從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)角度看地方審計部門職能及意義

孫蔚聞

區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)的研究領(lǐng)域非常廣泛，涵蓋經(jīng)濟(jì)發(fā)展、產(chǎn)業(yè)、環(huán)境、行政、文化等問題，且隨時代的變化，其研究領(lǐng)域還在不斷擴(kuò)張。從研究范式上來看，首先要遵照一定的標(biāo)準(zhǔn)將空間范圍劃分為不同區(qū)域，然后對區(qū)域內(nèi)容做進(jìn)一步的劃分。地方審計部門履行公共管理職責(zé)，其對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)的貢獻(xiàn)在于為地方提供好的意見和發(fā)展建議，以及為制定更為科學(xué)合理的政策提供參考。那么，地方審計部門都有哪些重要的職能？其對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義是什么？審計部門職能履行過程中主要面臨哪些問題，如何解決？這些問題值得我們深入思考和探究。

一、地方審計部門的基本職能

地方審計部門是促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)有序發(fā)展的“第三只眼睛”，同時也是為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)的?？傮w而言，地方審計部門具有監(jiān)督管理、創(chuàng)造價值、風(fēng)險管理、咨詢服務(wù)四項基本職能。

其一，監(jiān)督職能。地方審計部門依法履行監(jiān)督責(zé)任，對政策、制度、執(zhí)行和企業(yè)發(fā)展等依法審計，通過有效監(jiān)督促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的健康持續(xù)發(fā)展。社會轉(zhuǎn)型時期，市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展出現(xiàn)許多不確定因素，加之社會誠信氛圍亟待完善，有效的內(nèi)外部監(jiān)督十分必要。

其二，創(chuàng)造價值職能。地方審計部門在審計工作開展過程中，可以對各單位和政府的行政行為進(jìn)行有效監(jiān)督，通過審計可以挽回資金損失，減少貪污腐敗現(xiàn)象，確保政府資產(chǎn)的安全性和完整性。同時地方審計還可以為地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展把脈，對于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問題能夠及時予以指出，實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的保值、增值。通過地方審計能夠規(guī)范地方企業(yè)的經(jīng)營管理，提升地方企業(yè)的內(nèi)部審計工作效率，能夠為企業(yè)創(chuàng)造更多價值，在實現(xiàn)企業(yè)可持續(xù)發(fā)展基礎(chǔ)之上，促進(jìn)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

其三，風(fēng)險管理職能。地方審計部門是確保本地經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展的重要保障，通過審計工作的開展，能夠從客觀、全方位角度對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的風(fēng)險予以明確和梳理，并指出存在的具體問題。特別是當(dāng)前在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中風(fēng)險具有傳遞性和感染性特征，一旦地方經(jīng)濟(jì)的某一環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，可能會導(dǎo)致地方經(jīng)濟(jì)整體陷入困境，因此地方審計部門應(yīng)該充分發(fā)揮風(fēng)險管理職能，對于本地經(jīng)濟(jì)存在的苗頭性問題提前預(yù)警，并做好相對應(yīng)對策略。

其四，咨詢服務(wù)職能。地方審計部門在工作開展過程中既可以對政府財務(wù)信息進(jìn)行監(jiān)督管理，同時也對非財務(wù)相關(guān)事務(wù)進(jìn)行評估，并結(jié)合本地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具體狀況，制定相應(yīng)的發(fā)展戰(zhàn)略，能夠為本地長遠(yuǎn)發(fā)展提出具體措施?？梢哉f，審計部門的意見是地方政府制定長遠(yuǎn)政策的重要信息來源之一，因此審計部門在工作開展過程中可以充分發(fā)揮咨詢和服務(wù)職能，既要注重地方政府的需求，也要關(guān)注企業(yè)的需求，為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出自身應(yīng)有貢獻(xiàn)。

二、地方審計部門職能對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義

地方審計部門的監(jiān)督、服務(wù)、創(chuàng)造價值等職能對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有重要意義，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)視角出發(fā)，分析地方審計部門職能的意義，可從如下方面進(jìn)行概括：

其一，地方審計部門職能的有效履行有助于優(yōu)化政府組織架構(gòu)。地方審計工作的開展能夠發(fā)現(xiàn)不同部門職能不清之處，對于部門之間的重復(fù)立項和多頭管理問題能夠進(jìn)行有效解決，為政府職能部門結(jié)構(gòu)優(yōu)化，明確事權(quán)和財權(quán)提出具體的建議和措施。通過績效審計、專項資金審計等活動的開展，能夠?qū)φ?jié)能減排、優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、提升政府效能等方面起到積極作用。在實現(xiàn)政府結(jié)構(gòu)優(yōu)化基礎(chǔ)之上，能夠按照國家治理體系現(xiàn)代化要求，對政府職能部門的責(zé)任劃分予以明確，從而有效推動政府機(jī)構(gòu)改革。

