海上交通安全視角下的海事行政法問題分析

高 寧

一、海事行政法范疇

海事一詞，在法律中并無明文規(guī)定，往往因場(chǎng)景不同而有不同理解。從廣義看，“海事”可以理解為“涉海事務(wù)”，即與海洋有關(guān)的事務(wù)，從管理部門角度看涉海事務(wù)包含交通運(yùn)輸部港口航運(yùn)、海事管理，自然資源部海洋資源、環(huán)境保護(hù)及海洋維權(quán)、海洋科研，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部漁業(yè)漁政管理等事權(quán)。從狹義看，“海事”是海上事故、海損事故、海難事故、海上交通事故或者船舶交通事故的簡稱[1]，往往與“海商”一詞對(duì)稱。語境不同，海事所指事項(xiàng)及內(nèi)涵差別甚大。

既然是海事行政法，就必然與行政機(jī)關(guān)相聯(lián)系。目前，行政機(jī)關(guān)名稱中正式使用“海事”稱謂的只有交通運(yùn)輸部所屬的直屬海事機(jī)構(gòu)和地方交通運(yùn)輸部門所屬的地方海事機(jī)構(gòu)，其他涉海部門和單位均沒有使用“海事”作為正式單位名稱。當(dāng)海事與行政結(jié)合在一起時(shí)，無論是海事行政還是行政海事，海事含義的界定往往等同于海事機(jī)構(gòu)職權(quán)界定。按照“三定”職責(zé)，海事機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)“讓航行更安全、讓海洋更清潔”的使命，履行“三保一維護(hù)”（具體指保障水上交通安全、保護(hù)水上環(huán)境清潔、保護(hù)船員整體權(quán)益、維護(hù)國家海上主權(quán)）職責(zé)，主要涉及海上交通安全（通航安全）、船舶污染防治、船員管理、船舶管理等行政職能。船舶污染防治和海上交通安全雖然是海事機(jī)構(gòu)的兩大職責(zé)，但其行政法律法規(guī)體系卻相對(duì)獨(dú)立，是由不同法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件構(gòu)成的法律規(guī)范體系。兩者法律體系構(gòu)成不同，也各有其特點(diǎn)。海洋環(huán)境保護(hù)法律體系主要以《海洋環(huán)境保護(hù)法》《大氣污染防治法》《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》等法律、《防治船舶污染海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》《防治海岸工程建設(shè)項(xiàng)目污染損害海洋環(huán)境管理?xiàng)l例》等行政法規(guī)以及規(guī)章、規(guī)范性文件構(gòu)成，與海上交通安全職責(zé)法律體系交叉較少，其立法特點(diǎn)、現(xiàn)狀及存在問題與海上交通安全法律體系特點(diǎn)不同，因此本文不予討論。為便于描述，本文僅從海上交通安全視角進(jìn)行分析，對(duì)海事行政相關(guān)問題進(jìn)行探討。因此下文中所稱的海事行政法，均指海上交通安全視角下的海事行政法。

二、海事行政法特點(diǎn)

海事行政法作為行政法的組成部分，理所應(yīng)當(dāng)遵守行政法一般規(guī)定，如行政許可法、強(qiáng)制法、處罰法、訴訟法、賠償法等相關(guān)法律規(guī)定。同時(shí)作為行政法的特別分支，海事行政法又具有獨(dú)特的不同于行政一般法的特別規(guī)定，形成了自身特點(diǎn)。

1.具有較強(qiáng)的涉外性

海事行政管理的對(duì)象具有涉外性，海事機(jī)構(gòu)履行國際公約，負(fù)責(zé)港口國監(jiān)督，管理對(duì)象涉及外國籍船舶、船員及公司等。海事機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)“組織實(shí)施國際海事條約；履行‘船旗國’‘港口國’及‘沿岸國’監(jiān)督管理義務(wù)，依法維護(hù)國家主權(quán)；負(fù)責(zé)有關(guān)海事業(yè)務(wù)國際組織事務(wù)和有關(guān)國際合作、交流事宜”[2]。因此，海事行政法除了國內(nèi)法律法規(guī)外，還包含我國締結(jié)參加的國際公約、規(guī)則等，具有較強(qiáng)的涉外性。

