在南中國海北部設(shè)立特別敏感海域的思考

韓 科

一、特別敏感海域的概念及其產(chǎn)生緣由

特別敏感海域是指需要通過IMO的行動進行特別保護的海洋區(qū)域。這些區(qū)域經(jīng)過確認在生態(tài)、社會經(jīng)濟、科學(xué)特征等方面具有特殊意義，而這些特征又特別容易受到國際航運活動的破壞。在確認特別敏感海域時，相關(guān)的滿足法律條款要求的保護措施（APM）必須得到IMO的批準或采納，從而防止、減少或消除對環(huán)境的威脅從而保護環(huán)境。[1]

自1986年起，國際海事組織下屬的海上環(huán)境保護委員會（MEPC）根據(jù)1978年國際油輪安全和防污染會議的決議開展了有關(guān)特別敏感海域的研究。1991年IMO大會通過了A.720（17）號決議， 采納了《特殊區(qū)域指定和特別敏感海域鑒定指南》。1999年IMO大會又通過了A.885（21）號決議，對上述文件所建議的工作程序進行了更加詳細的闡述。2002年該決議被A.927（22）號決議取代，新文件更新并簡化了原有的建議性指南。[2]在2005年11至12月召開的IMO 第 24 次大會上， 經(jīng)修訂的《特別敏感海域鑒定和指定指南》（Guidelines for the Identification and Designation of Particularly Sensitive Sea Areas（PSSAs））以A.982（24）號決議被采納。[3]

特別敏感海域制度適用于任何海域，不僅限于封閉或半封閉海域，開闊海域也可適用。其認定標準有三方面，只要滿足一個方面的條件就能被認定為特別敏感海域：

（1）生態(tài)標準，包括生態(tài)系統(tǒng)的獨特性或稀有性，魚類或海洋生物的重要棲息地，生物的相互依存性，生態(tài)代表性、多樣性、整體性、脆弱性等。

（ 2）社會、文化和經(jīng)濟標準，包括在漁業(yè)、休閑、旅游等社會經(jīng)濟方面的重要性，對當?shù)鼐用裆娴闹匾?，文化遺產(chǎn)等。

（3）科學(xué)和教育標準，包括重要科學(xué)價值、監(jiān)測研究的重要樣本、存在特有的生態(tài)現(xiàn)象等。

與特殊海域制度相比較，特別敏感海域制度下可采取的措施則相對靈活，不僅可采取各種限制污染物排放的措施，還可以采取強制引航、強制報告、定線制、分道通航、禁止通航、禁止錨泊等措施，這些措施更為直接和有力。

二、特別敏感海域的發(fā)展現(xiàn)狀

從1990年至今，IMO根據(jù)美國、澳大利亞等23個成員單獨或聯(lián)合申請，已在全球批準15處特別敏感海域，其中5處是由2個及以上成員國聯(lián)合申請的。在2016年7月MEPC第70屆會議上，由巴布亞新幾內(nèi)亞代表團提交的關(guān)于在該國沿海設(shè)立特別敏感海域的提案已經(jīng)審議通過，隨后俄羅斯代表團提議的關(guān)于評估特殊區(qū)域和特別敏感海域有效性的提案雖未被委員為采納，但亦引起了廣泛關(guān)注。逐年遞增的申請?zhí)岚阜从吵鎏貏e敏感海域制度在保護海洋環(huán)境方面的實效作用，是IMO成員國對該制度功效認可的表現(xiàn)。[4]

觀察世界特別敏感海域和交通流量密集分布海域可發(fā)現(xiàn)，幾乎所有的特別敏感海域都分布在船舶交通流量特別密集的海域，但在我國沿海乃至于整個東北亞海域，尚未有經(jīng)IMO審議批準的特別敏感海域，因此，有必要探討在我國沿海地區(qū)設(shè)立特別敏感海域的必要性和可行性。

三、南中國海北部設(shè)立特別敏感海域的必要性

南中國海是重要的國際通航水域，也是全球海上運輸最為繁忙的海域之一，途經(jīng)該海域的運輸量約占全球海運總量的30%，途經(jīng)該海域的船舶僅油輪每天就多達230艘。此外，南中國海具有豐富的海洋油氣礦產(chǎn)資源、港口航運資源、熱帶亞熱帶生物資源，同時也是我國最重要的海島和珊瑚礁、紅樹林、海草床等熱帶生態(tài)系統(tǒng)分布區(qū)。南中國海北部沿岸海域，特別是河口、海灣海域，是傳統(tǒng)經(jīng)濟魚類的重要產(chǎn)卵場和索餌場。此外，南中國海是古代海上絲綢之路區(qū)域，相關(guān)海底沉船、沉物等是寶貴的人類文化遺產(chǎn)。[5]

南中國海具有極其重要的戰(zhàn)略價值。根據(jù)《全國海洋功能區(qū)劃（2011—2020年）》，南中國海海域要加強海洋資源保護，加快以海島和珊瑚礁為保護對象的保護區(qū)建設(shè)，加強水生野生動物保護區(qū)和水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)建設(shè)；加強重要海島基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推進南中國海漁業(yè)發(fā)展，開展海洋生物、油氣礦產(chǎn)資源調(diào)查和深?？茖W(xué)技術(shù)研究，推進南中國海海洋資源的開發(fā)和利用等。在南中國海設(shè)立特別敏感海區(qū)，有助于實現(xiàn)上述規(guī)劃目標。從技術(shù)角度看，南中國海海域具有重要的生態(tài)、經(jīng)濟、文化、科學(xué)研究和社會價值，也完全符合設(shè)立特別敏感海域的各項標準。