其二，地方審計部門職能的有效履行有助于提高政府部門績效。在開展審計活動過程中能夠?qū)Φ胤秸男姓顒?、公共投資和相關(guān)政策存在的問題予以明晰，并提出具體的改進(jìn)意見。通過實踐和經(jīng)驗總結(jié)，可以有效降低地方政府的公共行政成本，進(jìn)一步提升地方政府公共資源的使用效率，更好地為廣大人民群眾服務(wù)。當(dāng)前審計工作的開展已經(jīng)不局限于政府活動和政府政策，對于地方宏觀經(jīng)濟(jì)也具有一定的促進(jìn)作用。特別是近幾年地方政府將財政資金存量和使用效率作為審計重要內(nèi)容，以宏觀經(jīng)濟(jì)績效審計作為具體推進(jìn)手段，進(jìn)一步提升了政府部門績效，實現(xiàn)了地方經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。

其三，地方審計部門職能的有效履行有助于推動經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展。通過地方審計工作開展能夠幫助地方政府官員樹立正確的政績觀，在正確的思想理念引導(dǎo)之下，能夠為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定科學(xué)合理戰(zhàn)略的政策。例如，針對領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行自然資源資產(chǎn)責(zé)任審計，可以讓地方領(lǐng)導(dǎo)干部在關(guān)注經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)展速度的同時，更加關(guān)注地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展質(zhì)量和生態(tài)性，在制定地方政策時，也會將人與自然和諧發(fā)展作為政策基礎(chǔ)。再如，通過財政扶持政策績效審計能夠讓財政扶持政策的重點(diǎn)放在促進(jìn)社會和諧發(fā)展、改善民生方面，進(jìn)而關(guān)注產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和技術(shù)升級，實現(xiàn)地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。特別是在就業(yè)教育、社會保障、社會管理等方面的專項資金審計，能夠針對當(dāng)前地方政府在民生、民本方面存在的問題及時提出意見，更好的維護(hù)廣大人民群眾的切身利益，減少地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展存在的弊端和問題。

三、地方審計部門履行職能過程中存在的主要問題

地方審計部門職能的履行及其對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展作用的有效發(fā)揮，關(guān)鍵在于執(zhí)行，就現(xiàn)實情況而言，地方審計部門的審計效能還需進(jìn)一步提升，在審計過程中還存在諸多問題。

其一，審計人員的職業(yè)道德和專業(yè)技能對審計效能有直接影響。地方審計部門職能履行要落實到具體的工作人員身上，受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、就業(yè)環(huán)境、生活環(huán)境等因素的影響，不同區(qū)域?qū)τ趯徲嬋瞬诺奈Σ煌?，同時也導(dǎo)致不同地方審計部門對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的貢獻(xiàn)力存在差異。總體而言，現(xiàn)階段審計人員專業(yè)技能和審計政策執(zhí)行力還不能滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的現(xiàn)實需求，政策落實的跟蹤與監(jiān)督是一個比較復(fù)雜的工程，審計程序十分復(fù)雜，審計人員專業(yè)知識和技能掌握不深入、不全面都會影響其執(zhí)行效率。此外，社會轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，市場經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)的一些不穩(wěn)定因素加劇了人們的心理變化，我們也不能忽視個別審計人員工作中存在的有違職業(yè)道德的行為，如果不能公正客觀的履行審計職責(zé)，勢必會影響地方政府審計職能的實現(xiàn)。

其二，審計評價標(biāo)準(zhǔn)不明晰，審計程序的規(guī)范性需加強(qiáng)。審計職能履行需要遵照一定的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范化的程序，現(xiàn)階段的地方政府審計比較偏重財務(wù)收支方面，相應(yīng)的也建立了一系列評價標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范，依據(jù)相關(guān)規(guī)定開展的財務(wù)收支審計更具有現(xiàn)實指導(dǎo)性。但是在其他方面的審計工作中，尚未形成一整套完善的、系統(tǒng)的審計評價標(biāo)準(zhǔn)，由于審計評價標(biāo)準(zhǔn)模糊，制約了政策執(zhí)行的效果和政策的有序推進(jìn)。審計評價標(biāo)準(zhǔn)不明晰也給審計人員開展工作帶來了困難，導(dǎo)致審計人員出具的審計報告缺乏可比性和指導(dǎo)性，審計工作的形式化問題不容忽視?，F(xiàn)有的評價標(biāo)準(zhǔn)是從宏觀層面進(jìn)行規(guī)約的，如國務(wù)院頒布的《關(guān)于加強(qiáng)審計工作的意見》，該文件能夠地方審計部門開展工作提供依據(jù)，但不能為其提供具體的、可操作性的實施細(xì)則。

其三，審計力量和審計時間對審計效果有直接影響。由于地方政府部門需要審計的項目比較繁多，其一個項目的審計周期比較長，在新時期審計工作也是職能部門的常規(guī)工作，這就要求地方政府需投入更多的審計力量，優(yōu)化和提升審計執(zhí)行效率。然而，各級政府均面臨審計力量不足的困境，且政府對于審計時間有較為嚴(yán)格的要求，一般要求一個星期內(nèi)可完成一個審計項目，由于時間比較緊張，進(jìn)一步加劇了審計工作的難度。現(xiàn)實中，一些審計項目往往受時間不足和力量不足的制約，審計工作的實效不能得以充分發(fā)揮。