2.具有較強(qiáng)的專業(yè)性

船舶、船員、通航等均具有較強(qiáng)的專業(yè)性，涉及大量的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，如船舶檢驗(yàn)技術(shù)規(guī)范等。實(shí)施港口國、船旗國監(jiān)督需要具備良好的輪機(jī)、駕駛專業(yè)知識(shí)背景，對(duì)外國籍船舶實(shí)施監(jiān)管還要熟悉國際公約相關(guān)規(guī)定，因此可以說，海事行政法相對(duì)于行政一般法具有較強(qiáng)的專業(yè)性。

3.具有較強(qiáng)的實(shí)踐性

隨著科技的進(jìn)步，海上面臨的風(fēng)險(xiǎn)和特點(diǎn)也發(fā)生變化，海事行政法也要據(jù)此進(jìn)行不斷的修訂和完善。如隨著無人船研究的深入和應(yīng)用的推廣，海事立法也要及時(shí)調(diào)整，做好引導(dǎo)和規(guī)范。同時(shí)，海上交通事故經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)、新業(yè)態(tài)的發(fā)展往往也是催生法律法規(guī)修訂的重要淵源，而且隨著國家放管服改革的深入推進(jìn)，簡政放權(quán)、營造良好營商環(huán)境也對(duì)海事行政法的修訂提出了新要求。

三、海事行政法現(xiàn)狀

對(duì)于現(xiàn)在的海事行政法律法規(guī)體系，筆者予以形象化處理：“實(shí)現(xiàn)海上交通安全監(jiān)管”這一總體目標(biāo)就像一駕馬車，《海上交通安全法》為其載體，船員適任、船舶適航如車之兩輪，具有根基性作用，安全監(jiān)督、交通管理、海事調(diào)查等行政管理如驅(qū)車之馬，是實(shí)現(xiàn)總體目標(biāo)的保障手段和前進(jìn)動(dòng)力。2015年部海事局發(fā)布的《海事法規(guī)體系框架》（海政法[2015]694號(hào)）中，將法規(guī)體系框架分為5個(gè)方面的法規(guī)子系統(tǒng)，涉及海上交通安全的有水上交通安全法規(guī)系統(tǒng)、船舶法規(guī)系統(tǒng)、船員法規(guī)系統(tǒng)和海事綜合法規(guī)系統(tǒng)，主要體現(xiàn)為以《海上交通安全法》為龍頭，《內(nèi)河交通安全管理?xiàng)l例》《船舶登記條例》《船員條例》《航標(biāo)條例》《對(duì)外國籍船舶管理規(guī)則》等行政法規(guī)為支撐，加上交通運(yùn)輸部規(guī)章和部海事局規(guī)范性文件為支撐的法律法規(guī)體系。

筆者認(rèn)為我國當(dāng)前海事行政法存在以下不足：

1.海事行政法基本理論缺乏研究

目前，關(guān)注海事行政法的行政法學(xué)者數(shù)量占比較少①筆者認(rèn)為主要原因有：一是海事行政法較強(qiáng)的專業(yè)性限制了研究人員的廣度；二是在重監(jiān)管模式下引發(fā)的海事行政復(fù)議、訴訟爭(zhēng)議較少，社會(huì)敏感度不高；三是海事行政法所涉對(duì)象較為單一，咎于各國國情不同，船公司遇事往往情愿選擇息事寧人的方式解決，引發(fā)社會(huì)影響力不大；四是海事行政法實(shí)踐性強(qiáng)，較商事法律學(xué)科理論性較差。，海事行政法使用者多數(shù)為國家直屬和地方海事機(jī)構(gòu)執(zhí)法人員，也多限于行政執(zhí)法應(yīng)用層面和具體問題探討，缺乏對(duì)海事行政法基本理論研究的能力和熱情。目前，對(duì)海事行政法基本理論研究尚處于初級(jí)階段，對(duì)海事行政法作為行政法特別法的范疇、原則、體系及架構(gòu)等基本問題缺乏深入研究，因缺乏理論引領(lǐng)導(dǎo)致整體立法質(zhì)量不高。如當(dāng)前存在的中央事權(quán)與地方事權(quán)劃分邊界不清、港航行政管理與海事管理職責(zé)邊界模糊、海事行政與合并后海警執(zhí)法邊界重疊等問題，鑒于涉及體制、機(jī)制及橫跨不同部委等多重原因，均沒有相關(guān)部門或機(jī)構(gòu)進(jìn)行深入研究。近年來中央與地方政府之間不協(xié)調(diào)性問題日益嚴(yán)重，這是因?yàn)槟壳爸醒肱c地方政府在海洋管理范圍及其權(quán)限劃分方面還不太清晰明確[3]。由于研究的薄弱，加上很多不確定因素影響，至今中國的海事行政法也沒有形成比較成熟的學(xué)科體系[4]。目前，國內(nèi)基本上沒有完整、權(quán)威的海事行政法理論書籍，更缺乏系統(tǒng)的學(xué)科研究。

