)品打造成特色品牌，并形成規(guī)?；a(chǎn)，形成“縣有支柱產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)有主導(dǎo)產(chǎn)品、村有特色經(jīng)濟、戶有致富項目”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展格局；三是對于居住在偏遠地帶、交通不便且生活環(huán)境較差的脫貧人口，可采取遷移、集中安置，建立“社區(qū)工廠”的方式，解決移民搬遷出來的群眾“留得住、有業(yè)就、能致富”的問題。此外，教學科研單位也應(yīng)充分發(fā)揮自身的智力、資源優(yōu)勢，協(xié)助幫扶縣做好縣域產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃，用先進的理念和技術(shù)去攻破領(lǐng)域的技術(shù)難關(guān)，打造特色產(chǎn)業(yè)品牌，增加附加值，加大培訓(xùn)力度，擴大生產(chǎn)規(guī)模，取得良好的社會效益和經(jīng)濟效益，從而帶動脫貧群眾致富。

五、結(jié)語

在我國扶貧攻堅即將進入解決相對貧困機制的歷史時期，脫貧縣域產(chǎn)業(yè)的發(fā)展要從“有沒有”“好不好”轉(zhuǎn)向“優(yōu)不優(yōu)”，產(chǎn)業(yè)扶貧面臨轉(zhuǎn)型到推進脫貧縣域以品牌為導(dǎo)向、以提升市場價值為目標、優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、打造產(chǎn)業(yè)鏈塑造地域品牌的產(chǎn)業(yè)扶貧高質(zhì)量長效機制新階段。

產(chǎn)業(yè)扶貧在培育市場主導(dǎo)地位的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)方面起著十分重要的作用，要將產(chǎn)業(yè)發(fā)展制度改革、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)發(fā)展要素的升級，作為脫貧縣域鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)生動力而加快實施。要堅持縣域扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展的問題導(dǎo)向，以夯實扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展為基石，建立產(chǎn)業(yè)扶貧高質(zhì)量長效機制，促進縣域產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，激發(fā)脫貧群體的活力，持續(xù)鞏固脫貧攻堅成果，防止返貧，逐步實現(xiàn)共同富裕。