四、發(fā)揮地方審計部門職能的對策與建議

地方審計部門職能作用的發(fā)揮需針對上述問題加以改進(jìn)，并結(jié)合區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新要求和新境遇采取相應(yīng)的對策。

其一，提高政府部門審計人員的專業(yè)素質(zhì)和能力，并保障其審計工作的獨(dú)立性。審計監(jiān)督職能的有效發(fā)揮離不開審計人員客觀、公正的審計實踐，為此，需全面提升審計人員的勝任力。首先，審計人員要具備系統(tǒng)的管理學(xué)知識，如財務(wù)管理、工程管理、組織管理等知識，具備自主學(xué)習(xí)能力和綜合分析能力，深入了解審計相關(guān)法律法規(guī)，不斷更新審計理論和實務(wù)方法。其次，實施審計人員派駐制，保障其審計工作的獨(dú)立性。加強(qiáng)對審計人員的職業(yè)道德和核心價值觀念的培育，提高審計人員的責(zé)任意識和奉獻(xiàn)意識，通過實施審計人員派駐制，減少審計人員工作受外部因素的干擾，為審計工作的開展提供良好外部環(huán)境。此外，還應(yīng)進(jìn)一步完善審計人員的培訓(xùn)體系，定期開展審計培訓(xùn)，關(guān)注審計人員的心理動態(tài)，了解其工作計劃和流程，通過與審計人員的溝通掌握審計工作的難點(diǎn)，為優(yōu)化審計管理制度指明方向。

其二，規(guī)范地方審計工作評價標(biāo)準(zhǔn)和具體程序。依照審計工作的不同階段進(jìn)行規(guī)范，如在計劃階段對審計項目所需的時間、人力等進(jìn)行衡量，制定科學(xué)的審計計劃，為審計項目的有序開展奠定基礎(chǔ)；在審計的執(zhí)行階段，整合地方審計力量，形成各部門的有效溝通，提高審計工作的執(zhí)行效率，構(gòu)建基于相關(guān)性、效率性、效果性、可持續(xù)性思維一體的評價框架，形成嚴(yán)密的審計報告；在審計的完成階段，各級地方政府要交流審計意見，從如下方面為政策制定提供意見參考：政策背景及內(nèi)容、評價效果、政策措施落實情況、政策落實的改進(jìn)建議。并且地方審計部門還要跟蹤監(jiān)督審計對象的后續(xù)改進(jìn)情況，增強(qiáng)審計職能發(fā)揮的持續(xù)力和影響力。此外，基于區(qū)域化進(jìn)程中出現(xiàn)的問題完善審計績效考核體系。地方政府審計工作不應(yīng)僅僅關(guān)注本地的發(fā)展，還應(yīng)從長遠(yuǎn)角度考慮，增強(qiáng)其對于區(qū)域發(fā)展的貢獻(xiàn)力，實施更大范圍的區(qū)域合作。在審計績效考核方面，應(yīng)將經(jīng)濟(jì)發(fā)展的長期目標(biāo)、短期目標(biāo)、資源利用效率、社會文化事業(yè)發(fā)展等因素囊括其中，通過科學(xué)考核為促進(jìn)區(qū)域發(fā)展注入動力。

其三，調(diào)整區(qū)域管理模式，推進(jìn)地方政府審計職能發(fā)揮。區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與地方政府審計有直接關(guān)聯(lián)，有效的審計對區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有促進(jìn)作用，相應(yīng)的，調(diào)整和優(yōu)化區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式對優(yōu)化地方審計也具有一定的反作用。在具體做法上，首先，為緩解行政區(qū)域和功能空間的矛盾，建議優(yōu)化各級政府對審計職能分工，除了地方政府部門，還應(yīng)聯(lián)合社會組織和團(tuán)體等，參與政策規(guī)劃與制定，并且，在大方向上，可發(fā)揮區(qū)域項目對當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展的導(dǎo)向作用，促進(jìn)其健康持續(xù)發(fā)展。其次，還應(yīng)建立區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)組織。鑒于地方政府審計職能發(fā)揮受到不同地方政策和邊界等的限制，基于共同利益組建的區(qū)域發(fā)展協(xié)調(diào)組織可在其中發(fā)揮中介作用，在審計工作中重點(diǎn)解決區(qū)域發(fā)展中遇到的矛盾和沖突，為協(xié)同促進(jìn)區(qū)域發(fā)展提供更多具有建設(shè)性的參考意見。

綜上，從區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)視角分析地方政府審計職能問題，一方面要立足當(dāng)前地方審計工作開展面臨的現(xiàn)實問題，另一方面要能夠從區(qū)域發(fā)展的大方向考慮，密切地方審計之間的聯(lián)系，形成區(qū)域發(fā)展的合力。惟其如此，才能更好地發(fā)揮地方審計職能對于區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用。