2.作為基礎(chǔ)的《海上交通安全法》急需修訂

《海上交通安全法》自1983年制定以來幾無修訂②僅在2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十四次會(huì)議《關(guān)于修改<中華人民共和國對(duì)外貿(mào)易法>等十二部法律的決定》修訂過一次，是為落實(shí)國家放管服改革、取消船舶簽證需要，涉及第十二條一個(gè)條款，其他內(nèi)容無修訂。。改革開放30多年以來，航運(yùn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展日新月異，港口管理實(shí)現(xiàn)政企分離，海事機(jī)構(gòu)幾經(jīng)變遷，海上執(zhí)法職權(quán)不斷調(diào)整，加之十八大以來政府職能調(diào)整帶來的涉海管理體制改革，中國海警局組建，海上行政事務(wù)由“多龍治水”逐漸形成“兩龍治水”格局，原《海上交通安全法》立法內(nèi)容已嚴(yán)重滯后，無論內(nèi)容還是調(diào)整范圍等都已嚴(yán)重不適應(yīng)社會(huì)發(fā)展。因此，對(duì)《海上交通安全法》的修訂基本上可以認(rèn)為是重構(gòu)①國務(wù)院法制辦在2017年2月14日關(guān)于《中華人民共和國海上交通安全法（修訂草案征求意見稿）》公開征求意見的通知中指出：隨著海上交通事業(yè)的發(fā)展，海上交通安全環(huán)境發(fā)生了很大的變化，需要對(duì)現(xiàn)行法進(jìn)行全面修訂。。近20年來，國務(wù)院法制辦和交通運(yùn)輸部進(jìn)行了多次調(diào)研并發(fā)布征求意見稿，但至今仍未完成，足見海事行政法中對(duì)海事機(jī)構(gòu)職能定位的分歧和沖突。立法的嚴(yán)重滯后，制約了海事發(fā)展和海事行政法律法規(guī)體系建設(shè)。

3.海事行政法總體立法層級(jí)不高

目前，海上交通安全下的海事行政法法律體系，在法律層級(jí)只有《海上交通安全法》，其中對(duì)于船舶、船員規(guī)定的條款僅有6條②《海上交通安全法》第二章船舶檢驗(yàn)和登記2條，第三章船舶、設(shè)施上人員4條。，規(guī)定過于原則和粗放，船員、船舶管理主要依靠《船員條例》《船舶登記條例》等行政法規(guī)予以規(guī)范。對(duì)海事行政法重要內(nèi)容——海上交通管理更是缺乏基本的行政法規(guī)，僅有《航行警告和航行通告管理規(guī)定》《航標(biāo)條例》《航道管理?xiàng)l例》作為輔助性法規(guī)規(guī)范。支撐海事行政法架構(gòu)的，更多的是部門規(guī)章和規(guī)范性文件。根據(jù)部海事局2019年5月31日公布的現(xiàn)行有效規(guī)范性文件目錄清單，部海事局現(xiàn)行有效規(guī)范性文件數(shù)量多達(dá)518件，直屬海事系統(tǒng)現(xiàn)行有效規(guī)范性文件331件，數(shù)量十分龐大。從海事行政法律法規(guī)體系構(gòu)成看，總體存在立法層級(jí)不高的問題，相比其他涉海單位尤為明顯，如劃歸海關(guān)總署前的出入境檢驗(yàn)檢疫局，其法律層級(jí)執(zhí)法依據(jù)就有食品衛(wèi)生法、進(jìn)出口商品檢驗(yàn)法、進(jìn)出境動(dòng)植物檢疫法、國境衛(wèi)生檢疫法等多部法律。