四、劃定特別敏感海域的可行性探討與措施建議

根據(jù)第三部分的描述，對照《特別敏感海域鑒定和指定指南》， 南中國海北部區(qū)域滿足特別敏感海域認定標準中的生態(tài)標準和社會、文化、經(jīng)濟標準。

據(jù)IMO工作章程和工作慣例，IMO只在低政治敏感度的領(lǐng)域進行技術(shù)合作，南中國海北部海域在國際上無任何領(lǐng)土主權(quán)爭議，保證了在此區(qū)域設(shè)立特別敏感海域的可行性。根據(jù)上文中對南中國海北部海域的生態(tài)和環(huán)境的重要性以及脆弱性的分析，考慮到盡可能減少對現(xiàn)有國際航行船舶通航秩序的影響，筆者認為，可在設(shè)立禁排區(qū)、禁止錨泊區(qū)、限速和分道通航制區(qū)域等附加保護措施中優(yōu)先考慮設(shè)立禁排區(qū)、禁止錨泊區(qū)等措施以減少船舶活動對海洋環(huán)境的污染，尤其應(yīng)加強對國際航行船舶的防污染監(jiān)管。

根據(jù)MEPC第70屆會議情況，俄羅斯所提交的關(guān)于評估特殊區(qū)域和特別敏感海域的提案雖然未獲通過，但過去幾十年來特別敏感海域數(shù)量和面積迅速增加，已引起國際社會的廣泛關(guān)注，并在考慮通過采取一些限制性措施來抑制特別敏感海域數(shù)量和面積的無限增長。綜上所述，筆者認為我國有必要盡早對南中國海北部海域設(shè)立特別敏感海域問題進行深入研究，以早日通過IMO審議，成功設(shè)立相關(guān)特別敏感海域。

1.加強頂層設(shè)計和平臺建設(shè)，為申請?zhí)貏e敏感海域確立制度基礎(chǔ)

爭取我國整體海權(quán)利益，需要統(tǒng)籌把握國際形勢和外交大局，動員國內(nèi)有關(guān)資源，妥善協(xié)調(diào)各方利益，并切實加強各涉海部門的協(xié)作。就設(shè)立特別敏感海域而言，海事部門是向國際海事組織提出申請的牽頭部門，而與設(shè)立特別敏感海域目的相關(guān)的則可能是其他部門。如以保護漁業(yè)資源為目的，國內(nèi)主管部門為農(nóng)業(yè)部和海洋漁業(yè)部門等；如以保護海底油氣和礦產(chǎn)資源為目的，國內(nèi)主管部門為國土資源部和海洋局等。就申請所需提交的材料而言，海洋生態(tài)學(xué)、社會與經(jīng)濟、教育和科研等方面的信息通常由海洋、規(guī)劃等部門掌握。就實施相關(guān)保護措施而言，相關(guān)涉海部門更需要加強配合，形成監(jiān)管合力，避免越權(quán)或相互推諉。為此，建議將設(shè)立特別敏感海域納入我國海權(quán)頂層設(shè)計范疇，在部際層面建立協(xié)調(diào)機制，加強有關(guān)涉海部門的信息交流和協(xié)調(diào)配合。

2.加強基礎(chǔ)研究和技術(shù)儲備，為設(shè)立特別敏感海區(qū)打好技術(shù)基礎(chǔ)

為合理設(shè)立特別敏感海域，應(yīng)充分了解我國沿海有關(guān)區(qū)域的水上交通、船載客貨運輸、港口物流、海洋環(huán)境、漁業(yè)及生物資源、海上油氣及礦產(chǎn)資源開發(fā)、與周邊國家的海洋權(quán)益糾紛等情況，并深入研究特別敏感海域的相關(guān)保護措施。作為申請?zhí)貏e敏感海域的牽頭部門，海事部門現(xiàn)階段的研究基礎(chǔ)相對薄弱，建議統(tǒng)籌規(guī)劃，加強黃海、東海、南海有關(guān)省級海事管理機構(gòu)與相應(yīng)涉海部門和研究機構(gòu)的聯(lián)系溝通，積極獲取上述領(lǐng)域的信息并就設(shè)立特別敏感海域開展區(qū)域性專題研究，包括可能的選址區(qū)域、擬采取的相關(guān)保護措施、監(jiān)管模式等，做好技術(shù)儲備，待時機成熟時可提出合適提案。

3.加強對特別敏感海區(qū)實施效果的跟蹤，把握爭取制度性話語權(quán)的時機

目前全球共有15個特別敏感海域，其中近10年產(chǎn)生了4個，近期國際海事組織海洋環(huán)境保護委員會會議上，關(guān)于特別敏感海域的申請和討論也有增多趨勢。可以看出，目前各沿海國普遍重視特別敏感海域的作用，正積極運用這一制度謀求海洋權(quán)益。從已實施的相關(guān)保護措施來看，船載貨物也直接或間接地受到了該制度的影響。

五、結(jié)語

目前，國際社會有進一步完善特別敏感海域制度的需求。作為航運大國，我國船隊越來越多地受到特別敏感海域的影響，應(yīng)當把握完善特別敏感海域制度這一爭取制度性話語權(quán)的時機。對此，我國在加強沿海特別敏感海域設(shè)置研究的同時，應(yīng)重視自身船隊、航運企業(yè)、包括石油等的重要貨物運輸所受的影響。建議協(xié)調(diào)國內(nèi)主要航運企業(yè)定期報告關(guān)于在特別敏感海域的航行情況，海事管理機構(gòu)應(yīng)妥善加以分析，提煉有關(guān)依據(jù)，研究相應(yīng)對策，以備在合適時機向國際海事組織提出關(guān)于修訂特別敏感海域有關(guān)規(guī)則的提議，在制度性話語權(quán)的爭取上贏得主動。