4.海事履約國內(nèi)轉(zhuǎn)化機(jī)制不暢

國際公約作為海事行政法的重要組成部分，及時(shí)有效進(jìn)行國內(nèi)轉(zhuǎn)化尤為重要。目前，海事行政法中國際公約履約國內(nèi)轉(zhuǎn)化的方式主要有兩種：一是以規(guī)章、公告或通知的方式規(guī)定公約在國內(nèi)使用；二是將公約內(nèi)容轉(zhuǎn)化為國內(nèi)立法予以適用。主要不足為層級(jí)不夠高和時(shí)效不夠好。比如為適應(yīng)公約修正案的實(shí)效性要求，以下發(fā)通知的方式進(jìn)行，其優(yōu)點(diǎn)是程序簡單、實(shí)效好，缺點(diǎn)是規(guī)范性文件層級(jí)較低，長期靠規(guī)范性文件替代法律進(jìn)行履約顯然不當(dāng)。2015年，部海事局在《海事法規(guī)體系框架》修訂說明中也指出：全面審查我國履約現(xiàn)狀，評(píng)估海事立法與履約之間的關(guān)系，在分析國際公約國內(nèi)化機(jī)制的基礎(chǔ)上，通過《海事法規(guī)體系框架》修訂，不斷完善國內(nèi)立法，提高履約能力。根據(jù)2019年1月1日實(shí)施的《交通運(yùn)輸部行政規(guī)范性文件制定和管理辦法》規(guī)定，規(guī)范性文件有效期一般不超過5年，期限屆滿自行失效，但期限屆滿前可以延長有效期并重新公布，延長期限原則上不得超過5年。目前部海事局公布的履行國際公約規(guī)范性文件中，有很多已經(jīng)超過10年甚至長達(dá)20年，如關(guān)于頒布《國際航行船舶〈貨物系固手冊(cè)〉審批規(guī)定》的通知（港監(jiān)字〔1997〕316號(hào)）仍為部海事局公布的有效性文件，至今已執(zhí)行22年。按照管理辦法這些規(guī)范性文件需要進(jìn)行清理。

5.海事行政法立法理念滯后

由于《海上交通安全法》修訂滯后，導(dǎo)致對(duì)海事行政法中的一些基本概念缺乏準(zhǔn)確、明晰的界定，也帶來了立法理念的滯后，造成海事監(jiān)管困惑。如其規(guī)定的“船舶”概念遠(yuǎn)大于船舶登記條例和其他海事行政管理法規(guī)、規(guī)章范圍，其規(guī)定的“船舶”在其他法律法規(guī)中沒有界定的，是否監(jiān)管和如何監(jiān)管在實(shí)踐中產(chǎn)生很大分歧。對(duì)于海上休閑娛樂、海洋經(jīng)濟(jì)新業(yè)態(tài)，從現(xiàn)行海事行政法體系中找不到監(jiān)管依據(jù)，導(dǎo)致各地管理措施、方法、標(biāo)準(zhǔn)不一，有的海事管理機(jī)構(gòu)只能依托地方立法尋求解決之路③對(duì)于直屬海事機(jī)構(gòu)是否可以參與地方立法以及地方立法是否可以規(guī)定直屬海事機(jī)構(gòu)職責(zé)存在爭(zhēng)議，從中央事權(quán)和地方事權(quán)劃分看地方立法不可以使海事機(jī)構(gòu)承擔(dān)法定職責(zé)之外的法律義務(wù)或責(zé)任，現(xiàn)在地方立法及修訂中也逐漸刪除前期關(guān)于直屬海事機(jī)構(gòu)的職責(zé)描述，如《山東省水路交通條例》刪除了直屬海事機(jī)構(gòu)對(duì)“三無”船舶沒收的規(guī)定，并表述為“國家直屬海事管理機(jī)構(gòu)按照職責(zé)權(quán)限負(fù)責(zé)管轄區(qū)域內(nèi)的水上交通安全監(jiān)督管理工作”。。比如實(shí)踐中對(duì)于水上飛機(jī)、長度小于5米船舶的監(jiān)管缺乏有效規(guī)定，加之涉及部門眾多、監(jiān)管邊界難以界定等因素，缺乏事前引導(dǎo)和事中、事后監(jiān)督，導(dǎo)致行業(yè)發(fā)展無序和混亂。

四、完善海事行政法的方法

海事行政法作為行政一般法特別法，除遵守合法性、合理性、比例原則、程序正當(dāng)、信賴保護(hù)等基本原則外，還應(yīng)具有自身特點(diǎn)的原則，如高波在《海事行政法研究》一書中提出了海事行政應(yīng)急原則[5]。筆者認(rèn)為海事行政法具有很多自身特點(diǎn)，也應(yīng)具有符合其特點(diǎn)的一些特別原則。實(shí)踐中，完善海事行政法，要遵循理論先行、以上率下、內(nèi)外兼修、承前繼后的方法。

1.要理論先行

海事立法的滯后一定程度上緣于理論研究的缺失。要借鑒國內(nèi)、國際海事行政法立法經(jīng)驗(yàn)，對(duì)海事行政法基本原則、體系構(gòu)成、內(nèi)涵及外延進(jìn)行研究，形成理論引導(dǎo)和支撐。在理論的引導(dǎo)下，完善海事行政法體系，在立法中有序完善其結(jié)構(gòu)，逐步形成一個(gè)完整的學(xué)科體系，實(shí)現(xiàn)理論研究引領(lǐng)法制建設(shè)、法制建設(shè)豐富理論研究的良性互動(dòng)。

2.要以上率下

《海上交通安全法》作為海事行政法的基本法，應(yīng)當(dāng)從最頂層對(duì)海事行政法基本原則、要素、架構(gòu)、體系進(jìn)行規(guī)定，然后逐步將《船員條例》《船舶登記條例》上升為法律，制定通航管理相關(guān)法規(guī)，根據(jù)需要修訂和完善其他行政法規(guī)，輔以規(guī)章和規(guī)范性文件為支撐，形成較為完善的海事行政法律法規(guī)體系。只有堅(jiān)持以《海上交通安全法》為統(tǒng)領(lǐng)，以上率下，方能實(shí)現(xiàn) “全國海事一家人、水上監(jiān)管一盤棋、行政執(zhí)法一面旗”的發(fā)展目標(biāo)。

3.要內(nèi)外兼修

對(duì)內(nèi)部來說，海事行政法建設(shè)，要在進(jìn)一步厘清不同涉海部門職責(zé)邊界基礎(chǔ)上，加強(qiáng)行政執(zhí)法與海商法律之間銜接，確保政令暢通、符合實(shí)際；進(jìn)一步落實(shí)行政執(zhí)法與刑事司法銜接，增強(qiáng)執(zhí)法強(qiáng)制執(zhí)行力，嚴(yán)厲打擊違法犯罪行為。對(duì)外部來說，要有效解決國際公約、協(xié)議、協(xié)定及修正案等國內(nèi)轉(zhuǎn)化的問題，及時(shí)、有效地履行公約要求。內(nèi)外兼修，是海事行政法特點(diǎn)，既要做到內(nèi)外銜接，還要體現(xiàn)內(nèi)外有別。

4.要承前繼后

海事行政法要在繼承和發(fā)揚(yáng)優(yōu)良的法制建設(shè)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合海事行政法整體架構(gòu)，鼓勵(lì)和支持海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展，強(qiáng)化新業(yè)態(tài)引領(lǐng)，進(jìn)一步轉(zhuǎn)變職能和優(yōu)化政務(wù)服務(wù)，提升服務(wù)海洋強(qiáng)國戰(zhàn)略意識(shí)和能力，既要保持連續(xù)，又要適應(yīng)發(fā)展，做到承前啟后。良好的法律法規(guī)體系，有助于引領(lǐng)和促進(jìn)行業(yè)發(fā)展，也能建立高效、便捷的政府服務(wù)，營造良好通商環(huán)境，提升行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。

五、提升海事行政法的路徑

2015年，部海事局印發(fā)了《海事法規(guī)體系框架》，對(duì)海事行政法體系框架、法律法規(guī)和規(guī)章構(gòu)成以明細(xì)方式予以列明，并在近幾年按照框架體系進(jìn)行了不斷完善，但總體來看與國家海洋戰(zhàn)略定位提升、海洋經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展、海洋管理體制調(diào)整等客觀現(xiàn)實(shí)還存在一定差距。根據(jù)完善海事行政法的方法，提出以下實(shí)現(xiàn)路徑：

1.堅(jiān)持《海上交通安全》的龍頭引領(lǐng)

海事行政法的理論體系直接受海事行政法調(diào)整范圍的影響，而海事行政法的調(diào)整范圍又受到中國海上行政管理體制的制約[4]。隨著深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的推進(jìn)，國家組建中國海警局，在形成了所謂“兩龍治水”的局面下，有些學(xué)者對(duì)海事局的職能拆分提出了建議：“中國海事局是集海上交通安全管理與執(zhí)法于一體的部門，這會(huì)導(dǎo)致決策（管理）與執(zhí)行（執(zhí)法）之間制約缺失。同時(shí)中國海事局與中國海警局作為兩個(gè)平行的執(zhí)法主體仍無法根本擺脫原來傳統(tǒng)‘五龍鬧?！锥?，只不過變成了‘二龍鬧海’，因此將中國海事局執(zhí)法權(quán)收歸中國海警局應(yīng)是下一步改革重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)海上執(zhí)法綜合性與統(tǒng)一性。”[3]如果海事行政管理職能無法確定，那么海事行政法理論研究和法制建設(shè)就無從談起，而海事行政職能在法律上的最終體現(xiàn)就是《海上交通安全法》。因此，只有進(jìn)一步強(qiáng)化作為海事行政法基本法的《海上交通安全法》龍頭作用，才能準(zhǔn)確定位海事行政法的體系及架構(gòu)，為理論研究提供基礎(chǔ)。

2.理論研究與法制建設(shè)齊頭并進(jìn)

理論研究可以提升海事法制建設(shè)，海事法制建設(shè)反過來又能夠提升理論研究。在當(dāng)下理論研究水平不高的形勢(shì)下，兩者齊頭并進(jìn)是最好的選擇。這就要求海事管理機(jī)構(gòu)在法制建設(shè)中要積極借鑒海事行政法研究成果，聽取海事行政法專家意見，通過完善框架體系，明確實(shí)現(xiàn)路徑；海事行政法研究要結(jié)合海事發(fā)展不同階段客觀需求，注重吸引優(yōu)秀海事行政法制人才和航海背景專業(yè)人士加入，更加注重海事行政法基本理論探討和體系建設(shè)研究，保持其特色性、前瞻性。

3.強(qiáng)化部門法之間的有效銜接

第一，要強(qiáng)化海事行政法與海商民事法律、涉海犯罪刑事法律之間的銜接，在強(qiáng)化監(jiān)管與服務(wù)的同時(shí)，切實(shí)將管理對(duì)象責(zé)任分清，并通過有效機(jī)制予以落實(shí)。如對(duì)于船舶所有人、經(jīng)營人、管理人、控制人等在海事行政法中的主體及行為認(rèn)定，必將會(huì)對(duì)民事、刑事責(zé)任的承擔(dān)產(chǎn)生影響；對(duì)于船長在船員管理法規(guī)中職責(zé)的法律規(guī)定，事關(guān)國際貿(mào)易、提單糾紛責(zé)任認(rèn)定等。第二，要強(qiáng)化海事管理機(jī)構(gòu)中綜合性法規(guī)規(guī)范與船舶、船員、通航法律法規(guī)規(guī)范的銜接，確保標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一、要求一致，消除當(dāng)下自成體系、缺乏聯(lián)系的弊端。

4.大力提升海事立法層級(jí)

在2015年《海事法規(guī)框架體系》基礎(chǔ)上，結(jié)合涉海部門職能調(diào)整和國家放管服改革要求，積極爭(zhēng)取法律和行政法規(guī)立法資源，加快船員法立法進(jìn)程，修訂船舶登記條例，制定海上交通安全行政法規(guī)，注重通過規(guī)章來滿足立法需要，并根據(jù)交通運(yùn)輸部規(guī)范性文件制定和管理辦法要求，對(duì)規(guī)范性文件進(jìn)行清理，將需要長期落實(shí)的規(guī)則、規(guī)范通過規(guī)章形式予以固化，大幅減少規(guī)范性文件數(shù)量，大力提升海事立法層級(jí)。

六、結(jié)論

強(qiáng)化海事行政法基本理論研究，需要順應(yīng)國家海洋管理體制的調(diào)整，需要強(qiáng)化政府職能的轉(zhuǎn)變，需要以基本法律修訂為契機(jī)厘清事權(quán)、理順職責(zé)。理論研究應(yīng)用于執(zhí)法實(shí)踐，執(zhí)法實(shí)踐豐富理論研究，逐步形成清晰的海事行政法體系框架，提升整體立法層級(jí)，實(shí)現(xiàn)與其他部門法的有效銜接，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其職能功能定位、發(fā)揮其應(yīng)有之義。